Центральный банк в банковской системе россии

Вид материала

Документы

Содержание 5. Государственный банк в советский период 6. Создание современной российской банковской системы 7. Динамика развития кредитных организаций и банковские кризисы 8. Проблемы совершенствования банковской системы Понятие и структура банковской системы. Внутренняя структура банковской системы и ее правовой регулирование. Банковская система и международные банки. Пути совершенствования банковской системы в России. Банки и биржи.

Подобный материал:

• Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
• Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
• Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
• Российской Федерации, 71.43kb.
• Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
• World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
• Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
• Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
• Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
• Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.

5. Государственный банк в советский период


После провозглашения России социалистической республикой начались преобразования в финансовой и банковской системах. В ноябре 1917 г. в Государственный банк был назначен правительственный комиссар. В стране установили государственную кредитную монополию (декрет о национализации банков от 14 (27 ноября 1917 г.). Бывшие акционерные банки слили с Государственным банком в единый Народный банк РСФСР*(72). Однако политика «военного коммунизма» оказалась несовместимой с коммерческими банками и поэтому декретом СНК от 19 января 1920 г. Народный банк упразднили.

Политика «военного коммунизма» долго не продержалась. Начинался период новой экономической политики (НЭП). Декретом ВЦИК от 12 октября 1921 г. государственный банк восстановили. С этого момента вновь создаются акционерные банки, которые обслуживают различные отрасли народного хозяйства (Крымский сельхозбанк, Юго-Восточный акционерный коммерческий банк, Банк потребительской кооперации, Промышленный банк, Электробанк и др.). Постепенно складывается обширная сеть республиканских, городских, коммунальных и кооперативных банков. Создается множество ссудосберегательных товариществ, кредитных кооперативов, в том числе в сельской местности.

Государственный банк много внимания уделял кредитованию промышленности, сельского хозяйства и частного сектора. Специфика экономики была такова, что ему приходилось заниматься не только банковскими, но и торговыми операциями, участвовать в прибыли предприятий.

В 1922 г. был создан Российский коммерческий банк (акционерное общество с смешанным капиталом), на базе которого в 1924 г. создан Банк для внешней торговли - Внешторгбанк СССР.

К концу 20-х гг. банковская система сформировалась как совокупность Государственного банка, акционерных, отраслевых и территориальных банков обществ взаимного кредита, кредитных кооперативов, а также государственных трудовых сберегательных касс.

Заметим, что банковская система периода НЭПа была разнообразной и не состояла, как нынешняя, только из центрального банка и универсальных банков. В этом отражалось реальное стремление создать работающую экономику.

В период НЭПа весьма успешной была денежная реформа 1922-1924 гг., которая ввела твердую валюту. Червонец обеспечивался на 25 % драгоценными металлами и устойчивой иностранной валютой по золотому курсу (первичное покрытие) и на 75 % краткосрочными векселями и легко реализуемыми товарами (вторичное покрытие). Политика введения червонца в денежный оборот была продуманной и высокопрофессиональной. Она учитывала экономические реальности и тонкости общественной психологии. В результате червонец быстро укрепился и стал твердой валютой.

Однако в дальнейшем Государственный банк все больше приобретает качества инструмента плановой экономики. Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы» закрепило централизованное руководство всеми кредитными учреждениями со стороны Государственного банка. Затем, в результате реформы кредитной системы в 1930-1932 гг., разнообразие кредитных учреждений ликвидируется. Банковская система свелась к следующему: Государственный банк, специализированные банки (Промбанк, Сельхозбанк, Торгбанк, Цекобанк), система гострудсберкасс. Операции по обслуживанию внешнеэкономических отношений осуществлялись Банком для внешней торговли СССР и совзагранбанками. Тем самым была полностью завершена социалистическая реконструкция банковской системы. Затем начались годы пятилеток и тотального планирования. Банковская система лишается рыночных начал.

В период Великой Отечественной войны Государственный банк СССР наладил эффективное и бесперебойное кассовое обслуживание воинских частей. В 1947 г. была проведена денежная реформа. Государственный банк СССР осуществлял финансовую деятельность, обеспечивающую восстановление народного хозяйства.

Дальнейшая централизация экономики привела к тому, что с 1960 г. и до 1987 г. банковская система СССР состояла из Государственного банка

СССР, переданных в его ведение Государственных трудовых сберегательных касс, Стройбанка СССР, Внешторгбанка СССР, а также совзагранбанков. Вся эта система подчинялась Государственному банку СССР.

Государственный банк СССР осуществлял свою деятельность в соответствии с поквартальными кассовыми планами. Он стал крупнейшим центром безналичных расчетов. В этом смысле возникает определенный парадокс между опытом решения сложных технических задач, накопленным Государственным банком СССР в сфере проведения кассовых операций, безналичных расчетов, и использованием этого опыта в дальнейшем, когда в начале 1990-х гг. в период становления рыночных отношений возникли проблемы с расчетами. Тем более, что уже был исторический опыт установления взаимоотношений между государственным банком и коммерческими банками сразу после 1917 г., а затем — в период НЭПа. Причем потрясения, которые испытывала страна сразу после 1917 г., не могут идти ни в какое сравнение с ломкой сложившихся плановых экономических отношений в начале 1990-х гг. Решение вопросов создания плановой экономики — дело более трудное, нежели разгосударствление экономики. Видимо, нужны были только соответствующая концепция банковских реформ и воля в ее проведении в жизнь. В сравнении с тем, какой был подход в проведении реформ в конце XIX в., а затем - и в период НЭПа, можно сделать именно такой вывод.


6. Создание современной российской банковской системы


После 1917 г. процесс построения банковской системы, основанной на частной собственности, был прерван, и в России на долгие годы утвердилось тотальное огосударствление всей экономики, если не считать короткого перерыва так называемой «новой экономической политики» (НЭП). Новая экономическая политика задумывалась как короткая передышка на пути строительства плановой экономики. Это был «шаг вперед, два шага назад». Достижением того периода является введение червонца, т. е. валюты, отчасти обеспеченной золотом. Однако период временного отступления быстро закончился и уже во второй половине 1920-х гг. в стране наступила полная монополизация всей экономики и банковского дела. Частная собственность была полностью запрещена.

До 1987 г. банковская система России состояла из трех банков: Госбанка СССР, Стройбанка СССР и Внешторгбанка СССР. Госбанк СССР, Стройбанк СССР имели свои отделения на всей территории СССР. В стране существовала система гострудсберкасс. Советский союз имел за рубежом эффективно работающую систему совзагранбанков.

Главное место в советской банковской системе отводилось Государственному банку СССР, что в общем-то и понятно. Он был эмиссионным институтом и в то же время являлся центром краткосрочного кредитования и

расчетно-кассового обслуживания в народном хозяйстве. Это был орган государственного управления и одновременно- орган государственного контроля. Он осуществлял плановое руководство в денежной и финансовой системе. Поэтому такую банковскую систему следует считать банковской системой одного уровня.

