Центральный банк в банковской системе россии
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
- Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Российской Федерации, 71.43kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
- World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
- Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
- Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
- Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
- Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.
§ 1. Переходная экономика и становление российской банковской системы
1. Переходная экономика в России и роль центрального банка в государственном регулировании денежно-кредитных отношений
Центральный банк и переходная экономика в России.
Сущность, цели, и функции центрального банка в конечном счете обусловлены экономической организацией общества. С одной стороны, экономика задает параметры, на которые ориентируется центральный банк, а с другой -сам банк может способствовать экономическому росту. Поэтому понять проблемы, встречающиеся в работе российского Центробанка, можно рассмотрев экономику в том виде, в котором она сложилась на сегодняшний день.
В специальной литературе по проблемам макроэкономики широко используется термин «экономика переходного периода». Обычно этим термином обозначается экономика развивающейся страны либо экономика одной из стран, которые идут по пути создания рыночной экономики. Что касается последней, то в научной литературе ей дают многообразные трактовки. Согласно одной из них рыночная экономика- это «народное хозяйство, организованное на рыночных принципах», которое являет собой «...такое народное хозяйство, где господствуют частная собственность, разделение труда и свободная конкуренция»*(36). Если с этих позиций посмотреть на экономику России, в данном случае - на ее банковскую систему во главе с центральным банком, то все эти принципы рынка, в котором они действуют, оказываются искаженными либо практически отсутствуют. Частная собственность во многих случаях была не защищена или не могла функционировать в режиме законности. Не было равных условий для конкуренции, отсюда нет и условий для разделения труда. В итоге производительность труда в российской экономике находилась на небывало низком уровне и не обеспечивала рост доходов. Для сравнения можно сослаться на выводы экономистов о том, что производительность труда в России к 1999 г. составляла не более 18% от производительности труда в США. В отраслях тяжелой промышленности и того меньше. Например, в цементной промышленности - всего 7%. Постоянный бюджетный дефицит вынуждал центральный банк поддерживать ставку рефинансирования на достаточно высоком уровне. Ведь только так можно решить сиюминутные проблемы государства по пополнению доходной части бюджета. Промышленные и сельскохозяйственные предприятия не могли получить кредиты под низкий процент. Все это способствовало обнищанию населения России. Соответственно банковская система лишается возможности привлечь финансовые ресурсы, а экономика - инвестиции.
Центральный банк и регулирование экономики государством. Центральный банк может создаваться государством для решения задач плановой (командной) экономики. Но есть и совершенно противоположный вариант - центральный банк решает эмиссионные, регулятивные и надзорные задачи в условиях свободной конкуренции.
Оба варианта экономики могут быть представлены как два полюса в организации денежно-кредитной и финансовой систем — как крайние варианты: с одной стороны, командная экономика, а с другой - чистый рынок. Между ними располагаются различные варианты смешанного типа. Как отмечалось в литературе, «в реальной действительности экономические системы располагаются где-то между крайностями чистого капитализма и командной экономики. Экономика Соединенных Штатов ближе к чистому капитализму, но с существенными отличиями... правительство играет активную роль в нашей экономике, способствуя ее стабильности и росту, обеспечивая ее некоторыми товарами и услугами, которые производятся в недостаточном объеме или вовсе не поставляются рыночной системой, модифицируя распределение доходов... В свою очередь, Советский Союз, хотя он и весьма близок к командной системе, в известной мере опирается на диктуемые рынком цены и сохраняет некоторые остатки частной собственности... Экономика Швеции также представляет собой гибридную систему. Несмотря на то, что свыше 90 % хозяйственной деятельности сосредоточено там в частных фирмах, правительство активно участвует в обеспечении экономической стабильности и в перераспределении доходов...»*(37).
