Центральный банк в банковской системе россии
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
- Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Российской Федерации, 71.43kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
- World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
- Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
- Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
- Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
- Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.
§ 1. Правовой статус Банка России: значение и сущность
Проблема правового статуса центрального банка имеет несколько аспектов: причины возникновения центрального банка (например, история банковской системы в России объясняет многое, что относится к постановке целей центрального банка и их закреплению в законодательстве); сравнительно-правовой анализ закрепления правового статуса Центрального банка в законодательстве различных государств; понятие правового статуса Банка России в том виде, в котором он закреплен в законодательстве; выявление противоречий в нормативном регулировании, которые отрицательно сказываются в практике функционирования банковской системы.
1. Правовой статус центрального банка в некоторых государствах
Статус центральных банков в различных странах регулируется неодинаково. Различия определяются конкретными историческими условиями развития банков, спецификой государственно-правовых систем, историческим опытом и культурными традициями народов.
Австрия. Австрийский национальный банк (АНБ)— это акционерное общество. Акции АНБ распределены следующим образом: 50 % принадлежит государству, а остальные - коммерческим банкам, страховым компаниям и другим организациям. Представители акционеров избирают Генеральный Совет Банка.
АНБ возглавляется президентом и двумя вице-президентами. Им подчиняется генеральный директор, который занимается вопросами общей политики, планирования и управления АНБ.
АНБ играет важную роль в формировании и проведении экономической политики Австрии. Основная часть его прибыли поступает в распоряжение правительства*(115). АНБ имеет семь филиалов.
В Австрии Национальный банк независим от государства. На федеральном уровне он взаимодействует с правительством.
На примере Австрии мы можем сделать, по крайней мере, один вывод, применимый и к Банку России: организационно-правовая форма Банка России не является раз и навсегда данной и может совершенствоваться. Стало быть, и состав участников Банка России может быть представлен не только государством, но и другими субъектами экономики и денежно-кредитной системы. Мы еще вернемся к данному вопросу, когда будем раскрывать идею о необходимости изменения организационно-правовой формы Банка России. На наш взгляд, Банк России мог бы быть заново создан как некоммерческая организация - народный центральный банк с широким представительством российского общества. А пока мы только акцентируем внимание на наличии такой организационно-правовой формы центрального банка, как акционерное общество.
Англия. Банк Англии - старейший банк в мире, основанный в 1894 г. В 1946 г. он был национализирован. В настоящее время выполняет функции центрального банка Великобритании, в частности, - управляет счетами казначейства, выдает кассовые кредиты и занимается размещением государственных ценных бумаг. Совет директоров (Court of Directors) Банка формируется по представлению Министерства финансов.
Между Банком Англии и другими государственными органами налажено четкое взаимодействие. Государственное казначейство формально имеет право отдачи распоряжений Банку, однако фактически никогда его не использует. В этом смысле можно говорить о значительной независимости Банка Англии. Он разделен на два департамента - эмиссионный и банковский. Эмиссионный департамент выпускает банкноты под обеспечение государственных ценных бумаг, находящихся в его портфеле. Банковский департамент предоставляет ссуды коммерческим банкам по учетной ставке за счет хранящихся у него на счетах банковских депозитов*(116).
До принятия нового закона денежно-кредитная политика определялась главным образом Министерством финансов (казначейством). 1 июня 1998 г. вступил в силу новый Закон о Банке Англии*(117). На Банк Англии была возложена обязанность обеспечения ценовой стабильности и, с учетом этой главной цели, поддержки экономической политики правительства, главным образом в смысле роста экономики и занятости. Минфин ежегодно (при представлении правительством проекта бюджета) определяет, что следует понимать под ценовой стабильностью. Он же предусматривает ориентир по инфляции. В случаях отклонения от ориентира более чем на 1 % Банк Англии обязан давать публичные объяснения.
Банк Англии пользуется «операционной независимостью» от правительства. Ответственность за реализацию его полномочий несет Комитет по денежно-кредитной политике. Он состоит из управляющего Банка Англии, двух его заместителей, двух членов, назначаемых Банком Англии после консультаций с Минфином, а также еще четырех членов, назначаемых непосредственно Минфином. Управляющий и его заместители назначаются на пять лет, а остальные члены - на три года. Кандидатуры обсуждаются на слушаниях в Парламентском комитете. Комитет по денежно-кредитной политике заседает не менее одного раза в месяц, его решения публикуются немедленно, а протоколы заседаний (с указанием, кто и как голосовал) - в течение двух недель. В течение недели, предшествующей заседанию, они обязаны хранить молчание по вопросам денежно-кредитной политики.
Министерство финансов имеет право вмешиваться в оперативную денежно-кредитную политику только в интересах государства и только при чрезвычайных экономических обстоятельствах. Оно может посылать своего представителя с правом совещательного голоса на все заседания Комитета по денежно-кредитной политике. Последний периодически отчитывается перед соответствующим парламентским комитетом, а также перед Административным советом Банка Англии.
Административный совет Банка Англии состоит из управляющего, двух его заместителей и 16 (неисполнительных) директоров, назначаемых королевой по рекомендации правительства на три года и представляющих промышленные, торговые и финансовые круги. Административный совет управляет всеми делами Банка Англии, не имеющими отношения к денежно-кредитной политике. Кроме того, он следит за тем, чтобы при принятии решений Комитет по денежной политике использовал весь набор региональной и отраслевой информации. В Административном совете действует состоящий из 16 неисполнительных директоров подкомитет. За ним закреплены некоторые функции в области внутреннего контроля. Административный совет ежегодно представляет отчет министру финансов, который передает его в парламент.