Преобразования спецбанков. Реорганизация банковской системы началась в 1987 г. в связи с переходом к рынку и к новой экономике в целом. Тогда считалось, что нужно повысить роль банков в механизме кредитования и развития новой экономики. На первом этапе была создана модернизированная структура государственных банков. Этот период создания банковской системы включал: а) создание двухуровневой банковской системы (центрального эмиссионного банка и государственных специализированных банков); б) перевод специализированных банков на полный хозрасчет и самофинансирование; в) совершенствование форм и методов кредитных отношений с предприятиями различных отраслей экономики. В то время главной задачей считалось отделение эмиссионной деятельности банков от деятельности по кредитованию хозяйства. Государственный банк должен был, во-первых, координировать деятельность специализированных банков, а, во-вторых, проводить единую для всех банков государственную денежно-кредитную политику. Промышленно-строительный банк СССР (Промстройбанк СССР), Агропромышленный банк СССР (Агропромбанк СССР), Банк жилищно-коммунального хозяйства и социального развития СССР (Жилсоцбанк СССР) стали специализироваться на обслуживании определенных народнохозяйственных комплексов. Другие банки: Банк трудовых сбережений и кредитования населения (Сбербанк СССР), Банк внешнеэкономической деятельности СССР (Внешэкономбанк СССР)*(73) стали оказывать отдельные виды специализированных услуг.

Попутно заметим, что в то же время создавались филиалы этих банков, но создавались довольно своеобразно. До сих пор в банковской системе существуют понятия, давно не соответствующие нормам Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Мы имеем в виду понятие «отделение». Оно не предусмотрено действующим законодательством, однако существует на практике. В постановлении Совета Министров СССР от 31 марта 1989 г. № 280 «О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование» сказано: «Установить, что основным хозрасчетным звеном в системе Промстройбанка СССР, Агропромбанка СССР, Жилсоцбанка СССР и Сберегательного банка СССР является отделение или другое учреждение этих банков, осуществляющее непосредственное кредитное и расчетное обслуживание предприятий, организаций, кооперативов и населения. Внешэкономбанк СССР действует на принципах полного хозяйственного расчета и самофинансирования в целом». С тех пор это понятие продолжает применяться, хотя в ст. 2 и других статьях Федерального закона «О банках и банковской деятельности», где называются основные элементы банковской системы, оно не значится. Нет этого понятия и в Гражданском кодексе РФ, который в качестве обособленных подразделений предусматривает только филиалы и представительства коммерческой организации. К рассмотрению этого вопроса мы вернемся, когда речь пойдет о структуре банковской системы и Банка России.

Проблема улучшения банковской системы появилась одновременно с возникновением первой волны кредитных организаций. Доктор экономических наук, директор Департамента исследований и информации Банка России С.Медведков отмечал, что «... банковская система не смогла предотвратить сползание экономики в глубокий кризис. Она оказалась неготовой оперативно «гасить» кризисные очаги в системе расчетов и платежей, эффективно мобилизовать и распределять кредитные ресурсы, обеспечивая тем самым экономический рост на неинфляционной основе, развитие инструментов и институтов, типичных для рыночного хозяйства». По его мнению, «более... управляемый ход реформ в банковско-финансовом секторе позволил бы и всей экономике менее болезненно преодолевать переходный период»*(74). С.Медведков сформулировал несколько задач по улучшению банковской системы, решение которых должно было содействовать реформированию экономики в целом. Во-первых, она была призвана обеспечивать экономически оправданное распределение финансовых ресурсов, стимулировать конкурентные отношения, приватизацию, перестройку системы ценообразования и ценовых пропорций. Во-вторых, банковский сектор должен был удерживать в достаточно стабильном состоянии денежно-кредитную систему и, в частности, препятствовать бесконтрольному наращиванию дефицита госбюджета и раскручиванию гиперинфляционных процессов. Одно из необходимых (хотя и не всегда достаточных) условий для этого - независимость Центрального банка во взаимоотношениях с правительством. В-третьих, банки должны создавать условия для «открытия» экономики, обеспечения обслуживания международного движения товаров, прямых портфельных инвестиций, рабочей силы, содействия переходу к конвертируемости национальной валюты. В-четвертых, банкирство должно заставить клиентуру (население, предприятия, государство) учиться считать деньги, а в конечном счете развивать экономическое мышление, предприимчивость, учиться хозяйственной жизни». К сожалению, эти задачи не были решены.

Процесс становления банковской системы происходил спонтанно. В июле 1987 г. жестко централизованная банковская система СССР (Госбанк, Стройбанк, Внешторгбанк) была несколько реорганизована и пополнилась пятью специализированными банками (Внешэкономбанк, Промстройбанк, Агропромбанк, Жилсоцбанк, Сбербанк). Тем самым происходило дозированное внедрение рыночных элементов в социалистическую экономику*(75). Однако государственная монополия в банковской системе сохранялась. Поэтому о начале реформ в банковской системе можно говорить лишь с принятием в декабре 1990 г. законов СССР «О Государственном банке СССР» и «О банках и банковской деятельности». Новая правовая система предусматривала экономическую самостоятельность банков, которые уже не отвечали по обязательствам государства. Госбанк СССР и Центральные банки республик были выведены из подчинения соответственно союзного и республиканского правительств и стали подотчетны Верховным Советам. Банковская система претерпела серьезную ломку в связи с распадом Союза и поэтому функционирование в «рублевой зоне» наряду с российским еще 14 центральных банков новых суверенных государств резко снизило эффективность денежно-кредитного регулирования, осложнило отлаживание связей между центральным банком и кредитными организациями, с одной стороны, и между кредитными организациями - с другой*(76).

Если в августе 1990 г. в России действовали 3 специализированных и 202 коммерческих банка, то к октябрю 1992 г. число коммерческих банков превышало 1600, а число их филиалов приближалось к 2800. При этом на долю 70 % (общего числа) коммерческих банков приходится только 17 % суммарной величины объявленного уставного фонда. Мелкие банки при нормальной организации своей деятельности могли бы эффективно обслуживать нарождающийся мелкий бизнес. Проблема была в другом: большинство мелких и даже средних банковских учреждений не в состоянии были выполнять функции коммерческого банка. Лишь 30-40 наиболее крупных банков могли бы работать на уровне, близком или соответствующем общепринятым в мировой практике стандартам. Уже в тот период была «...неоправданно тесная привязка банковского к промышленному капиталу. Около 4/5 уставных фондов действующих коммерческих банков сформировано на средства госпредприятий»*(77).

Как отмечается в специальной литературе того периода, еще в момент формирования однобокость «нижнего этажа» банковской системы проявлялась в том, что крайне медленно создавалась специализация финансовых институтов, отсутствовал «естественный отбор» через конкуренцию между ними, малозаметной была демонополизация сберегательного дела. Само понятие «коммерческий банк» было девальвировано, поскольку многие организации, носящие такое название, фактически не наладили на приемлемом уровне ссудодепозитные и платежные операции, игнорировали такие нормы банковского дела, как доверие, знание клиентов. Эти наблюдения и предложения ученых об улучшении лицензирования банков, о совершенствовании банковского надзора так и не были приняты во внимание, хотя в то время многое можно было еще поправить.

