Центральный банк в банковской системе россии
| Вид материала | Документы |
- Вопросы по микроэкономике, 25.24kb.
- Считается, будто современная банковская система в России двухуровневая: ЦБ и коммерческие, 35.7kb.
- Европейский центральный банк Европейский центральный банк, 98.7kb.
- Российской Федерации, 71.43kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 51.03kb.
- World Business Consult Inc. Центральный банк российской федерации письмо от 17 августа, 802.14kb.
- Центральный банк российской федерации, 131.61kb.
- Высшего Профессионального Образования Современная Гуманитарная Академия утверждаю ректор, 124.74kb.
- Перечень теоретических вопросов, 62.37kb.
- Регулирования банковской деятельности, 556.55kb.
§1. Пруденциальное регулирование
Цели пруденциального регулирования. Существуют два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное. Задача валютного регулирования— проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики. Она является инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача пруденциального регулирования - обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов акционеров и вкладчиков.
Смысл пруденциального регулирования состоит в том, чтобы уменьшить риск банковских операций и предотвратить крах и системный кризис банков. Крах банка имеет место в любой стране с рыночной экономикой. Причины самые разные, начиная от неправильного или неудачного управления активами и заканчивая склонностью к махинациям со стороны руководства кредитной организации. Не последнее место занимает слабое реагирование на ситуацию со стороны центральных банков, недостаточное взаимодействие между кредитными организациями и органами банковского надзора. В книге профессора банковского дела и финансов Школы бизнеса при Университете Сити (Лондон) Ш.Хеффернана исследованы причины крахов наиболее известных банков, имевших место за последние 20 лет в странах Запада*(230). Например, миланский коммерческий банк Banco Ambrosiano (ВА) в 1982 г. потерпел крах, который стал результатом кризиса доверия вкладчиков. Основная причина краха заключалась в проведении крупномасштабных махинаций. При этом Банку Италии не хватало юридических полномочий для осуществления контроля над итальянскими банками. Отсутствовало взаимодействие между высшим руководством ВА и Банком Италии. Американский банк Perm Square потерпел крах в 1982 г. в связи со снижением цен на нефть, из-за чего многие клиенты не смогли погасить полученные у банка кредиты. В 1980-1993 гг. в США произошло около 1300 крахов ссудо-сберегательных ассоциаций, которые занимались привлечением средств и предоставлением кредитов, главным образом ипотечных. Проблемы сберегательной системы были вызваны высокой степенью концентрации кредитного риска. Долгосрочные кредиты предоставлялись под проценты с фиксированной ставкой, в то время как недвижимость оценивалась по первоначальной цене. Но повышение процентной ставки снижало ценность закладных бумаг. Это в свою очередь привело к росту убытков ссудо-сберегательных ассоциаций из-за фиксированного процента. Другой пример - в феврале 1995 г. старейший коммерческий банк Великобритании Barings был объявлен неплатежеспособным. Его обязательства по операциям с дериватами составляли 800 млн. ф. ст., в то время как его собственный капитал равнялся 540 млн. ф. ст. Попытки Банка Англии организовать помощь банку ни к чему не привели. В результате краха было обнаружено, что внутренний контроль в банке был недостаточным прежде всего в области управления рисками. Анализ крахов известных банков позволил указанному автору сделать ряд выводов. Один из них сводится к тому, что банковские контролеры и аудиторы не во всех случаях реагируют должным образом на сигналы, поступающие от банков, испытывающих трудности. Например, для Banco Ambrosiano и многих американских коммерческих банков были характерны высокая концентрация кредитов и повышенный риск, однако это обстоятельство не становилось объектом надзора. Кроме того, аудит со стороны частных фирм оказывался менее эффективным, чем контроль государственного органа в том смысле, что государственный орган несет ответственность за качество надзора.
Понятие пруденциального регулирования. Пруденциальное регулирование - это издание законов, а также нормативных актов и предписаний Банка России, направленных на создание таких условий банковской деятельности, которые снижают риск неликвидности, неплатежеспособности и финансовой надежности кредитной организации.
В гл. X «Банковское регулирование и надзор» (ст. 55) Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сказано, что «Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности установленных ими обязательных нормативов». Пруденциальное регулирование - не самоцель. Оно необходимо для предотвращения нестабильности в банковской системе: кризисов, угроз клиентам и вкладчикам кредитных организаций. Поэтому регулирование является средством надзора в широком смысле слова, т, е. за банковской системой в целом. В то же время надзор — средство обеспечения пруденциального регулирования. Это банковский надзор в узком смысле слова, т. е. надзор за отдельными кредитными организациями, как частью банковской системы. В дальнейшем вопрос о двух объектах надзора рассмотрим подробнее.
В ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится, что «Главная цель банковского регулирования и надзора — поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Надзорные и регулирующие функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора. Решение о создании данного органа принимается Советом директоров». Такой орган надзора создан не был*(231). Правда, в 1997 г. были предусмотрены так называемые региональные центры Банка России по контролю за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках*(232), однако никаких сведений об их деятельности нет, а по результатам кризиса 1998 г., который как раз и разразился на финансовом рынке, можно сделать вывод об отсутствии каких-либо успехов на этом поприще.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает ряд норм пруденциального регулирования, применение которых должно способствовать укреплению финансовой устойчивости и надежности кредитных организаций. В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности (ст. 56)*(233).