На наш взгляд, именно такая смесь рыночных и не рыночных элементов развития, но только в новой пропорции, нежели в других странах, характерна для современной экономики в России. Следовательно, результаты реформ в России зависят от того насколько, с одной стороны, интенсивным и правильным является регулирующее воздействие государства, и, с другой, -специфична экономика. В связи с этим актуален вопрос о характере вмешательства государства, а значит и уполномоченного им центрального банка в экономические процессы общества. Но такие процессы весьма специфичны и нуждаются в отдельном рассмотрении. Вопрос о специфике российской экономики - вопрос о тех препятствиях, которые необходимо преодолеть для того, чтобы сложилась благоприятная экономическая среда для организации и функционирования денежно-кредитной системы во главе с центральным банком.
Проблема вмешательства государства в российскую экономику не нова. Она обсуждалась еще в XIX в. Л. Абалкин, анализируя взгляды С.Ю.Витте, приводит его слова о том, что «...экономические законы действуют не в общей абстрактной форме, а с учетом конкретно-исторических условий, особенностей этапа развития страны. Свои рассуждения Витте подкрепляет ссылками на опыт других стран и анализом особенностей России, которая в силу масштабов ее территории, многонационального и разноплеменного состава населения, преимущественно земледельческого этапа развития, требует четкого государственного регулирования экономики»*(38). Самый сложный вопрос: четкое государственное регулирование экономики.
На наш взгляд, государственное регулирование экономики включает следующие элементы: а) определение функций и объектов регулирования; б) способы регулирования; в) пределы вмешательства государства или уполномоченных им учреждений в экономику и ее денежно-кредитную систему.
Определение функций и объектов регулирования зависит от общепризнанной концепции, а в более широком смысле — от целей так называемой общественной идеи. Такая концепция развития российского общества или, иными словами, - общественная идея, в России отсутствовала. Она могла бы быть вовсе не нужна, если бы в России не совершался тот исторический переход от огосударствленной экономики к экономике, уважающей все формы собственности. Только этим объяснялась необходимость общественной идеи. Но к началу 90-х гг. прошлого столетия такой концепции еще не было. Поэтому изначально объекты преобразований были избраны отнюдь не в соответствии с интересами гражданского общества. В сфере денежно-кредитных отношений главной целью начала 90-х гг. стало инфляционное наращивание финансов банковской системы. Вместо развития реального сектора экономики происходило инфляционное перераспределение финансов в пользу определенных банков.
Вмешательство государства в денежно-кредитные отношения с использованием полномочий центрального банка может быть положительным либо отрицательным. Все зависит от того, как и в чьих интересах используется перераспределительная функция центрального банка. Зачастую такое вмешательство неочевидно и неоднозначно. Например, не однозначным является решение центрального банка о возмещении за счет денежных средств государства потерь вкладчиков. Такие потери неизбежны при отзыве центральным банком у кредитных организаций банковских лицензий. В этом случае за невозврат вкладов зачастую отвечают не виновные в развале банков, а фактически и в конечном счете - все налогоплательщики.
Значимость перераспределительной функции центрального банка возрастает пропорционально вмешательству государства в экономику. Соответственно и степень независимости центрального банка обратно пропорциональна степени неэффективного, т. е. неумелого вмешательства государства в экономику страны. С усилением такого вмешательства центральный банк все больше превращается в средство для решения бюджетных проблем государства. В таком обществе нет рынка, конкуренции, но нет и явной безработицы и все граждане становятся потребителями в соответствии со стандартами, установленными самим государством*(39). Эти стандарты могут быть повышены только в одном случае - если доходы государства больше, чем его расходы, что, естественно, бывает редко.
Второй вариант - абсолютно либеральная экономика, в которой роль государства сводится к установлению некоторых общих правил, обязательных для всех субъектов экономики и денежной системы. В «государстве ночного сторожа», или по более современной терминологии - в государстве «спортивного арбитра», роль центрального банка обусловлена рыночными механизмами денежной системы. Государство не вмешивается в экономику, сводит свое регулирующее на нее воздействие до минимума и урезает свои расходы на социальную сферу. Однако такая система может быть эффективной только в условиях, когда либеральная рыночная экономика дополняется (а значит так или иначе, но все же регулируется) точными правовыми нормами, соблюдением законности и правопорядком. В этой ситуации центральный банк максимально независим от государства (не только формально юридически, но в условиях соблюдения конституционной законности и фактически) и в минимальной степени связан с государственной финансовой системой. Наоборот, при независимом центральном банке государству приходится совершенствовать свое управление экономикой и ее финансами.
