Центральный банк в банковской системе россии
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
- Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Российской Федерации, 71.43kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
- World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
- Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
- Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
- Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
- Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.
В функциях центрального банка проявляется его сущность как учреждения, которое проводит определенную денежно-кредитную политику, валютное регулирование и пруденциальный надзор. Ранее отмечалось, что сущность любого центрального банка обусловлена, в конечном счете, двумя причинами - необходимостью регулировать денежную систему, с одной стороны, и финансовую - с другой. Учитывая сказанное о правовом статусе центрального банка, сделаем вывод, что в известном смысле функции центрального банка производим не только от экономических потребностей регулирования денежной системы, но и от сущности и функций государства, поскольку центральный банк занимает определенное место в системе разделения властей. Он обладает той степенью независимости, которая ему предоставлена государством и закреплена в законах.
Функции центрального банка — основные направления его деятельности в сфере регулирования денежно-кредитной и финансовой систем, а также банковской деятельности. При этом банковское регулирование детерминировано спецификой его объектов. Такими объектами являются денежно-кредитная, финансовая система и банковская деятельность.
Все функции по степени их конкретизации можно разделить на общие и конкретные. К общим относятся функции, так или иначе проявляемые в любой деятельности центрального банка. Это функции банковского регулирования и банковского надзора. Поскольку они являются общими, то их можно рассматривать не только как основные направления, но и как виды деятельности центрального банка.
Функции реализуются с помощью определенных законами методов и форм банковской деятельности, к которым относятся: а) правотворческая, б) организационная, в) исполнительная, г) правоприменительная и д) правоохранительная.
Правотворческая форма осуществления функций выражается в издании банковских норм; организационная - в различных мероприятиях по управлению процессами регулирования и банковского надзора; исполнительная -в непосредственной деятельности служащих центрального банка (выполнении ими своих функциональных обязанностей).
Возможность и эффективность банковского регулирования во многом предопределены особенностям общественных отношений. Регулировать можно конкретные волевые общественные отношения, возникающие, например, в связи с принятием решения об эмиссии, о заключении договора между центральным банком и коммерческим банком о ломбардном кредите. Но есть и такие объективно складывающиеся общественные отношения, которые не зависят или только отчасти зависят от регулирования со стороны центрального банка. Например, если денежная база в определенной мере зависит от усилий центрального банка, то этого нельзя сказать в отношении всей денежной массы, рост которой зависит от множества факторов, большая часть которых может только прогнозироваться. В этих случаях речь может идти только о косвенном, а не о прямом регулировании денежной массы в обращении.
Существует сфера независимых экономических (базисных) отношений, развитие которых только в долгосрочной перспективе зависит от деятельности центрального банка. Это все те общественные отношения, которые в совокупности представляют собой реальный сектор экономики. Причем ошибочными решениями его можно быстро разрушить, но даже самыми правильными и наиболее целесообразными средствами денежно-кредитной политики его можно только постепенно и настойчиво создавать (инвестиции в экономику, долгосрочные кредиты, высокий уровень доверия к банкам со стороны вкладчиков и различных клиентов и т. п.). Мгновенных результатов здесь, как правило, не бывает. Прямое и даже косвенное регулирование не эффективно. В таких случаях речь должна идти не о регулировании, а о воздействии на эти общественные отношения со стороны центрального банка. Результат такого воздействия зависит не только от усилий центрального банка, но и от эффективности экономической деятельности в целом.
Таким образом, следует различать, с одной стороны, прямое и косвенное регулирование, а с другой - регулирование и воздействие на денежно-кредитную, финансовую и банковскую системы со стороны центрального банка. Такая классификация функций имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В практическом плане это означает, что в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» можно было бы закрепить не только ближайшие, но и перспективные цели Банка России. Последними являются улучшение экономических показателей в промышленности и в сельском хозяйстве, благосостояние страны в целом. Главным показателем в работе Банка России должен быть рост ВВП.