При этом Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда потребления (заработной платы) юридических лиц - клиентов (ст. 57).
Федеральный закон предусматривает определенный порядок регистрации кредитных организаций, выдачи им соответствующих лицензий, их отзыва, предъявления в соответствии с федеральными законами квалификационных требований к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации (ст. 58-59)*(234)
В этих же целях установлены антимонопольные требования. В ст. 60 Федерального закона сказано, что приобретение в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом, либо группой юридических и (или) физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 5% долей (акций) кредитной организации требует уведомления Банка России, а более 20% - предварительного согласия Банка России. Банк России не позднее 30 дней с момента получения ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении - согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. Если Банк России не сообщил о принятом решении в течение указанного срока, сделка купли-продажи долей (акций) кредитной организации считается разрешенной. Банк России в рамках осуществления своих надзорных функций вправе запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации. Банк России имеет право отказать в даче согласия на совершение сделки купли-продажи более 20 % долей (акций) кредитной организации при установлении неудовлетворительного финансового положения приобретателей долей (акций). Приобретение долей (акций) кредитной организации за счет средств нерезидентов регулируется федеральными законами.
Пруденциальные нормы предусмотрены в ст. 61 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в которой сказано, что в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать им обязательные нормативы: 1) минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций; 2) предельный размер неденежной части уставного капитала; 3) максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; 4) максимальный размер крупных кредитных рисков; 5) максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика); 6) нормативы ликвидности кредитной организации; 7) нормативы достаточности капитала; 8) максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; 9) размеры валютного, процентного и иных рисков*(235); 10) минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы; 11) нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц; 12) максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам). Обязательные экономические нормативы деятельности банков установлены Инструкцией Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 «О порядке регулирования деятельности банков»*(236).
Минимальный размер собственных средств (капитала) устанавливается как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли.
Об увеличении минимального размера собственных средств (капитала) Банк России официально объявляет не позднее, чем за три года до момента его введения (ст. 62).
Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, являющихся по отношению друг к другу зависимыми или основными и дочерними, устанавливается в процентах от собственных средств кредитной организации.
При определении размера риска учитываются вся сумма кредитов кредитной организации данному заемщику или группе связанных заемщиков, а также гарантии и поручительства, предоставленные кредитной организацией заемщику или группе связанных заемщиков (ст. 63)*(237).
Максимальный размер крупных кредитных рисков устанавливается как процентное соотношение совокупной величины крупных рисков и собственных средств кредитной организации. Крупным кредитным риском является объем кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента в размере свыше 5% собственных средств кредитной организации. Максимальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 25% собственных средств кредитной организации.
Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рисков кредитных организаций.
Максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика) кредитной организации устанавливается как процентное соотношение величины вклада или полученного кредита, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) (ст. 65).
Нормативы ликвидности кредитной организации определяются как соотношение между ее активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов - соотношения ее ликвидных активов (наличные денежные средства, требования до востребования, краткосрочные ценные бумаги, другие легкореализуемые активы) и суммарных активов (ст. 66).
Нормативы достаточности капитала определяются как предельное соотношение общей суммы собственных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска (ст. 67).
Максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) граждан определяется как предельное соотношение общей суммы денежных вкладов (депозитов) граждан и величины собственных средств (капитала) банка (ст. 68).
Нормативы использования собственных средств кредитной организации для приобретения долей (акций) других юридических лиц устанавливаются в форме процентного соотношения размеров инвестируемых и собственных средств кредитной организации. Размер норматива использования собственных средств для приобретения долей (акций) не может превышать 25 % собственных средств кредитной организации (ст. 69)*(238).
Банк России регулирует размеры и порядок учета открытой позиции кредитных организаций по валютному, процентному и иным финансовым рискам.
Банк России определяет порядок формирования и размер образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций на возможные потери по ссудам, для покрытия валютных, процентных и иных финансовых рисков, страхования вкладов граждан в соответствии с федеральными законами (ст. 71)*(239),
Максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам), определяется в процентах от собственных средств банка. Указанный норматив не может превышать 20% (ст. 72). Банк России устанавливает методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов и консультаций с банками, банковскими ассоциациями и союзами. Банк России вправе устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по видам банков и иных кредитных организаций. О предстоящем изменении нормативов и методик их расчета Банк России официально объявляет не позднее чем за месяц до их введения в действие (ст. 73).
§ 2. Понятие и сущность банковского надзора
Сущность банковского надзора. Банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением конкретными кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов, в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.
Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России. Он используется Банком России для управления рисками в банковской системе.
Банк России не управляет кредитными организациями, а только наблюдает за соответствием их деятельности установленным финансовым нормативам. Он не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями. По закону Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций. Они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Федеральный закон предоставил Банку России правомочия осуществлять банковский надзор: наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений.
