Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», Бюджетного кодекс

Вид материала

Кодекс

Содержание 2.2. Среднесрочное бюджетное планирование 2.2.1. Утверждение бюджета на три года Сведения о первоначально утвержденных и фактических значениях показателей бюджета муниципального образования за 2006-2008 годы Всего доходы Всего расходы План реформирования Возможные альтернативы Оценка рисков реализации плана реформирования Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов План реформирования Возможные альтернативы Оценка рисков реализации плана реформирования Расширение практики заключения среднесрочных контрактов на муниципальные услуги План реформирования Возможные альтернативы Оценка рисков реализации плана реформирования Утверждение порядка использования реестров расходных обязательств в бюджетном процессе План реформирования Возможные альтернативы Оценка рисков реализации плана реформирования

Подобный материал:

• Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности, 800.41kb.
• Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности, 562.26kb.
• Правительства Российской Федерации Впостановлении Правительства Российской Федерации, 195.67kb.
• Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 224.26kb.
• Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность 11 Распределение расходов, 253.85kb.
• Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности, 233.93kb.
• Российской федерации и проекта федерального закона, 693.69kb.
• В ред постановления Правительства янао от 25., 1108.4kb.
• Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности, 128.66kb.
• Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности, 944kb.

2.2. Среднесрочное бюджетное планирование

2.2.1. Утверждение бюджета на три года

Анализ исходного состояния и обоснование необходимости реализации перечня мероприятий

До 2008 года финансово-экономическая деятельность Администрации города Новый Уренгой в рамках бюджетного планирования сводилась к подготовке проекта бюджета на очередной финансовый год.

Формирование на 2008 год проекта бюджета города Новый Уренгой впервые осуществлено в соответствии с принятыми в 2007 году изменениями Бюджетного кодекса Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 – 2010 годов.

В основу бюджета легли разработанные и принятые на трехлетний период документы в соответствии с действующим законодательством:

• прогноз основных показателей социально-экономического развития муниципального образования город Новый Уренгой на 2008 -2010 годы;
  
• основные направления бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2008-2010 годы;
  
• основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования город Новый Уренгой на 2008-2010 годы;
  
• Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Об окружном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;
  
• положение «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования город Новый Уренгой и составления проекта бюджета муниципального образования город Новый Уренгой на очередной финансовый год и плановый период»;
  
• положение о разработке перспективного финансового плана и проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
  
• порядок формирования бюджетов действующих и принимаемых обязательств и методике расчета ассигнований, необходимых для их исполнения в очередном году и плановом периоде;
  
• методические указания по формированию расходных проектировок субъектов бюджетного планирования.
  

Все нормативные правовые акты сформированы исходя из необходимости эффективного решения социально-экономических задач и улучшения качества жизни населения муниципального образования. Экономическая политика местных властей строится с учетом общенациональных приоритетов, излагаемых в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Переход к среднесрочному планированию позволил начать бюджетный цикл с рассмотрения ранее одобренных основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, а также корректировки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Предварительная оценка значений первоначально утвержденных доходов и расходов бюджета муниципального образования город Новый Уренгой и их фактического исполнения за период 2006–2008 годы, показала их значительные расхождения (Таблица 14). В течение 2006 года в бюджет муниципального образования город Новый Уренгой было внесено 4 корректировки, а в 2007 и 2008 годах по 6 корректировок.

Таблица 14


Сведения о первоначально утвержденных и фактических значениях показателей бюджета муниципального образования за 2006-2008 годы

Показатели	2006 год	2007 год	2008 год
План, млн. руб.	Факт, млн. руб.	Откл. %	План, млн. руб.	Факт, млн. руб	Откл. %	План, млн. руб.	Факт, млн. руб	Откл. %
Всего доходы	4 510,9	9192,5	103,7	6 513,8	8 678,8	33,2	7 193,2	10741,4	49,3
Собственные доходы (налоговые и неналоговые)	3202,7	3516,7	9,8	3778	4 576,7	21,1	2994	4444,7	48,4
Доходы от предприниматель-ской деятельности	180,4	281,6	56	130	1151	785	176,5	311,5	76,5
Безвозмездные поступления	1127,7	5394,3	378	2605,5	2 951,1	13,2	4 022,7	5985,2	48,8
Всего расходы	4 810,7	8641	79,6	6 856,4	7 750	13	7 362 ,9	11 019,9	49,6