В специальной литературе высказываются различные мнения по проблеме понятия и видов банковского регулирования. Так, Н.Ю.Ерпылева пишет, что «банковское регулирование - это система специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например, Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями (например, Ассоциацией банков в виде Кодекса банковской практики), которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций»*(146). В этом определении акцентируется внимание на нормах, что на наш взгляд, недостаточно. Нормы — только начальный элемент в системе и механизме регулирования банковских отношений. Следующий элемент — реализация этих норм. Может получиться, что все необходимые нормы есть, но они не применяются или применяются недостаточно. Например, издания законов, регламентирующих банковскую деятельность, недостаточно. Нужна законность - точное соблюдение законов. В противном случае нет оснований для утверждения о том, что банковская деятельность регулируется центральным банком. То же можно сказать и о финансовых нормативах, установленных центральным банком, с помощью которых регулируются достаточность капитала, надежность, ликвидность и платежеспособность кредитных организаций. Если эти нормативы установлены, но не выполняются, то тем самым создается угроза для законных интересов акционеров и вкладчиков и ни о каком регулировании речь не идет. Вот почему мы полагаем, что банковское регулирование включает банковские нормы и практику их применения. С этой точки зрения можно говорить об уровне законности в банковской деятельности, о степени надежности кредитных организаций, о соблюдении установленных для них нормативов.
Существуют два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное. Задача валютного регулирования - проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики. Оно является инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача пруденциального регулирования - обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов акционеров и вкладчиков. По мнению Н.Ю.Ерпылевой, пруденциальное регулирование имеет две цели: 1) защиту вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска краха каждого конкретного банка; 2) защиту банковской системы в целом от рисков возможной «цепной реакции» кризисов ряда банков*(147). В соответствии с этими целями различаются три функции регулирования: превентивная (деятельность по минимизации рисков в работе банков); защитная (защита интересов вкладчиков в случае конкретного банка); обеспечительная, призванная обеспечить финансовую поддержку конкретного банка, если он находится в кризисном состоянии. Центральный банк в этой ситуации выступает в роли кредитора последней инстанции*(148). С этим можно согласится, но с некоторыми оговорками.
Во-первых, вкладчики не являются потребителями услуг. Потребление услуг возможно в том случае, если услуга полностью потребляется, а не используется для создания прибавочной стоимости. В этом смысле, на наш взгляд, законодательство не позволяет провести грань между рантье и потребителем. На сегодняшний день закон не создает возможности рассматривать вкладчика как потребителя.
Во-вторых, защитная функция имеет более широкое значение. Она включает защиту только тех интересов вкладчиков, которые являются публичными интересами. Причем должны быть защищены все публичные интересы в сфере банковской деятельности.
В-третьих, обеспечительная функция одновременно может быть валютной, когда Банк России выдает стабилизационные кредиты для поддержания проблемного банка.
Помимо общих функций, есть и конкретные. Здесь мы их обозначим, а в дальнейшем рассмотрим подробнее.
Банк России выполняет следующие функции (ст. 4 Федерального закона):
- во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля;
- монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение;
- является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования;
- устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
- устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;
- осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций; выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом;
- осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций;
- регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
- осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций, необходимых для выполнения основных задач Банка России;
- осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты; определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами; организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
- в целях осуществления указанных функций проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений; публикует соответствующие материалы и статистические данные;
- осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.
Реализация названных функций обеспечивается соответствующими подразделениями Банка России. При этом, естественно, между функциями Банка России в целом и функциями его подразделений должна быть четкая взаимосвязь. Если функции подразделений определены неверно, то это влечет негативные последствия. Во-первых, создаются «надуманные» подразделения, структура которых может оказаться перегруженной отделами, секторами и другими искусственными образованиями, не имеющими никакой полезной нагрузки. Во-вторых, неизбежно появляются так называемые дисфункции. Это функции, но со знаком минус. В дальнейшем мы вернемся к данной проблеме.
Если рассматривать эту проблему с позиций практики, то логика функций такова. В функциях подразделений Банка России должны проявляться функции Банка России в целом. В философском аспекте такая связь между конкретными функциями Банка России и функциями его подразделений выражается как общее и особенное.