С юридической точки зрения, процесс преобразования спецбанков в коммерческие банки происходил своеобразно. Для убедительности процитируем некоторые документы. Так, в постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 г. № 146 «О мерах по выполнению постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики"» было сказано, что «Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет:

...2. Передать по состоянию на 1 июля 1990 г. на баланс и в оперативное управление Государственного банка РСФСР и его управлений на местах объявленное собственностью РСФСР имущество, а также активы и пассивы российских республиканских специализированных банков и подведомственных им учреждений, предприятий, организаций, учреждений Внешэкономбанка СССР, республиканского управления инкассации с подведомственной ему сетью учреждений и организаций, вычислительных центров Госбанка СССР и специализированных банков СССР на территории РСФСР, включая филиал ГВЦ в г. Москве.

3. Государственному банку РСФСР создать ликвидационные комиссии бывших правлений российских республиканских банков Промстройбанка СССР, Жилсоцбанка СССР и Агропромбанка СССР, а также осуществить другие организационные меры, связанные с упразднением аппарата подведомственных им управлений и учреждений в автономных республиках, краях, областях, городах Москве и Ленинграде. Создать на базе упраздняемых учреждений специализированных банков акционерные коммерческие банки, учреждения Внешэкономбанка РСФСР, а также необходимую для их обслуживания сеть учреждений Государственного банка РСФСР. Государственному банку РСФСР утвердить смету расходов на содержание ликвидационных комиссий и осуществление других организационных мероприятий.

4. Считать недействительными все нормативные акты, противоречащие Постановлению Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 г. "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики".

5, Предоставить Государственному банку РСФСР право утверждать необходимую ему для выполнения поставленных задач структуру центрального аппарата, смету доходов и расходов, фонд оплаты труда и другие фонды производственного и социального развития, а также порядок решения этих вопросов в учреждениях и организациях Государственного банка РСФСР»*(78).

В постановлении Президиума Верховного совета РФ от 16 марта 1992 г. №2524-1 «О лимите внешнего долга Российской Федерации и некоторых вопросах банковского обслуживания внешнеэкономической деятельности» на Внешторгбанк была возложена функция агента Российской Федерации по обеспечению банковского обслуживания внешнеторговых операций Российской Федерации, а также предписывалось Центральному банку Российской Федерации в месячный срок зарегистрировать устав Внешэкономбанка СССР с учетом специфики операций Внешэкономбанка СССР как агента по обеспечению банковского обслуживания централизованных внешнеэкономических операций Российской Федерации, а также банка, уполномоченного государствами СНГ осуществлять обслуживание внешнего долга бывшего СССР*(79).

Поскольку после распада СССР возникла проблема с разделом собственности между странами СНГ и их общей ответственности за то, как работают зарубежные банки с участием капитала бывшего СССР, было принято Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 10 февраля 1992 г. № 2326-1 «О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР», в котором говорилось: «учитывая значение стабилизации финансового положения сети зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР, включая отделения Внешэкономбанка СССР за границей, для сохранения иностранных активов Российской Федерации Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановляет:

1. Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации обратиться к компетентным органам стран, ранее входивших в состав бывшего Союза ССР, с предложением принять участие в мобилизации денежных средств в свободно конвертируемой валюте, необходимых для стабилизации финансового положения этих банков.

2. Центральному банку Российской Федерации: пересмотреть состав акционеров зарубежных банков имея в виду приведение состава акционеров в соответствие с изменившимися условиями; разрешить впредь до решения государствами-правопреемниками бывшего Союза ССР вопроса об их участии в стабилизации финансового положения зарубежных банков принять на свой баланс акции этих банков, ранее принадлежавшие ликвидированным организациям, а также организациям, находящимся в стадии ликвидации и реорганизации; осуществлять оперативное управление деятельностью зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР и принимать решения об их сохранении, поддержке, реорганизации или ликвидации»*(80).

Этот процесс создания российских кредитных организаций в некоторых аспектах схож с тем, который происходил в пореформенный период XIX в. Как уже говорилось, современники реформы XIX в. отмечали некоторую искусственность в образовании банков. Аналогичную тенденцию мы наблюдали в период создания современных банков с той лишь разницей, что они учреждались в условиях быстротечного перехода от огосударствленной экономики к экономике, построенной на основе различных форм собственности. Поэтому такая искусственность была намного больше, как и энтузиазм тех, кто создавал банки без поддержки уходящего государства. Отсюда банков создавалось много и в кратчайшие сроки.

Итак, из сказанного можно сделать несколько выводов:

Во-первых, в 1987 г. в России вновь создаются коммерческие банки. Однако в новых исторических условиях данный процесс происходит совершенно иначе, чем это имело место в XVIII—XIX вв. Коммерческие банки теперь образуются в условиях переходной экономики, которая не имеет аналогов в мировой истории. Это переход от полностью огосударствленной экономики к экономике различных форм собственности.

Во-вторых, банковская система создается искусственно, главным образом за счет бывших подразделений Госбанка СССР — спецбанков, которые преобразуются (провозглашаются) в акционерные банки. Иными словами, процесс создания коммерческих банков идет не «снизу», а «сверху». Поэтому неизбежными становятся монополизм банковской системы и слабое развитие конкуренции, стремление наращивать капитал за счет своеобразного иждивения у государства или спекуляций на курсе валют.

В-третьих, две вышеназванные причины обусловливают третью: отсутствие нормальной конкуренции — главное препятствие на пути притока банковского капитала в промышленность и сельское хозяйство. В результате получается, что не банковская система обслуживает экономику, а наоборот, экономика обслуживает банковскую систему.


7. Динамика развития кредитных организаций и банковские кризисы


На рубеже 80-х и 90-х гг, в России начался процесс не только создания спецбанков, позднее превратившихся в самостоятельные коммерческие банки, но и естественного возникновения коммерческих банков. Процесс создания банков «сверху» - это тенденция. Пусть даже ведущая и всеопределяющая, но все же тенденция, которая не исключала и процесс идущий «снизу». Такой процесс был тоже необходим.

Только в первом полугодии 1999 г. было создано несколько сотен коммерческих банков. Многие из них получили право привлекать деньги вкладчиков. Наибольшая банковская активность отмечалась в 1994 г. То был самый удачный год в развитии банковской системы. Удачный для банкиров, но не для вкладчиков. И если мы проанализируем причины успехов, то обнаружим, что в 1994 г. начались массовые неплатежи и задержки в расчетах. Тогда же стало всем ясно, что принятие закона о гарантировании вкладов населения окончательно затянулось. Банк России вернул коммерческим банкам те денежные средства, которые они до этого перечислили в фонд страхования депозитов. Закон о страховании депозитов принят не был. По этому поводу Банк России неоднократно заявлял, что он не обладает законодательной инициативой. Действительно, Банку России такое право не предоставлено. Надо иметь в виду, что от отсутствия закона о страховании депозитов вкладчики несут больше потерь, чем банковская система.

