Центральный банк в банковской системе россии
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
- Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Российской Федерации, 71.43kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
- World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
- Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
- Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
- Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
- Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.
Проблемы вкладчиков. Ученые, которые занимаются проблемами индивидуальных сбережений и проводили исследования в рамках проекта, финансируемого программой TACIS АСЕ Европейского сообщества, изучали работу банков, работавших с деньгами населения в течение 1994-1998 гг., пишут, что в области работы с индивидуальными клиентами российские банки сталкиваются с широким кругом проблем, значительная часть которых, по их мнению, связана с несовершенством информационной системы, обязанной предоставлять фактическим и потенциальным клиентам достоверные сведения о положении банков. «Асимметричная информация служила важной причиной неэффективности российского рынка индивидуальных сбережений, включая доминирование на рынке государственного Сберегательного банка, на протяжении последних лет экономических реформ. Общеизвестно, что в первые годы экономической либерализации заметное место на рынке индивидуальных сбережений занимали не просто банки с высоким риском ликвидности, но и заведомо недобросовестные банковские институты. Это оказало существенное влияние на поведение потенциальных клиентов частных коммерческих банков. Поскольку устойчивость банка служит его ненаблюдаемой для вкладчиков характеристикой, скандалы, связанные с деятельностью финансовых пирамид, привели к росту скептицизма потенциальных клиентов по отношению к частным банкам. Новые частные банки оказались в неблагоприятном положении по сравнению со Сбербанком, обязательства которого перед клиентами гарантировались Центральным банком России». Если посмотреть с этих позиций на деятельность Банка России по участию в капиталах других банков и, в частности Сбербанка, то получается, что остальным банкам как бы нельзя доверять, поскольку выбор Банка России пал именно на Сбербанк. Поэтому помимо того, что такая деятельность Банка России ведет к доминированию на финансовом рынке и соответственно противоречит конституционным принципам, она еще и ослабляет банковскую систему. Следовательно, такая деятельность противоречит не только конституционному законодательству и антимонопольному принципу, но и банковскому законодательству.
Распространенность нарушений прав и законных интересов вкладчиков в значительной мере объясняется отсутствием эффективного механизма их защиты. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривается защита интересов российских вкладчиков, но не защита их прав. Обращение вкладчиков в судебные инстанции, как правило, не подкреплено доказательствами о нарушениях банковского права, поскольку выявить такие факты можно только в процессе проверки кредитной организации. Правом проводить такие проверки, как уже говорилось, наделен только Банк России. В ответ на жалобы вкладчиков с просьбой провести проверку Банк России, руководствуясь действующим законодательством, как правило, направляет стандартные ответы о том, что он не уполномочен защищать права конкретных вкладчиков, поскольку это может привести к нарушению ст. 11 ГК РФ. Поэтому необходимы юридические механизмы отстаивания интересов вкладчиков, нужны организации, отстаивающие эти интересы.
Вклады населения в учреждениях Сберегательного банка Российской Федерации (на конец года, млрд. руб.)*(250)
| | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 |
| Число вкладов, млн. | 203,7 | 210,9 | 234,2 | 226,0 | 225,1 | 225,0 | 226,8 |
| Сумма вкладов, млрд. руб. (1998 г.- млн. руб.) | 658 | 3967 | 17557 | 51145 | 96414 | 115249 | 126829 |
| Средний размер вклада, тыс. руб. (1998 г. - руб.) | 3.2 | 18.8 | 75.0 | 226,3 | 428,3 | 512,2 | 559 |
| Остаток вклада на душу населения тыс. руб. (1998 г.-руб.) | 4,4 | 26,8 | 118,6 | 346,5 | 655,3 | 783,3 | 862 |
Прирост (+) / Уменьшение (-) денег на руках у населения*(251),
млрд. руб.
| | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 |
| Прирост (+) / Уменьшение (-) денег на руках у населения | 968 | 7410 | 16389 | 33146 | 18802 | 27489 |
Численность безработных*(252)
| | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 |
| Общая численность безработных, тыс. чел. | 3877,1 | 4304,9 | 5702,4 | 6711,9 | 6732,4 | 8058,1 | 8876,2 |
| Лица, проживающие в сельской местности, тыс. чел. | 651,4 | 741,7 | 1048,9 | 1391,8 | 1458,2 | 1924,6 | 2068,3 |
Законность и проблема защиты прав вкладчиков и других лиц, пользующихся услугами кредитных организаций. Система страхования депозитов. В качестве нарушения прав вкладчиков можно привести положение, которое сложилось в августе - сентябре 1998 г. в связи с кризисом в банковской системе. Для наглядности процитируем решение Совета директоров ЦБР от 1 сентября 1998 г. «О мерах по защите вкладов населения в банках»*(253): «1. Одобрить следующий порядок реализации мер по защите вкладов населения в банках Российской Федерации.