Управление государственный долгом перешло от Банка Англии к Министерству финансов. Закон предусмотрел раздельное управление валютными резервами правительства и Банка Англии, хотя, как и раньше, по заданию правительства он обязан использовать его резервы для интервенций на валютном рынке. В случае необходимости Банк Англии осуществляет функцию кредитора в последней инстанции. Для этих целей в Банке Англии создан Комитет финансовой стабильности. Его работа организована по аналогии с Комитетом по денежно-кредитной политике.
Банковский надзор передан в специально созданное Управление финансовых услуг, куда перешли около 500 сотрудников Банка Англии. Координацию действий Минфина, Банка Англии и Управления финансовых услуг осуществляет постоянный комитет, куда входят высокопоставленные представители трех ведомств. Председатель Управления финансовых услуг по должности входит в Административный совет Банка Англии, а заместитель управляющего Банка Англии - в правление Управления финансовых услуг. В сфере полномочий Банка Англии остались надзор за системными рисками и их предотвращение.
Дания. Национальный банк Дании несет ответственность за стабильность национальной валюты, регулирование денежно-кредитных отношений и кредитование. Он проводит денежно-кредитную политику, управляет государственным долгом и инвалютными резервами, является независимым институтом, операционная прибыль которого перечисляется в бюджет*(118).
Высшим органом Национального банка Дании является Совет директоров. В его состав входят два человека от правительства, восемь - от парламента, пятнадцать - от отраслей экономики (сельского хозяйства, промышленности, коммерции, строительства). Совет директоров заседает четыре раза в год, выбирает из своего состава Комитет директоров, который является вторым по значению руководящим органом. Текущее управление Банком осуществляется Советом управляющих, который состоит из трех членов. Председатель Совета управляющих назначается королевой, остальные - Советом директоров. Национальный банк Дании практически независим в проведении денежно-кредитной политики. Министр экономики формально должен участвовать в принятии таких важных решений, как установление учетной ставки, но без права голоса.
Канада. Центральный банк Канады является центральным эмиссионным банком. Он создан в 1934 г. в соответствии с парламентским Актом о Банке Канады. Парламентский закон предусматривал, что целью деятельности Банка Канады (БК) являются «регулирование кредитно-денежной политики в высших интересах экономической жизни нации, установление и защита ценности национальной денежной единицы на международной арене и с ее помощью смягчение колебаний в уровне производства, торговли, цен и безработицы настолько, насколько это возможно в рамках финансовых действий, а также способствование в общем плане экономическому и финансовому благосостоянию Канады»*(119). Банк Канады социально ориентирован на создание необходимых условий для благосостояния широких слоев населения. Здесь мы еще раз обращаем внимание на то обстоятельство, что цели центрального банка могут быть закреплены достаточно широко, не в пример тому, как это сделано в отношении целей российского Центробанка в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Как уже говорилось, в истории России был период (XIX в. - первое десятилетие XX в.), когда центральный банк конкретно занимался вопросами экономики и благосостояния народа.
Банк Канады создавался как акционерное общество. Однако держателями его акций не могли быть коммерческие банки и их служащие, а также иностранцы. Правительство Канады на протяжении 1935—1938 гг. выкупило у частных владельцев принадлежащие им акции*(120).
Деятельность Банка Канады определяется правительством. Последнее назначает Совет директоров, в состав которого входит заместитель министра финансов. По своей внутренней структуре Совет директоров состоит из управляющего, старшего заместителя управляющего и двенадцати директоров.
В рамках Совета директоров действует на постоянной основе исполнительный комитет, состоящий из управляющего, старшего заместителя управляющего и двух-четырех директоров, избираемых Советом.
Банк Канады обладает достаточно широкой автономией. Основная ответственность за финансовое состояние страны возлагается на правительство федерации. В Закон о Банке Канады в 1967 г. было внесено несколько поправок. Министр финансов и управляющий Банка Канады должны систематически консультироваться по вопросам финансовой политики, а также и по ее влиянию на общую экономическую политику. В случае разногласий, министр, после соответствующих консультаций с правительством, может дать управляющему Банком письменную директиву по финансовой политике, которая подлежит обязательному исполнению. Директива представляется в парламент и публикуется в официальном правительственном вестнике «Канада газетт»*(121). На наш взгляд, этот опыт правового регулирования взаимоотношений между Центробанком и правительственными органами был бы полезен для совершенствования российского банковского законодательства. Во взаимоотношениях между Центробанком и правительственными организациями нужны точная определенность и персональная ответственность руководства Банка России за принимаемые решения по вопросам денежно-кредитной политики.
Норвегия. Центральный банк Норвегии (Norges Bank) поддерживает стабильность обменного курса норвежской кроны*(122), отвечает за регулирование коммерческих банков и других финансовых институтов, рынка ценных бумаг, а также за состояние платежной системы; консультирует правительство по вопросам денежно-кредитной политики. Эта политика проводится в соответствии с правительственными директивами, в разработке которых активно участвует Центральный банк.
Высшие органы Центрального банка Норвегии - Исполнительный и Наблюдательный советы. В состав Исполнительного совета входят семь членов, назначаемых королем по рекомендации правительства на шестилетний срок. Управляющий и заместитель управляющего Центрального банка являются соответственно председателем и заместителем председателя Исполнительного совета. Последний заседает два раза в месяц.
В состав Наблюдательного совета входят пятнадцать членов, назначаемых парламентом на четырехлетний срок. Он контролирует выполнение Центральным банком установленных норм и организует его аудит.
США. В США действует Федеральная резервная система: достаточно независимый центральный банк, который ответствен перед Конгрессом. По своей структуре- это сложная организация, основными составляющими которой являются Совет управляющих ФРС, Комитет по операциям на открытом рынке ФРС (Совет управляющих и президенты пяти резервных банков) и Федеральные резервные банки (12 районов).