Так, наибольшее отклонение на протяжении всего анализируемого периода фактического исполнения доходов и расходов бюджета муниципального образования от изначально запланированных показателей наблюдалось в 2006 году. Существенная неопределенность в формировании доходов бюджета города связана с межбюджетными перечислениями. В 2006 году доля безвозмездных поступлений в сравнении с первоначально запланированным годовым объемом увеличилась более чем на 4 200 млн. рублей (378%) и составила 58,7% от общего объема доходной базы муниципального образования. В среднем их доля в общем объеме доходов города за анализируемый период составила 49,5%.

Кроме того, в 2006 году перевыполнение уточненных годовых назначений в разрезе источников объясняется:

• по налогу на доходы физических лиц - ростом фонда заработной платы по сравнению с запланированным, а также доходов в виде дивидендов от долевого участия в деятельности организаций;
  
• по налогу на имущество физических лиц – увеличением налогооблагаемой базы. Кроме того, поступили суммы пени в размере 301 тыс. рублей;
  
• по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения - увеличением налогооблагаемой базы;
  
• по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности - увеличением количества налогоплательщиков и налогооблагаемой базы, что связано с расширением видов предпринимательской деятельности, облагаемых единым налогом;
  
• по прочим поступлениям от использования имущества и прав, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также по прочим доходам бюджетов городских округов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства - увеличением площадей, сдаваемых в аренду в связи с приемом в муниципальную собственность жилищного фонда от ООО «Газпром добыча Уренгой»;
  
• по статье «Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам и сборам» поступило 22 546 тыс. рублей, возвращено из бюджета 1 342 тыс. рублей. Возвращены платежи «за пользование природными ресурсами» в сумме 1 342 тыс. рублей как суммы, ошибочно зачисленные в бюджет города в 2005 году;
  
• по статье «Прочие безвозмездные поступления» - при плане 3 731 800 поступило 3 736 598 тыс. рублей, в том числе от ООО «Газпром добыча Уренгой» - 3 731 800 тыс. рублей, ОАО «Уренгойдорстрой» - 4 798 тыс. рублей на содержание объектов жилищного, социально-культурного и коммунально-бытового назначения, принятых в муниципальную собственность.
  

ОАО «Уренгойдорстрой» денежные средства перечислены 29.12.2006, в связи с этим указанная сумма не учтена при уточнении бюджета 2006 года.

Несмотря на ряд внешних факторов нестабильности исполнения доходной и расходной частей бюджета города Новый Уренгой, существенную роль в расхождении плановых и фактических показателей играет качество планирования бюджета. При планировании отсутствуют общие подходы и методы для прогнозирования доходов, расходов и муниципального долга. Нет четкого определения порядка взаимодействия участников планирования бюджета по предоставлению информации, необходимой для составления проекта бюджета.

По итогам исполнения бюджета проводится комплексная оценка и анализ причин отклонений прогнозируемых параметров, утвержденных на год от фактических доходов и расходов бюджета.

Решением Городской Думы от 31.05.2007 № 206 было утверждено Положение «О бюджетном процессе в муниципальном образовании город Новый Уренгой», в соответствии с которым был составлен бюджет на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов. В данном Положении определены следующие разделы:

• общие положения;
  
• основы бюджетного процесса в муниципальном образовании город Новый Уренгой;
  
• составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета муниципального образования город Новый Уренгой;
  
• внесение изменений и дополнений в решение о бюджете муниципального образования город Новый Уренгой;
  
• исполнение бюджета. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности муниципального образования город Новый Уренгой.
  

В ситуации перехода к среднесрочному финансовому планированию должны четко раскрываться суть и специфика трехлетнего бюджета, должны быть определены нормы, регулирующие процесс составления и исполнения трехлетнего бюджета, которые в настоящее время в муниципальном образовании не определены.

План реформирования

В целях качественного составления проекта трехлетнего бюджета муниципального образования город Новый Уренгой и недопущения значительных отклонений запланированных показателей в ходе исполнения бюджета от прогнозных параметров необходимо при оценке и анализе причин отклонений прогнозируемых параметров, утвержденных на год, и фактических доходов и расходов бюджета (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) принять меры к их недопущению.