В практике зарубежных государств банковский надзор имеет две формы: дистанционный (надзор по документам, представленным в центральный банк) и контактный (инспектирование кредитных организаций группами проверяющих центрального банка). Российская банковская практика пошла по тому же пути. Другое дело, что нет пока эффективности. В российском законодательстве эти формы банковского надзора не выделены. Инспектирование кредитных организаций, начиная с 1996 г., регулируется нормативными актами Банка России.
Дистанционный надзор - наблюдение за деятельностью кредитных организаций на основе представленных банковских и, в частности, бухгалтерских документов (балансы, отчеты о прибылях и убытках, платежные документы и т. п.). Для этого в системе Банка России созданы подразделения банковского надзора - Департамент пруденциального надзора. Департамент лицензирования кредитных организаций и некоторые другие департаменты, а в территориальных учреждениях - управления (отделы) регулирования банковской деятельности.
Контактный надзор - это проверки деятельности кредитных организаций, проводимые представителями Банка России непосредственно в кредитной организации. Для таких целей в структуре Банка России созданы Департамент инспектирования кредитных организаций и соответствующие структуры в его территориальных учреждениях (управления, отделы).
§ 3. Цели, объекты, функции и подразделения банковского надзора
Цели банковского надзора. Общая цель банковского надзора — приведение банковской системы и банковской деятельности каждой в отдельности кредитной организации в соответствие с требованиями законодательства и нормативных актов Банка России. Конкретные цели надзора зависят от особенностей его объектов.
Объекты банковского надзора - это та часть банковской системы и банковской деятельности, которая в соответствии с требованиями законов и в установленном ими порядке должна контролироваться Банком России. Правильное определение объектов надзора имеет значение для уяснения компетенции Банка России по проведению проверок деятельности кредитных организаций. Кроме того, оно позволяет оптимизировать расходы Банка России на указанный надзор.
Банковский надзор, в том виде, в котором он предусмотрен в законодательстве, не охватывает всю банковскую систему, а распространяется только на кредитные организации. Иными словами, его объектом является нижний уровень банковской системы, а верхний уровень - Банк России - не может быть объектом надзора со стороны какого то бы ни было органа. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматриваются некоторые элементы контроля со стороны Государственной Думы за Банком России. По сути, они относятся к статусу Банка России (см. подробнее гл. III). Однако, как уже говорилось, это не является надзором над Банком России. Проведение проверок можно было бы предусмотреть в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», внеся в него соответствующее дополнение. Для таких преобразований даже не пришлось бы вносить изменения и дополнения в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», поскольку в самом Федеральном законе «О Правительстве Российской Федерации» содержится полномочие последнего обеспечить проведение денежно-кредитной политики. В этом же Законе можно предусмотреть основания, порядок проведения и рассмотрения материалов ревизий в Банке России. Но, как общее правило, ревизии должны проводиться для того, чтобы выяснить, насколько соблюдаются законы, международные договоры, правильность ведения бухгалтерского учета и достоверность отчетности.
Банковская система в России — двухуровневая. Надзор, следовательно, должен быть направлен на два объекта - на Банк России и на кредитные организации.
Международные банки и банковский надзор. По своей природе банковская деятельность во многих случаях имеет международный характер, что обусловлено прежде всего расширением международных экономических связей. Банки обеспечивают международные расчеты, платежи и другие банковские операции. Поэтому их деятельность регулируется не только внутригосударственным, но в соответствующих случаях и международным правом. В интересах сохранения и развития многосторонних производственных, торговых и финансовых отношений, руководствуясь нормами международного публичного права, государства могут заключать договоры о создании межгосударственных банков. Однако ни в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», ни в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вопрос о банковском надзоре над межгосударственными банками, созданными на территории Российской Федерации, не предусмотрен. Для таких банков применимы только общие нормы законодательства и международные договоры. Между тем многие вопросы банковской деятельности регулируются специальными нормами. В связи с этим появляется необходимость в совершенствовании банковского законодательства. В данном случае речь идет о надзоре. Так, в частности, в отношении Межгосударственного банка было заключено соглашение*(240), которое содержит разд. IX «Надзор и регулирование деятельности Банка», в котором говорится: «Надзор за деятельностью Банка, его филиалов, представительств и иных обособленных подразделений на территории Российской Федерации осуществляется Советом Банка в соответствии с Соглашением об учреждении Банка, ратифицированным Верховным Советом Российской Федерации (постановление от 30 июня 1993 г. № 5302-1), имеющим в связи с этим статус международного договора и определяющим международную правосубъектность Банка, на основе принципов банковского надзора, принятых Базельским комитетом по банковскому регулированию и надзору» (ст. 11); «Банковская деятельность Банка, осуществляемая на территории Российской Федерации, регулируется настоящим Соглашением с учетом Соглашения между Межгосударственным банком и Правительством Российской Федерации об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации от 30 июля 1996 г. (ст. 12). Таким образом, Международный банк, которому в соответствии с данным соглашением разрешено проведение банковских операций, в том числе валютных, не подпадает под надзор Банка России. Заметим, что согласно ст. 15 Конституции РФ правила, установленные международным договором, имеют приоритет над правилами внутригосударственного законодательства. Одновременно с этим в пп. 1-2 ст. 75 Конституции РФ записано: «Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации» и «Защита и обеспечение устойчивости рубля- основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Но коль скоро это так, то для управления денежной эмиссией, денежным обращением Банк России должен проверять кредитные организации, через которые проходит денежное обращение. Поэтому он имеет право осуществлять надзор. На наш взгляд, необходимо внести соответствующее изменение в законодательство и предусмотреть в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» механизм осуществления надзора за межгосударственными банками, созданными на территории нашей страны.