В 1995 г. происходит кризис на рынке межбанковских кредитов. С этого момента развитие и укрепление банковской системы пошло вниз и уже больше не поднималось, что стало началом перманентных кризисов в банковской системе. На страницах периодической печати появились сообщения о проблемах вкладчиков банка «Чара», а затем и КБ «Национальный кредит».

По данным Госкомстата о социально-экономическом положении России, в 1996 г. российская банковская система характеризовалась следующими данными: по состоянию на 1 декабря 1996 г. число зарегистрированных кредитных организаций составило 2604 единицы. Число действующих кредитных организаций сократилось с начала года на 10,5%, за ноябрь - на 1%, составив на 1 декабря 2053 единицы (при 5114 филиалах), из них 2031 - банки и 22 — небанковские кредитные организации. Из общего числа действующих кредитных организаций 1169 являются паевыми, а 881 — акционерными. В 1997-1998 гг. Банк России продолжал отзывать лицензии у множества кредитных организаций. Однако до 17 августа 1998 г. (кризис на рынке ГКО и четырехкратное повышение курса российской валюты) банковская система не подавала видимых признаков финансового кризиса и ничто не предвещало финансовый крах. Но прекращение выплат по ГКО и резкий скачок валютного курса в августе 1998 г. привел к тому, что большинство крупнейших российских банков уже к началу 1999 г. стали проблемными. Например, в конце 1998 г. была отозвана лицензия у одного из самых крупных российских банков — АКБ «Инкомбанк», а уже к лету 1999 г. лицензия была отозвана и у Промстройбанка (бывший спецбанк), который до этого активно кредитовал реальный сектор экономики. Примерно в то же время Банк России ввел временную администрацию в «СБС-АГРО». Следующий неутешительный момент— 29 сентября 1999г. объявлен банкротом банк «Менатеп».

Даже если мы, анализируя состояние банковской системы, введем поправку на специфику российской экономики, на общие недостатки реформ, уже одно количество отозванных банковских лицензий достаточно велико, ибо «...за всю современную банковскую историю России было отозвано 1260 лицензий»*(81).

Как бы там ни было, а в обществе сформировалось недоверие к банковской системе: миллионы вкладчиков не могли вернуть свои вклады. Процедуры банкротства в некоторых несостоятельных банках длятся годами. Так, банк «Национальный кредит», привлекавший значительные вклады населения, с 1995 г. проходил длительную процедуру банкротства, затягивая выплаты денег вкладчикам. Даже после принятия Федерального закона о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций в 1998 г. ситуация не стала лучше.

В общем, российское законодательство о банкротстве, на наш взгляд, относится к так называемой продолжниковой системе. На сегодняшний день она не может дать эффект. Учитывая слабость правоприменительной практики, она, по сути, поощряет неисполнение договоров. Такое «банкротство» становится выгодным занятием и своеобразным бизнесом. Банкам-банкротам продолжают оказывать помощь, вместо привлечения должников к ответственности.


8. Проблемы совершенствования банковской системы


Для понимания правового статуса Центрального банка и его роли в банковской системе нужно выяснить характер тех взаимосвязей в банковской системе, которые складываются между ним и кредитными организациями, а также филиалами и представительствами иностранных банков. Все эти взаимосвязи в юридическом смысле являются правоотношениями, а в правоотношении, как известно, реализуются права и обязанности его участников. Такими участниками выступают прежде всего кредитные организации, их филиалы и представительства, а также Банк России. Поэтому вопрос о понятии банковской системы затрагивает права и законные интересы кредитных организаций, а стало быть, - права их учредителей и участников. На наш взгляд, было бы правильным закрепить основные элементы банковской системы в Конституции РФ, подобно тому, как это сделано в Беларуси, Грузии, Узбекистане.

Понятие и структура банковской системы. Термин «банковская система», применяемый в российском законодательстве, равнозначен термину «система кредитных организаций». Раскрывая понятие банковской системы, мы имеем в виду систему кредитных организаций, которая включает не только центральный банк и банки, но и так называемые небанковские кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Это первый аспект - институциональный. Но между названными элементами системы возникают определенные отношения, тоже регулируемые банковским правом. Это второй аспект - функциональный. В определенном смысле банковская система может рассматриваться как совокупность институциональной и функциональной подсистем.

Институциональная подсистема — структура банковской системы, ее самая стабильная часть. Она регулируется федеральными законами. Функциональная подсистема более подвижна, динамична и в основном связана с осуществлением банковской деятельности. Она регулируется банковским законодательством (федеральными законами) и нормативными актами Банка России.

Банковская система имеет внутригосударственный и внешний аспекты. Зарубежные филиалы и дочерние организации российских кредитных организаций, а также представительства, открытые за рубежом, с точки зрения порядка открытия и управления ими являются частью банковской системы. Это внешняя часть банковской системы. Правда, такое понятие теоретическое, ибо в таком виде оно не закреплено в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности». Термин «банковская система» в Федеральном законе используется только применительно к тем кредитным организациям, которые зарегистрированы на территории Российской Федерации.

О внутригосударственном аспекте - внутренней структуре банковской системы — речь пойдет дальше. Пока же рассмотрим внешний аспект банковской системы.

Банковская система имеет не только внутригосударственное устройство, но и часть структуры, находящейся за рубежом. И хотя в ст. 2 Федерального закона она не названа как часть банковской системы, тем не менее, она реально существует. Такая же ситуация характерна и для других стран. Это объясняется тем, что в соответствии с Федеральным законом надзорные органы в большинстве случаев дают разрешения на открытие филиалов и дочерних банков, представительств за рубежом. Между кредитными организациями и их зарубежными филиалами, дочерними банками и представительствами существуют гражданско-правовые отношения. Однако между Банком России и кредитными организациями также существуют банковские правоотношения, составной частью которых являются отношения надзора. В гл. V Федерального закона «Филиалы, представительства и дочерние организации кредитной организации на территории иностранного государства» в ст. 35 «Филиалы, представительства и дочерние организации кредитной организации на территории иностранного государства» предусматривается, что «кредитная организация может с разрешения Банка России создавать на территории иностранного государства филиалы и после уведомления Банка России- представительства. Кредитная организация может с разрешения и в соответствии с требованиями Банка России иметь на территории иностранного государства дочерние организации. Банк России не позднее трехмесячного срока с момента получения соответствующего ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении - согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. В случае, если Банк России не сообщил о принятом решении в течение указанного срока, соответствующее разрешение Банка России считается полученным». В соответствии с этой нормой Банк России издал соответствующие нормативные акты*(82). Так, в отношении дочерних банков среди прочего предусматривается, что «Банк России рассматривает ходатайства уполномоченного банка на участие в уставном капитале кредитной организации за границей в случае, если уполномоченный банк в силу преобладающего участия в ее уставном капитале либо в соответствии с заключенным между уполномоченным банком и кредитной организацией за границей договором или иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые кредитной организацией за границей. До особых указаний Банка России участие уполномоченных банков в капитале кредитных организаций за границей в случаях, если уполномоченный банк не имеет преобладающего участия в уставном капитале кредитной организации за границей либо иным образом не имеет возможности определять решения, принимаемые кредитной организацией за границей, не допускается... Положения настоящего пункта не распространяются на участие уполномоченных банков в капитале следующих кредитных организаций: Московский народный банк, Лондон; Коммерческий банк для Северной Европы, Париж; Ост-Вест-Хандельсбанк, Франкфурт-на-Майне; Донау-банк, Вена; Ист-Вест-Юнайтед банк, Люксембург; Русский коммерческий банк, Цюрих; Русский коммерческий банк, Лимассол.., При выдаче разрешения учитываются требования банковского законодательства страны места нахождения кредитной организации, в которой предполагается участие. Выдача разрешений на участие в уставном капитале кредитных организаций в оффшорных зонах допускается только при наличии двустороннего соглашения между Банком России и органом, осуществляющим надзор за деятельностью кредитных организаций в стране места нахождения кредитной организации, предусматривающего обмен информацией в области банковского надзора»*(83).