1) Банк России в соответствии со ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вводит с 3 сентября 1998 г. для банков согласно прилагаемому списку запрет на осуществление операций по договорам банковского вклада, заключенным до 1 сентября 1998 г., и в срок по 7 сентября 1998 г. включительно предлагает заключить со Сбербанком России договоры о порядке передачи обязательств по вкладам населения.
2) Всем банкам с суммой обязательств по вкладам населения свыше 300 млн. руб., не вошедшим в прилагаемый список, рекомендуется рассмотреть возможность передачи обязательств по вкладам населения в Сбербанк России. Банкам, принявшим решение о передаче обязательств по вкладам населения в Сбербанк России, необходимо в срок до 12 сентября 1998 г. включительно представить в Банк России и Сбербанк России соответствующее уведомление (с приложением копий выписок из протокола решения коллегиального исполнительного органа) и в срок до 19 сентября 1998 г. заключить со Сбербанком России соответствующие договоры. Сроки передачи обязательств по вкладам населения из указанной группы банков в Сбербанк России определяются соответствующими договорами на индивидуальной основе.
3) Остальные банки продолжают работать с вкладчиками без ограничений.
4) Во все банки, передающие по договору обязательства по вкладам населения в Сбербанк России, Банк России направляет группы наблюдателей.
5) Установить следующие сроки и основные принципы передачи обязательств по вкладам населения по банкам, указанным в прилагаемом списке:
5.1) Обязательства по вкладам населения передаются в Сбербанк России по состоянию на конец операционного дня 31 августа 1998 г. На период передачи обязательств по вкладам вплоть до подписания передающим банком со Сбербанком России акта о выверке реестров вкладчиков приостанавливаются выплаты по договорам банковского вклада. Банк России, Сбербанк России и банк, передающий обязательства по вкладам, создают специальные комиссии для изучения жалоб и заявлений вкладчиков, связанных с приостановкой операций и передачей обязательств по вкладам, в том числе для рассмотрения вопросов о передаче обязательств по вкладам (но не далее чем 1 января 1999 года) тех лиц, которые по объективным причинам не успели заявить о желании перевести средства со своих вкладов в Сбербанк России».
Как уже говорилось, решением Верховного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № ГКПИ 98-648 решение Совета директоров Банка России было признано незаконным (недействующим) и не подлежащим применению со дня его издания*(254). Правда, в решении Верховного Суда РФ была сделана оговорка, что «вместе с тем, принятое по настоящему делу судебное решение, не означает признания незаконными, заключенных коммерческими банками со Сбербанком России с согласия вкладчиков, договоров о порядке передачи обязательств по вкладам населения, поскольку в соответствии с законом такие договоры при необходимости могут быть оспорены заинтересованными лицами в установленном порядке». Таким образом, в момент кризиса интересы вкладчиков и их права были отодвинуты на последний план. Главное было для Банка России- вывести из кризиса банковскую систему и некоторые крупнейшие банки. Но доверие вкладчиков было подорвано.
Один из наиболее эффективных способов гарантирования прав и законных интересов вкладчиков - страхование депозитов. Однако эта проблема не решена ни в законодательстве, ни на практике, поскольку, во-первых, не принят федеральный закон, регулирующий вопросы создания фонда страхования вкладов населения, во-вторых, банки не создали такие фонды. В ст. 71 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сказано: «Банк России определяет порядок формирования и размер образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций на возможные потери по ссудам, для покрытия валютных, процентных и иных финансовых рисков, страхования вкладов граждан в соответствии с федеральными законами». Однако это указание закона о страховании вкладов граждан до сих пор не реализовано на практике.
Первым шагом в защите прав и законных интересов вкладчиков было бы принятие специального закона. В нем следует предусмотреть внесение поправок, изменений и дополнений в банковское законодательство и административное законодательство с целью создания оснований для привлечения к ответственности лиц, виновных в причинении ущерба кредитным организациям, акционерам, вкладчикам и иным лицам, которые пользуются банковскими услугами. Здесь должно быть принято во внимание следующее:
А. Проблема персонификации ответственности. На наш взгляд, необходимо, учитывая публичный характер функционирования кредитной организации (работает с чужыми денежными средствами, привлекает денежные средства вкладчиков, обслуживает бюджетные счета и т. п.), предусмотреть в законодательстве механизм и процедуру персонификации гражданско-правовой ответственности учредителей и менеджеров кредитной организации. По сути, это квазиответственность. Интересы общества, населения и банков переплетаются и слишком взаимозависимы. В соответствии с мировым опытом кредитные организации должны преследовать не только цели получения прибыли, но и выполнять социальную функцию. Однако в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 1) сформулирована только одна цель кредитной организации - получение прибыли. На наш взгляд, этот подход в определении понятия кредитной организации нуждается в изменении.