Для определенного подразделения Банка России всегда будет доминирующей какая-то одна из функций Банка России. Например, в соответствии с функцией валютного контроля в Банке России созданы соответствующие валютные департаменты, управления и отделы. Эта функция для них является главной. Но это не означает, что другие функции не имеют никакого отношения к этим подразделениям. Функции, которые являются доминирующими для других департаментов, управлений и отделов, здесь выступают в роли дополнительных.
§ 4. Органы управления Банком России: порядок назначения,
правовое положение и функции
I. Совет директоров Банка России
Вопрос о том, какое положение в Банке России занимает его руководящий орган - Совет директоров, - имеет не только теоретическое, но и практическое значение, если иметь в виду те полномочия в области проведения денежно-кредитной политики, которыми его наделил Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Правовой статус Совета директоров Банка России регулируется нормами конституционного и банковского законодательства. Одно это говорит о его значимости и той роли, которую он играет в механизме разделения властей. Эти нормы закрепляют определенные права, обязанности и запреты.
В соответствии с законодательством (ст. 11 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)») руководящим органом Банка России является Совет директоров- коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство и управление последним. В Совет директоров входят председатель Банка России и двенадцать членов Совета директоров. Все они работают в Банке России на постоянной основе.
Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает: назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента РФ председателя Банка России; назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой Совета директоров Банка России. Члены Совета директоров назначаются на должность сроком на четыре года Государственной Думой по представлению председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ. Члены Совета директоров освобождаются от должности: по истечении указанного в настоящей статье срока полномочий- председателем Банка России; до истечения указанного в настоящей статье срока полномочий - Государственной Думой по представлению председателя Банка России. В некоторых странах правовой статус руководящих органов центральных банков закреплен в конституциях. Например, в Грузии предусмотрены гарантии их независимости (ст. 64 Конституции Грузии).
2. Ограничения для членов Совета директоров Банка России
В ст. 17 Федерального закона установлены некоторые ограничения для членов Совета директоров Банка России. Мы начнем рассмотрение этих ограничений не с первого (о нем речь пойдет дальше), а с самого, на наш взгляд, оригинального ограничения, которое указано последним в ст. 17 Федерального закона. Там сказано: «На членов Совета директоров распространяются ограничения, установленные ст. 90 настоящего Федерального закона». Но в ст. 90 говорится «Служащие Банка России согласно перечню должностей, утвержденному Советом директоров (курсив мой. - А. Б.): не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской и научно-исследовательской деятельности); не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях; обязаны письменно уведомить в десятидневный срок Совет директоров при приобретении долей (акций) кредитных организаций». Во-первых, получается, что Совет директоров Банка России устанавливает соответствующий перечень ограничений для самих себя. Во-вторых, поскольку к членам Совета директоров применяется режим, отличный от принятого для федеральных служащих, то возникает еще один вопрос, являются ли члены Совета директоров должностными лицами. В-третьих, председатель Банка России— один из членов Совета директоров Банка России. Следовательно, и в данном случае возникает проблема статуса должностного лица. Тем более, что в Федеральном законе на этот счет нет указаний.
В Федеральном законе не сказано, что члены Совета директоров Банка России должны иметь российское гражданство. И если на них распространяется правовой статус служащих Банка России (ст. 90 Федерального закона, ограничения этой статьи не совпадают с ограничениями, предусмотренными для федеральных служащих), здесь возникает проблема. Все эти несуразности, на наш взгляд, необходимо устранить, введя в Федеральный закон соответствующие ограничения.
Следует установить некоторые запреты в отношении правового статуса руководящих органов Банка России. Надо применить принцип, действующий во всех странах в отношении предотвращения заинтересованности должностных лиц. Нужно запретить переход на руководящие должности в Банк России (членов Совета директоров, начальников территориальных учреждений Банка России и их заместителей, руководителей подразделений инспектирования кредитных организаций) непосредственно (в течение трех лет после увольнения) из коммерческих банков и других кредитных организаций, а также из Государственной Думы. В последнем случае запрет должен касаться только депутатов, своими действиями способствовавших принятию решений, инициатором которых выступало руководство Банка России, либо каким-либо иным образом лично заинтересованных в принятии таких решений.