В организацию ФРС входят Совещательный совет по вопросам интересов потребителей, Федеральный совещательный совет и Совещательный совет по сберегательным учреждениям*(123). Поэтому ФРС, во-первых, представляет достаточно широкий круг социальных интересов, а во-вторых, проявляет заботу не только о банках и других кредитных организациях, но и о потребителях банковских услуг. Данное обстоятельство можно было бы учесть при разработке российского законодательства. И это касается не только вкладчиков, но и получения в банках кредитов и других аспектов банковской деятельности, связанных с защитой интересов граждан.
Полномочия Совета управляющих ФРС обширны. Он формирует денежно-кредитную политику и обладает широкими регулирующими и контролирующими полномочиями. Кроме того, Совет управляющих осуществляет функции в сфере национального платежного механизма и федерального регулирования потребительского кредита.
Совет управляющих ФРС - это учреждение Федерального правительства, которое состоит из семи членов, назначаемых президентом США и утверждаемых Сенатом. Полный срок, в течение которого работают члены Совета управляющих, составляет 14 лет. При этом семь сроков организованы таким образом, что срок одного члена Совета управляющих заканчивается в каждый четный год. Председатель и вице-председатель Совета управляющих назначаются президентом США из числа членов Совета управляющих сроком на четыре года. Если их срок работы в качестве членов Совета управляющих еще не истек, то они могут быть назначены повторно. Повторное назначение утверждается Сенатом.
Совет управляющих ФРС назначает президентов и первых вице-президентов в Федеральных резервных банках. Он осуществляет регулирующую и контролирующую функции по отношению к банкам - членам Федеральной резервной системы, а также к банковским холдинговым компаниям. Кроме того, Совет управляющих контролирует и регулирует банковские объединения и международные банковские образования в США, зарубежную деятельность банков - членов ФРС, деятельность филиалов и представительств иностранных кредитных организаций в США. Совет управляющих играет главную роль в обеспечении развития платежной системы. Он устанавливает пределы использования кредитов для покупки и продажи ценных бумаг, обеспечивает выполнение основных Федеральных законов, регулирующих кредитование потребителей. Это, в частности, Закон о частном кредитовании, Закон о равных кредитных возможностях, Закон об открытой информации по жилищным ипотекам.
Каждый резервный банк имеет свой собственный Совет, который состоит из девяти директоров со стороны, не являющихся служащими данного банка. Три директора класса А, представляющие банки — члены ФРС, и три директора класса В, представляющие общественность, избираются в каждом районе банками - членами ФРС. Совет управляющих назначает трех директоров класса С, которые также представляют общественность, Из их числа Совет директоров назначает председателя и заместителя Совета банка. Директор класса В или С не должен быть руководящим работником, директором или служащим банка. Никто из директоров класса С не должен быть держателем акций банка. В каждом филиале резервного банка имеется Совет директоров (5-7 членов Совета директоров). Трое или четверо из них назначаются приказом директоров головных учреждений, а другие назначаются Советом управляющих.
Обобщая приведенные выше сведения, касающиеся закрепления правового статуса центрального банка в некоторых странах, следует сделать вывод, что организационно-правовая форма центрального банка может совершенствоваться. Разнообразие правовой формы и внутренней организационной структуры центральных банков создает возможность экспериментирования. Вместе с тем при всем разнообразии центральных банков есть некоторые общие закономерности, которые нельзя не учитывать в процессе совершенствования правового статуса Банка России. Во-первых, зарубежная практика показывает, что центральный банк должен обеспечивать достаточно широкое представительство социальных интересов. Все они, так или иначе, обеспечиваются организацией центральных банков, закреплением их статусов в законодательстве. Во-вторых, в банковском праве зарубежных стран имеются механизмы контроля со стороны общества и его институтов за деятельностью Центробанка с тем, чтобы его практические цели не расходились с целями гражданского общества. И тем самым обществу, в лице его публичных институтов, гарантируется необходимая прозрачность в организации и функционировании центральных банков. В-третьих, центральные банки зарубежных стран в своем большинстве занимаются вопросами развития реального сектора экономики. Они строят свою денежно-кредитную политику таким образом, что экономика получает необходимые ей инвестиции. В-четвертых, центральные банки проявляют заботу о потребителях банковских услуг и, в частности, о вкладчиках, о сбережении и защите вкладов, о потребительских и других кредитах. В-пятых, центральные банки обеспечивают реальный контроль и надзор за деятельностью кредитных организаций. При этом контроль осуществляется со стороны и правительственных органов, и различных общественных организаций.
На наш взгляд, российское банковское право должно учесть положительный опыт организации и деятельности зарубежных центральных банков и создать более совершенную организацию центрального банка, в том числе по сравнению с той, которая исторически сформировалась в зарубежных странах.
Франция. Во Франции Центральный банк был создан 18 января 1800 г. Наполеоном Бонапартом. Устав Банка изменялся в 1808, 1936, 1973 и 1993 гг.
Как отмечалось в научной литературе, создание банка мотивировалось стремлением переложить ответственность за бумажно-денежное обращение на орган, независимый от государственной власти, с тем чтобы преодолеть недоверие населения к бумажным деньгам. В связи с этим Банк был создан как акционерное общество с капиталом 30 млн. франков. Крупнейшие акционеры (200 представителей) сформировали Общее собрание, которое назначало пятнадцать членов Генерального совета, отвечающих за управление Банком, а также трех цензоров, призванных контролировать это управление.
