Центральный банк в банковской системе россии
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
- Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Российской Федерации, 71.43kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
- World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
- Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
- Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
- Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
- Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.
1. Значение независимости Банка России
В зарубежной литературе имеются различные точки зрения на эту проблему. Некоторые авторы считают, что центральному банку независимость не нужна*(138).
Правовое регулирование независимости центрального банка в различных странах неодинаково. Прежде всего это определяется тем, насколько независим банк в принятии решений и перед какими органами государственной власти он ответствен за проведение денежно-кредитной политики и осуществление других, предусмотренных законами функций. К концу XX в. в мире явно обозначилась тенденция к усилению независимости центральных банков от других органов государственной власти и управления*(139). Причем степень независимости всегда обратно пропорциональна коэффициенту инфляции. Общество объективно заинтересовано в независимости центрального банка. Ведь финансы домашних хозяйств устойчивее в той стране, в которой центральный банк обладает большей независимостью по отношению к другим властям. Таков опыт развития гражданского общества.
Существует ряд экономических, политических, социальных предпосылок независимости центрального банка, проанализированных в зарубежной литературе. Все факторы независимости центральных банков объединяются в три группы, которые отражают кадровую, функциональную и финансовую автономию*(140). Исследованию подвергались вопросы, связанные с оценкой степени независимости различных центральных банков применительно к взаимосвязи с макроэкономическими показателями*(141). Вместе с тем проблема независимости центрального банка имеет не только экономический, но прежде всего юридический аспект. Центральный банк - самостоятельный институт власти. Он занимает определенное место в системе разделения властей.
Чтобы детальнее разобраться в проблеме независимости Центробанка, надо выяснить, как минимум, три момента: 1) место Центробанка в системе разделения властей; 2) степень независимости Центробанка и всей банковской системы от государства; 3) степень зависимости Центробанка от интересов российского общества.
2. Место Центрального банка в системе разделения властей
В конечном счете основу любой государственной власти составляет экономическая власть, а основу любой экономической власти -власть денег. Объясняется это следующим образом. Деньги представляют собой некое обязательство одного человека по отношению к другому. Эти обязательства могут находится в разнообразных сочетаниях. Главная закономерность сводится к тому, что деньги порождают систему взаимозависимости между людьми. Следовательно, появляется зависимость от тех, кто концентрирует деньги и управляет денежными потоками. В этом смысле денежная власть может рассматриваться как основа любой власти. Такая власть является экономической властью. Но есть и юридическая сторона власти. Ее суть состоит в том, что денежная власть существует как таковая независимо от того, признается она обществом или государством как самостоятельный вид власти или замалчивается. Она представляет собой определенную систему денежных отношений, предусмотренную законом.
Банки и другие финансовые структуры оказывают регулирующее воздействие на денежные потоки как внутри страны, так и во внешних экономических отношениях. Поэтому власть денег, персонифицированная в различных физических и юридических лицах, в большей или меньшей мере юридически закреплена как самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Это власть денежных центров.
Центральный банк и по закону, и по логике экономических отношений должен представлять банковскую систему на государственном уровне: он должен быть представителем банковской власти в системе разделения властей. Это означает, что на вершине всего построения денежной власти находится Центробанк — главный центр денежной власти. Речь идет о фактическом положении, которое определяет его место и роль в системе осуществления государственной власти в России. Однако Центральный банк РФ не является органом государственной власти.
Денежная власть, во главе с Центробанком, - самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Денежная власть не должна концентрироваться в одних руках и превращаться, например, в политическую, государственную власть. В этом смысле законодательство должно предусматривать определенную систему сдержек и противовесов.
Сближение государства и капитала всегда нежелательно. В конечном счете капитал от этого больше теряет, чем приобретает. Вот почему реальный капитал, ориентированный на естественные (рыночные) и законные методы развития, всегда должен дистанцироваться от государственного механизма. Но возможность этого во многом зависит от места, занимаемого центральным банком в системе разделения властей, от его влияния на общую экономическую ситуацию в стране, от целей, поставленных законом перед ним.
В ст. 5 Закона «О Центральном банке (Банке России)» сказано: «Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону». Эта норма и те, которые регулируют порядок формирования его высшего руководства, означают, что Банк России является едва ли не самым независимым банком в цивилизованном мире. Задача состоит в том, чтобы развивать это законоположение на практике.
3. Степень независимости центрального банка от государства
Налоги и займы - экономическая основа государственной власти. В этом смысле государственная власть содержится за счет денежных средств населения страны.