Существует еще один вопрос. Поскольку Банк России не является государственным органом, то к его руководителям затруднительно применение некоторых норм законодательства и, в частности, требований ст. 1069 УК РФ «Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами», в которой сказано: «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования». Здесь получается, что акт издан не государственным органом и не должностным лицом. Это обстоятельство не было учтено при разработке и принятии Гражданского кодекса РФ. Между тем можно представить себе ситуацию, когда, например, вкладчики или акционеры предъявляют иск к Банку России в связи с незаконными действиями. В части пятой ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сказано: «Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами». Поэтому в случае предъявления иска и его удовлетворения судом фактически за действия руководства Банка России ответственность наступит для государства, так как Банк России расплатится своим имуществом, которое по закону является федеральной собственностью.
3. Процедура принятия решений
Закон предусматривает определенную процедуру принятия решений Советом директоров. Эти решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Совета директоров при кворуме в семь человек из числа присутствующих членов Совета и обязательном присутствии председателя Банка России или лица, его замещающего. Протокол заседания Совета директоров подписывается председательствовавшим и одним из членов Совета. При принятии решений по вопросам денежно-кредитной политики мнение членов Совета директоров, оказавшихся в меньшинстве, заносится по их требованию в протокол. Для участия в заседаниях Совета могут приглашаться руководители территориальных учреждений Банка России. Совет директоров заседает не реже одного раза в месяц. Заседания Совета директоров назначаются председателем Банка России, лицом, его замещающим, или по требованию не менее трех членов Совета. Члены Совета своевременно уведомляются о назначении его заседания.
Совет директоров принимает решения, которые влияют на экономику страны в целом и сказываются на финансовом положении всех экономических субъектов. Учитывая это обстоятельство, было бы целесообразно подробнее регламентировать процедуру рассмотрения вопросов на заседании
Совета директоров. Общество должно быть гарантировано от ошибочных решений.
На наш взгляд, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» следует предусмотреть специальную главу — «Заседания Совета директоров». В ней можно было бы предусмотреть нормы, детально регламентирующие процедуру заседаний: порядок включения рассматриваемых вопросов в повестку дня; порядок и последовательность предоставления слова для выступления; требования к оформлению протокола заседания; порядок оформления особого мнения, а также обязательное отражение мотивов, по которым член Совета директоров проголосовал «за» или «против» либо воздержался от голосования; процедуру аудио- и видеозаписи; порядок опубликования всего протокола или его заключительной части в «Вестнике Банка России». Такая регламентация повысит персональную ответственность каждого члена Совета директоров за принимаемые им решения.
4. Правовой статус председателя Банка России
В ст. 12 Федерального закона предусматривается, что «председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов. Кандидатуру для назначения на должность председателя Банка России представляет Президент Российской Федерации не позднее чем за три месяца до истечения полномочий председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности председателя Банка России Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок с момента освобождения. В случае отклонения предложенной на должность председателя Банка России кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность председателя Банка России более трех сроков подряд.
Государственная Дума вправе освободить от должности председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации. Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в следующих случаях: 1) истечения срока полномочий; 2) невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; 3) личного заявления об отставке; 4) совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; 5) нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России».
На наш взгляд, целесообразно предусмотреть в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» несколько дополнительных обязанностей и запретов, непосредственно касающихся назначения на должность председателя Совета директоров.
Во-первых, с председателем Банка России должен заключаться контракт, в котором указываются основные перспективные показатели улучшения деятельности Банка России и текущие конкретные задачи по улучшению параметров денежно-кредитной политики. Отдельной строкой контракта следует предусмотреть с разбивкой на каждый год конкретные задачи по улучшению финансирования коммерческими банками реального сектора экономики, созданию бесперебойной и эффективной системы расчетов. Выполнение контракта должно контролироваться каждый раз, когда Совет директоров представляет отчет о проделанной работе за год. К этому отчету следовало бы прилагать отчет председателя Совета директоров о проделанной им работе.