Генеральный совет назначал трех членов Центрального комитета. Законом от 22 апреля 1806 г. Центральный комитет был заменен назначаемыми императором управляющим Центральным банком с двумя заместителями. В 1808 г. императорским декретом был утвержден «основной устав», действовавший до 1836 г. Банк получил исключительное право на эмиссию
банкнот. Но до 1848 г. банкноты Банка имели «свободный курс», т.е. их могли не принять в качестве платежного средства. Размер эмиссий не ограничивался, но Банк обязан был по предъявлению оплачивать свои банкноты металлическими монетами. После кризиса 1848 г. был введен «принудительный курс», освободивший Банк от обязанности оплачивать предъявленные банкноты. Эмиссия банкнот начинает ограничиваться. «Свободный курс» этой валюты заменяется «официальным курсом». Это означало, что государственные кассы и частные лица обязаны принимать банкноты в качестве платежного средства.
По закону от 24 июля 1936 г. организация Банка Франции изменилась: пятнадцать членов Генерального совета заменяются двенадцатью советниками, из которых двое избираются Общим собранием, а большинство остальных, представляющих социально-экономические и общенародные интересы, назначаются правительством. Кроме того, один советник избирается персоналом. Общее собрание стало доступно всем акционерам.
Законом от 2 октября 1945 г. была проведена национализация Банка, и Государство стало единственным владельцем его акций.
Законом от 3 января 1973 г. был утвержден новый устав Банка, предусматривавший иной состав Генерального совета и усиление его прерогативы. Советники стали назначаться в зависимости от их компетенции, а не в качестве представителей финансово-экономических кругов.
Реформа 1993 г. придала Банку независимый статус. Теперь он отвечает за определение и проведение денежно-кредитной политики, в том числе для обеспечения стабильности цен. Его независимость дополняется коллегиальностью: Совет по денежно-кредитной политике отвечает за ее определение. Независимость каждого его члена гарантируется порядком их назначения и сроками полномочий. При осуществлении своих задач членам Совета запрещено запрашивать или принимать указания от правительства или какого-либо другого лица.
Руководящими органами Банка являются: Совет по денежно-кредитной политике, Генеральный совет, управляющий и его заместители.
Совет по денежно-кредитной политике состоит из управляющего, двух заместителей, а также шести других членов, назначаемых Советом министров на девятилетний срок. Этот Совет определяет денежно-кредитную политику, а также круг операций, осуществляемых Банком. На него также возложен надзор за эволюцией денежной массы и ее обеспечением.
Швеция, Официальное название Центрального банка Швеции — Sveriges Riksbank*(124). В связи с подготовкой к вступлению страны в ЕВС в 1998 г. парламент принял новый закон о Центральном банке. Прямой его задачей провозглашено обеспечение ценовой стабильности, а косвенной - поддержание устойчивого экономического роста и высокого уровня занятости. Обязанность Банка обеспечивать стабильность цен закреплена в Конституции страны. При этом конституционно закреплена и вторичная обязанность- поддержка экономической политики в целом, устойчивого экономического роста и высокого уровня занятости. Правда, эти положения не вошли в закон о Центральном банке. Возможно потому, что они закреплены конституционно и не было необходимости их повторять.
Закон запрещает правительственным органам давать указания Центральному банку по вопросам проведения денежно-кредитной политики. Банк должен лишь информировать правительство о важных решениях в области денежно-кредитной и валютной политики. Управляющего Банком можно снять с должности только при наличии серьезных должностных нарушений или по состоянию здоровья.
Банком управляют Директорат и Правление. Директорат осуществляет текущее управление Банком и принимает решения по денежно-кредитной политике. Правление выполняет функцию надзорного органа. Правление включает одиннадцать членов, назначаемых парламентом, избирает Директорат из шести человек сроком на 6 лет во главе с управляющим. Заседания Директората проводятся два раза в месяц. На заседаниях рассматриваются вопросы денежно-кредитной политики, инфляции и экономического развития, а также намечаются меры в области денежно-кредитной политики. Управляющий встречается с членами финансового комитета парламента два раза в год и при этом знакомит их с точкой зрения Банка на экономические тенденции.
ЮАР. Полномочия и функции Резервного Банка определяются законом о Резервном банке, вступившем в силу 1 августа 1989 г., а также конституцией ЮАР. Резервный банк*(125) осуществляет все операции, которые обычно выполняются центральными банками. Основными его функциями являются: эмиссия банкнот и монет; исполнение обязанностей банка правительства, банка банков, переучетного банка, кредитора последней инстанции, хранителя золотовалютных, резервов страны; обеспечение механизма межбанковских расчетов; участие в управлении государственным долгом и операциях на открытом рынке; сбор, обработка и интерпретация статистической и другой информации; разработка и реализация денежно-кредитной политики. Он участвует в сбыте на мировом рынке добываемого золота.
С момента своего создания в 1921 г. Резервный Банк всегда находился в частной собственности. Сегодня у него более 700 акционеров, доля каждого из которых в капитале Банка не должна превышать 0,5 %. Акции Банка котируются на Йоханнесбургской фондовой бирже. Выплачиваемые Банком ежегодно дивиденды не должны превышать 10% номинальной стоимости его капитала. Резервным Банком управляет Совет директоров. Из четырнадцати директоров семь избираются акционерами. Не владея его акциями, правительство (в лице президента) имеет право назначать другую половину членов совета директоров, в число которых входят управляющий и три его заместителя. Управляющий и заместители назначаются на пять лет, а другие члены Совета директоров - на три года, с возможностью повторного избрания. Из семи членов Совета директоров, избираемых акционерами, четверо должны представлять торговлю или финансы, один - аграрный сектор и двое— промышленность. Назначать или избирать членами Совета директоров работников частного банковского сектора запрещено.
При исполнении своих обязанностей Совет директоров пользуется значительной автономией. По Конституции Резервный Банк Южной Африки осуществляет свои функции независимо, но при условии систематических консультаций с членами правительства, которые отвечают за финансовые вопросы. Вместе с тем управляющий обязан представлять министру финансов доклад о реализации денежно-кредитной политики, финансовый отчет и баланс Банка. Если министр финансов посчитает, что Банк нарушил Закон о Резервном Банке или подзаконный акт, то он может обратиться в Совет директоров с требованием устранить нарушения. В случае невыполнения требования, он имеет право подать жалобу в Верховный суд.