Кредитные организации и их деятельность как объект банковского надзора. В организации и деятельности кредитных организаций в соответствии с целями банковского надзора и тем, как они закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», можно выделить несколько предметов банковского надзора.
1. Предметом банковского надзора, и в частности - банковских проверок, является соблюдение кредитной организацией законодательства и правил, установленных Банком России. В законодательстве четко не сказано, соблюдение каких законов должен проверять Банк России. Специалисты во внимание принимают в лучшем случае сугубо банковские законы, прежде всего - Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», хотя банковская деятельность регулируется нормативными актами различных отраслей права. В этом отношении очевидной становится роль юридических подразделений в Банке России, способных определить весь состав нормативных актов, нарушение которых создает риски в банковской деятельности. Однако роль юристов, к сожалению, невелика, поэтому в деятельности банков создается нечто похожее на нишу, в которую не заглядывает Банк России. Отсюда берут начало самые распространенные нарушения в кредитных организациях, которые рано или поздно становятся причиной их краха.
Что касается надзора и инспектирования выполнения банковских правил, то здесь тоже есть множество нерешенных проблем. Во-первых, Банк России ежегодно издает сотни различных актов. Эти акты, как уже говорилось, далеко не безупречны с точки зрения юридической техники. Кроме того, они недостаточно систематизированы. Возникают проблемы их доступности не только для широкого потребителя, но и для работников Банка России. Во-вторых, нет четкой специализации в самом банковском надзоре, а главное — в инспектировании кредитных организаций.
2. Вторым предметом банковского надзора является выполнение кредитной организацией предусмотренных законодательством и нормативными актами Банка России финансовых нормативов. Нормативы - это технические нормы, техника банковского дела, технология управления кредитной организацией, правильное построение которой исключает риск неликвидности и неплатежеспособности по отношению к кредиторам и банковским клиентам.
3. Третий предмет в объекте банковского надзора- проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности, отчетности кредитных организаций. Этот вопрос, в отличие от юридических и финансово-аналитических, привлекает наибольшее внимание при проведении проверок. В этом смысле надзор находится еще только на первой стадии развития - стадии сопоставлений и изолированных оценок.
Задачи и функции банковского надзора - это проверка Банком России тех вопросов, которые определяются предметами банковского надзора.
Трем основным предметам соответствуют и три задачи банковского надзора (проверка соблюдения законов и банковских правил, проверка соблюдения экономических нормативов и проверка бухгалтерского учета и отчетности).
Функции банковского надзора- это направления проводимой Банком России документальной или непосредственной проверки деятельности кредитной организации. По мнению банковских специалистов, существует определенный перечень этих функций.
Основные функции банковского надзора: изучение юридических вопросов деятельности банка и соблюдение им устава и лицензии; проверка соблюдения кредитной организацией позиций банковской лицензии; анализ баланса и отчетности банка; изучение динамики отдельных показателей банковской деятельности и перспектив развития банка; проверка решений органов управления; проверка работы ревизионной комиссии; анализ договорных отношений кредитной организации с клиентами, вкладчиками, дебиторами и кредиторами; проверка соблюдения договорных обязательств кредитной организации в ее взаимоотношениях с клиентами и вкладчиками, дебиторами и кредиторами; анализ способов размещения собственных и временно привлеченных средств, проверка выполнения обязательств по договорам (кредиты, депозиты, конвертация, валютные операции, ценные бумаги); проверка управления рисками; проверка формирования резервов; проверка гарантий; проверка обоснованности и законности формирования доходов; изучение договоров и причин потерь по отдельным видам деятельности; выявление фактов искажения доходов и расходов, обнаружение возможных непроизводительных потерь, в том числе связанных с результатами применения санкций за нарушение и несоблюдение договорных обязательств; выявление причин, мотивов и обстоятельств, способствовавших банковским нарушениям; выяснение целей нарушения нормативных актов ЦБ РФ, причин искажения отчетных показателей, экономических нормативов; выяснение причин и целей проведения банком убыточных, неэффективных банковских операций и сделок, прежде всего создающих повышенный риск и повлекших нарушение экономических нормативов; проверка соблюдения кредитной организацией предписаний Банка России.
Подразделения банковского надзора. В системе банка России можно выделить две группы подразделений: регулятивные, надзорные. К первой относятся такие, например, департаменты и соответствующие им управления, как Департамент эмиссионно-кассовых операций, Департамент регулирования денежного обращения, Департамент лицензирования, Юридический департамент, Административный департамент, Департамент бухгалтерского учета и отчетности, Департамент ценных бумаг, Департамент валютного регулирования и валютного контроля, Департамент информатизации, различного рода расчетно-кассовые центры и некоторые другие подразделения.
Надзорный блок составляют два департамента и соответствующие им управления, отделы в территориальных учреждениях Банка России: а) Департамент банковского надзора; б) Департамент инспектирования кредитных организаций.
