Центральный банк в банковской системе россии
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
- Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Российской Федерации, 71.43kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
- World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
- Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
- Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
- Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
- Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.
законности в банковской системе
§ 1. Правовое регулирование банковских отношений и законность
Проблема законности в банковской системе. Законность в банковской системе - это точное соблюдение законов всеми субъектами банковских правоотношений. Соблюдение законов создает необходимый правопорядок, без которого невозможна нормальная деятельность кредитных организаций в их взаимоотношениях с вкладчиками и другими лицами, пользующимися услугами банковской системы.
Понятие «законность» имеет несколько аспектов. Рассмотрим три из них, которые нам представляются первостепенными для правового регулирования банковских отношений.
Во-первых, законность должна соблюдаться в самой системе нормативных актов. И не только в системе нормативных актов Банка России, где само понятие «система» все еще проблематично и поэтому, на наш взгляд, может использоваться в науке условно, но и в банковском законодательстве. Мы уже приводили примеры противоречий между Конституцией РФ и банковским законодательством в части монополизации банковской системы. Еще больше противоречий и просто несоответствий имеется между различными нормативными актами Банка России. Для того чтобы правовое регулирование банковских отношений имело упорядоченный характер, необходимо разработать и принять Банковский кодекс РФ. Первая часть этого кодекса могла бы устанавливать общие принципы и нормы; вторая - нормы, регулирующие банковские операции.
Итак, все законы должны соответствовать Конституции РФ, а все подзаконные акты в свою очередь — законам. Соответствие законам означает, что предусмотренные законом нормативные акты должны приниматься в соответствии с компетенцией Банка России в срок, указанный в законах, а если срок не указан, — то в разумный срок; подзаконные акты не должны противоречить закону, должны быть доступными для пользователей, а акты, затрагивающие права граждан, опубликованы.
Во-вторых, в первую очередь законы должны соблюдаться Банком России. В противном случае трудно ожидать их соблюдения коммерческими банками.
В-третьих, законы должны соблюдаться всеми кредитными организациями. Они по общим меркам, принятым в цивилизованном бизнесе, относятся к наиболее безупречным структурам, предпринимательская деятельность которых предполагает высокий уровень доверия. Доверие для них - это, по сути дела, тот же капитал. Что касается тех кредитных организаций, которые проводят рискованную банковскую политику, не выполняют взятые обязательства, нарушают банковское законодательство, то они должны своевременно привлекаться к ответственности.
Все названные здесь аспекты законности относятся к общим требованиям соблюдения законов. Но есть и такие проблемы законности, которые непосредственно составляют содержание взаимоотношений между кредитными организациями и Банком России. На них мы и остановимся.
Кредитные организации, Банк России и банковская информация. Кредитные организации являются собственниками или владельцами различной информации, используемой ими при осуществлении банковских операций и сделок. Роль банковской информации обусловлена информационными свойствами денежно-кредитной системы, которые рассматривались в самом начале книги, когда речь шла об информационной функции денег.
Как уже говорилось, безналичные деньги— записи на счетах. В этом смысле безналичное денежное обращение есть не что иное как обращение определенной информации.
Перечень информации, которая сосредотачивается в кредитных организациях, а затем частично передается в Банк России в соответствии с установленными им правилами или по его запросам, в самой общей форме предусмотрен в Федеральных законах «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О реструктуризации кредитных организаций» и в некоторых других, косвенно регулирующих банковскую деятельность.
Многочисленные нормативные акты Банка России по этим вопросам в той или иной степени детализируют перечни соответствующей информации, основания, порядок и сроки представления ее в Банк России. Это различные формы отчетности кредитных организаций перед Банком России.