Основная цель Резервного Банка - достижение и поддержание финансовой стабильности, которая в свою очередь означает ценовую стабильность и стабильность финансовой системы. Резервный Банк концентрирует свои усилия на развитии надежных и хорошо управляемых банковских институтов. Он занимается мониторингом финансовых рисков, предоставляет ликвидность банкам, испытывающим в ней краткосрочную потребность, занимается развитием финансовых рынков.
Для достижения финансовой стабильности правительство проводит политику таргетирования инфляции, отказавшись от таких промежуточных ориентиров денежно-кредитной политики, как денежная масса или совокупные кредиты в экономике. Таргетирование инфляции призвано обеспечить прозрачность политики и действий Банка.
Резервный Банк много внимания уделяет анализу состояния национальной экономики. В этих целях им создан комитет по денежно-кредитной политике. В него входят управляющий и его заместители (с правом голоса), а также старшие должностные лица Резервного Банка (без права голоса). После каждого заседания Комитета публикуется заявление. Общественность информируется о наиболее важных аспектах дискуссии, а также о принятых решениях.
2. Содержание правового статуса Банка России
Правовой статус Банка России включает отраслевые статусы (конституционный, банковский, гражданско-правовой). Правовой статус Банка России включает следующие элементы: а) организационно-правовую форму; б) компетенцию; в) структуру. Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но, так или иначе, закреплены законом. В ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» говорится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.
В Федеральном законе нет указаний на то, что Банк России является главным банком. Определение «главный банк» предлагалось в различных законопроектах, но в окончательном варианте Закона оно не было закреплено. Поэтому юридически он, на наш взгляд, не должен считаться «банком банков». Но здесь возникает вопрос, является ли Банк России банком, т. е. насколько применимо к нему юридическое значение понятия «банк».
Ведь в структуре банковской системы Банк России - один из ее элементов. В ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сформулированы основные юридические понятия, из которых складывается банковская система, - «кредитная организация» и «банк».
Банк — разновидность кредитной организации. Согласно Гражданскому кодексу РФ, кредитная организация может быть создана только в форме хозяйственного общества. Последнее- это коммерческая организация. Поскольку Банк России не является ни хозяйственным обществом, ни коммерческой организацией, а представляет собой учреждение, то, следовательно, понятие «банк» к Банку России неприменимо. В юридическом смысле Банк России не является банком. Этот вывод имеет практическое значение для банкиров и банковских юристов в тех случаях, когда в законодательстве и в подзаконных актах используется термин «банк» и соответственно возникает противоречие между понятиями «Банк России» и «банк».
Казалось бы, в интересах правопорядка терминология должна быть единообразной*(126). В противном случае могут возникать противоречия между законами, трудности в их понимании и применении. Однако на практике не все так просто. В законодательстве имеется много противоречий и это одно из них.
Для наглядности сравним два закона. В Федеральном законе «О Центральном банке (Банке России)» по отношению к Банку России используется термин «учреждение», в то время как в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» указано, что банк — разновидность «кредитной организации». По этому формальному признаку, предусмотренному Федеральным законом, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно Банк России не является банком в том буквальном смысле, который имеется в виду в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности». Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое должно соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, определяющим организационно-правовые формы, в которых создаются банки. Ведь Банк России - это не акционерное общество, не общество с ограниченной ответственностью, не общество с дополнительной ответственностью. Между тем, согласно Гражданскому кодексу РФ, банк должен быть одним из них. В ряде случаев сказанное имеет чисто практическое значение: главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятием «банк» и «Банк России». Известно, что судебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуются процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон «Об исполнительном производстве», регулирующий их деятельность, использует термин «банк». О Банке России там ничего не сказано. Для наглядности процитируем Закон. Так, в п. 3. ст. 46 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве» сказано: «При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест». Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшифровкой применяемых им терминов, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и имеют общее значение (банк- кредитная организация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие «банк» (не является кредитной организацией), то положения ст. 46 Федерального закона «Об исполнительном производстве» к нему не применимы. Получается, что понятия «банк банков», «главный банк» при всей их теоретической значимости, строго говоря, не являются юридическими понятиями применительно к Банку России.
Специфика Банка России состоит и в отсутствии у него учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется ни в одном из законов. У него нет «законодательного органа», что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - скорее исполнительный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Отсутствие учредителей, на наш взгляд, снижает его репрезентативность в обществе.
Банк России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву. Правоотношения между Банком России, коммерческими банками и другими кредитными организациями строятся на принципах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон. Банк России выдает и отзывает соответствующие лицензии, осуществляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не только частного, но и публичного права. В этом смысле он является специальным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномочия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность. Банковская деятельность подпадает под компетенцию Банка России постольку, поскольку составляет предмет банковского права. Банк России, по общему правилу, не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитными организациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, пользующимися услугами банков.
Властные полномочия Банка России объяснимы с точки зрения сущности его правового статуса и самого банковского права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъекты банковской системы - на кредитные организации, а при определенных условиях, на их учредителей и участников. Регулирование денежных потоков, а по сути глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно. Поэтому, оставаясь негосударственной организацией, Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же природа издаваемых им нормативных актов. Право издавать нормативные акты ему делегировано государством. Здесь нет противоречия, поскольку такова сущность Банка России как регулятора денежной системы. Она объясняется спецификой денежной власти, которая возникает исключительно на основе рыночных отношений. Но поскольку государство в определенных пределах вмешивается в эти отношения, регулирует их, то оно с помощью закона наделяет Банк России определенными властными полномочиями.
