Центральный банк в банковской системе россии
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
- Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Российской Федерации, 71.43kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
- World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
- Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
- Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
- Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
- Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.
Перечень функций, осуществляемых Банком России, указан в ст. 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)». Вместе с тем центральный банк, как уже говорилось, управляет государственным долгом. Правда, эта функция не названа таковой и не указана в ст. 4 Федерального закона. Между тем управление государственным долгом - обязанность, которая для Банка России предусмотрена не только в Федеральном законе, но и в Бюджетном кодексе РФ. Если учесть, что дефицит государственных бюджетов - это реальность, которая заставляет искать варианты его сокращения, то становится вполне ясно, что эта проблема не является второстепенной для Банка.
В ст. 23 Федерального закона сказано, что Банк России управляет государственным долгом. А коль скоро это так, то есть все основания, для того чтобы считать эту деятельность функцией.
Управление внутренним и внешним долгом. В мире мало найдется государств, которые не были бы кому-то должны. Образно говоря, все они опутаны долгами. Вопросы только в том, как они ими управляют, с какой выгодой для своих обществ: насколько умело они управляют процентными и валютными рисками и насколько прочными являются административный и экономический барьеры на пути оттока капиталов.
По мнению западных аналитиков, повышение мобильности и неустойчивости потоков капитала в условиях интеграции международного рынка делает задачу управления суверенным долгом весьма актуальной. Ее можно решить, соблюдая три принципа. Во-первых, управление должно сопровождаться полной отчетностью и прозрачностью без каких-либо политических влияний. Во-вторых, управлять долгом должны высокопрофессиональные менеджеры. В-третьих, соответствующие учреждения должны работать на базе современной информационной технологии. В некоторых странах созданы подобного рода ведомства с автономным статусом, например, в Ирландии, Швеции, Новой Зеландии. Задача этих органов сводится к совершенствованию управления рисками и снижению стоимости обслуживания долга. В Ирландии, например, сформирован ориентировочный среднесрочный долговой портфель. Он определяет предельную стоимость обслуживания государственного долга и ежегодных заимствований при сглаживании резких колебаний стоимости обслуживания долга, а также оптимальное соотношение валют, в которых производятся заимствования, и сроков погашения долгов. В 1997 г. подобная структура создана в рамках министерства финансов Венгрии. Примерно такая же деятельность проводится в Аргентине, Мексике и Турции*(160).
Все проблемы России с этой области государственной жизни в принципе порождены переходным состоянием ее экономики и той ее спецификой, о которой шла речь ранее. Среди этой специфики выделяется механическое копирование опыта либеральной экономики в странах, в которых рыночная экономика существует на протяжении нескольких столетий, и первоначальное накопление происходило во времена, когда капиталы не были столь мобильны. Именно мобильность современных капиталов, далеко не в последнюю очередь обусловленная информационной революцией, требует своевременного оптимального законодательного регулирования и вмешательства со стороны государства.
В научной литературе высказывается мнение о том, что Россия начала переход к рыночной экономике с неприспособленной для этого структурой производства и когда у нее почти полностью отсутствовали средства, необходимые для проведения структурных реформ. Источником ресурсов были только внешняя торговля и приток иностранного капитала. Поэтому, мол, началось такое стремление к либерализации внешнеэкономических связей и введение обратимости российского рубля. В результате государственные долги росли быстрыми темпами. Правда, последние данные Банка России о состоянии внешнего долга России свидетельствуют о том, что впервые за последние девять лет задолженность федерального правительства, регионов и собственные долги Банка не растут, а уменьшаются. По данным Центрального Банка, на первое января 2000 г. внешний долг составлял 142,2 млрд. долларов, а совокупный долг иностранцам, включая обязательства регионов и долги Банка, - 175,6 млрд., против соответственно 149,8 и 186,1 млрд. долларов на начало 1999 г. Снижение общей суммы задолженности на 10,5 млрд. долларов произошло прежде всего за счет отказа западных финансовых институтов кредитовать Россию и за счет регулярного обслуживания российской части долга*(161).
Главными субъектами правоотношений в сфере управления и обслуживания государственного долга являются Центральный банк и Минфин России. Примерно также строятся эти отношения и в других странах. Объективно существует много общего в деятельности центральных банков в связи с тем, что множество государств накапливают внутренние и внешние долги. Существуют взаимосвязь и взаимовлияние государственного долга и денежно-кредитной системы, а также проблемы государственной политики заимствований и денежно-кредитной политики Центробанка. Взаимосвязанными оказываются также и различные инструменты заимствований и инструменты политики Центробанка*(162).