В силу своего правового статуса и положения в банковской системе, отношений власти и подчинения, Банк России имеет право получать от кредитных организаций разнообразную информацию, а также собирать, накапливать и анализировать, а в некоторых ситуациях (недостаточно урегулированных законами) выдавать ее по предусмотренным федеральными законами требованиям. Эта банковская информация нужна Банку России для реализации предусмотренных ст. 4 Федерального закона функции: для осуществления денежно-кредитной политики, для валютного регулирования, а также для целей пруденциального надзора. В этом плане можно выделить несколько видов банковской информации:
информация, получаемая Банком России на финансовом и банковском рынках в ходе проведения денежно-кредитной политики и собственных банковских операций;
информация, получаемая в процессе государственной регистрации, лицензирования кредитных организаций;
информация, получаемая из отчетности кредитных организаций. Согласно ст. 56 Федерального закона, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила не только проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, но и составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности*(244). Для осуществления своих функций Банк России в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Для подготовки банковской и финансовой статистики, анализа экономической ситуации Банк России вправе запрашивать и получать необходимую информацию у федеральных органов исполнительной власти. При этом поступившие от кредитных организаций данные по конкретным операциям не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Банк России публикует сводную статистическую и аналитическую информацию о банковской системе Российской Федерации. В ст. 56 Федерального закона сказано, что ее положения распространяются и на информацию, собираемую и передаваемую Банком России по поручению Правительства РФ международным организациям.
Информация, собираемая Банком России в ходе проверок кредитных организаций, накапливается и хранится в Банке России (акты проверок кредитных организаций, справки по кредитным организациям, запросы контролирующих органов и т. п.). Естественно, что в этих документах может быть банковская тайна (в том числе данные по договорам с клиентами, банковским счетам различных организаций, вкладчиков, их банковским операциям и т. п.).
Собственность на банковскую информацию. В соответствии со ст. 128 ГК РФ информация приравнивается к имуществу. Согласно ст. 5 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», «информационные ресурсы, являющиеся собственностью организаций, включаются в состав их имущества в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации». Поэтому вырабатываемая кредитной организацией информация принадлежит ей на праве собственности.
Информация, вырабатываемая Банком России, является его собственностью. Однако имущество Банка России относится к федеральной собственности. «Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества».
Вместе с тем вопросы права собственности на информацию, которую Банк России получает от кредитных организаций, в банковском законодательстве четко не определены. В общей форме право собственности на информацию предусмотрено в Федеральном законе об информации и информатизации. Оно предусматривает, что «субъекты, представляющие в обязательном порядке документированную информацию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, содержащейся в них. Документированная информация, представляемая в обязательном порядке в органы государственной власти и организации юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности, а также гражданами на основании ст. 8 настоящего Федерального закона, формирует информационные ресурсы, находящиеся в совместном владении государства и субъектов, представляющих эту информацию». Применительно к отчетности, по всей видимости, должен применяться именно этот принцип. Однако неясности остаются, если мы начнем анализировать некоторые нормативные акты Банка России и существующую практику. Так, в Инструкции № 34 Банка России, которая регулирует проведение проверок, сказано, что акт проверки кредитной организации является собственностью Банка России. Но, как известно, в процессе проверки делаются запросы на предоставление определенных документов кредитной организации. Эти документы выработаны самой кредитной организацией. Поэтому акт проверки является собственностью Банка России, а различные документы, прилагаемые к нему, могут находиться в совместном владении кредитной организации и Банка России.
Перечень сведений, не относящихся к банковской и коммерческой тайне. Банковское законодательство точно определяло объем информации, доступной для неопределенного круга лиц, а также информации о конкретных кредитных организациях, способствующей развитию конкуренции в банковской системе. Банки должны конкурировать между собой за привлечение вкладчик, в и других лиц, пользующихся банковскими услугами. Вместе с тем федеральные законы и соответствующие им нормативные акты Банка России обязаны создать необходимые предпосылки для прозрачности банков и для осознанного выбора их клиентами.
В связи с этим информация о конкретных банках, по закону не являющаяся конфиденциальной, должна быть доступной. В Федеральном законе «О банках и орловской деятельности» нужно закрепить перечень банковской информации, которая не может считаться конфиденциальной. К числу таких сведений, на наш взгляд, не должны относиться данные об учредителях кредитных организаций и учредительных документах. Ведь в соответствии с законодательством учредительные документы предприятий не могут относиться к конфиденциальной информации. Но коль скоро банки работают с привлеченными средствами, то в этом отношении они должны быть прозрачнее, чем предприятия. Банки тем и отличаются от предприятий, что они не только преследуют цель получения прибыли, но и выполняют социальную функцию: осуществляют расчеты. В этом же законе следует предусмотреть гарантии доступности банковской информации.