Все сказанное - это общая схема. Роль государства и степень его влияния, точно также как и положение центрального банка, его независимость и функции определяются не только тем или иным вариантом соотношения государства и экономики, но и спецификой последней.
2. Специфика новой экономики
Влияние центрального банка на состояние экономики очевидно. Благосостояние страны во многом зависит от методов денежно-кредитной политики государства. Вместе с тем центральный банк и банковская система- только один сектор экономики. Следовательно, не только центральный банк влияет на экономику, но и само влияние во многом зависит от ее состояния. В данном смысле экономика влияет на центральный банк. Далеко не все зависит от центрального банка в финансовой и банковской системах, не говоря уже об экономике в целом, условия которой нельзя изменить. Поэтому и возможности, и эффективность, и устойчивость центрального банка и всей банковской системы определяются в первую очередь состоянием экономики в целом. В России она имеет следующие особенности.
А. Переход от огосударствленной экономики к экономике, основой которой является частная собственность. Именно в России впервые в истории происходит преобразование так называемого государственного социализма в капитализм. До сих пор считалось, что рыночная экономика возникает стихийно. В России все обстоит иначе. Здесь происходит сознательное строительство рынка, т. е. то, чего еще никогда не происходило в истории. Становление системы коммерческих структур в России не имеет аналогов в зарубежной истории. Возникновение этой системы может быть правильно понято в контексте тех экономических изменений, которые начались в конце 80-х и начале 90-х гг. Разгосударствление предприятий и их акционирование, проведение приватизации в условиях правовой неопределенности и создание банков — все это и многое другое, что с этим было связано. в таких масштабах не происходило ни в одном государстве. Соответственно изменился характер современной эпохи, основным противоречием которой стало противоречие между потребностями рыночных отношений и административным капитализмом. Роль административного начала оказалась во всех отношениях преувеличенной.
Чисто бюрократические методы «построения» рынка создали такую методологию реформ, при которой главное внимание уделяется не правовой системе, а изменениям во внутренних структурах регулирующих экономику институтов.
Б. Недостатки правовой системы. Незащищенность экономики и денежно-кредитной системы имеет два аспекта.
Первый аспект - в стране сложилось противоречивое и пробельное законодательство, в том числе гражданское и банковское. В течение десяти лет действовали старое гражданское и уголовное законодательства. Система коммерческих организаций появилась в условиях правовой неопределенности. Показательно в данном отношении возникновение бирж. Биржевой бум достиг апогея в 1991-1992 гг. (около 800 товарных бирж)*(40). Все биржи отличались от тех, которые традиционно считаются биржами. Поэтому в 1993 г. произошел резкий спад. В 1999 г. существовало 79 товарных бирж. В целом биржевое дело оказалось в запущенном состоянии. Товарные биржи создавались не просто в условиях отсутствия законодательства, а первые биржи - и при отсутствии системы лицензирования, но и в такой форме, которая в странах с рыночной экономикой считается давно пройденным этапом. Если бы в России, к примеру, были созданы нормальные фьючерсные биржи, то банковский капитал получил бы необходимую инфраструктуру для кредитования реального сектора экономики. Но этого не произошло.
В преддверии вступления в силу второй части Гражданского кодекса РФ (1 марта 1996 г.) в статье «Кодекс цивилизованного рынка» С.С.Алексеев поделился интересным наблюдением: «Часть вторая ГК касается многих тысяч сделок, обязательств, правонарушений, которые совершаются ежедневно, ежечасно. И даже трудно вообразить тот нынешний хаос, невероятный разнобой в исходных документах, сложившихся обыкновениях, на основе которых они совершаются, которые существовали при отсутствии современного кодифицированного закона»*(41). Попутно заметим, что еще не принята третья часть Гражданского кодекса РФ и в этой сфере все еще действует дореформенное законодательство.