На наш взгляд, филиалы российских банков за рубежом, зарубежные дочерние банки российских банков могут, говоря условно, рассматриваться как внешняя часть банковской системы. Аргументировать это можно следующим образом. Банковская система состоит не только из институциональных, но и из функциональных элементов. Это не только организации и учреждения (термин «учреждение» имеет отношение только к Банку России), но и правовые отношения между ними.

Внутренняя структура банковской системы и ее правовой регулирование. Структура банковской системы в том виде, в котором она закреплена в федеральном законодательстве, не охватывает все ее действительное разнообразие.

Некоторые элементы банковской системы фактически в той или иной мере существуют, но в Федеральном законе не закреплены. Речь идет прежде всего о тех банках, которые фактически являются государственными и по примеру других стран должны быть предусмотрены как государственные банки. В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» должен подробно регламентироваться правовой статус Внешэкономбанка, Внешторгбанка и Сбербанка.

В связи с кризисом 1998 г. в банковской системе появился еще один структурный элемент - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). В Федеральном законе такой элемент структуры банковской системы не предусмотрен. На наш взгляд, нужно внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности».

В федеральных законах не предусматриваются и такие подразделения кредитной организации, как, например, отделения кредитных организаций. Ни в Федеральном законе, ни в Гражданском кодексе РФ не предусмотрены отделения, как понятия, равнозначные понятию «филиал».

В ст. 2 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР», которая называется «Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности», указываются два основных компонента, а по сути - две подсистемы. Это институциональная подсистема — Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков (ч. 1) и нормативная подсистема законы и подзаконные нормативные акты, которые ее регулируют (ч. 2). В ч. 1 ст. 2 Федерального закона говорится: «Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков»*(84). В ч. 2 этой статьи сказано: «Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России»*(85). Таким образом, подзаконными нормативными актами может регулироваться только банковская деятельность, но не банковская система. Вопрос о правовом регулировании банковской системы остается открытым. Вместе с тем анализ ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», на наш взгляд, позволяет сделать вывод, что правовое регулирование банковской системы может регулироваться федеральными законами, а также другими нормативными актами в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами. Например, Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» предусматривает право Банка России устанавливать порядок регистрации филиалов кредитной организации с иностранными инвестициями на территории Российской Федерации. Однако ему не предоставлено, например, право регулировать порядок создания филиалов и представительств кредитной организации. Или, скажем, в федеральных законах ничего не сказано о так называемых дополнительных офисах кредитных организаций, тем не менее Банк России регулирует и эти вопросы (см. гл. XI Инструкции Банка России № 75-И)*(86).

Как уже говорилось, в федеральных законах не предусматриваются такие подразделения кредитной организации, как отделения кредитных организаций. Применительно к некоторым банкам создание отделений регулировалось постановлениями Верховного Совета РСФСР. Однако ни Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», ни Гражданский кодекс РФ не предусматривают такое регулирование и не дают ответ на вопрос о правовом положении названных структур. Федеральный закон может предусматривать случаи, когда вопросы банковской системы регулируются подзаконными актами, но это должны быть акты федеральных органов власти. Так, в частности, в Федеральном законе «О реструктуризации кредитных организаций» устанавливается, что «отношения, связанные с осуществлением мероприятий по реструктуризации кредитных организаций, регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными актами Центрального банка Российской Федерации (далее - Банк России)»*(87). Здесь не учитываются нормы ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», в которой закреплен исчерпывающий перечень источников банковского права.

Правовой статус, структура и функции Банка России регулируются только федеральным законодательством. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку денежная система должна быть единой, а банковская система- стабильной. Если бы все было иначе, то тогда рано или поздно, в субъектах Федерации, в той или иной форме, могла бы появиться своя денежная система или ее суррогаты. Банк России не уполномочен регулировать свою структуру, кроме случаев, прямо предусмотренных федеральным законом. Это вытекает из анализа ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности». В ней говорится только о регулировании банковской деятельности, но не о банковской системе, составной частью которой является Банк России. Поэтому Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливает, что структура Банка России определяется Советом директоров. Что же касается системы Банка России, то она определена в самом Федеральном законе.

Банковская система и международные банки. Статья 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» не отвечает на вопрос о том. входят ли в структуру банковской системы международные банки, в которых участвует Российская Федерация. С точки зрения анализа основных составляющих банковской системы, не вполне ясен правовой статус международных банков, созданных на территории России. Как известно, по Конституции РФ международный договор обладает приоритетом над внутригосударственными нормами в случае их коллизии. Здесь действует международный договор. Но в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» не показано место таких банков в банковской системе. Так, Соглашение об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993 г. (ст. 2) предусматривает, что «Банк является юридическим лицом. Местонахождение Банка — город Москва. Банк может участвовать в международных финансовых и банковских организациях и союзах. Деятельность Банка регулируется настоящим Соглашением и Уставом Банка, являющимися его неотъемлемой частью. Отношения между Банком и страной пребывания Банка, включая его привилегии и иммунитеты, определяются соответствующим соглашением». В Уставе Межгосударственного банка он определяется как международное расчетное и кредитно-финансовое учреждение. Между тем учреждение не является элементом банковской системы. Следовательно, и международный банк не является частью банковской системы. Международный банк создан и действует в соответствии с нормами международного публичного права. Однако это не снимает вопрос о совершенствовании банковского законодательства с тем, чтобы в нем был урегулирован вопрос о взаимодействии международных банков, создаваемых на территории Российской Федерации, и ее же банковской системы в лице Банка России. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» только в общей форме сказано о заключении межбанковских соглашений. Поэтому нужно подробнее урегулировать полномочия Банка России и порядок заключения межбанковских соглашений.