Нецелевое использование корпоративных денежных средств, по стандартам стран Запада, стоит на втором месте после преступлений против личности. Вот почему в этих странах любой банкир, совершивший действия, идущие в разрез с интересами корпорации, причиняющие вред публичным интересам, теряет возможность заниматься банковским бизнесом. Даже в случаях небрежности директора несут личную ответственность за убытки случившиеся вследствие неверных выводов по тем вопросам, которые входят в их компетенцию. Так, в одном из судебных решений по иску к банку отмечалось: «Если директора банка сознательно отстранились от изучения вопроса, исследовать который является их прямой обязанностью, или имея сведения о фактах, которые ставят их в известность о неправильных или незаконных действиях, намеренно воздержались от использования доступных методов проверки...то любое, связанное с этим, нарушение закона может рассматриваться как «фактически умышленное» или как «совершенное сознательно»*(255). Иными словами, если будет доказана бесконтрольность в банке, некомпетентность руководства коммерческого банка, то высшие руководители понесут личную ответственность за убытки. В российском законодательстве и российской банковской практике ситуация иная. Иногда ревизионная комиссия банка в течение года не проводит ни одной ревизии или даже не сформирована как таковая. Попытки Банка России создать внутренний контроль в кредитных организациях ни к чему не привели. Не отлажена система персональной ответственности высших руководителей в самой кредитной организации. Нужно предусмотреть их ответственность, как это сделано в США, где халатное отношение банкиров к своим обязанностям наказывается очень сурово. Согласно Банковскому кодексу США: «Если директора любой национальной банковской ассоциации намеренно нарушат или намеренно позволят любому из руководителей, агентов или служащих нарушить какой-либо из пунктов этого документа, все права, льготы, привилегии данной ассоциации будут утеряны. Однако подобное нарушение должно быть установлено и должен быть вынесен приговор окружным, районным или территориальным судом США по делу, переданному с этой целью в суд контролером денежного обращения от собственного имени, прежде чем ассоциация будет распущенной. И в случае подобного нарушения каждый директор, принимавший в нем личное участие или его санкционировавший, будет нести ответственность в пределах его персональных или индивидуальных возможностей за весь ущерб, причиненный ассоциации, владельцам ее акций или любому другому лицу вследствие этого нарушения»*(256).
В российском законодательстве наметилась тенденция усиления роли контрактов в сфере государственной службы. По сути, это и есть единственный путь к правовому государству. В сфере рыночных отношений, в банковской системе есть все возможности для укрепления юридической основы финансовых отношений - системы договоров.
Защита публичных интересов необходима в тех случаях, когда банк становится неплатежеспособным из-за недобросовестности учредителей, участников и избранного ими руководства, а ответственность учредителей и участников ограничена размерами их долей в уставном капитале банка. Если в банке совершались злоупотребления или из-за недобросовестности учредителей, участников и исполнительных органов не были приняты меры по улучшению управления кредитной организацией, то при наличии установленных законом оснований и в соответствии с процедурой, которую нужно предусмотреть в законодательстве, суд должен получить право персонифицировать ответственность кредитной организации, как юридического лица, независимо от ее организационно-правовой формы.
В проекте Федерального закона «Об особенностях регулирования труда руководителей организаций» предусматривалось, что в трудовой контракт с руководителем будет вноситься ответственность за состояние дел в организации. Принятие этого закона повысит качество управления кредитными организациями и будет иметь большое профилактическое значение в смысле укрепления законности в банковской системе. Соответствующие переходные положения необходимо предусмотреть и в банковских законах. Банк России на момент регистрации и лицензирования кредитной организации мог бы визировать проекты договоров между самой кредитной организацией как юридическим лицом и ее высшими менеджерами. В контрактах необходимо предусмотреть ряд условий по эффективному управлению кредитной организацией, а также персональную ответственность на случай недобросовестности или умышленных нарушений гражданского и банковского законодательства.
Б. Проблема банковского надзора. Ответственность— самое слабое звено в банковской системе. В качестве доказательства сошлемся на статистику. Начиная с 1995 г., сотни кредитных организаций потеряли лицензии, а в 1998—1999 гг. лицензии были отозваны и у ряда крупнейших банков. Отсюда вывод, что требуются качественно новый уровень менеджмента и кардинальные изменения во всей системе банковского надзора.
Система страхования депозитов. Нестабильность в банковской системе усиливается отсутствием системы страхования депозитов. Попытки создать добровольную систему страхования депозитов ни к чему не привели. На наш взгляд, система обязательного страхования депозитов не была создана из-за отсутствия конкретного федерального закона. Что касается системы добровольного страхования, то здесь должен был проявить инициативу Банк России. При этом не снимается и вопрос о принятии федерального закона о гарантировании вкладов и о добровольном страховании депозитов. В Федеральном законе предусмотрено страхование депозитов со ссылкой на специальный закон, не принятый до сих пор. В связи с этим было бы правильным принятие федерального закона об обязательном и добровольном страховании вкладов физических лиц.