Возможные альтернативы

Альтернативы проведению мероприятий, предусмотренных данными планом реформирования, не существует, поскольку их проведение в рамках планирования трехлетнего бюджета является единственным способом упрощения и формализации процедур планирования, а также недопущения значительных отклонений запланированных показателей в ходе исполнения бюджета от прогнозных параметров.

Оценка рисков реализации плана реформирования

1. Определенным риском достижения результатов, предусмотренных при реализации предложенного плана реформирования, выступает достаточно сильная зависимость расчетных параметров бюджета города от изменения макроэкономических параметров и от сложнопрогнозируемых изменений бюджетного и налогового законодательств федерального и окружного уровня, что говорит о высокой чувствительности среднесрочного финансового планирования к воздействию внешних факторов.

2. Внутренним риском может послужить вероятность составления необъективной, неточной методики.

2. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов
   

Анализ исходного состояния и обоснование необходимости реализации перечня мероприятий


Одним из важных полномочий Управления финансов муниципального образования город Новый Уренгой, закрепленных в Бюджетном кодексе по исполнению бюджета, является прогнозирование и кассовое планирование средств местного бюджета. Составление кассового плана рассматривается как один из этапов процесса бюджетного планирования и осуществляется в соответствии с Порядком составления и ведения кассового плана исполнения бюджета муниципального образования город Новый Уренгой и доведения предельных объемов финансирования до главных распорядителей бюджетных средств, утвержденным приказом Управления финансов муниципального образования город Новый Уренгой от 03.02.2009 № 16.

Существующая в муниципальном образовании система оперативного финансового планирования и казначейская система исполнения бюджета позволяют провести мероприятия по прогнозированию сроков наступления и величины временных кассовых разрывов. Основной целью прогнозирования сроков наступления и величины временных кассовых разрывов является минимизация отрицательных последствий их возникновения, в том числе ликвидация просроченной кредиторской задолженности, возникшей вследствие несвоевременного финансирования из бюджета, а также минимизация затрат на обслуживание муниципального долга при установленном механизме взаимодействия Управления финансов, администраторов доходов и главных распорядителей средств бюджета (Рис. 14).



Рис. 14 Механизм взаимодействия участников бюджетного процесса при планировании временных кассовых разрывов


План реформирования

С целью оптимизации процесса планирования возникновения временных кассовых разрывов необходимо создать систему, которая позволит определить наиболее эффективный способ распределения финансирования расходов в течение финансового года. Установление плановых сроков и объемов возникновения кассовых разрывов позволит спрогнозировать источники их покрытия и минимизировать финансовые последствия их возникновения.

Данный процесс требует глубокого анализа сроков, причин и финансовых последствий возникновения временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета.

Таким образом, для предупреждения возникновения временных кассовых разрывов необходимо:

• проведение анализа и оценки причин возможного возникновения временных кассовых разрывов при исполнении бюджета и возможных финансовых последствий их возникновения;
  
• определение основных источников покрытия временных кассовых разрывов;
  
• обеспечение публикация в СМИ и (или) сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы планирования и финансирования временных кассовых разрывов.
  

Возможные альтернативы

Альтернативы проведению мероприятий, предусмотренных данными планом реформирования, не существует, поскольку их проведение является единственным способом предотвращения возникновения временных кассовых разрывов.

Оценка рисков реализации плана реформирования

Построение управленческого механизма по оптимизации процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов связано с рядом внутренних специфических рисков.

Риск некачественного планирования.

Вероятность наступления данного риска может возникнуть при отсутствии механизмов контроля со стороны Управления финансов города Новый Уренгой за полным и своевременным сбором и зачислением в городской бюджет поступлений от налогов и сборов. Вследствие ограниченности бюджетных ресурсов, которые можно направить на финансирование временных кассовых разрывов из собственных источников (на формирование финансового резерва для покрытия временных кассовых разрывов), потери от наступления данного риска оцениваются как «высокие»;

Риск неэффективности расходования бюджетных средств.

Увеличение расходов на обслуживание привлеченных средств для покрытия временных кассовых разрывов может быть связано с существенными организационными и административными издержками, возникающими в процессе получения доступа к указанным источникам. Риск является вероятным, и его наступление предполагает дополнительные потери для бюджета.