Между регулятивными и надзорными блоками нет абсолютных разделений. Они не самостоятельны в принятии окончательных решений и не изолированы друг от друга. Например, Департамент лицензирования, осуществляя государственную регистрацию кредитной организации, одновременно обязан проверить достоверность фактов, отраженных в представленных учредителями документах. Так, выдавая генеральную лицензию, подразделение лицензирования может не только прибегнуть к проверке документов, представленных руководителями кредитной организации, но и направить соответствующий запрос в подразделение банковского надзора или в подразделение инспектирования кредитных организаций с целью проведения соответствующей проверки. К сожалению, на практике проверки оснований для выдачи валютных или генеральных лицензий только достойным банкам на протяжении многих лет не проводились. В свое время многие крупные и не только крупные кредитные организации получали валютные и генеральные лицензии без предварительного их инспектирования.
Подразделения Банка России, уполномоченные проводить проверки кредитных организаций и оценивать их результаты. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает возможность создания специального надзорного органа при Банке России. В части четвертой ст. 55 Закона сказано, что надзорные и регулирующие функции Банка России могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора. Решение о создании данного органа принимается Советом директоров. Однако Банк России создал Комитет банковского надзора как совещательный орган, что, на наш взгляд, не соответствует требованиям ст. 55, грамматическая конструкция которой такова, что в ней используется союз «или», и поэтому не предусматривается совместное осуществление функций Банком России и органом банковского надзора. Здесь должно быть что-то одно: либо Банк России либо Комитет банковского надзора.
Совещательный орган, на котором обсуждаются результаты проверки кредитной организации законом не предусмотрен*(241). Банк России никакого нормативного акта на сей счет не опубликовал. Как показывает практика, за созданием разных комиссий зачастую скрывается желание «растворить» персональную ответственность должностных лиц за принимаемые ими решения. Между тем при принятии решений о применении к кредитным организациям тех или иных санкций, в частности об отзыве лицензий (последнее ощутимо сказывается не только на кредитной организации, но и на интересах вкладчиков, общества в целом), необходимо точно знать, кто и по чьей инициативе принял решение. Персональная ответственность является гарантией законности и обоснованности принимаемого решения. Правильная оценка материалов банковской проверки и адекватное ей решение Банком России гарантируют обеспечение публичных интересов и защищают банковскую систему и всех лиц, пользующихся банковскими услугами, от произвола и причинения им материального ущерба. Главное здесь - создать систему, обеспечивающую принятие не просто оптимальных, но и законных решений. Законность же, как известно, немыслима без ответственности. В тех случаях, когда кредитная организация и ее вкладчики, кредиторы и все другие лица, пользовавшиеся банковскими услугами, понесли убытки, уже бывает поздно что-либо исправить. Такие ситуации нужно предотвращать. Собственно для того и создан Банк России. Об этой его обязанности прямо сказано в законе. Поэтому так важна позитивная ответственность банкиров. Она же в свою очередь во многом зависит от того, насколько правильно организован банковский надзор, насколько он ответствен в оценках и принимаемых решениях.
Схема 6
Банковский надзор
Банковский надзор
Объект надзора
Цель надзора
Банковская система
Укрепление банковской системы
Банковское пруденциальное регулирование
Объект регулирования
Цель регулирования
Банковская деятельность кредитных организаций
Установление экономических нормативов деятельности кредитных организаций
Пруденциальный надзор
Объект предуенциального надзора
Цели пруденциального надзора
Банковская деятельность кредитной организации
Проверка соблюдения кредитной организацией законодательства, экономических нормативов и нормативных актов Банка России
Приведение деятельности кредитных организаций в соответствие с требованиями законодательства нормативных актов Банка России
§ 4. Инспектирование кредитных организаций
Проблема инспектирования кредитных организаций. Вопросы проверки кредитных организаций имеют непосредственное отношение к формированию обстановки доверия к кредитным организациям со стороны общества. Принцип открытости, как принцип гражданского общества, предполагает, что юридическое и физическое лицо имеют право знать, в пределах, предусмотренных банковским правом и международными стандартами банковской деятельности, финансовое состояние кредитной организации, с которой они заключили договор. В ст. 43 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» предусмотрено, что кредитная организация обязана опубликовать в открытой печати годовой отчет (включая бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) в форме и в сроки, установленные Банком. В России появилась проблема, которая приобрела совершенно необычный по цивилизованным меркам характер: нужно преодолеть недоверие к банкам со стороны вкладчиков, вызванное плохим банковским надзором и некачественными проверками их деятельности. По сообщению газеты «Коммерсантъ», журнал «Euromoney» опубликовал результаты расширенного аудита крупнейших российских банков, проводившегося осенью 1999 г. крупнейшими международными аудиторскими компаниями. Данные, приведенные журналом, обескураживают: из 18 обследованных банков лишь у трех нашелся капитал*(242). Таким образом, вопрос о собственном капитале, как уже говорилось, напрямую связан не только с лицензированием банков, но и с состоянием банковского надзора за соблюдением законодательства. Несмотря на финансовый кризис, удельный вес чисто финансовых проблем не занимает столь значительного места в общей неблагоприятной ситуации, которая сложилась в банковской системе.