Еще сложнее обстоят дела в банковском праве. Здесь до сих пор не проведена систематизация нормативных актов. Банковская система возникла в условиях, когда (80-е гг.) действовало старое законодательство. В декабре 1990 г. были приняты два банковских закона. На их основе Банк России принимает нормативные акты, регулирующие различные аспекты банковской деятельности. Регулирование и банковский надзор изначально страдают одним из главных недостатков правопорядка — отсутствием в нормативной базе достаточной системности*(42).
В. Отсутствие традиций правовой рыночной экономики. В условиях плановой экономики все экономические действия были производны от экономической власти государства, поэтому деятельность многих впервые возникших в обществе финансовых структур в обыденном сознании ассоциировалась с государством. Возможно, этим и объясняется такое необычное доверие к финансовым «пирамидам», которые обманывали население, обещая ему легкое обогащение.
Г. Скоротечность экономических преобразований, акционирования и разгосударствления собственности, а также процессов приватизации государственной собственности. Как отмечается в одном из учебников по курсу экономики, «в самом начале экономических реформ - уже в 1992 г. - было ясно, пожалуй, только одно: надо уходить от командно-административной системы управления национальным хозяйством. Но какой иной тип макрорегулятора выбрать? По этому поводу у экономистов и государственных деятелей России не было единства и согласия. Выбор был сделан... в пользу самого быстрого перехода от одной крайности... к противоположной...»*(43).
Д. Приоритет развития денежного капитала в ущерб развитию реального сектора экономики. Концентрация финансовых ресурсов, и создание крупных банков в столице страны. Основное внимание в период реформ было уделено не наращиванию темпов производства товаров и услуг, организации нормальных условий для развития сельского хозяйства, а созданию состояний, учреждению крупных банков в столице России. Приватизировались магазины и торговые предприятия. Им отдавалось предпочтение в обшей массе тех хозяйствующих субъектов, коллективы которых попытались акционировать производственные предприятия как имущественные комплексы. Накопленный таким образом капитал из сферы торговли переместился в уставные фонды приватизируемых предприятий и некоторых банков. Создание таких структур позволяло перераспределить уже существующее в рамках советского общества богатство через «новые правила игры».
Б. Отсутствие теории проведения реформ. Как свидетельствует мировой опыт, переход к экономике, в которой основными принципами являются свобода договоров, равенство сторон в гражданско-правовых отношениях, их автономность, равная защита всех форм собственности, занял довольно длительный период. Но самое главное - потребность этого перехода в странах Запада была воспринята общественным сознанием задолго до революций. Когда начались буржуазно-демократические революции в США и в Европе, то никакой национальной идеи создавать не пришлось. Она уже была создана в ходе естественного развития философии и науки. Задолго до этого в работах просветителей были сформулированы все основные идеи гражданского общества.
В экономической литературе признается тот факт, что реформы в России были начаты в условиях отсутствия концепции перехода к рыночной экономике. В такой быстротечной ситуации могли быть использованы две модели экономического развития: монетаризм и кейнсианство, получившие распространение в современной мировой экономике*(44). Между тем своеобразие и уникальность экономики в России исключают простое копирование зарубежного опыта*(45).
Только в октябре 1999 г. на правительственном уровне начинается обсуждение вопроса о необходимости разработки государственной программы развития российской экономики.
Ж. Механическое заимствование опыта других стран. В ходе реформ перенимались отнюдь не лучшие способы организации банков. Не учитывался опыт правового регулирования, при котором создаются механизмы ответственности и правопорядка в банковской системе, а также механизмы ответственности учредителей коммерческих банков за функционирование созданных ими банков. Не был в достаточной мере учтен позитивный опыт банковского надзора в зарубежных странах.