Помимо этого центрального регулятора (Банка России) имеется ряд регулятивных подсистем финансового рынка, которые функционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса или определенных групповых интересов. Здесь всегда, так или иначе, присутствует целая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под воздействием которых денежные потоки, с точки зрения интересов государства, идут не в том направлении, которое диктуется интересами экономики и гражданского общества. Поэтому регулирование как сущность правового статуса Банка России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях: независимость, финансовая мощь, правомочия.
Независимость означает, что рыночные и государственные механизмы построены на принципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос нуждается в специальном рассмотрении дальше.
Банк России может оказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, если обладает финансовой мощью. Достижения Банка России на поприще сдерживания инфляции — подтверждение этой мысли. Финансовую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной банковской системы. Не исключено, что самый правильный подход как раз и состоит в том, чтобы предусмотреть в законе использование прибыли Банка России полностью на его нужды. Конечно, такое возможно только в случае, подкрепления независимости Банка России и его правового статуса ответственностью его руководящих органов перед обществом. Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений. Надо не распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении.
Правомочия Банка России — это признаваемые и обеспеченные или гарантированные законом возможности осуществления Банком России тех функций, которые вытекают из сущности банковского регулирования и надзора и обусловлены его компетенцией. Банковская деятельность предполагает определенные правовые возможности. Коммерческим банкам такие юридические возможности предоставлены законом «О банках и банковской деятельности», Гражданским кодексом РФ и другими законами.
Им должны быть адекватны возможности Банка России. Для эффективности регулирования и надзора за движением денежных потоков нужно, чтобы эти объективно необходимые возможности стали компетенцией, т. е. предметом ведения, а затем и правомочиями Банка России.
Компетенция Банка России включает не только права и обязанности, но и запреты. Так, в частности, в ст. 22 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сказано, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно ст. 48 Федерального закона Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 47 настоящего Закона; 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных ст. 7 и 8 настоящего Закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.
Компетенция включает и ответственность. Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном суде интересы Банка России могут представлять руководители его территориальных учреждений и другие должностные лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке.
Компетенция может быть уже или шире. В соответствии с федеральными законами она определяется целями, поставленными перед Банком России. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведения закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Конкретизирующие эти цели задачи закреплены и в других законах, регулирующих банковскую деятельность, например, в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле».
Сущность правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях и полномочиях (ст. 4, 35, 45 и др.), а также в его централизованной организационной структуре. Все его структурные подразделения построены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения, организации и другие структурные подразделения. Территориальные учреждения соответствуют административно-территориальному делению, однако закон не предусматривает двойного подчинения. Национальные банки республик относятся к категории территориальных учреждений Банка России. Такое организационное построение обусловлено единством денежной системы. Вертикальная структура управления, помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования денежных потоков, создает организационные предпосылки независимости денежной власти в системе разделения властей вообще и независимости банковского регулирования и банковского надзора в частности.
3. Конституционные основы правового статуса Банка России
Конституция РФ закрепляет основы денежной системы в Российской Федерации. Характер денежной системы определяют эмиссия денег и независимость центрального банка, его независимый конституционный статус и соответственно его место и роль в системе государственного разделения властей. Независимость в проведении эмиссии денег дополняется предусмотренным в Конституции РФ порядком формирования руководящих органов Банка России и его ответственностью. Эти нормы одновременно являются и основополагающими нормами банковского права.
В Конституции РФ (ст. 75, п. 2) сказано, что Центральный банк РФ осуществляет свою основную функцию (защита и обеспечение устойчивости рубля) «независимо от других органов государственной власти». Упоминание о «других органах государственной власти» не означает, что Центробанк является органом государственной власти. Согласно Конституции РФ (ст. 10), «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Центральный банк не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие не относятся к государственным служащим. Ведь в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 5 июля 1995 г. (31 июля 1995 г.) № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 27 января 1999 г. (18 февраля 1999 г.) № 35-ФЗ говорится следующее: «государственным служащим является гражданин Российской
Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации»*(127). Денежное вознаграждение служащим Банка России выплачивается не из федерального бюджета, а тем более не из бюджета субъекта Федерации.
Вопрос о том, является ли Банк России государственным органом, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Например, в п. I ст. 417 ГК РФ записано: «Если в результате издания акта государственного органа исполнение обязательства становится невозможным полностью или частично, обязательство прекращается полностью или в соответствующей части. Стороны, понесшие в результате этого убытки, вправе требовать их возмещения в соответствии со ст. 13 и 16 настоящего Кодекса».
В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не сказано, кто из высших руководителей Банка России является должностным лицом. Можно предположить, что к должностным лицам относятся только председатель Банка России и члены Совета его директоров. Однако прямых указаний закона на этот счет нет. Такое положение противоречит ряду других законов. Например, ст. 239*(127) ГПК предусматривает право гражданина обратиться в суд с жалобой, если он считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной организации или должностного лица нарушены его права или свободы. Допустим, гражданин решил обжаловать действия руководителя территориального учреждения Банка России или, скажем, одного из филиалов Банка России. Но они не являются государственными служащими. В этом случае возникает проблема с реализацией его права на жалобу.