Пути совершенствования банковской системы в России. Проблема совершенствования кредитных организаций в России возникла одновременно с появлением первых банков. Еще в пореформенный период XIX в. имели место примерно такие же проблемы, как и в 90-е гг. XX в. Применительно к истории банковской политики в России в начале XX в. П.П.Мигулин писал: «Мы видим, что с самого начала в этом деле не было частной инициативы»*(88). Теперь, по прошествии около ста лет, эти мысли вновь современны. Стоит обратить внимание и на такой вывод П.П.Мигулина - «..частные кредитные банки все-таки пришлось насаждать чисто искусственными путями, а ипотечного кредита 10 лет у нас и вовсе не существовало. Когда частные кредитные учреждения после великих усилий и пожертвований со стороны государства удалось пустить в ход, недостатки их сказались сейчас же: страшно дорогой кредит, неумелое ведение дела, захваты значительной доли прибылей различными дельцами, прямые злоупотребления»*(89). Но во времена, о которых пишет П.П.Мигулин, банковская система по своим организационно-правовым формам была разнообразнее и менее криминальна. Сейчас банковская система более подвержена влияниям преступности, а организационно-правовые формы стали намного скуднее.

Государство может развивать банковскую систему двумя путями. Первый путь - экономический. Это создание государственных банков, кредиты банкам, применение различных регулирующих методов со стороны центрального банка, в частности, требований о создании резервов и т. п. Второй путь - юридический, когда государство предусматривает в своих законах определенные модели кредитных организаций, банковские технологии и механизмы ответственности, минимально вмешиваясь в экономические механизмы спроса и предложения на денежные ресурсы. Все остальное сделают свободная инициатива и конкуренция. Правопорядок и рынок - вот альфа и омега нормальной банковской системы. При таких условиях все банки в равной степени удалены от государства. Но при этом четко соблюдается закон. Соблюдение закона вызывает доверие к банкам со стороны населения. А оно ничем не заменимо для развития банковской системы. Никакие банковские резервы не помогут, если население не доверяет банкам. В начале XX в. Б. Эпштейн писал, что кризис 1907 г. банковской системы в Соединенных Штатах сделал многие американские банки неплатежеспособными при том, что требования в отношении создания резервов составляли 25 %. Даже в тех случаях, когда резервы составляли '/₂, это не помогало банкам в условиях кризиса*(90).

На наш взгляд, в России нужны оба варианта развития банковской системы. Но преобладающим должен стать юридический. Развитие банковской системы невозможно без расширения видов кредитных организаций, перечня организационно-правовых форм, в которых они могут создаваться, а также без усиления антимонопольного законодательства и конкуренции в банковском секторе экономики. Поэтому наряду с экономической нужна юридическая реструктуризация банковской системы - укрепление и развитие организационно-правовых форм кредитных организаций. В законодательстве необходимо предусмотреть создание банков в форме товариществ с полной ответственностью, кооперативных банков, различных специализированных банков. В целом же надо создать многообразную и вместе с тем специализированную банковскую систему. Это означает, что, во-первых, банковское право должно предусматривать множество разнообразных видов кредитных организаций; во-вторых, для каждого их вида должна быть своя организационно-правовая и видовая форма, которой обязаны придерживаться кредитные организации; в-третьих, наряду с общим пруденциальным регулированием и общим банковским надзором (объект - банковская система в целом) Банк России должен осуществлять дифференцированный банковский надзор за каждым банком в отдельности. Возможность дифференцированного надзора уже предусмотрена законодательством, однако не реализована. Взять хотя бы финансовые нормативы. Они должны устанавливаться для каждого банка в отдельности с учетом его пассивных и активных операций, качества управления ими и т. п. То же касается и обязательных резервов. Они могли бы быть платными (это полностью соответствовало бы гражданскому законодательству) и дифференцированными по отношению к видам кредитных организаций. К денежно-кредитной политике мы еще вернемся, когда будем рассматривать опыт некоторых зарубежных центральных банков. Практика начисления процентов на обязательные резервы применялась в отдельных странах.

На наш взгляд, необходимо позаимствовать идею многообразия кредитных организаций, которая характерна, скажем, для Франции. Вот, что пишут о видах кредитных организаций Кристиан Говальда и Жан Стуфле: «По своим размерам, по природе производимых операций кредитные учреждения являют большое разнообразие. Национальный совет утвердил номенклатуру, основанную частично на этих показателях. Сам закон относит кредитные учреждения к категориям в зависимости одновременно от деятельности и от юридического статуса предприятия. Эта классификация приобретает большое значение, так как при существовании общей регламентации каждая категория подчиняется особым правилам»*(91). Итак, мы видим, что во Франции каждый вид кредитного учреждения имеет правовую регламентацию. И причем не только по названию, но и по содержанию. Поэтому, например, вкладчик имеет точное представление о разновидности кредитного учреждения. Если это, допустим, сберегательная касса, то таковой она является не только по названию, но и по специфике банковской деятельности, что, на наш взгляд, уже само по себе является определенной гарантией надежности. Но вернемся к многообразию кредитных организаций, закрепленному в законах. О различных категориях кредитных учреждений, предусмотренных законодательством Франции, Кристиан Говальда и Жан Стуфле пишут; «основным текстом является ст. 18 закона 1984 г., в которой сформулировано, что кредитные учреждения получают разрешения в качестве банка, банка взаимного кредита или кооперативного кредита, сберегательной или страховой кассы, кассы муниципального кредита, финансовой компании или специализированного финансового учреждения. В законе о банках упомянуто еще два статуса: в ст. 99 - учреждения, чья основная деятельность заключается в управлении ценными бумагами и в размещении их, и финансовые компании. В классификацию внесены важные поправки. Следует, наконец, назвать учреждения вне статуса, упомянутые в ст. 8 Закона о банках»*(92).

Во Франции широкое распространение получили банки взаимного и кооперативного кредита, опыт которых мог бы быть использован и в российском обществе. «Сеть взаимного и кооперативного кредита, хотя и подчинена статусу кредитного учреждения и контролю органов, созданных на основе закона о банках, сохранила свое организационное своеобразие и свое специальное назначение»*(93). Организация взаимного сельскохозяйственного кредита («Креди агриколь мьютюэль») строится таким образом, что в основании всей системы находятся местные кассы, которые являются гражданскими кооперативными предприятиями, принимающими вклады, имеющими право предоставлять ссуды. Таких касс насчитывается около 3000. Они подчиняются региональной кассе. Национальная касса «Креди агриколь» - центральный орган сети.

В конце XIX в. во Франции, по примеру немецких касс Raiffeisen, стали создаваться кассы взаимного кредита. В настоящее время сеть охватывает ряд стран. Их организация близка к организации «Креди агриколь». Местные кассы организованы в форме кооперативных товариществ. Центральная касса Взаимного кредита занимается рефинансированием и управляет избытком наличности федеральных региональных касс. Национальная конфедерация Взаимного кредита занимается представительством и контролем и имеет права центрального органа (Закон 1984 г., ст. 20). Во Франции действует народный кредит. Народные банки функционируют на кооперативной основе. Товарищества взаимного поручительства гарантируют кредиты. Центральная касса народных банков управляет избытком наличности, выступает на денежном рынке, переучитывает портфели ценных бумаг народных банков, обеспечивает некоторые услуги*(94).