Естественно, что государство стремится использовать бюджет для решения своих текущих проблем, которые в данный момент определяют его ответственность, в то время как управление денежными потоками в соответствии с экономическими и юридическими законами всегда требует сдерживания таких устремлений. Для такого управления в масштабах всего общества должна быть создана своя система сдержек и противовесов, не допускающая концентрацию денежной власти в одних руках, в том числе в руках чиновничества.
В соответствии с законом только Центробанк монопольно осуществляет эмиссию денег, устанавливает банковские правила и нормативы, осуществляет банковский надзор и выполняет другие функции. Фактически Центральный банк сдерживает концентрацию денежной власти и экспансию конъюнктуры (если он действительно независим, то сможет сдержать).
Сочетание интересов в государственном регулировании экономики в различных странах сводится подчас к тому, что выборная власть, исполнительные органы редко бывают озабочены успешным решением таких экономических вопросов, реальный результат по которым наступит позже, чем сроки их переизбрания. Это одна из неизбежных сторон демократического общественного устройства, которая должна быть уравновешена правильной организацией всего государственного механизма. Ведь решение многих финансовых и банковских проблем требует планомерных, последовательных и долгосрочных усилий. Например, обеспечение устойчивости курса рубля. Еще труднее решать долгосрочные проблемы развития реальной экономики в стране.
Учитывая объективные закономерности, общество заинтересовано в том, чтобы государство считалось с независимостью центрального банка. В этом смысле понятие «считаться» созвучно понятию «считать расходы и доходы». Государство должно быть бережливым, разумно устанавливать и собирать налоги, разумно формировать и расходовать бюджет.
Если общество демократическое, то организация и функционирование центрального банка должны соответствовать экономическим и юридическим законам. Фактически именно этим определяются пределы зависимости центрального банка от любых организаций как внутри страны, так и вне ее.
В России многие считают, что государство - это панацея от социальных бед. Однако мы далеки от правового государства: еще не сформировалось гражданское общество, и любые призывы к усилению влияния государства на экономику приведут к усилению коррупции. Только сильное государство может позволить своему аппарату усилить влияние на экономику. Слабое государство, хотим мы того или нет, привнесет в экономику свою слабость. Российскому государству не стоит вмешиваться в рыночные отношения, а равно и в ту систему естественных закономерностей» которая создает спрос и предложение на финансовые ресурсы. Назначение экономического и правового регулирования состоит в том, чтобы государство создавало общие для всех экономических субъектов юридические нормы и осуществляло надзор за их соблюдением. Государство не может создавать экономику. Ее создают люди.
4. Банк России и независимость кредитных организаций
Система взаимоотношений между государством и коммерческими банками, небанковскими кредитными организациями зависит от многих экономических и юридических условий. Само собой разумеется, что те кредитные организации, которым удается «приблизиться» к государству, получают известные преимущества в конкурентной борьбе, что при всех прочих условиях создает им стартовые позиции на будущее. Поскольку Центробанк имеет прямое отношение к регулированию денежных потоков и, в частности, осуществляет лицензирование банковской деятельности и банковский надзор, то многие крупные коммерческие структуры, прежде всего коммерческие банки, стремятся в определенной мере подчинить Центробанк своему влиянию. Нельзя сбрасывать со счетов и давление на банковскую систему со стороны многочисленных криминальных структур. Поэтому сохранить независимость Центробанка в таких условиях непросто, но необходимо. В то же время в краткосрочной перспективе любое государство тоже в определенной мере заинтересовано в некотором фактическом подчинении кредитных организаций, что позволяет перераспределять финансы нерыночными методами. Поэтому взаимоотношение государства и центрального банка всегда противоречиво. Полностью зависимая банковская система не имеет среднесрочной, а тем более — долгосрочной перспективы. Абсолютная или слишком высокая степень зависимости создает доходы и повышает возможность пополнения бюджета через налоговую систему.