Есть некоторые объективные препятствия: быстрый рост общего числа банков, неравномерность распределения по регионам, специфические закономерности монополизации, противоречие между интересами сверхкрупных (по масштабам России), крупных, средних и мелких банков. Многим банкам система страхования депозитов не нужна (не вполне рыночная экономика). Вместе с тем проблемы управления рисками нельзя решить только с помощью банковского надзора и инспектирования банков. Но все эти препятствия могут быть преодолены. Нужно разработать концепцию страхования депозитов, которая бы учитывала обстановку в банковской системе и многообразие типичных интересов.
В нынешних условиях даже без изменений законодательства можно создать систему добровольного страхования депозитов - Агентство по страхованию депозитов, как некоммерческую организацию. Для этого необходимо, чтобы была проявлена инициатива. Конференция и все проекты учредительных документов могли бы быть подготовлены Банком России совместно с банковскими ассоциациями. В условиях нынешней зарегулированное™ банковских отношений, когда банковская система чрезвычайно централизована, без инициативы Банка России добровольная система страхования депозитов, по всей видимости, создана быть не может.
Агентство по страхованию депозитов станет конкурентом для Банка России. Оно неизбежно станет накапливать и анализировать информацию о конкретных банках, о качестве менеджмента, о банковской системе в целом. Иными словами, оно будет располагать конкурирующей информацией, позволяющей перепроверять те банки, которые обязан проверять Банк России. Информация такой организации позволит всем ветвям государственной власти проверить некоторые позиции отчетности Банка России в отношении коммерческих банков. Кроме того, страхование депозитов повлияет и на другие интересы Банка России. Нельзя забывать, что Банк России участвует в капиталах некоторых банков.
Вместе с тем нельзя игнорировать общегосударственные интересы. Полезность системы добровольного страхования депозитов очевидна. Она многократно доказана банковской практикой различных государств. Такая система, во-первых, обеспечит большую прозрачность в деятельности банков. Агентство по страхованию депозитов могло бы проверять банки, вовремя выявлять возникающие угрозы для вкладчиков и других лиц, пользующихся услугами кредитных организаций; во-вторых, оно повысит надежность и ответственность банков и других кредитных организаций; в-третьих, способно сформировать доверие к кредитным организациям.
Подводя итог сказанному, отметим, что сегодня должны быть решены две проблемы - улучшение банковского надзора (включая инспектирование банков) и преобразование банковской системы (реорганизация и ликвидация коммерческих банков в тех случаях, когда для этого есть основания, предусмотренные законодательными актами о несостоятельности и банкротстве коммерческих банков).
Общественные организации вкладчиков и их роль в укреплении законности в банковской системе. В предыдущем изложении, рассматривая вопрос о становлении банковской системы в России в периоды, предшествующие 1917 г., обращалось внимание на то обстоятельство, что в период либеральных веяний XIX в., на рубеже реформ, появилась тенденция к демократизации управления денежной системой. Даже в управлении Государственным банком, который играл роль центрального банка, участвовали выборные представители от купечества и дворянства. Однако эта слабая тенденция не реализовалась. По мнению известных ученых того времени*(257), главная причина заключалась в отсутствии реальной социальной силы, за которой стоит капитал. И действительно, в эпоху самодержавия с его правящей бюрократией и помещиками не только капитал, но и рынок, включая различные варианты движения капитала, существовали как бы в придавленном состоянии. В России не было капитализма, потому что не было конкуренции. Развиться конкуренции мешало дворянство. Капитализм существовал как некая реальная тенденция в развитии экономики. Примерно та же ситуация наблюдается и сегодня. Рынок существует только как реальная тенденция, пробивающая себе дорогу. Это необходимость, которая пробивается через множество случайностей.
Один из существенных недостатков в российской банковской системе, имевший место и в прошлые времена, - отсутствие контроля за регулированием денежно-кредитной системы со стороны институтов гражданского общества. К таким институтам могут быть причислены только те общественные объединения, которые созданы естественным путем, т. е. по инициативе самих граждан. Тогда все денежно-кредитные подсистемы (финансовые ресурсы вкладчиков, промышленный капитал, торговый капитал, банковский капитал) будут представлены как определенные интересы, которые разграничиваются и согласовываются посредством права и свободы договоров. Согласование интересов- главное условия развития рыночных отношений и банковской системы в России. Привилегии отдельных экономических субъектов, незащищенность экономических интересов широких слоев населения и прежде всего предпринимателей - главные препятствия для процветания общества. Неравное отношение к различным субъектам предпринимательской деятельности, неуважение к свободе договоров делают невозможным какое-либо доверие вкладчиков к банковской системе. Регулятором последней является Центральный банк, в котором не представлены интересы тех же вкладчиков. Поэтому главная идея создания гражданского общества может быть выражена тремя целями, к которым должно стремиться общество: доходы, доверие и договор.