Общества взаимного кредита, соединенные банки имели существенное значение в России XIX в. По свидетельству исследователя и инициатора создания таких обществ в России Е. Ламанского, эти общества играли значительную роль в экономике пореформенной России XIX в. Первое такое общество было создано торговцами, которые потерпели ущерб в результате пожара в Петербурге в 1862 г. Торговцы объединили свои капиталы и создали эффективную систему кредитования членов общества взаимного кредита. Еще раньше первое такое общество появилось в Брюсселе после революции 1848 г.*(95)

Предусмотренные российским законодательством организационно-правовые формы для банков и других кредитных организаций сужают возможности развития банковского сектора экономики и укрепления правопорядка.

В условиях России, где совершается переход от огосударствленной экономики к экономике, построенной на основе различных форм собственности, вопрос об ответственности учредителей кредитных организаций (напомним, что кредитные организации привлекают чужие денежные средства) должен быть поставлен на первое место. С этой точки зрения понятие «хозяйственное общество» как организационно-правовая форма, предусмотренная для создания и деятельности коммерческих банков и других кредитных организаций, на наш взгляд, не создает достаточную ответственность учредителей перед кредиторами и вкладчиками. Гражданское законодательство установило и другие организационно-правовые формы, которые могли бы применяться для создания кредитных организаций, если бы такая возможность была предоставлена Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Известно, что в западных странах банковская система не ограничивается только такими организационно-правовыми формами для банков, как общество с ограниченной ответственностью или, скажем, акционерное общество. Есть и другие организационно-правовые формы, например полное товарищество. Его преимущество состоит в том, что в случае краха кредитной организации, созданной полными товарищами, они несут ответственность перед кредиторами всем своим имуществом, а не только имуществом юридического лица. То же самое можно сказать и о кооперативных банках, которые в этом смысле создают больше преимуществ, но они не предусмотрены российским законодательством. Термин «хозяйственное общество» не позволяет создавать кооперативные банки, Вместе с тем их участники могут нести большую ответственность, чем банки — общества с ограниченной ответственностью или акционерные банки.

Законодательство должно предусматривать определенные критерии, отличающие различные виды банков. Так, в частности, можно было бы создать условия для развития сберегательных банков. Закон «О банках и банковской деятельности мог бы предусмотреть различные виды кредитных организаций и соответствующие требования, учитывающие специфику их видов с тем, чтобы создать юридические предпосылки для разнообразия в банковской системе. Тогда у банков появятся стимулы направлять свой капитал в реальный сектор экономики. Как нам представляется, необходимо предусмотреть преференции для банков. Нужны дифференцированные налоги, льготы по налогу на прибыль в отношении тех банков, которые выдают долгосрочные кредиты и тем самым способствуют развитию реального сектора российской экономики.

Следующее направление в юридической реструктуризации российской банковской системы - улучшение правового регулирования ответственности кредитных организаций перед своими кредиторами. В законодательстве, на наш взгляд, следует предусмотреть механизм персонификации юридической ответственности учредителей и участников кредитных организаций и их руководителей, например в контрактах.

В законодательстве необходимо закрепить более действенную ответственность кредитных организаций перед своими клиентами. Во-первых, как уже говорилось, недостатки становления и развития банковской системы в значительной степени были связаны с тем, что капиталы многих банков на поверку оказались нереальными. Это обстоятельство признали даже некоторые банкиры. Если капиталы многих банков нереальны, то следует установить в законодательстве гарантии сохранения хотя бы уставного капитала кредитной организации.

Еще одно направление юридической реструктуризации в банковской системе- это укрепление правопорядка в смысле создания нормального антимонопольного законодательства и его соблюдения всеми участниками банковских отношений. Антимонопольная деятельность и контроль должны быть точно обозначены в законодательстве. Уже в процессе создания и регистрации кредитных организаций должен осуществляться единый правопорядок в отношении кредитных организаций. Конституционный принцип равенства всех перед законом означает, что никто не имеет привилегий на нарушение правопорядка. Поэтому Банк России обязан придерживаться создания одинаковых конкурентных условий для всех кредитных организаций. Рассмотренный опыт развития российского Центрального банка и других банков в России в пореформенный период XIX в. показывает, что отсутствие нормальной конкуренции - это постоянный фактор, препятствующий развитию эффективной банковской системы.

Банки и биржи. Как уже говорилось, одна из целей Банка России, предусмотренная в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», — развитие и укрепление банковской системы. Обратим внимание на то, что термин «развитие» поставлен на первое место. В самом Законе не раскрываются формы и методы этого развития. Но указанный Закон предусматривает различные формы взаимодействия Банка России с банковским сообществом и с различными государственными и общественными организациями. Предполагается определенная организаторская деятельность и инициатива Банка России. На наш взгляд, Банк России мог бы проявить инициативу в разработке соответствующих проектов совместно с депутатами и заинтересованными организациями с тем, чтобы развивалась инфраструктура банковской системы. Прежде всего такая инфраструктура отсутствует в сфере кредитования сельского хозяйства. Поэтому нужно создавать сельскохозяйственные фьючерсные биржи.

Самое слабое звено российской экономики- трудности в реализации сельскохозяйственной продукции и в снабжении сельских товаропроизводителей. Вследствие этого снижаются стимулы для любой предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве. Вот почему все попытки привлечь капитал в этот сегмент экономики всегда оканчивались неудачно. Примером тому является создание сначала спецбанка — Агробанка, а затем СБС-Агро. Все попытки окончились крупными потерями для государственного бюджета. Это означает, что кредитование сельского хозяйства за счет бюджетных средств в условиях отсутствия организационно-правовой инфраструктуры - бесполезно. Поэтапное расходование государственных средств, как правило, не контролируется. В значительной мере это связано с отсутствием объективной информации и критериев целесообразности выделения кредитных ресурсов. Отсюда государство не в состоянии своевременно пресечь неэффективное или даже нецелевое расходование бюджетных средств. Объективным критерием для кредитования могла бы быть котировка фьючерсных контрактов. Однако для этого необходима соответствующая организация рынка, которая на сегодняшний день отсутствует.

Как показывает опыт зарубежных стран, сельскохозяйственные предприятия и развитие рынка в данной сфере не могут обойтись без активного привлечения ссудного капитала. Однако банковское кредитование сельского хозяйства связано со значительным риском. Размещение капитала в реальном секторе экономике, в частности в сельском хозяйстве, возможно при наличии развитой организационно-правовой, маркетинговой и информационной инфраструктуры, обеспечивающей нормальную и гарантированную реализацию сельскохозяйственной продукции.

Главный системообразующий элемент рыночной инфраструктуры-сельскохозяйственная товарная биржа. На бирже заключаются фьючерсные

контракты между сельхозпредприятиями и оптовыми покупателями Заключение таких контрактов возможно только на бирже. Биржевая технология снижает риски по форвардным контрактам. Такие контракты покупаются и продаются. Банк или факторинговая компания могут купить денежные требования сельскохозяйственного предприятия - поставщика к покупателю. Комиссионный сбор обычно составляет от 0,5-3 % от общей суммы купленных счетов. Кредит выдается на 2—4 пункта выше процентной ставки по краткосрочным кредитам. В результате факторинга сельскохозяйственные предприятия получают финансирование своих затрат на производство сельскохозяйственной продукции. В условиях, когда ипотека ограничена, контракты под будущий урожай - единственная возможность привлечь ссудный капитал и использовать его для развития сельскохозяйственного производства.