Независимость ориентированного на рынок Центробанка создает непосредственные юридические и организационные предпосылки для независимости коммерческих банков как хозяйствующих субъектов и их ответственности перед своими клиентами и обществом в целом. Зависимость коммерческих банков от государства или каких бы то ни было других социальных структур снижает их финансовую устойчивость и повышает риск неликвидности. Можно сказать и так, что независимость коммерческих банков определяется независимостью рыночных отношений. Нельзя провозгласить рыночную экономику и создавать зависимые от государства банки. Совмещение несовместимого - это, наверное, чисто российская специфика. Закон «опасного соседства» (Тейлор) означает, что чем ближе коммерческая структура к государству, тем дальше она отстоит от рыночных отношений. Здесь, конечно, есть определенная возрастающая опасность для так называемых уполномоченных банков прежде всего за счет политических рисков и общей нестабильности (в одной из статей их назвали -«банки- счастливчики») В статье, опубликованной в январе 1997 г., нами было высказано предположение о том, что «приближенные банки» сильно рискуют, соглашаясь на обслуживание в тогда созданном (лето 1996 г.) 2-м Операционном управлении при Банке России*(142). Этот прогноз оправдался. Большая часть тех банков, которая в 1996 г. приблизилась к государству, в 1998 г. канула в лету вместе с деньгами вкладчиков и бюджета. Это результат того, что регулирующие и надзорные усилия Банка России не обеспечили и не были направлены на создание равной удаленности всех банков от государства, т. е. на элементарную конкуренцию в сфере банковских услуг.
5. Центральный банк и российское общество
Одним из непременных атрибутов гражданского общества являются права человека, защита собственности, конкуренция и договор. Цели, задачи и функции Банка России должны быть подчинены целям и задачам нормальной жизни в российском обществе. И это не просто житейская философия, а требование Конституции РФ, в которой закреплена сущность российского государства (демократическое, социальное и правовое). Конституционным принципом: человек — высшая ценность, — обязаны руководствоваться все институты власти, в том числе и Банк России. В этом смысле можно сказать, что независимость предоставлена Банку России для того, чтобы он был зависим от интересов гражданского общества.
Права человека обеспечиваются социальным государством. В ст. 7 Конституции РФ сказано: «1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. 2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Государство обязано учитывать правила большинства, т. е. все его функции должны осуществляться в интересах большинства населения страны. Цель рыночных реформ- построение общества с высоким уровнем материальной обеспеченности для широкого слоя людей. Иными словами, социальное государство - государство, которое опирается на широкую поддержку населения, реально пользуется результатами экономических реформ. В этом смысле тенденция, углубляющая различие между богатством и бедностью и сужающая возможности образования так называемого среднего класса в обществе противоречит конституционной норме о социальном государстве. Смысл национальной (общественной) идеи сводится не к элитарности в рынке, а к увеличению доходов всех слоев населения, в том числе так называемого среднего класса.
Национальную (общественную) идею, на наш взгляд, можно представить через три категории: доходы, доверие и договор. Высокие доходы для населения страны - главная цель развития экономики. Она предполагает укрепление законности во всей рыночной экономике России. К регулирующим институтам - банкам - должно сформироваться определенное доверие со стороны населения. Тогда банки смогут привлечь необходимые ресурсы для инвестирования их в реальный сектор отечественной экономики. Основой доверия являются законность и соблюдение договоров всеми субъектами экономических отношений. В итоге все проблемы, так или иначе, сфокусируются в сфере укрепления юридических аспектов российской экономики.
Поэтому центральный банк не должен заниматься только монетарными проблемами. Нужно скорректировать цели Банка России с тем, чтобы он отвечал и за реальные результаты в развитии экономики. Содействие повышению реальных доходов и благосостояния российских граждан - главная цель Банка России, которая должна быть закреплена в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Закрепленные на сегодняшний день цели Банка России (поддержание курса рубля, укрепление и развитие банковской системы, организация эффективной системы расчетов) являются некими самоцелями системы, которая существует наряду с реальной экономикой. Их нужно перевести в ранг задач. При этом следует сформулировать еще, как минимум, одну задачу Банка России, закрепив ее в Федеральном законе, - содействие развитию и укреплению отечественной экономики. Банк России должен использовать все свои инструменты денежно-кредитной политики для улучшения кредитования промышленности и сельского хозяйства. Для этого он обладает всеми необходимыми регулирующими и надзорными правами, начиная от лицензирования банков и кончая установлением для них финансовых нормативов, надзором за соблюдением этих нормативов, - все должно быть подчинено интересам развития экономики.
Заметим, что более широкий подход к определению и нормативному закреплению целей центрального банка - не новое явление. Как отмечено ранее, Государственный банк в России в пореформенный период XIX - начала XX в. имел более широкий круг целей и задач, чем Банк России. Тогда он занимался реальной экономикой. И ему многое удавалось. Банковская система не сводилась только к универсальным банкам. Золотой запас тогда стал едва ли не самым большим в мире. Золотых монет в обращении было больше, чем банкнот. Почему бы в принципе не использовать этот опыт?
Денежно-кредитная политика Центрального банка должна создавать равные возможности для всех экономических субъектов. Развитие денежно-кредитной системы должно совпадать с целями расширения социальной основы государства. Пока же, на протяжении 90-х гг., такая тенденция в денежно-кредитных отношениях отсутствовала.