В России управление государственным долгом осуществляет Министерство финансов, а Центробанк осуществляет функции обслуживания государственного долга. Он играет чрезвычайно важную роль в деятельности по управлению государственным долгом. В других странах этот вопрос решается по-разному*(163). Например, в Швеции управление внутренним и внешним долгом возложено на Национальное управление государственного долга, подотчетное Минфину. Уровень внешних заимствований ежегодно устанавливается Минфином и ЦБ. Инвалютными резервами управляет ЦБ*(164). Другой пример - управление государственным долгом Норвегии осуществляется Департаментом государственного долга под руководством Минфина и ЦБ. По поручению правительства ЦБ размещает государственные займы через аукционы. Однако благодаря положительному сальдо бюджета у страны практически нет потребности в заимствованиях. Поэтому внешние займы производятся для пополнения валютных резервов. С 1995 г. Норвегия стала страной-кредитором прежде всего благодаря экспорту нефти*(165). В Англии принято решение передать текущее управление государственным долгом казначейству, при котором образуется специальное агентство. Это необходимо для разделения управления государственным долгом и процентной политикой во избежание конфликта интересов и использования инсайдерской информации. Формально независимое агентство будет тесно сотрудничать с казначейством*(166). Возможно, этот опыт был бы полезен и для России. Создание специального агентства по управлению государственным долгом в какой-то степени сняло бы проблему конкуренции между процентной политикой Банка России и потребностями в уменьшении государственного долга. Кроме того, нужно использовать все возможности для правильного распоряжения активами.
Как правильно отмечается в специальной литературе, Россия должна иметь адекватную систему управления внешним долгом. Эта система предполагает прежде всего реализацию мероприятий по изысканию внутренних источников своевременного погашения долгов, а также широкое использование других доступных форм повышения платежеспособности страны*(167). На наш взгляд, необходимо подробнее регламентировать в законе такие понятия, как «управление государственным долгом», «обслуживание государственного долга», предусмотреть четкие обязанности Банка России и Министерства финансов в отношении работы с государственным долгом, распределить компетенцию и ответственность между ними.
В законодательстве России нет четких понятий в отношении золотовалютных резервов Российской Федерации полномочий Банка России по их обслуживанию. Бюджетный кодекс РФ не дает ответ на эти вопросы.
На наш взгляд, необходимо принять федеральный закон об управлении государственным долгом РФ, в котором были бы предусмотрены цели и задачи государства по его сокращению, а также соответствующие обязанности его органов.
Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами. В частности, эти полномочия закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Банк России и Министерство финансов РФ в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций по поручению Правительства РФ.
Центральный Банк РФ обслуживает государственный долг. Однако практика взаимоотношений между ветвями государственной и денежной власти еще не создала объективных механизмов сдерживания заимствований, которые продиктованы сиюминутными соображениями решения текущих проблем управления в стране. Об этом речь уже шла, когда рассматривалась проблема правового статуса Банка России. Теперь же посмотрим на эту проблему в плоскости функции управления государственным долгом. В ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям»*(168) приводилось определение государственных внешних заимствований: «государственными внешними заимствованиями Российской Федерации являются привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками. Государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют государственный внешний долг Российской Федерации». Однако с отменой этого Закона в Бюджетном кодексе РФ это определение не воспроизведено.
В постановлении Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 173 «О порядке организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов»*(169) предусматривалось, что «в целях упорядочения организации работы, связанной с привлечением и использованием кредитов в иностранной валюте, Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Установить, что к кредитам в иностранной валюте для государственных нужд, формирующим внешнюю задолженность Российской Федерации, относятся кредиты, получаемые от имени Правительства Российской Федерации или по его поручению и погашаемые за счет средств Республиканского валютного резерва Российской Федерации. К этим кредитам относятся кредиты, предоставляемые Российской Федерации иностранными государствами, банковскими группами, банками и международными финансовыми организациями.
2. Решения о получении кредитов в иностранной валюте принимаются Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством. Эти кредиты используются: на оплату просроченных платежей российских организаций за товары и услуги, импортированные в соответствии с решениями Правительства за счет централизованных источников финансирования, включая проценты;
на урегулирование платежных обязательств прошлых лет, зафиксированных в Договоре «О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года»;
на оплату импорта товаров и услуг в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации направлениями использования валютных средств».