В России было несколько попыток создания товарных бирж. Первая биржа была создана в 1703 г. в период петровских реформ. Множество бирж создавалось после отмены крепостного права. Однако, по мнению специалистов, все они не были биржами в собственном смысле этого слова. В период НЭПа были созданы товарные биржи, которые сыграли положительную роль в начале 20-х гг. прошлого столетия. Но и эти биржи, скорее всего, можно было назвать биржеподобными структурами, эффективность которых снижалась монополиями.

В современный период, в 1990 г., Госснаб СССР дал команду своим 30 территориальным учреждениям создать товарные биржи. За короткий срок таким директивным способом было создано 500 биржеподобных структур, которые были сопоставимы разве что с биржами домануфактурного периода. В лучшем случае их можно было назвать биржами наличного товара. Такие биржи - давно пройденный этап в экономическом развитии не только развитых, но и многих слаборазвитых стран.

В отличие от бирж в странах Запада, эти так называемые биржи были созданы как коммерческие организации. Уже в момент создания цели этих бирж фактически полностью расходились с целями построения правовой рыночной экономики в стране. Сам факт существования биржеподобных структур, созданных в период 1990-1992 г., не должен стать препятствием для создания нормальной биржи. Уже в конце XIX - начале XX в. значение бирж наличного товара стало падать. В настоящее время такие биржи сохранились лишь в некоторых странах и имеют сравнительно небольшие обороты.

В развитых странах основную роль играют цивилизованные биржи нового типа - фьючерсные биржи. Они обеспечивают ускорение товарно-денежного обращения и стимулируют развитие производства всех видов продукции и услуг. В особенности их роль проявляется в сельском хозяйстве.

Сельскохозяйственная биржа может быть учреждена как некоммерческая организация. Она будет активно взаимодействовать с банками и оптовыми закупочными организациями, с различными юридическими, информационными, маркетинговыми, страховыми, транспортными и консалтинговыми фирмами. На бирже могут размещаться госзаказы, заявки сельскохозяйственных предприятий на снабжение их определенными промышленными товарами и необходимыми услугами. Такая биржа должна иметь филиалы во всех экономических регионах России и представительства в каждом субъекте Федерации. Маклеры - посредники биржи могут выезжать на все сельскохозяйственные предприятия, непосредственно в крестьянские и фермерские хозяйства, помогая собирать заявки и заключать фьючерсные контракты.

Котировки на фьючерсной бирже и в целом собираемая и обрабатываемая аналитическими подразделениями информация повысит уровень информированности всех экономических субъектов, а также уровень информированности государства о реальном положении в экономике и создаст необходимый прогноз для принятия адекватных решений. Следовательно, уменьшатся государственные расходы и прекратится практика невозврата бюджетных средств.

Создание сельскохозяйственной биржи создаст необходимую инфраструктуру для реализации продукции сельского и промышленного хозяйства, ускорит взаимодействие между различными производителями, повысит гарантии платежей и взаиморасчетов.

Котировки контрактов, деятельность брокеров и биржевых маклеров, аналитических и экспертных подразделений, работа ревизионной комиссии, третейского суда — все это создаст условия для уменьшения не только биржевого, но и банковского риска. Сельскохозяйственная биржа распределит риск между поставщиками и покупателями, будут стимулировать работу банков. Возникнет новая перспективная сфера для размещения банковских активов. Тем самым банковский капитал будет чаще привлекаться в реальный сектор экономики. Однако само по себе все это не произойдет, если не будет подготовлена биржевая инфраструктура для кредитования сельского хозяйства.

Сельскохозяйственная биржа должна иметь подразделения, которые будут обеспечивать транспортировку сельскохозяйственной продукции, ее размещение на складах.

Взаимодействуя с сельскохозяйственной биржей, банки могут эффективно работать с различными финансовыми инструментами, покупать фьючерсные контракты, тем самым кредитуя реальных производителей. Кроме того, они могут работать с опционами по купле и продаже фьючерсов. Здесь же можно организовать клиринг и проводить различные виды расчетов.

Проблема расчетов и небанковские кредитные организации. Одна из особенностей современной банковской системы в том, что в ней слишком мало небанковских кредитных организаций. Между тем небанковские кредитные организации могли бы успешно заниматься вопросами, связанными с организацией системы расчетов. Ведь в Федеральном законе о Центральном банке Российской Федерации не сказано, что Банк России создает систему расчетов. В ст. 3 Закона, помимо прочего, говорится, что Банк России имеет своей целью обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Итак, наряду с возможностью экономической реструктуризации банковской системы, есть и другой метод реструктуризации банков - юридическая реструктуризация. Применение этого метода не потребует больших затрат и принесет выгоду обществу и самим банкам. Юридическое совершенствование банковской системы, по сути, сводится к решению триединой задачи. Во-первых, надо предусмотреть в законах иные организационно-правовые формы банков, помимо предусмотренных в банковском законодательстве, прежде всего так называемое полное товарищество, где, как известно, учредители отвечают всем своим имуществом. Отношение к банкирам-должникам должно быть иное, с тем чтобы банкам можно было доверять. Здесь надо многое изменить в законодательстве. Кроме того, нужно предусмотреть создание государственных банков и регламентировать их статус и социальную направленность. Во-вторых, нужно поднять ответственность Банка России и всех кредитных организаций за соблюдение банковских законов. По закону Банк России обязан проверять кредитные организации в части соблюдения ими не только экономических нормативов, но и банковских законов. Это требование ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», поставленное им на первое место.

Банк России должен улучшить процедуры лицензирования банковской деятельности, согласования руководителей коммерческих банков.

Развитие банковской активности в регионах станет возможно только при условии равных условий банковской конкуренции. На этой основе могут быть созданы стимулы для развития региональных банков.

Создание и развитие региональных банков обусловлено потребностями страны. Как известно, в некоторых регионах нет достаточного количества банков или даже филиалов. Поэтому население не может реализовать предусмотренные гражданским законодательством возможности по сбережению своих денежных средств. В этом отношении мог бы быть использован зарубежный опыт создания региональных банков. Например, в США региональные банковские системы в значительной мере создаются в зависимости от экономических потребностей и специфики местных условий*(96).

Следует предусмотреть льготы, в том числе налоговые, для малых и, в частности, сельских банков. При этом следует учесть, что развитие региональных банков, кредитующих сельское хозяйство, невозможно без соответствующей им инфраструктуры, о которой речь шла выше.

Реализация конституционного принципа о свободном перемещении финансовых средств и свободе экономической деятельности должна быть обязательным условиям принятия руководством Банка России любых решений, затрагивающих проблему развития банковской системы. Нужно улучшить управление денежными потоками в регионах страны, стимулируя создание региональных и малых банков.