С учетом того, что в российском государстве, начиная с 2000 г. наметился новый подход в реализации государственных функций (расширение социальной основы экономических реформ, развитие нормальной конкуренции, укрепление законности во всех сферах общественной жизни), эффективность организации и деятельности Центрального банка должна измеряться его полезностью для решения задач улучшения качества жизни в российском обществе.
Договор- универсальное средство усиления социальной и экономической активности и создания нормальной конкуренции в обществе. Соглашения и договоры - это то, что отличает гражданское общество от всякого иного, которое таковым не является. Привычка соблюдать договоры и выполнять взятые на себя обязательства- непременное условие формирования доверия между партнерами. Правовое оформление всей экономики должно строиться на законодательстве и иерархии договоров. Вся система организации и регулирования общественных процессов по своей правовой форме может быть представлена как система договоров, начиная с общественного договора между обществом и государством и кончая миллионами ежедневно заключаемых и исполняемых договоров. Стало быть, с этой точки зрения, регулирующие и надзорные воздействия в сфере денежно-кредитных отношений должны учитывать этот социальный и юридический принцип.
Договоры между кредитными организациями и всеми иными взаимодействующими с ними экономическими субъектами должны неукоснительно соблюдаться. Для этого Банк России обязан создать все нормативные, организационные и финансовые предпосылки.
6. Принципы взаимоотношений Банка России с кредитными организациями
Пожелания нормальных отношений в банковской системе - это не просто теоретические конструкции экономистов, а требования законности и правопорядка, предусмотренные законодательством. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями должны строиться в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также другими федеральными законами и нормативными актами.
Конституция РФ закрепляет принцип свободы предпринимательской деятельности, свободную конкуренцию, гарантирует право собственности и другие права. Мы процитируем отдельные нормы Конституции РФ, чтобы показать основные моменты, которые, на наш взгляд, наиболее актуальны для построения правильных взаимоотношений между Банком России и кредитными организациями. Так, в ст. 8 Конституции РФ сказано: «1. В Российской Федерации гарантируются ... поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. 2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Далее, в п. 2 ст. 34, говорится: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». В отношении защиты собственности сразу вспоминается, что на протяжении многих лет так и остался нерешенным вопрос со страхованием депозитов. Слабый банковский надзор стал одной из причин краха ряда крупнейших российских банков и автоматически - потерь для вкладчиков, акционеров и государственного бюджета. А что касается п. 2 ст. 34 Конституции РФ, то ей противоречит прежде всего монополизация банковской системы. Существует и проблема незаконной конкуренции в банковской системе. В общем, ответ на вопрос о том, насколько соблюдаются требования Конституции в деятельности Банка России и в банковской системе в целом, не однозначен. Между тем нормальные взаимоотношения между Банком России и кредитными организациями - это предпосылка развития и укрепления банковской системы.
Главное условие нормальных отношений в банковской системе - равная удаленность кредитных организаций от Банка России. До тех пор, пока в законодательстве на практике не будет равной удаленности всех без исключения кредитных организаций от Банка России, до тех пор не будет и предпосылок для нормальных взаимоотношений в банковской системе, а стало быть, и эффективной банковской системы.
Равная удаленность кредитных организаций от Банка России, о необходимости которой мы писали на страницах журнала «Банковское дело в Москве»*(143) еще в январе 1997 г., означает следующее:
а) одинаковые требования соблюдения Конституции РФ и других федеральных законов всеми кредитными организациями и всей банковской системой. Это означает, что никто не имеет привилегии на нарушение законов и других нормативных актов. Какое-либо покровительство в отношении определенных банков должно быть полностью исключено. Незаконная конкуренция должна рассматриваться как явление, противоречащее целям укрепления банковской системы;
б) соблюдение антимонопольных требований, предусмотренных ст. 8, 34 Конституции РФ, не только всеми кредитными организациями, но и Банком России. Однако Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» противоречит этим антимонопольным требованиям, так как Банк России, являясь регулирующим и надзирающим органом в банковской системе, одновременно участвует в капиталах некоторых кредитных организаций. Поэтому здесь должны быть либо внесены изменения в Конституцию РФ (ст. 8), предусматривающие исключение для Банка России, либо Банк России должен выйти из Сбербанка и других банков. Последние могли бы стать самостоятельными федеральными государственными банками. Для этого понадобится внесение изменений в банковское законодательство;
в) равное отношение к проверкам кредитных организаций. Банк России обязан проверять все кредитные организации без какого-либо исключения. Это требование на протяжении многих лет не выполнялось. Возможно, это стало одной из косвенных причин кризиса банковской системы. Ведь многие крупные банки рухнули в 1998-1999 гг.