Сегодня как никогда актуален вопрос о путях выхода из сложившегося положения. Ведь в случае краха крупных банков или большой группы мелких банков, привлекавших вклады физических лиц, любые политические решения выхода из ситуации так или иначе будут сопряжены с попытками оплатить долги банков перед вкладчиками за счет снижения процентов по вкладам в других банках, т. е. за счет либо других вкладчиков, либо перекладывания долгов проигравших вкладчиков на население. Учредители банков, как показывает весь предшествующий опыт, по долгам не платят и поэтому ничего не теряют, а, наоборот, приобретают. Как уже говорилось, сама организационно-правовая форма банка предусмотрена в законодательстве таким образом, что учредителей трудно привлечь к ответственности. Государство (чтобы избежать социального напряжения в обществе, а возможно, и по каким-то другим соображениям) берет на себя ответственность и рассчитается за банки за счет собранных с населения налогов. Последний вариант наиболее вероятен, поскольку при этом происходит неочевидное перераспределение финансов населения и домашних хозяйств, выгодное для тех учредителей, которые таким образом уходят от ответственности за созданные ими банки. Государство как бы покрывает тех, кто создавал банки и привлекал деньги физических лиц и не имел намерения заниматься легальным бизнесом. Иными словами, это как бы реализация перераспределительной функции Центрального банка (см. гл. I), осуществляемая не в интересах гражданского общества. Здесь мы вновь возвращаемся к двойственной сущности центрального банка. Последняя может быть использована во благо и во вред. В итоге все это может оказаться очередной, но уже более скрытой и хитроумной финансовой пирамидой. Каждый политик, намеренный вывести страну из кризиса, с трудом устоит перед соблазном воспользоваться этим «даром» доверившихся людей- финансовыми ресурсами. В дальнейшем есть только один путь - создание снизу российского экономического общественного объединения. В отличие от искусственно созданных организаций, такую организацию вкладчиков можно считать естественной. Деятельность организации вкладчиков;
во-первых, станет тем социально-экономическим механизмом контроля, который будет сдерживать денежные власти в их стремлении решать узкоэгоистические проблемы за счет вкладчиков и других клиентов коммерческих банков;
во-вторых, может быть полезной и для акционеров, и для банкиров. Банкиры заинтересованы в контроле за всей банковской системой как таковой, в уменьшении риска банковского бизнеса в России, акционеры — в доходах от бизнеса, в доверии вкладчиков;
в-третьих, принесет пользу реальному сектору экономики. Появятся финансовые ресурсы, которые можно инвестировать в экономику страны;
в-четвертых, создает институты общественного контроля за функционированием Центробанка и банковской конкуренцией, а также конкуренцию на рынке банковских услуг;
в-пятых, улучшит положение самих вкладчиков и всех лиц, пользующихся услугами кредитных организаций. В итоге произойдет оздоровление банковской системы в целом.
Если мы хотим вернуть доверие вкладчиков, преодолеть монополизацию в банковской сфере и создать необходимую конкуренцию, в том числе ценовую, то нужны меры юридического и организационного характера.
К мерам юридического характера относятся наделение федеральных организаций вкладчиков в лице их руководства правом:
а) получать банковскую информацию, а в необходимых случаях назначать аудиторские проверки кредитных организаций;
б) собирать и документировать информацию о нарушениях банковского законодательства и других нормативных актов, если такие нарушения затрагивают права вкладчиков;
в) участвовать с совещательным голосом в заседаниях Совета директоров Банка России;
г) назначать аудиторскую проверку деятельности Банка России по вопросам, непосредственно затрагивающим права вкладчиков.
В федеральные законы «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» нужно внести ряд поправок, направленных на улучшение правового положения вкладчиков и усиление защиты их интересов. Статью 42 Федерального закона «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» следует дополнить следующим содержанием: «В целях обеспечения и защиты прав своих членов органы российских общественных организаций вкладчиков вправе запрашивать необходимую им информацию в части соблюдения кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов Банка России, а также качества банковской деятельности.» (ч. 5); «Руководство российской общественной организации вкладчиков и уполномоченные ими лица могут знакомиться со всеми актами аудиторских проверок кредитной организации в той части, которая непосредственно затрагивает права вкладчиков» (ч. 6); «По решению руководства российской общественной организации вкладчиков может быть назначена аудиторская проверка кредитной организации. В необходимых случаях, результаты такой проверки могут быть использованы для защиты прав вкладчиков» (ч. 7).
С учетом необходимости расширения участия вкладчиков в принятии решений Центральным банком ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо дополнить следующим содержанием: «В заседаниях Совета директоров, на которых рассматриваются вопросы, затрагивающие права вкладчиков с совещательным голосом, участвует руководитель российской общественной организации вкладчиков, мнение которого заносится, по его требованию, в протокол. По требованию ему выдается выписка из заседания Совета директоров. По общим вопросам деятельности Банка России, которые затрагивают права и интересы вкладчиков, руководитель общественной организации вкладчиков может получать официальные разъяснения и справки, подписанные руководством Банка России».