3. Монополизация экономики. Сращивание предпринимательства с государством - одна из трудностей формирования гражданского общества в России*(46). В сфере регулирования банковской деятельности антимонопольные стандарты рыночных отношений фактически не применяются. Такие понятия, как «доминирование на рынке финансовых и банковских услуг», «незаконная конкуренция» в банковском праве не закреплены*(47).
Во-первых, исторически получилось так, что участником некоторых кредитных учреждений является Банк России. Поэтому они получили преимущества на рынке. Это и Сбербанк, и Внешторгбанк и бывшие спецбанки, загрансовбанки. Банк России выступает и как регулятор, и как орган банковского надзора. В то же время объективно он имеет свой коммерческий интерес в некоторых банках. Между тем, согласно федеральному законодательству, Банк России не является коммерческой организацией. Фактически конкуренция приносится в жертву интересам перераспределения финансовых ресурсов. Таким образом, банки ставятся в неравные условия*(48), а там где нет конкуренции, нет и рынка банковских услуг.
Рынок и конкуренция декларируются в законодательстве (ст. 8 Конституции РФ). Ограничение равных условий конкуренции запрещено. В п. 2 ст. 34 Конституции РФ сказано, что «не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».
Во-вторых, действующее законодательство настолько несовершенно, что это позволяет кредитным организациям нарушать элементарные требования банковского права о согласовании с Банком России приобретения одним лицом или группой лиц, связанных между собой, более 20 % долей кредитной организации.
Даже беглый анализ антимонопольного законодательства убеждает в том, что оно изначально не могло быть эффективным. Еще в первой редакции Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями от 24 июня 1992 г.) говорилось, что «Отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на финансовых рынках и рынках ценных бумаг, регулируются другими законодательными актами Российской Федерации»*(49). В первую очередь это характерно для банковского права. Вот что говорится в ст. 32 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», которая так и называется - «Антимонопольные правила»: «Кредитным организациям запрещается заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Приобретение акций (долей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг контролируется Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур совместно с Банком России». Непонятно, как этот орган может что-либо контролировать, если нет закона, регулирующего его полномочия в отношении банковской системы. Роль этого органа в экономике всегда была невелика. К тому же, в 1998 г. его преобразовали в обычный исполнительный орган — в министерство, штатная численность которого была значительно сокращена.
По состоянию на март 1999 г. в 523 нормативных актах, регулировавших и регулирующих различные отрасли экономики и экономические отношения, употребляется термин «антимонопольная политика». С учетом реальной ситуации декларативность этих понятий очевидна.
Механизм взаимодействия между антимонопольными органами и Банком России не был определен вплоть до 1997 г., пока ГАК РФ, наконец, не принял соответствующее положение (приказ ГАК РФ от 22 июля 1997 г. № 100 «Об утверждении и направлении на регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации Положения о порядке представления в антимонопольные органы ходатайств о согласовании проведения операций на рынке банковских услуг в соответствии со ст. 32 Закона Российской Федерации «О банках и банковской деятельности»),*(50) предусмотревшее порядок обращения в ГАК РФ тех, кто создает, реорганизует, преобразует или покупает кредитные организации, а также порядок рассмотрения такого рода обращений.