г) соблюдение законности прежде всего самим Банком России с тем, чтобы был преподнесен положительный пример всем кредитным организациям. Все его действия должны быть не только законными, но и справедливыми. Банк России должен быть образцом соблюдения законности.
7. Ответственность Банка России как юридического лица
При всем том, что Банк России обладает значительной независимостью его ответственность как центрального банка конкретно не предусмотрена в законодательстве. По всей вероятности, на то имеются свои причины: отсутствие понимания различий между банковским и гражданским правом.
В законодательстве для Банка России предусмотрена та же гражданско-правовая ответственность, что и для любого другого юридического лица. Между тем Банк России — это не просто юридическое лицо. Его деятельность должна обеспечивать реализацию публичных интересов. От принимаемых Банком России решений зачастую зависит судьба не только денежно-кредитной системы общества, но и экономики в целом. Получается, что за решения Банка России никто не отвечает.
В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ч. 4-5 ст. 2) сказано: «Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами». Итак, по закону: «государство не отвечает по обязательствам Банка России».
Банк России обладает значительными и достаточными полномочиями по отношению к кредитным организациям. Изначально это определяется лицензированием банков и банковской деятельности. Федеральный закон закрепляет основу этих полномочий: Банк России регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их (ст. 58), в соответствии с федеральными законами предъявляет квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации (ст. 59)*(144). В случае нарушения кредитными организациями банковских норм, Банк России должен применять к ним предусмотренные законом санкции.
Большие полномочия, предоставленные Банку России, - это юридическое основание для его ответственности перед государством за состояние банковской системы. В общественном сознании эта ответственность чаще всего ассоциируется с выдачей именно Банком России лицензии кредитным организациям.
Естественно, что далеко не каждому желающему Банк России может и должен выдавать банковские лицензии. Он наделен широкими возможностями для проверки соблюдения публичных интересов и поэтому на него возложена столь большая ответственность. В связи с этим не удивительно, что «...нижняя палата в первом чтении одобрила законопроект, изменяющий Гражданско-процессуальный кодекс и позволяющий судам привлекать Центробанк в качестве соответчика по искам граждан к кредитным организациям. Для этого суд должен решить, что ЦБ как орган контроля и надзора плохо выполнял свои обязанности в отношении недобросовестного банка. Если законопроект будет принят, не исключено, что суды станут налагать взыскания на Центробанк в пользу вкладчиков. Таким образом, Банк России должен будет напрямую платить пострадавшим клиентам банков...»*(145) Однако этот закон принят не был.
Как уже говорилось, следует различать банковские и гражданско-правовые отношения. Такие различия имеют практическое значение, у них различны предмет и метод правового регулирования, различны юридические факты. Договор между кредитной организацией и клиентом порождает гражданско-правовое отношение только между ними и никем больше. Одновременно договор порождает банковские правоотношения между Банком России и кредитной организацией. С учетом сказанного правильнее говорить не о солидарной с кредитными организациями гражданско-правовой ответственности Банка России, что на практике приведет к ответственности государства своим имуществом за действия лиц, разворовывавших банки и не привлеченных к ответственности, а об административной и иной публично-правовой ответственности соответствующих руководителей, виновных в сложившемся положении и в банках и в банковской системе в целом. Однако это уже не банковское, а по крайней мере, - административное право. Но меры административной ответственности применительно к банковским правонарушениям не предусмотрены. На наш взгляд, выход видится в позитивной ответственности Банка России. Позитивная ответственность — ответственное отношение к юридическим обязанностям. И это не просто теоретическая схема. Позитивную ответственность нужно детальнее закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Во-первых, было бы правильным подробнее регламентировать процедуру отчетности Банка России. Депутаты должны больше внимания уделять парламентским слушаниям по тем вопросам, которые касаются деятельности Банка России.
Во-вторых, Федеральный закон должен установить четкие критерии оценке «удовлетворительно» и «неудовлетворительно», даваемой по итогам обсуждения годового отчета, представленного Банком России в Государственную Думу РФ. При этом одним из ведущих в работе Банка России должен быть показатель его участия в содействии благосостоянию общества.
В-третьих, необходимо предусмотреть различные формы государственного контроля над Банком России со стороны Правительства РФ, усилить роль Счетной палаты в контроле над деятельностью Банка России.