§ 3. Банк России, правоохранительная система
и государственный надзор
Банк России и правоохранительная система. Усиление государственных начал в регулировании экономики, и в частности в денежно-кредитной системе, может быть эффективным только в условиях прочного правопорядка. Поэтому компетенция правоохранительных органов и их взаимодействие с Банком России нуждаются в детальном регулировании. Правовая неопределенность во взаимоотношениях между Банком России и правоохранительными органами препятствует не только укреплению правопорядка, но и затрудняет работу самих кредитных организаций. Есть и такие вопросы деятельности кредитных организаций, которые напрямую затрагивают интересы государства и граждан, но не контролируются с точки зрения правовой охраны публичных интересов.
Нарушения законодательства препятствуют нормальному проведению рыночных реформ, формированию гражданского общества, создают угрозу для демократических преобразований в обществе.
Правоохранительная система состоит из двух подсистем. Первая подсистема — правоохранительные нормы. Вторая - правоохранительные органы и правоохранительные организации. Правоохранительные нормы первичны. Поэтому взаимодействие правоохранительных органов с другими организациями, в данном случае - с Центральным банком, может происходить прежде всего по линии правоохранительных норм и тех норм, которые регулируют его деятельность. Но в любом случае, взаимодействие нормативных подсистем первично. Противоречия и несогласованность между нормами, регулирующими правоохранительную деятельность, и банковским правом лишают юридических оснований и делают неэффективными, а возможно, и причиняют вред реализации нормальных целей Банка России, с одной стороны, и правоохранительных органов — с другой.
Между банковским правом и охранительными нормами других отраслей права существует множество противоречий. Самый характерный пример — полномочия органов предварительного следствия и требования ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации». Согласно ст. 1 УПК РСФСР, уголовно-процессуальные отношения могут регулироваться только нормами самого Кодекса. Между тем ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» предусматривает, что следователь может получить сведения по банковскому счету только в случае возбуждения уголовного дела и с согласия прокурора. В этом отношении его полномочия оказываются уже полномочий органа дознания, что явно противоречит УПК РФ.
Законодательство, регулирующее правомочия правоохранительных органов по проверке деятельности банковской системы на предмет выявления финансовых нарушений, в ряде случаев противоречит задачам борьбы с экономическими преступлениями в этой сфере предпринимательства. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» отсутствует такое определение, как «орган государственного надзора». Нет такого термина в законодательстве, регулирующем статус Банка России и его систему. В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» этот термин тоже отсутствует. Правда, в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле» закреплено положение о том, что Банк России является органом валютного контроля, но в нем не предусмотрены административно-правовые санкции, которые может применять Банк России. Он вправе использовать санкции банковского права, которые применяются к банку как юридическому лицу, осуществляющему банковские операции. Надо полагать, что законодатель учитывал, что Банк России осуществляет надзор в пределах своей компетенции. Но в таком случае приходиться констатировать образование в государственном надзоре определенной административно-правовой ниши. Применительно к данной ситуации напомним о различиях между банковским и административным правом. Здесь нужна правильная методология, которая имеет чисто практическое значение. Если банковское и административное право — самостоятельные отрасли права*(258), то появляется возможность для правильного построения законодательства, регулирующего валютные отношения. В связи с этим либо Банк России должен получить административные полномочия, либо последними следует наделить специальный орган государства. Аналогичное решение должно быть принято и в сфере надзора за тем, как кредитные учреждения работают с бюджетными средствами. Ведь Бюджетный кодекс РФ возлагает на Банк России обязанность контролировать движение бюджетных средств в уполномоченных банках.
В п. 22 ст. 14 Положения «О территориальных учреждениях Банка России» от 29 июля 1998 г. № 46-П предусматривается, что территориальное учреждение рассматривает обращения учредителей (участников), кредиторов и клиентов кредитных организаций, связанные с соблюдением кредитной организацией законодательства Российской Федерации, регулирующего банковскую деятельность, в том числе нормативных актов Банка России. Это единственный нормативный акт, наделяющий кредиторов и клиентов кредитных организаций правом обратиться в Банк России с жалобой на неправильность проведения той или иной банковской операции.
В Положении сказано о рассмотрении обращений, но не о разрешении споров между кредитной организацией и ее учредителем, кредиторами или клиентами. Гражданско-правовые споры, согласно ст. 11 ГК РФ, рассматриваются в суде. Учитывая это, нужно создать специальный государственный орган по защите прав вкладчиков, который мог бы проверять соблюдение законности в банковской системе.
Банковский надзор определяется спецификой банковского права. Санкции банковского права - это самостоятельная отрасль права, санкции которой применяются Банком России только к кредитным организациям, а не к их руководителям. Поэтому в целях создания административно-правовой ответственности должностных лиц за состояние дел в кредитно-денежной системе в банках, а также в целях государственного надзора за соблюдением законности, охраны прав вкладчиков необходимо создать при Правительстве РФ самостоятельный государственный орган и наделить его правом проверять законность банковской деятельности и банковских операций. Это дополняет решение другого вопроса- представительства интересов вкладчиков и кредиторов в самом Банке России.