На наш взгляд, главная причина всех недостатков в банковской системе -несоблюдение договорных отношений, а в целом - правовой нигилизм в банковской системе. Неисполнение договоров - это юридическая проблема, в значительной мере обусловленная низким уровнем ответственности или неприменением ответственности за нарушения банковского права. Так, в названной публикации говорится, что «общий дефицит капитала в 157 млрд. руб. у обследованных банков, по заключению аудиторов, образовался в основном по следующим причинам: 34% утрачено из-за невозвращенных долгов, 28% - при форвардных валютных операциях с иностранными банками и 13%- на рынке государственных ценных бумаг в результате августовского дефолта». Главная причина - несоблюдение законов кредитными организациями и отсутствие должного надзора со стороны Банка России за законностью в работе кредитных организаций. «Коммерсанта» делает вывод, что «в каком состоянии находится тот или иной банк, по-прежнему невозможно определить из-за недостоверности предоставляемой отчетности».
Схема 7
Инспектирование кредитных организаций
Инспектирование кредитных организаций
Планирование проверок
Принятие решения о проверке и его документальное оформление
Решение организационных вопросов, связанных с выходом инспекционных групп в банки
Изучение инспекционной группой представленных документов кредитных организаций
Подготовка проекта акта проверки
Изучение проекта акта в функциональных подразделениях Банка России
Доработка акта проверки
Принятие решения по акту
Направление акта проверки руководству Банка России (Территориального учреждения)
Ознакомление руководителя кредитной организации с актом проверки
Подписание руководством кредитной организации акта проверки в части ознакомления с его содержанием
Цели Банка России и цели инспектирования кредитных организаций. Банковская система состоит из множества подсистем, которые по-разному взаимодействуют с экономическими и социальными системами. Поскольку и банковская система, и все ее подсистемы относятся к классу искусственных систем, то их эффективность во многом зависит от поставленных перед ними целей и от достижения последних. В этом отношении может быть выделено два варианта соотношения целей и структур. Во-первых, естественный вариант, при котором структуры создаются ради достижения целей, поставленных перед системой. Во-вторых, неестественный вариант, при котором цели ставятся (выдумываются) ради оправдания уже существующих структур. Второй вариант, как правило, специфичен для общества с переходной экономикой.
Инспектирование — составная часть банковского надзора, и чтобы правильно определить его функции и структуру необходимо выяснить, какие цели оно преследует или должно преследовать. Есть и такие цели, которые оно не должно преследовать. Что можно, а чего нельзя - определяется нормами права. Для правильного толкования и применения банковского права нужно иметь четкое представление о его целях и о их взаимосвязи между собой.
Цели инспектирования кредитных организаций сформулированы в ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», но в конечном счете обусловлены целями Банка России, которые закреплены в ст. 3 этого же Закона.
Как уже говорилось, целями Банка России являются: поддержание покупательной способности рубля, укрепление и развитие банковской системы и обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования системы расчетов. В отдельные периоды удавалось достичь первой цели. Вторая цель — не достигнута вообще.
Следующий уровень целей, предопределяемых целями Банка России, - надзор за состоянием банковской системы как таковой. Банк России обязан управлять системными рисками в банковской системе, для этого он осуществляет банковское регулирование и банковский надзор. Банковское регулирование означает установление финансовых нормативов для банков, а банковский надзор- инспектирование банковской деятельности конкретных банков. Поэтому цели инспектирования Банка России подчинены целям банковского надзора, а цели банковского надзора - целям банковского регулирования. Затем, поднимаясь вверх, цели банковского регулирования должны быть подчинены целям системного банковского надзора; еще выше — цель системного надзора подчинена целям Банка России, указанным в ст. 3 названного Закона.
Если мы выйдем за пределы сугубо банковского права, то окажется, что цели Банка России подчинены целям гражданского общества. Однако в этом случае мы должны анализировать соответствующие статьи Конституции РФ, в том числе те из них, которые определяют цели денежно-кредитной политики Банка России, Каждый из уровней древа целей определяет сферу ответственности тех или иных руководителей, которые оценивают регулирование и надзор. Высшие менеджеры Банка России должны соизмерять свои действия и принимаемые решения с теми целями, которые определяются Конституцией РФ, и увязывать с ними направленность всей деятельности Банка России.
Для инспектирования (в рабочем смысле) достаточно целей системного банковского надзора, целей регулирования и целей надзора за конкретными кредитными организациями. Вот те три уровня целей, которых нужно достичь в практической деятельности подразделений, отвечающих за инспектирование кредитных организаций. Вместе с тем на практике, к сожалению, учитывается главным образом только цель банковского надзора за конкретной кредитной организацией.
Существенное улучшение организации инспектирования кредитных организаций заключается в инспектировании не только кредитной организации, но одновременно и ее корреспондентов. Тогда можно будет эффективнее предотвращать системные риски, чреватые кризисами и финансовыми потрясениями в обществе.
Непосредственные цели инспектирования кредитных организаций сформулированы в ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в которой сказано: «Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности установленных ими обязательных нормативов. Главная цель банковского регулирования и надзора— поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».