В вопросах доступности информации о конкретном банке нет достаточной ясности. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» предусматривает перечень информации, которая должна быть предоставлена по требованию физического или юридического лица (ст. 8). В нем сказано: «при осуществлении банковских операций кредитная организация обязана по требованию физического или юридического лица предоставить лицензию на осуществление банковских операций, информацию о своей финансовой отчетности (бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) и аудиторское заключение за предыдущий год, а также ежемесячные бухгалтерские балансы за текущий год. За введение физических и юридических лиц в заблуждение путем непредставления информации либо предоставления недостоверной или неполной информации кредитная организация несет ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Как видно из статьи, перечень информации скуден, а вопрос об ответственности за ее непредставление регламентирован недостаточно. Во-первых, из статьи Закона неясно, с какого момента физическое или юридическое лицо вообще имеет право потребовать информацию. Термин «при осуществлении банковских операций» не имеет четкого значения. В ст. 5 Закона перечисляются банковские операции, но не раскрывается понятие и не определяется значение термина «банковская операция». По смыслу Федерального закона право потребовать указанную информацию возникает с момента, когда кредитная организация начала проводить операции. Этот момент, на наш взгляд, совпадает с моментом совершения сделки между кредитной организацией и ее клиентом. В законе следовало бы указать, что данная информация должна быть предоставлена по первому требованию лица, выразившего намерение заключить договор с кредитной организацией.
Проблема охраны банковской и коммерческой тайны затрагивает множество публичных и частных интересов. Вся сложность правового регулирования сводится к тому, что конфиденциальность как общее понятие, объединяющее банковскую и коммерческую тайны, должна иметь четкие границы и точно обозначенную сферу применения в банковском праве. Но это является самым трудным на практике. Правовая неопределенность в некоторых вопросах законодательного закрепления данного понятия способна снизить эффективность защиты прав и законных интересов участников банковских отношений.
Как показывает анализ законодательства и практики его применения, организация и деятельность отдельных кредитных организаций, потерпевших крах, не были достаточно прозрачными для органов банковского надзора, а тем более для вкладчиков. Вкладчики и другие клиенты банков не имели возможности получить доступную для них банковскую информацию. Кроме того, объем информации, которую банки обязаны представлять по требованию клиентов, явно недостаточен.
Следующий не менее серьезный вопрос состоит в том, что банковская и коммерческая тайны могут использоваться как средство сокрытия злоупотреблений. Информация о мошеннических операциях, различных видах обмана акционеров и клиентов не становится известной контролирующим организациям.
Банковская и коммерческая тайны в некотором смысле могут рассматриваться в качестве разновидности конфиденциальной информации. «Конфиденциальная информация- документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации». При этом «документированная информация (документ)- зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать»*(245).
Требования соблюдения банковской и коммерческой тайны содержатся в различных законах, имеющих отношение к регулированию банковской деятельности. Это обусловлено спецификой банковских операций. Так, в п. 2 ст. 15 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» сказано: «Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять ставшую им известной при выполнении функций валютного контроля коммерческую тайну резидентов и нерезидентов».
Общий методологический подход при принятии любых новых законов, нормативных актов Банка России и других регулирующих организаций, имеющих отношение к функционированию банковской системы, должен учитывать системные связи между отраслями права и законодательства. Это же требование относится и к международному банковскому праву.
Международное банковское право и коммерческая тайна. Международное право учитывает необходимость соблюдения банковской и коммерческой тайны в процессе реализации договорных отношений между государствами. Так, например, в разд. 5 Статей соглашения Международного Валютного Фонда «Предоставление информации» говорится, что в своих запросах на получение информации Фонд принимает во внимание различные возможности государств-членов по предоставлению запрашиваемых данных. На государства-члены не возлагаются обязанности по предоставлению настолько подробной информации, чтобы в ней раскрывалась деятельность отдельных физических лиц и корпораций*(246).
В условиях становления и развития банковской системы России существен учет международных стандартов. Так, в банковском праве Европейского Союза вопрос о содержании самого понятия банковской тайны не регулируется. Вместе с тем выделяются два основных направления в использовании информации. Последняя, во-первых, может быть предоставлена другой стороне для целей надзора; во-вторых,— для использования в обмене информацией между правоохранительными органами*(247). Естественно, что в договорах может предусматриваться различный объем прав и обязанностей сторон.