Во-вторых, закон должен запретить непосредственный переход из коммерческого банка в Совет директоров Банка России или на должность председателя Банка России. Переходный период должен составлять не менее одного года. Аналогично этому следует ввести запрет на назначение председателем Банка России тех депутатов Государственной Думы, которые лоббировали принятие законопроектов, предусматривающих преимущества или какие либо права для Банка России.
В-третьих, кандидат на должность председателя Банка России должен иметь юридическое или экономическое образование, а также определенный опыт работы в системе Банка России. Здесь нужно учесть, что Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» для руководителей кредитной организации, имеющих высшее юридическое или экономическое образование, предусматривает требование стажа работы в должности руководителя ее подразделения не менее одного года. Для кандидатов в руководители, которые не имеют такого стажа работы, закон предусматривает не менее двух лет стажа работы в должности руководителя подразделения кредитной организации. Между тем Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не предусматривает аналогичных требований в отношении руководителей Банка России. Хотя руководство Банком России- дело куда более трудное, нежели руководство коммерческим банком. В связи с этим странным является то, что в принятом Советом директоров Типовом положении о территориальном учреждении Банка России для назначения на должность руководителя территориального учреждения предусмотрен стаж не менее пяти лет работы на руководящей должности в банковской системе. Получается, что к руководителю территориального учреждения предъявляются большие требования в отношения опыта банковского руководства, чем к председателю или члену Совета директоров Банка России. Иными словами, чем выше должность в Банке России, тем меньше требований предъявляется к тем, кто ее занимает. По нашему мнению, кандидат на должность председателя Банка России должен иметь опыт работы именно в подразделениях Банка России и не менее трех лет. Соответственно и руководитель территориального учреждения Банка России должен иметь опыт работы на руководящих должностях в Банке России не менее двух лет. Эти требования необходимо закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Положения некоторых законов можно использовать в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Так, в ст. 5 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» среди прочего сказано, что председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Председатель Счетной палаты не может быть депутатом Государственной Думы, членом Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Требование данного закона о том, что председателем Счетной палаты может быть только гражданин Российской Федерации целесообразно закрепить применительно к правовому статусу председателя Банка России.
5. Функции Совета директоров Банка России
Главная функция Совета директоров предусмотрена в п. 1 ст. 16 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. К сожалению, в законодательстве нет четкого разграничения полномочий Правительства РФ, его министерств и Совета директоров Банка России. Они сформулированы в самой общей форме.
В ст. 16 Федерального закона предусматривается и ряд других функций, среди которых следует назвать:
— утверждение годового отчета Банка России и представление его Государственной Думе;
— определение структуры Банка России;
— принятие решений о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России; об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций в соответствии со ст. 61 настоящего Федерального закона; о величине резервных требований; об изменении процентных ставок Банка России; об определении лимитов операций на открытом рынке; об участии в международных организациях; об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о применении прямых количественных ограничений; о выпуске и изъятии банкнот и монеты из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег; о порядке формирования резервов кредитными организациями;
- выполнение других функций, указанные в Федеральном законе и отнесенных к ведению Совета директоров Банка России.
6. Система сдержек и противовесов
Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» последнему предоставлено более чем достаточно полномочий для того, чтобы сделать денежно-кредитную политику более эффективной, систему расчетов бесперебойной, а кредитные организации - надежными, развитыми и устойчивыми. К этому добавляется еще и отсутствие выборного органа в самом Банке России, который, по примеру, скажем, собрания участников кредитной организации мог бы направлять, а в необходимых случаях — ограничивать деятельность Совета директоров.
И правовой статус, и функции Совета директоров, и место, занимаемое Банком России в системе разделения властей, - все это означает, что Совет директоров сосредоточия в своих руках огромную власть. Это и валютное, и пруденциальное регулирование, и банковский надзор.