Из сказанного следует еще один юридически значимый вывод. Центральный банк Российской Федерации не осуществляет государственный надзор, поскольку не является государственным органом. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится о надзоре, осуществляемом в целях регулирования банковской системы. Непонимание этого обстоятельства усматривается в тех случаях, когда Банк России пытаются наделить несвойственными центральному банку функциями. В частности, он не должен подменять деятельность правоохранительных органов. Как уже говорилось, банковское право не содержит административно-правовых санкций. Поэтому роль административного права здесь не велика. Между тем необходимость применения санкций не только к кредитной организации как юридическому лицу, в случае нарушения норм, но и к конкретным должностным лицам очевидна. Однако это должно делаться в рамках административного производства. Иными словами, эти вопросы должны находиться в ведении соответствующего государственного органа, который, как нам кажется, нужно создать при Правительстве РФ. Это может быть Банковская комиссия, уполномоченная проверять соблюдение законности в банковской системе.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не предусматривает защиту прав акционеров и вкладчиков в качестве обязанности Банки России. Банк России не уполномочен законом защищать права акционеров и вкладчиков. На сегодняшний день нет такого государственного органа, на который закон возлагал бы ответственность за защиту прав вкладчиков или акционеров. По закону это считается частным делом рискующего лица. Возложение на Банк России обязанности защищать права акционеров и вкладчиков означало бы, что он взял на себя функции государства и превратился в орган государственной власти. В любом случае понадобились бы соответствующие ресурсы, штаты и т. д.
В ст. 75 Конституции РФ предусмотрено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Важным элементом конституционного статуса Банка России является формирование его высшего руководства. Согласно п. «в» ст. 103 Конституции РФ, назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ, относится к ведению Государственной Думы. При этом п. «г» ст. 83 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности.
4. Экономическая основа правового статуса Банка России.
Отмена Устава Банка России
Для начала в самых общих чертах коснемся истории вопроса об экономической основе правового статуса Банка России.
Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. с изменениями от 10 ноября 1992 г. и от 24 декабря 1993 г. в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 г.
№ 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"» признан утратившим силу*(128). В Уставе закреплялись многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась «Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус» было сказано, что «Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР». Банк России является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде.
«Имущество Банка России составляют его денежные, включая собственные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стоимость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принадлежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения» (ст. 4 Устава). Термин «полное хозяйственное ведение» в Федеральном законе уже не использован.
«Страховой фонд банковской системы создается в Банке России в установленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, устанавливаемым Банком России» (ст. 9 Устава). В Федеральном законе это полезное для общества правило не было воспроизведено. Отмена Устава заодно как бы снимала некоторую экономическую, а значит и юридическую ответственность в данной области денежно-кредитных отношений. Но здесь есть и предыстория, которая показывает отношение Банка России к интересам вкладчиков. Как уже отмечалось, Банк России в большей мере заинтересован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени — вкладчиков. В тех случаях, когда приходится выбирать между банками и вкладчиками, Банк России выбирает банки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической стороны, то сомнение возникает в правомерности выбора. Например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд страхования депозитов, то обнаружим следующее. Правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было. Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России. Итак, в п. 3 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 г. № 409 «О защите сбережений граждан Российской Федерации»*(129) говорится: «1. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации... 3. Рекомендовать,Центральному банку Российской Федерации передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992—1993 гг. в фонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения». А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября 1993 г. № 62 сказано, что «... в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 22-23 сентября 1993 года (протокол нр 40) с 1 января 1994 г. прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 г. «О защите сбережений граждан Российской Федерации» средства, перечисленные в 1991-1993 годах банками в фонд страхования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечисленные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам»*(130). В действительности же в Указе Президента РФ ничего не говорилось о возврате взносов. В последующей телеграмме Банка России от 10 мая 1994 г. № 118-94 говорится: «Во исполнение решения Совета директоров Банка России о прекращении формирования фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечисленные в 1991-1993 годах средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков...»*(131). (Попутно заметим, что весьма интересна и та оценка, которую дал Конституционный Суд РФ затягиванию вопроса о защите вкладов.)*(132) С учетом сказанного можно предположить, что отмена Устава Банка России каким-то образом все же связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов.
В законодательстве экономическая основа Банка России была сформулирована следующим образом. В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 26 апреля 1995 г) сказано, что «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами»*(133).
Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Гражданским кодексом РФ, в п. 1 ст. 214 которого сказано: «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность...)». Далее в п. 3 этой же статьи говорится: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса». Обращаясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти.
Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конституции РФ разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Банк России не является ни законодательным, ни исполнительным, ни судебным органом. При этом он был и остается самым активным участником гражданско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы и самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечивает нормальное функционирование денежной системы, согласно ст. 140 ГК РФ, денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа.
В итоге напрашивается вывод: в правовом статусе Банка России, с точки зрения гражданского права, есть противоречия. Их можно снять, если в п. 1 ст. 125 ГК РФ внести небольшие дополнения в отношении Банка России как представителя государства. Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то к ней должно быть и соответствующее отношение. Законодатель установил определенный правовой режим использования государственной собственности, безотносительно к тому, кто является представителем государства в конкретных гражданско-правовых отношениях. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. «Государственная и муниципальная собственность призваны обеспечивать интересы больших групп людей: народа РФ в целом...»*(134) Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе.
Все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов народа, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чиновников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах. На наш взгляд, нужно применить механизм договорных отношений. Законодательством предусмотрена возможность заключения с руководителями государственных предприятий не только трудовых контрактов, но и гражданско-правовых договоров, в которых могут быть детально установлены различные условия, в том числе и ответственность. В Указе Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», в частности, предусматривается: «В целях обеспечения государственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое состояние предприятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельности... 1. Установить, что отношения Правительства Российской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством»*(135). Такой подход соответствует требованиям законодательства. В п. 3 ст. 53 ГК РФ сказано, что «лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу». Далее мы рассмотрим правовой статус и ответственность Совета директоров Банка России. Сейчас же отметим, что существует практика заключения таких гражданско-правовых договоров с руководителями государственных предприятий. Почему бы не использовать ее и в денежно-кредитной системе? Ведь именно в денежно-кредитной системе больше всего противоречий и нерешенных вопросов. Практику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Федеральном законе «О Центральном банке (Банке России)».