В настоящее время имеются различные соглашения, заключенные между Банком России и другими центральными банками. Например, в соответствии с Соглашением между Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и Национальным банком Грузии о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций от 24 ноября 1997 г. стороны (п. 4.4.1) предоставляют на взаимной основе информацию о существенных изменениях, касающихся кредитных организаций, имеющих обособленные подразделения и дочерние кредитные организации, а также участвующих в капитале кредитных организаций, расположенных на территории страны другой Стороны, а именно: об ограничении круга банковских операций, приостановлении действия и отзыве лицензии, назначении временной администрации по управлению кредитной организацией, реорганизации или ликвидации кредитной организации. В п. 4.4.2 Соглашения предусматривается, что Стороны не будут препятствовать участию представителей органов банковского надзора другой Стороны в осуществлении надзора за выполнением филиалами и дочерними кредитными организациями предписаний органов банковского надзора другой Стороны. При этом в п. 5 Соглашения говорится, что «все сведения о кредитных организациях, их обособленных подразделениях и дочерних кредитных организациях, полученные Сторонами друг от друга, не могут предоставляться третьим лицам и используются органами банковского надзора исключительно с целью выполнения их надзорных функций»*(248). Здесь мы видим, что указанный договор учитывает профессиональную тайну. Вопрос об информации, которая может быть предоставлена правоохранительным органам, не затрагивается.
Банковская и коммерческая тайны предусмотрены Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».
В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 26) говорится: «Кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону. Справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора — органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.
Справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией им самим, судам, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Справки по счетам и вкладам в случае смерти их владельцев выдаются кредитной организацией лицам, указанным владельцем счета или вклада в сделанном кредитной организации завещательном распоряжении, нотариальным конторам по находящимся в их производстве наследственным делам о вкладах умерших вкладчиков, а в отношении счетов иностранных граждан - иностранным консульским учреждениям. Банк России не вправе разглашать сведения о счетах, вкладах, а также сведения о конкретных сделках и об операциях из отчетов кредитных организаций, полученные им в результате исполнения лицензионных, надзорных и контрольных функций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Аудиторские организации не вправе раскрывать третьим лицам сведения об операциях, о счетах и вкладах кредитных организаций, их клиентов и корреспондентов, полученные в ходе проводимых ими проверок, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. За разглашение банковской тайны Банк России, кредитные, аудиторские и иные организации, а также их должностные лица и их работники несут ответственность, включая возмещение нанесенного ущерба, в порядке, установленном федеральным законом». Если сравнить эти положения с нормами уголовно-процессуального законодательства, которые регулируют полномочия органов дознания, следователя, прокуратуры и суда, то противоречия очевидны. Ведь в Уголовно-процессуальном кодексе РФ предусмотрено, что только он регулирует уголовно-процессуальные отношения. Аналогичные противоречия можно увидеть, анализируя эту статью и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
В ст. 139 ГК РФ предусматривается: а) информация составляет служебную или коммерческую тайну, если информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель формации принимает меры к охране ее конфиденциальности; б) сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами*(249); в) информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными настоящим Кодексом и другими законами; г) лица, незаконными методами получившие информацию, которая составляет служебную или коммерческую тайну, обязаны возместить причиненные убытки; д) такая же обязанность возлагается на работников, разгласивших служебную или коммерческую тайну вопреки трудовому договору (контракту), и на контрагентов, сделавших это вопреки гражданско-правовому договору. Поэтому кредитная организация должна принимать меры безопасности в отношении не любой информации, а только той, которая имеет действительную или потенциальную ценность. Не принятие таких мер лишает ее возможности защитить свои интересы.
В ст. 857 ГК РФ сказано: а) банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте; б) сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям; государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных законом; в) в случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков.
Сравнивая положения этой статьи с соответствующими нормами законодательства об информации, видно, что собственником информации по банковскому счету, банковскому вкладу, операциям по нему и сведениям о клиенте является сам клиент. На наш взгляд, банк всего лишь владеет и пользуется информацией, но не может ею распоряжаться. Учитывая это обстоятельство, в законодательстве предусмотрен достаточно ограничительный порядок предоставления такой информации.