В постановлении от 19 марта 1992 г. № 173 ничего не было сказано о согласовании вопросов управления государственным внешним долгом с Банком России. Вместе с тем в нем закреплялись некоторые нормы, относящиеся к деятельности Внешторгбанка и Внешэкономбанка (п. 4-5) и предусматривающие, что «подписание межбанковских кредитных соглашений в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, а также расчеты по ним в пределах средств Республиканского валютного резерва Российской Федерации осуществляются Внешэкономбанком или Внешторгбанком Российской Федерации с участием в случае необходимости Министерства внешних экономических связей Российской Федерации». Далее говорилось, что «решения об условиях погашения вновь получаемых кредитов для оплаты импортных поставок и услуг, а также об их отнесении на внешнюю задолженность Российской Федерации с погашением за счет Республиканского валютного резерва Российской Федерации принимаются Валютно-экономическим советом Российской Федерации по предложениям Министерства экономики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Внешэкономбанка и Внешторгбанка Российской Федерации». Предусматривался и контроль за целевым использованием кредитов в иностранной валюте в части оплаты просроченных платежей и урегулирования платежных обязательств, предусмотренных этим же постановлением.
В постановлении Совета Министров РФ от 16 октября 3993 г. № 1060 было записано: «К кредитам в иностранной валюте, формирующим внешний долг Российской Федерации, относятся кредиты, получаемые Правительством Российской Федерации или от имени Правительства Российской Федерации, или по его поручению, а также под гарантию Правительства Российской Федерации и погашаемые за счет централизованных валютных средств, собственных средств предприятий и организаций или государственного кредита. К этим кредитам относятся кредиты, предоставляемые Российской Федерации иностранными государствами, банками, международными финансовыми организациями, межгосударственными объединениями, отдельными фирмами». Таким образом, теперь можно получать кредиты по поручению Правительства, а также под его гарантию. Кроме того, появился еще один субъект, предоставляющий кредиты для Российской Федерации, - «отдельные фирмы». Здесь тоже нужны «гарантии гарантий», поскольку в оффшорных зонах российские граждане сегодня насоздавали сотни тысяч различных фирм, которые интегрируются в другие более крупные фирмы. Не исключен вариант, когда государство будет себя же кредитовать своими денежными ресурсами, да еще платить проценты за счет собираемых с населения налогов. Нужны юридические гарантии от необоснованного и неправомерного расширения объемов внешних заимствований. Здесь необходим не только государственный, но и общественный контроль. Такой общественный контроль был бы как раз в духе формирования гражданского общества. В данном случае очевидно отсутствие должной ответственности, ибо круг лиц, подписывающих соглашения, расширен. Да и сами эти лица постоянно меняются. Меняются названия министерств, ведомств, их полномочия. В п. «в» постановления Совета Министров РФ от 16 октября 1993 г. № 1060 сказано, что подписание межправительственных соглашений по вопросам привлечения иностранных кредитов, а также предоставления правительственных гарантий осуществляется Министром финансов РФ либо лицом, уполномоченным Правительством РФ. При необходимости эти документы ратифицируются в законодательных органах Российской Федерации. Подписание межбанковских соглашений осуществляется банковским учреждением — агентом Правительства РФ, назначаемым в каждом отдельном случае решением Правительства РФ.
В ст. 6 Федерального закона от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «*(170)О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям»*(171) предусматривалось, что «в Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных внешних заимствований Российской Федерации и государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, которая находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Порядок учета и регистрации указанных заимствований и государственных кредитов определяется Правительством Российской Федерации». Затем эти же требования были закреплены и в Бюджетном кодексе РФ. На наш взгляд, нужен более жесткий порядок не только заключения, но и регистрации соглашений по таким заимствованиям. В частности, согласно постановлению Совета Министров РФ от 16 октября 1993 г. № 1060, регистрация подписанных Правительством РФ, или от его имени, или по его поручению межправительственных соглашений по вопросам привлечения иностранных кредитов и предоставляемых Правительством РФ правительственных гарантий осуществляется Министерством финансов РФ в Государственной книге внешнего долга Российской Федерации, которые считаются действительными с момента присвоения регистрационного номера. Однако данная процедура должна быть детализированной с тем, чтобы можно было установить персональную ответственность за то, как подписываются и контролируются договоры. В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» «Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».