Общая цель инспектирования состоит в том, чтобы Банк России получил информацию о реальном положении кредитной организации. Эта общая цель включает две конкретные. Во-первых, в процессе инспектирования следует выяснить состояние кредитной организации и ее перспективы; во-вторых, нужно собрать и проанализировать информацию, позволяющую выяснить ее влияние на другие кредитные организации. Каждая из целей делится на частные. В Законе эти цели определены: соблюдение законов и других нормативных актов, экономических нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности. Соответственно этим целям следует различать два общих объекта инспектирования: а) кредитная организация как таковая; б) системные связи кредитных организаций.
В каждом из этих объектов, в соответствии с частными целями, можно выделить три предмета инспектирования банковской деятельности: а) правовые отношения; б) финансовые отношения; в) бухгалтерский учет и отчетность.
К сожалению, на практике банковское инспектирование ограничивается главным образом изучением первого из названных объектов - кредитной организацией как таковой. Практически не изучен второй объект - банковская система, т. е. связи между конкретными кредитными организациями.
Системные связи между кредитными организациями повышают возможности банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности. Однако системные связи - всегда возможность системного кризиса. Поэтому правильно организованное инспектирование системных связей между кредитными организациями могло бы уменьшить риск кризиса не только в банковской системе, но и в системе экономики в целом. Однако этого не происходит в силу различных причин. Банк России не создал систему объективного и эффективного инспектирования кредитных организаций. Здесь мы вновь выходим на проблему организации самого Банка России.
Следующий аспект - предмет инспектирования. Банк России в лучшем случае инспектирует постановку бухгалтерского учета в кредитных организациях. Это самая легкая задача. Нужно лишь сопоставить проводки с правилами бухгалтерского учета, с письмами Банка России. Иногда делаются попытки проанализировать финансовое состояние кредитной организации в смысле ее доходов и расходов, прибыли и перспектив развития.
Недооценка юридических аспектов в банковском надзоре и в инспектировании коммерческих банков еще раз свидетельствует о необходимости создания специальной организации (Банковской комиссии) при Правительстве РФ, которая могла бы инспектировать соблюдение законодательства в банковской системе. Тогда будет меньше таких злоупотреблений, как например, обман вкладчиков банками или «утечки капитала». Что же касается проверки финансовых нормативов и соблюдения правил бухгалтерского учета, то эти вопросы должны быть предметом инспектирования со стороны Банка России.
Нормативные акты Банка России о целях инспектирования кредитных организаций. В Инструкции Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» предусматриваются цели инспектирования кредитных организаций. Естественно, что цели инспектирования должны быть согласованы с целями банковского надзора, закрепленными в Федеральном законе. На наш взгляд, такая согласованность отсутствует. В Федеральном законе на первое место поставлена цель— проверка соблюдения законов. В Инструкции она занимает третье место. И этот момент весьма показателен. Как уже говорилось, роль законности явно недооценивается. В частности, в Инструкции говорится, что «проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся Банком России для осуществления своих функций в области банковского надзора, регулирования и контроля, имеют главной целью определить непосредственно на месте реальное финансовое состояние данной кредитной организации и ее филиалов, выявить ситуации, угрожающие интересам кредиторов и вкладчиков, проверить соблюдение кредитными организациями и их филиалами действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России. Указанные проверки не выполняют задач и не заменяют аудиторских проверок, проводимых для подтверждения достоверности бухгалтерского баланса и отчетности кредитных организаций и их филиалов, а также документальных ревизий, назначаемых компетентными органами для сбора доказательств по находящимся в их производстве уголовным, административным, гражданским и иным делам». Как мы видим, именно в последней фразе Банк России как бы отмежевывается от всего юридического и где-то даже выходит за рамки своей компетенции, поскольку способы доказывания по уголовным и гражданским делам устанавливаются соответствующим законодательством, а не нормативными актами Банка России. К вопросу о юридическом значении акта проверки мы еще вернемся, а здесь лишь отметим, что есть определенное расхождение между законом и нормативным актом Банка России в части целей проводимых проверок. На практике это непосредственно сказывается не только на эффективности надзора за банками, но и на состоянии защищенности банковских вкладов, сбережений населения. Так или иначе это затрагивает интересы всех банковских клиентов.
Цели инспектирования кредитных организаций и цели проверок, которые должны проводиться по поручениям правоохранительных органов. В современных условиях каждый правоохранительный орган имеет закон, регулирующий его цели, задачи, функции, компетенцию и структуру. Органы прокуратуры, милиции, налоговой полиции и другие правоохранительные органы имеют право проводить проверку при наличии законных оснований деятельность любых, в том числе и кредитных организаций. Это обстоятельство не всегда учитывается, что в определенной мере объясняется несогласованностью банковского законодательства и законодательства, регулирующего правоохранительную деятельность. Между тем требования законов достаточно категоричны и, несмотря ни на какие банковские инструкции, должны исполняться. Вот, например, что сказано в п. 25 Федерального закона «О милиции»: «При наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность: беспрепятственно входить в помещения, занимаемые организациями независимо от подчиненности и форм собственности (кроме иностранных дипломатических представительств и помещений консульских учреждений иностранных государств, которые используются исключительно для работы консульских учреждений)... проводить с участием собственника имущества либо его представителей или уполномоченных им лиц, а при отсутствии таковых — с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, транспортных средств, других мест хранения и использования имущества; изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные и финансовые операции, а также образцы сырья и продукции; опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей;... требовать обязательного проведения проверок, инвентаризаций и ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности организаций, а также проводить их; получать от должностных и материально-ответственных лиц сведения и объяснения по фактам нарушения законодательства...»*(243).