Совет директоров - лишь один из многочисленных субъектов права. Поэтому на него распространяются все запреты и ограничения, установленные всем и каждому, а также те, которые адресованы члену Совета директоров как физическому лицу. Например, в ст. 90 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» содержатся запреты, адресованные каждому директору, но есть и запреты, установленные трудовым, уголовным и другими отраслями права. Кроме того, есть специальные запреты. В ст. 90 Федерального закона сказано: «Служащие Банка России согласно перечню должностей, утвержденному Советом директоров: не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской и научно-исследовательской деятельности); не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях; обязаны письменно уведомить в десятидневный срок Совет директоров при приобретении долей (акций) кредитных организаций». Ограничения, установленные ст. 90, распространяются и на членов Совета директоров. Однако эта статья имеет недостатки. Допустим, как быть в тех случаях, когда Банк России имеет пакет акций в коммерческом банке? Если Совет директоров и разрешит в порядке исключения члену Совета или любому другому своему служащему возглавить наблюдательный совет в таком банке, то и тогда противоречия останутся. Федеральный закон «Об акционерных обществах» однозначно определяет правовой статус наблюдательного совета. На наш взгляд, ни о каком приобретении акций кредитной организации членом Совета директоров не должно быть и речи. Член Совета директоров, приобретая акции в кредитной организации, должен подать в отставку. Это требование нужно закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
В перечне исключений, предусмотренных ст. 90 Федерального закона, не учитывается еще одно исключение, которое обычно указывается в законах, регламентирующих статус федеральных служащих: творческая работа. Казалось бы, что это не столь важно, но все же. В законодательстве должен быть единый подход. Поэтому в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» следует указать, что член Совета директоров может заниматься творческой работой по совместительству или по договору подряда.
В целях устранения возможностей оказывать политическое влияние на Совет директоров со стороны различных политических сил, а также предотвращения возможностей лоббирования интересов финансовых и политических групп в ст. 17 Федерального закона говорится, что члены Совета директоров не могут быть депутатами Государственной Думы и членами (депутатами) Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также членами Правительства РФ. Сложение депутатских полномочий или отставка члена Правительства РФ производится в течение месяца с момента назначения на должность члена Совета директоров, после чего вновь назначенный член Совета приступает к исполнению должностных обязанностей.
Российские рыночные отношения политизированы сверх всякой меры. Партии как таковые слабо дифференцированы и у них нет достаточной социальной и экономической базы. В таких условиях всегда существует соблазн использовать финансовую поддержку крупных и других коммерческих и финансовых структур. Банк России регулирует и контролирует коммерческие банки, поэтому многие политики хотели бы контролировать Банк России. Пока же закон установил только самые элементарные запреты и ограничения.
Согласно Федеральному закону члены Совета директоров не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Однако нужны и другие механизмы, ограничивающие возможности взаимовлияний.
В западной практике применяются различные гарантии объективности центрального банка и предупреждения так называемой заинтересованности его должностных лиц. Законодательство предупреждает широкий спектр возможных злоупотреблений служебным положением. Среди них: выдача банковской лицензии мошенникам, лоббирование или даже принятие выгодных для определенного банка решений, незаконное погашение полученной ссуды за счет использования инструментов денежно-кредитной политики, использование конфиденциальной информации центрального банка и коммерческих банков в целях личного обогащения и многое другое, что противоречит интересам службы. Поэтому на практике, скажем, переход должностного лица из коммерческой структуры или из какой-то иной организации на руководящую должность в центральный банк, как правило, сопровождается соответствующими гарантиями в интересах нормального функционирования банковской системы.
В целях предупреждения возможных злоупотреблений и необъективности контроля над деятельностью Банка России нужно ввести запрет на получение кредитов в центральном банке депутатами и другими должностными лицами органов государственной власти. Ведь Совет директоров Банка России отвечает за проведение курсовой политики.
Закон предусматривает не только сдержки, но и противовесы. Это полномочия Президента РФ и полномочия Государственной Думы РФ в отношении назначения и смены руководящего органа Банка России. В ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматриваются «доклады председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (два раза в год - при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики)». Кроме того, предусматривается возможность проведения парламентских слушаний. Главный недостаток здесь, на наш взгляд, - отсутствие эффективного анализа проделанной работы Банком России и позитивной ответственности за ее качество.