В ч. 3 ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сказано: «Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами. Банк России и Министерство финансов Российской Федерации в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций по поручению Правительства Российской Федерации». Центральный банк наделен определенными полномочиями по обслуживанию государственного долга. Согласно ст. 4 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»*(172), это обслуживание Банк России производит путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов по данным обязательствам. Затраты по размещению, рефинансированию, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета.
С 25 декабря 1991 г. в связи с прекращением деятельности Госбанка СССР Банк России приступил к установлению официального курса Госбанка СССР иностранных валют к рублю, применяемого в платежно-расчетных отношениях Российской Федерации с иностранными государствами по торговым и кредитным соглашениям бывшего СССР, В целях документального оформления методологии установления официального курса Госбанка СССР, перешедшей от Госбанка СССР к Банку России; устранения накопившихся с 1992 г. искажений в курсовых расчетах, связанных с несовершенством применявшихся программного обеспечения и процедур; установления выверенных курсов Госбанка СССР для использования в переговорах с иностранными государствами по пересчету их задолженности в СКВ, и в частности в рамках проводимых мероприятий по вступлению России в «Парижский клуб» государств-кредиторов, Банком России был утвержден и введен в действие с 18 декабря 1996 г. Порядок установления и опубликования Банком России официального курса Госбанка СССР*(173).
Порядок установления и опубликования Банком России официального курса Госбанка СССР от 18 декабря 1996 г. № 379, утвержденный приказом ЦБР от 18 декабря 1996 г. № 02-464, предусмотрел методологию расчета курса и организацию работы по расчету официального курса Госбанка СССР, подготовку распоряжений Банка России по его установлению, а также и хранение материалов по установлению официального курса Госбанка СССР к рублю. В соответствии с этой методологией официальный курс Госбанка СССР устанавливается Банком России на основе метода «взвешенной валютной корзины», применявшегося Госбанком СССР с 1981 г. Понятие «Валютная корзина» включает в себя шесть валют со следующими удельными весами: доллар США - 42%, немецкая марка - 19%, английский фунт стерлингов- 10%, французский франк- 10%, швейцарский франк - 10 % и японская иена - 9%.
База расчета официальных курсов Госбанка СССР Банком России официальный курс Госбанка СССР, установленный с 25 декабря 1991 г. Каждый последующий официальный курс Госбанка СССР рассчитывается на основе предыдущего официального курса в соответствии со следующей методикой (в приведенной последовательности шагов): для каждой из валют «корзины» исчисляется валютная компонента, которая представляет собой произведение удельного веса соответствующей валюты в валютной корзине на предыдущий официальный курс Госбанка СССР этой валюты; полученные валютные компоненты пересчитываются к долларовому эквиваленту по текущим рыночным курсам соответствующих валют к доллару США; новый расчетный курс доллара США к рублю вычисляется суммированием валютных компонент в долларовом эквиваленте. Что касается других иностранных валют, то их курсы по отношению к рублю рассчитываются через расчетный курс доллара США к рублю и текущие рыночные курсы соответствующих валют к доллару США. При этом для целей расчета официального курса Госбанка СССР на каждый последующий период в качестве текущего рыночного курса иностранной валюты к доллару США принимается средний курс между курсами покупки и продажи соответствующей валюты против доллара США на последний день предшествующего периода из базы данных информационной системы агентства Reuters. Расчет официального курса Госбанка СССР производится в первый рабочий день каждого месяца уполномоченным исполнителем с последующей проверкой контролером*(174).
Функциональные обязанности уполномоченного исполнителя и контролера закрепляются за конкретными сотрудниками Департамента иностранных операций Банка России (далее - ДИО) в соответствии с распоряжением по ДИО. На основании произведенных расчетов подготавливается распоряжение по Банку России об установлении официального курса Госбанка СССР, которое визируется уполномоченным исполнителем, контролером и начальником Отдела валютной политики ДИО и представляется на подпись Первому заместителю председателя Банка России или заместителю председателя Банка России, курирующему ДИО.
Подписанное распоряжение направляется в Управление делами Административного департамента Банка России для присвоения исходящего номера и рассылки.
Введение в действие официального курса Госбанка СССР производится с 1-го числа месяца, в котором был произведен расчет курса. Действие курса продолжается до выхода нового распоряжения.
В день подписания распоряжения данные об официальном курсе Госбанка СССР вводятся уполномоченным исполнителем при проверке контролера в информационную систему агентства «Reuters» на страницу «Fxsv».