Руководитель Банковской комиссии мог бы назначаться Государственной Думой. Для этого понадобится внести поправки в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Такой подход в большей мере соответствовал бы Конституции РФ, да и разделению властей, коль скоро этот принцип в ней закреплен.
Создание Банковской комиссии как государственного органа, осуществляющего надзор за законностью в банковской системе, отвечало бы интересам защиты прав и законных интересов банкиров, граждан и юридических лиц, пользующихся банковскими услугами, так как были бы созданы организационные гарантии объективности банковского надзора и инспектирования коммерческих банков. Создание таких подразделений могло бы значительно облегчить работу подразделений надзора и инспектирования Банка России, которые могли бы сосредоточить свои усилия на проверках соблюдения кредитными организациями финансовых нормативов и достоверности представляемой ими отчетности. Появилась бы планомерность, понятная обоснованность и процессуальная обеспеченность проводимых проверок. Иными словами, Банк России должен осуществлять инспектирование крупных организаций и у него должны быть соответствующие подразделения. Но проверки Банка России должны быть направлены на определение финансовых рисков. Банковская комиссия могла бы заниматься розыском денежных средств и имущества, скрывающихся учредителей; обеспечивать сохранность документации тех банков, которые лишены банковских лицензий; оказывать помощь вкладчикам в собирании доказательств, подтверждающих факты нарушений банковского и гражданского законодательства, умышленного банкротства; выявлять факты совершения мнимых и притворных банковских сделок, административных правонарушений; заниматься предупреждением банковских правонарушений; обеспечивать соответствующую административную защиту публичных интересов.
Прокуратура и деятельность Банка России. Как известно, общий надзор прокуратуры за законностью в сфере хозяйственных отношений упразднен. Банковская комиссия могла бы при наличии оснований, предусмотренных законодательством, заниматься вопросами проверки соблюдения административных норм. Как правильно пишет В.А.Михайлов, «Прокуроры в соответствии с ранее действовавшими законами о прокуратуре не были ограничены в их общенадзорной деятельности. Однако действующий Закон о прокуратуре вывел из числа объектов общего надзора прокуратуры хозяйствующие субъекты всех форм собственности и ее руководителей. Объективно сложилась ситуация, когда на объектах, наиболее подверженных преступности и другим нарушениям законодательства, отсутствует общий надзор прокуратуры, что отрицательно сказывается на криминогенной ситуации в России и фактически устраняет гарантии независимости прокурорского надзора от хозяйствующих субъектов»*(259). Таким образом, проблема укрепления законности и правопорядка в сфере рыночной экономики ждет своего решения. На наш взгляд, она должна решаться в соответствии с общей методологией разграничения частного и публичного права, что само по себе на практике далеко не просто. Видимо, прокурорский надзор и соответствующая система контроля со стороны правоохранительных органов должны быть там и постольку, где и поскольку гражданско-правовые отношения вступают в сферу публичного права. В деятельности Банка России рассматриваемая нами проблема порождает специфические трудности в нормальной организации функционировании денежно-кредитных отношений и кредитных организаций.
В п. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривается, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами управления коммерческих организаций и их руководителями. Иными словами, контроль в сфере коммерческой деятельности ограничен. В этом Законе говорится, что прокуратура не подменяет другие государственные органы, контролирующие соблюдение прав и свобод человека и гражданина, и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Заметим, что и подменять-то в этой сфере, по большому счету, некого. Ведь надзор, так же как и инспектирование на местах, Центральный банк РФ осуществляет в интересах достижения тех целей, которые перед ним поставлены и в соответствии с теми функциями, которые за ним закреплены. Из Федерального закона «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» не ясно, что понимается под термином «банковское законодательство».
Термин «надзор» используется в ч. 2, ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: «Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности установленных ими обязательных нормативов». Однако это не тот «надзор», который используется как термин в прокурорской практике. Смысл здесь иной. Совпадение только в одном - понятие «надзор», где бы оно не использовалось, всегда означает невмешательство надзирающего органа или организации в оперативную деятельность поднадзорного объекта. Банк России осуществляет надзор за соблюдением не только законов кредитными организациями, но и установленных для них обязательных экономических нормативов. Банковский надзор, в отличие от прокурорского, не ограничивается надзором, с точки зрения законности действий кредитной организации. Для Банка России важно, чтобы кредитные организации получали как можно большую прибыль и минимизировали риск своих операций. Поэтому соблюдение законов, с точки зрения такого надзора, оценивается в категориях риска для кредитной организации и ее партнеров (прежде всего в банковской системе, поскольку Банк России отвечает за банковскую систему, а не за финансовое благосостояние в других предпринимательских системах) в случае привлечения к ответственности. Если обнаруживается оспоримость или ничтожность сделок кредитной организации, то Банк России может передать соответствующие материалы в прокуратуру (когда это будет прямо предусмотрено законом), заранее зная, что это может сказаться на финансовом положении кредитной организации, а в конечном счете и на объеме ответственности самого Банка России. Ведь он отвечает за то, как регулируется банковская система, а его надзор подчинен интересам финансового благополучия этой системы. Банк России отвечает за банки, но не за фирмы. Споры в отношении сделок должны решаться не в Банке России, а в суде. Тем более, что согласно ст. 11 ГК РФ гражданские права могут защищаться в административном порядке, если это прямо предусмотрено законом. Сначала надо принять закон, возлагающий на Банк России защиту прав в административном порядке. Однако нужен ли такой закон? Банк России не должен наделяться правом административного производства, так как он является экономическим регулятором в банковской системе. Конечно, в юридической практике образовалась незаполненная ниша. Как уже говорилось, надо рассмотреть вопрос о создании соответствующими учреждениями банковской экспертизы и ревизионных подразделений.