Тенденция к монополизации рано или поздно должна была ввергнуть банковскую систему в кризисное состояние. Как отмечалось в печати, «после августовских событий увеличилась пропасть, разделяющая Сбербанк РФ и остальные банки страны. Самый большой банк стал еще больше, а другие под гнетом свалившихся проблем начали мельчать. Если этот процесс примет неуправляемый характер, не таким уж невероятным окажется образование в банковской сфере монополии в лице Сберегательного банка»*(51). Противопоставление Сбербанка остальным банкам настолько очевидно, что иногда оно даже формально закрепляется как нелепость. Так, Указания ЦБР от 11 января 2000 г. № 731-У называются; «Об изменении нормативов обязательных резервов кредитных организаций и Сберегательного банка Российской Федерации и проведении внеочередного регулирования размера обязательных резервов по состоянию на 1 января 2000 года»*(52). Суть вопроса не только в некорректной формулировке названия (Сбербанк - это разновидность кредитной организации, поэтому союз «и» здесь неуместен), но в некой привычке рассматривать кредитные организации как нечто иное, нежели Сбербанк. И это понятно, если учесть реальное положение Сбербанка как одного из банков, за который перед вкладчиками вынуждено отвечать государство. Отвечает оно федеральным имуществом, т. е. деньгами налогоплательщиков. Кстати, в Сбербанке участником является не только Банк России (по закону Банк России должен иметь не менее 51 % участия). Стало быть, остальные акционеры Сбербанка как бы получают привилегию: участвуют в деятельности организации, за которую перед вкладчиками по закону отвечает государство. Естественно, они получают преимущества перед другими бизнесменами. Причем эти преимущества не объяснены в законодательстве и не уравновешены. На наш взгляд, нужно предусмотреть в законодательстве, что Сбербанк является государственным.
Еще одна тенденция монополизации - стремление создавать и поддерживать крупные банки. Как известно, сосредоточение основных финансовых потоков в центре приводит к обеднению страны. В течение длительного периода - вплоть до августа 1998 г. преобладала, как нам представляется, неправильная ориентация на создание крупных банков.
Одна из причин слабого развития среднего и мелкого бизнеса - отсутствие достаточного количества средних и мелких банков в регионах. Но дело не только в этом. Большое число банков затрудняет незаконные действия. Ведь трудно скрыть процесс, в котором задействовано большое число людей, и чем больше - тем труднее. Когда банкиры и бизнесмены контролируют друг друга, то этот контроль намного эффективнее государственного.
И. Затратные способы создания и укрепления банковской системы. Под ними мы понимаем:
во-первых, создание банков за счет бюджетных средств: незаконная передача объектов собственности, различного имущества с балансов государственных предприятий и учреждений на баланс банков. Такие способы применялись, начиная с 1987 г. вплоть до средины 90-х гг., т. е. до того момента, пока еще оставались нераспределенные государственные ресурсы. Определенную лепту в этот процесс внесли и «товарные биржи» того периода;
во-вторых, «оздоровление» коммерческих банков, при котором любыми методами используются бюджетные средства под предлогом помощи так называемым системообразующим банкам, даже в тех случаях, когда очевидна несостоятельность их руководства.
Формы присвоения бюджетных средств могут изменяться и приспосабливаться к состоянию экономики и банковской системы. В этом смысле есть два типа государственного регулирования: а) реальное, т. е. приносящее пользу обществу; б) имитированное, которое используется для того, чтобы под предлогом «регулирования», усиления государственного вмешательства в экономику и банковскую систему, завладеть государственной собственностью и использовать бюджетные средства для наращивания капитала в «приближенных» или даже в своих банках. Регулятор всегда может что-нибудь отрегулировать для себя. В этом смысле такая «державность» тоже может приносить доход. «Державному» подходу к делу трудно возражать. Ведь, скажем, против такого аргумента, как, например, помощь со стороны государства «обманутым вкладчикам», редко кто возражает. Но эта помощь фактически всегда является помощью банкам. Кроме того, вкладчики- неоднородная масса, в которой есть не только пытающиеся сохранить деньги от инфляции, но и рантье, живущие на проценты. Они действуют в своем интересе и делают свой бизнес. Их нельзя причислять к потребителям банковских услуг.
К. Недостаточный банковский контроль. В течение многих лет (1987—1994) банковский надзор (проверки банков) в России отсутствовал. Поэтому деятельность кредитных организаций практически не контролировалась. Во многом это объясняется отсутствием соответствующих норм законодательства.
Итак, право и законность - самое слабое звено в банковской системе.