5. Прибыль Банка России и его взаимоотношения с налоговыми органами
Прибыль Банка России. Вопрос о правовом регулировании прибыли Банка России вызывает наибольшие дискуссии*(136). Он неоднократно обсуждался в Государственной Думе РФ.
Проблема использования прибыли Центрального банка не нова. Вопрос о прибыли, как и о целях деятельности и независимости центральных банков различных государств периодически обсуждается в зарубежной печати. Так, в 1997 г. активизировалась дискуссия вокруг внесения изменений в статьи швейцарской Конституции, касающиеся деятельности Национального банка (ШНБ). По мнению профессора Лозаннского университета Т. фон Унгерн-Штернберга, для выполнения своих задач центральный банк вовсе не должен обладать ни значительными активами, ни избыточной ликвидностью. Стоимость национальной валюты зависит не от размеров баланса эмиссионного банка, а от основных экономических факторов. Поэтому экономически абсурдно то обстоятельство, что центральный банк накапливает огромные средства, а в то же время государственные бюджеты всех уровней страдают от растущих дефицитов и увеличения стоимости обслуживания государственного долга. Борьба с инфляцией должна быть не целью центрального банка, а инструментом достижения сбалансированного экономического роста. Унгерн-Штернберг предложил увеличить размер прибыли, отчисляемой федерации и кантонам, поскольку ШНБ отчисляет в год всего 30% прибыли, в то время как, например, центральный банк Австрии отчисляет государству 75 % прибыли, Бельгии - 90%, Нидерландов - 95% и Швеции-80%*(136).
С момента создания и до 1997 г. Банк России не отчислял 50% прибыли в госбюджет, поскольку это не было предусмотрено законом. Статья 10, ч. 1 ст. 26 Федерального закона в редакции от 2 декабря 1990 г предусматривали, что Банк России создает за счет своей прибыли резервы и фонды различного назначения в размерах, необходимых для осуществления им своих функций, а также независимо от прибыли и убытков- фонд переоценки по операциям с валютными ценностями. Порядок образования и использования резервов и фондов определялся Советом директоров, а прибыль Банка после направления ее в установленном Советом директоров порядке в резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета. Проблема отчисления части прибыли Банка России в госбюджет стала объектом обсуждения в печати только в 1997 г. В результате дебатов были внесены изменения в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которым балансовая прибыль Банка теперь определяется как разница между доходами от операций, предусмотренных ст. 45 этого Федерального закона, и расходами, связанными с осуществлением Банком своих функций, установленных ст. 4 Закона. Банк перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной балансовой прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Советом директоров. Оставшаяся прибыль Банка направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения*(137).
Предлагается полное отчисление прибыли Банка России в государственный бюджет. Однако это не согласуется с сущностью центрального банка. Строго говоря, банковская система могла бы обходиться без него, если бы он отражал только интересы банковской системы и не более того: Например, можно перейти на такое управление рисками в банковской системе, которое осуществляется каждым банком в отдельности и всеми банками вместе. Это было бы чисто корпоративное дело самих банков, как предпринимательского сообщества. Не исключено, что такое заинтересованное управление было бы более экономичным и эффективным. В этом случае банки быстрее бы создали какое-нибудь агентство по страхованию депозитов. Заинтересованность привела бы к тому, что каждый банк в отдельности стал бы достаточно прозрачным для органов, отвечающих за управления рисками. Меньше было бы предпосылок для банковских и финансовых кризисов. Но дело в том, что центральный банк должен представлять интересы всего общества, а не только банковской системы. Как отмечалось ранее, Банк России занимает как бы промежуточное положение между денежно-кредитной и финансовой системами. Он незаменим для государства, позволяет эффективно управлять государственной финансовой системой. В этом смысле он как бы заплатил все налоги, помогая в трудный момент перераспределять финансовые подсистемы таким образом, чтобы это перераспределение пошло на пользу благосостоянию общества. Правда, здесь все может складываться по-разному. Но чтобы такая перераспределительная функция работала на благо общества, нужен соответствующий механизм ответственности внутри самого Банка России и в его взаимоотношениях с другими ветвями власти и прежде всего с субъектами российской экономики. Вопроса независимости и позитивной ответственности Банка России мы коснемся подробнее. Еще один существенный момент: трудности становления переходной рыночной экономики. Для преодоления препятствий, возникающих в связи со спецификой переходной экономики, нужна финансовая мощь. Конечно, эта финансовая мощь должна использоваться по назначению и на благо общества. Чтобы появились такие гарантии, нужен юридический механизм, который мы предлагаем. Необходимо преобразовать организационно-правовую форму Банка России, создать независимый от него орган банковского надзора (по закону финансируемый Банком России). С каждым членом Совета директоров Банка России должен заключаться договор. Нужно принять Банковский кодекс РФ, регулирующий полномочия, права и обязанности всех субъектов банковских правоотношений. Потребуется систематизировать и устранить многочисленные противоречия во всей совокупности нормативных актов Банка России. Мы назвали минимум мероприятий, необходимых для создания юридических гарантий использования имущества и прибыли Банка России в интересах населения и гражданского общества.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ч. 4 ст. 3). Однако Банк России осуществляет свои расходы за счет доходов и, стало быть, имеет прибыль. Балансовая прибыль Банка России определяется как разница между доходами от операций, предусмотренных ст. 45 Федерального закона (операции Банка России), а также доходами от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций (ст. 10).
Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 % балансовой прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. При этом не допускается перечисление прибыли отчетного года в федеральный бюджет до утверждения годового отчета Банка России Советом директоров (ст. 26 Федерального закона).
Банк России и его учреждения освобождаются от уплаты всех налогов, сборов, пошлин и других платежей на территории Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации о налогах (ч. 3 ст. 26 Федерального закона).