В России пока еще не создана эффективная система публичного контроля за деятельностью банков, и поэтому Банку России приходится усиливать свои воздействия там, где в нормальных условиях без этого можно было бы обойтись. Простой пример. Слабость в работе аудиторских фирм, ревизионных комиссий коммерческих банков, низкий уровень внутреннего аудита в коммерческих банках — все это значительно увеличивает нагрузку в работе Банка России по усилению надзора и соответственно увеличивает его расходы. Другой пример. Малоэффективная работа многих государственных контролирующих органов увеличивает нагрузку на контролирующие подразделения Банка России. Иногда к нему обращаются с просьбой о выполнении функций (ревизий, экспертиз по юридическим делам), которые не входят в его компетенцию. Следовательно, эти функции надо либо предусмотреть в Законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», либо создать соответствующие подразделения в других ведомствах. Можно было бы, создать институт банковских экспертиз, в том числе и при Банковской комиссии, если такая, по нашему предложению, будет создана.
В ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» в редакции от 3 февраля 1996 г. (бланкетная норма) приводится нечеткий перечень нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность. Поэтому неясно, соблюдение каких законов является объектом банковского надзора. В указанном перечне не упоминается Гражданский кодекс РФ. Кто же тогда должен осуществлять надзор за законностью управления капиталом и различных сделок? Получается, что существует некая область банковских отношений, которая фактически выведена из-под надзора. Например, многие вопросы управления кредитным учреждением предусмотрены Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об акционерных обществах». Бывает, что они в той или иной мере игнорируются, и это ущемляет права акционеров. В практике проведения проверок встречаются случаи, когда банкиры пытаются оспаривать правомерность требований проверяющих о предоставлении информации, касающейся управления банком (информация о регистрации акционеров, присутствовавших на собраниях, требование предоставить нотариально заверенные доверенности их представителей т. п.). При этом они, как правило, ссылаются на то, что такого рода вопросы регулируются гражданским, а не банковским законодательством. Подобная реакция вполне понятна с точки зрения интересов руководителей банка, однако неприемлема с позиции защиты публичных интересов. Получается, что законодательство не создает достаточных предпосылок для их защиты, к примеру, в тех случаях, когда банк создан как открытое акционерное общество с большим числом мелких акционеров. Между тем мелкие держатели акций как раз и могут составить тот средний класс, о котором так много говорится в печати применительно к задачам формирования гражданского общества, но практически ничего не делается на практике. Защита большого количества держателей небольших пакетов акций - это проблема обеспечения публичных интересов социально ориентированного общества и государства.
В прошлом частный интерес безоговорочно приносился в жертву публичному. Теперь наблюдается другая крайность. И, как и прежде, не в интересах людей и цивилизованного предпринимательства. Так, в частности, ст. 166 ГК РФ предусматривает, что «требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом». Если нарушен частный интерес, такое заинтересованное лицо, как правило, имеется. При нарушении публичного интереса таким заинтересованным лицом могла бы быть прокуратура. Однако закон предусматривает возможность ее «заинтересованности» только в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, т. е. фактически, когда нарушен частный интерес. Не относится это и к компетенции Центрального банка, так как объектом его надзора является банковское законодательство. Выходит, что сделки, совершенные с целью, противной основам правопорядка и нравственности, а также мнимые и притворные могут совершаться без каких бы то ни было последствий. Ориентация на проверку финансовой отчетности, соблюдение нормативов, при всей важности этих вопросов, которые как бы заданы целями регулирования, все же недостаточна с точки зрения защиты публичных интересов. Иными словами, нужно больше внимания уделять юридическим вопросам, не ограничиваясь узким пониманием банковского законодательства. Нельзя забывать о российской специфике возникновения и функционирования коммерческих банков и других кредитных учреждений. С этой точки зрения, создание Банковской комиссии и финансовой полиции было бы своевременным и целесообразным шагом на пути преобразования банковской системы. Эти учреждения могли бы проверять юридические аспекты банковской деятельности и законность банковских сделок и операций.
Оглавление
Предисловие