Взаимодействие между Банком России и правоохранительными органами пока еще не отрегулировано и это отрицательно сказывается на борьбе с преступностью, в том числе в вопросах защиты прав вкладчиков и других банковских клиентов. Несмотря на то что деятельность каждого правоохранительного органа регулируется законом, предусматривающим соответствующие полномочия (например, право милиции проводить проверку, право органов прокуратуры поручить проверку), Банк России не имеет соответствующих прав и обязанностей, так как для него они в Федеральном законе не предусмотрены. В таких ситуациях чаще всего делается ссылка на Инструкцию Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)». В этой Инструкции есть любопытная норма: «указанные проверки не выполняют задач и не заменяют... документальных ревизий, назначенных компетентными органами для сбора доказательств по находящимся в их производстве уголовным, административным, гражданским и иным делам». Заметим, что это не закон, а Инструкция, относящаяся к банковскому праву. Поэтому она не должна никого вводить в заблуждение, включая и руководителей кредитных организаций. В соответствии с действующим УПК РСФСР только уголовно-процессуальное законодательство регулирует уголовно-процессуальные отношения. Это обстоятельство нужно иметь в виду при коллизии между ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и УПК в части требований, предъявляемых к выдаче информации, составляющей банковскую тайну.
Как бы там ни было, но в результате получается, что вкладчики, акционеры во многих случаях не защищены законом. Образовалась как бы ниша, в которую никто не заглядывает. С этой точки зрения было бы целесообразно образование Банковской комиссии, которая могла бы в случаях, предусмотренных законом, осуществлять ревизии, проводить судебно-бухгалтерские экспертизы.
Основания, виды и порядок инспектирования кредитных организаций. Распоряжение и задание на их проверку. Проверка инициируется, по общему правилу, Банком России. Круг проверяемых вопросов формируется органом надзора в специальном распоряжении, предусмотренном Инструкцией.
В случаях, предусмотренных законодательством, проверки кредитных организаций и их филиалов осуществляются совместно с правоохранительными и финансовыми органами. В условиях криминализации банковского сектора Банк России должен взаимодействовать с правоохранительными органами, выполнять запросы, проводить ревизии, проверки. Но здесь есть много вопросов, не урегулированных законами и нормативными актами самого Банка, что создает трудности для правоохранительных органов. Лучшим выходом было бы создание пересекающихся систем контроля, как это имеет место, например в США, где кредитные организации контролируются несколькими организациями одновременно. Причем дублирование функций в данной ситуации, учитывая важность чистоты банковского сектора, - не помешает. Можно было бы использовать опыт Банка Франции. В общем, здесь мы вновь сошлемся на предложение о необходимости создания в России специальной Банковской комиссии, которая могла бы эффективно решать эти вопросы.
Решение о назначении проверки кредитной организации и ее филиалов оформляется письменным распоряжением, подготавливаемым структурным подразделением, уполномоченным проводить проверки. В распоряжении указываются: полное наименование, место нахождения и регистрационный номер проверяемой кредитной организации и ее филиалов, вид проверки, состав рабочей группы, даты начала и окончания проверки; задание для рабочей группы, участки деятельности кредитной организации (ее филиалов), подлежащие обязательной проверке. При необходимости в задании указываются: номера балансовых и внебалансовых счетов; операции, которые должны быть проверены; перечень документов, подлежащих выборочной проверке, период, за который эти документы и операции будут проверяться. В подготовке задания для рабочей группы по отдельным конкретным направлениям могут участвовать другие подразделения Банка России и его территориальных учреждений. Распоряжением может быть установлено право руководителя рабочей группы в период проверки самостоятельно или по согласованию с руководителем, назначившим проверку, дополнять или уточнять задание.
Виды проверок, осуществляемых Банком России. Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся комплексно или по отдельным направлениям их деятельности с использованием форм и методов, обеспечивающих достижение установленных Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 целей и выполнение поставленных задач. Указанные проверки кредитных организаций могут проводиться путем изучения их документов, информации, содержащейся в базах данных, собеседований с сотрудниками, проведения контрольных расчетов, а также тестирования аппаратно-программных средств, используемых кредитной организацией (филиалом) для выполнения банковских операций, их учета и составления документов.
Комплексные проверки кредитных организаций и их филиалов должны предусматривать проверку: достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения данной кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Комплексные проверки кредитной организации, имеющей филиальную сеть, осуществляются на консолидированной основе, т. е. проводятся одновременно в кредитной организации и ее филиалах (всех, если их число не превышает пяти, или некоторых из них, имеющих наихудшие показатели).
Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся с периодичностью, необходимой для целей банковского надзора и регулирования.
При этом комплексные проверки осуществляются в каждой кредитной организации, как правило, не реже одного раза в два года. Комплексные проверки проводятся в срок до 60 дней. Допускается продление этого срока руководителем, назначившим проверку, но не более чем на 10 дней.