2. Расширение практики заключения среднесрочных контрактов на муниципальные услуги
   

Анализ исходного состояния и обоснование необходимости реализации перечня мероприятий

В муниципальном образовании разработано Положение о порядке принятия решений о заключении долгосрочных муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом, которое утверждено распоряжением Главы города Новый Уренгой от 22.05.2008 № 718-р. Тем не менее, на данный момент в муниципальном образовании отсутствует какая-либо практика заключения среднесрочных муниципальных контрактов. Данные контракты заключаются на год либо на более короткие сроки.

Реализация данного направления реформирования возможна только после проведения ряда мероприятий (определение перечня муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться организациями иной от муниципальной формы собственности, определение полной стоимости данных услуг), которые будут реализованы в блоках «Организация бюджетного планирования, ориентированного на результат» и «Управление расходами и реструктуризация бюджетной сети».

План реформирования

Для внедрения практики заключения среднесрочных контрактов на муниципальные услуги необходимо разработать и утвердить типовую форму проекта трехлетнего муниципального контракта на оказание муниципальных услуг организациями иной от муниципальной формы собственности.

Возможные альтернативы

Внедрение практики заключения среднесрочных контрактов на муниципальные услуги даст возможность увеличить горизонт планирования расходных обязательств, что является необходимым условием для качественного среднесрочного финансового планирования.

Возможной альтернативой в рамках данного плана реформирования может послужить обеспечение этапа апробации заключения среднесрочных контрактов на «пилотных» видах услуг с целью своевременного выявления и устранения возникающих ошибок и пробелов с постепенным переходом к широкому применению данной практики.

Оценка рисков реализации плана реформирования

Риском при внедрении практики заключения среднесрочных контрактов на муниципальные услуги может послужить нежелание организаций иной от муниципальной формы собственности заключать данные контракты по причине сложности планирования внешних и внутренних факторов, влияющих на выполнение условий по договору в связи с его долгосрочностью. Снизить данный вид риска можно при помощи проведения обучающих и информационных семинаров для руководителей организаций иной от муниципальной формы собственности, на которых проводить разъяснения по условиям заключения среднесрочных контрактов.

2. Утверждение порядка использования реестров расходных обязательств в бюджетном процессе
   

Анализ исходного состояния и обоснование необходимости реализации перечня мероприятий

Начиная с 2006 года, действующим законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное ведение реестров расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующего бюджета.

На данный момент в городе Новый Уренгой ведение реестра расходных обязательств осуществляется на основании Порядка ведения реестра расходных обязательств муниципального образования город Новый Уренгой, утвержденного постановлением Главы города от 05.03.2007 № 43. Данный порядок содержит следующие разделы:

• общие положения;
  
• основные термины и понятия;
  
• обязанности участников процесса по формированию и ведению реестров расходных обязательств;
  
• состав реестров расходных обязательств;
  
• порядок ведения реестров расходных обязательств;
  
• типовая форма реестра расходных обязательств.
  

Реестр расходных обязательств города Новый Уренгой используется при составлении проекта бюджета города.

Ведение реестров расходных обязательств города Новый Уренгой и их интеграция в бюджет муниципального образования осуществляется вручную, без применения программного продукта.

В настоящий момент в муниципальном образовании город Новый Уренгой используется программное обеспечение «АС Бюджет» и у муниципального образования затруднена возможность самостоятельной его доработки в соответствии с изменениями в бюджетном процессе.

План реформирования

С целью повышения эффективности использования реестров расходных обязательств в бюджетном процессе необходимо:

• привести программный продукт «АС Бюджет» в соответствие с изменениями бюджетного процесса;
  
• разработать методические рекомендации по автоматизации процесса ведения реестров расходных обязательств.
  

Возможные альтернативы

Альтернативы данным направлениям реформирования не существует, поскольку ведение реестра расходных обязательств предусмотрено действующим законодательством, а предлагаемые мероприятия являются единственным способом внедрения реестров расходных обязательств в бюджетный процесс муниципального образования город Новый Уренгой.

Оценка рисков реализации плана реформирования

Существует риск несвоевременной доработки программного продукта «АС Бюджет», последствием которого может стать значительное усложнение процесса ведения и использования реестра расходных обязательств.