П. А. Ореховский муниципальный менеджмент москва 1999 удк 352. 075 (07) ббкх620. 612 Рецензенты: Ю. В. Кириллов д э. н., проф. А. И. Петров Книга

  1   2   3   4   5   6   7   8

Г

од городом М. Вебер понимал поселение, в котором действует рынок. Этим города раньше отличались как от деревень — поселений, которые находились на самообеспечении, т.е. использовали ведение натурального хозяйства, так и от монастырей, крепостей и других поселений, выполнявших военные, идеологические и другие общественные функции. В то же время следует отметить, что деление поселений на города и деревни весьма условно и правомерно только в условиях первой - доиндустриальной - структуры общественного производства. Вместе с промышленной революцией деревни как особый тип поселений в общем исчезают; сейчас под этим термином обычно понимают поселения, где большая часть работающих занята в сельском хозяйстве.

Город имеет пространственные границы (городскую черту), орган управления и, таким образом, представляет собой особую организационную систему. Почему необходимо выделять эти два признака? Городская черта отделяет предприятия города от окружающей среды, а наличие органа управления позволяет говорить о городе как об иерархически организованной системе.

Город "погружен" в окружающую среду, из которой он получает необходимые ему ресурсы, энергию, информацию, и в которую он "отдает" соответствующие продукты, услуги, информацию энергию. Особенностью городов и регионов как экономических систем является то, что они являются открытыми системами. Сумма поступающих в такие системы ресурсов в денежном выражении, как правило, неравна (может быть как меньше, так и больше) сумме продукции (услуг), отдаваемой городом во внешнюю среду. В связи с этим, как отмечал С. Шаталин, популярный в конце 80-х годов лозунг регионального хозрасчета с экономической точки зрения представляется абсурдом. (В свою очередь, закрытыми экономическими системами являются фирма, национальная экономика в целом.)

Взаимосвязи города и окружающей среды сложны и неоднозначны. Развитие города может положительно сказаться на положении окружающих его поселений — рост доходов городских жителей приводит к росту спроса на их продукцию, что, в свою очередь, способствует росту доходов жителей других поселений. В то же время слишком быстрый рост города — или его стагнация — может отрицательно сказаться на ближайшем окружении города. Скажем, большая миграция в города из окружающих поселков может лишить предприятия, расположенные в этих поселках, необходимых трудовых ресурсов. И наоборот, стагнация города приводит к падению спроса на продукцию окружающих город поселений и может вызвать по цепочке депрессию целого региона.


§ 1.2. Градообразующие предприятия и организации инфраструктуры

Под градообразующими предприятиями понимаются те предприятия и организации, чья продукция и услуги поставляются за пределы города. Другими словами, это именно те предприятия, вокруг которых и возникает город в индустриальной системе, реализуя принципы территориального разделения труда.

В качестве градообразующих, таким образом, могут выступать предприятия самых различных сфер общественного производства. Например, строительная организация изначально предназначается для обслуживания городских потребностей, но по мере ее роста и последующего "выхода" за пределы города и осуществления строительства в других городах она может превратиться в градообразующую.

Состав градообразующей базы во многом предопределяет "лицо города", — то есть профессиональный и квалификационный состав занятых. В этом смысле корректно говорить о городах нефтяников и шахтеров, энергетиков и машиностроителей. Специфика отрасли предопределяет стиль жизни в городе.

Наконец, сам термин "градообразующие предприятия" появился в результате социалистической практики хозяйствования, где под такими хозяйственными субъектами понимали организации и предприятия федерального подчинения, которые имели на своем балансе жилье и детские сады, медицинские учреждения и торгующие организации. Работники же предприятий и организаций местного подчинения пользовались общегородскими больницами и магазинами и другими предприятиями городской инфраструктуры.

К предприятиям инфраструктуры относятся те, основная часть объема выпускаемой продукции и услуг которых реализуется внутри города. Это предприятия розничной торговли и бытовых услуг, строительные организации, детские дошкольные учреждения и общеобразовательные школы, жилищно-коммунальное хозяйство, больницы и поликлиники, общественный транспорт, учреждения культуры. Однако грань между градообразующими предприятиями и предприятиями инфраструктуры является довольно тонкой, "прозрачной". Например, если больница обслуживает преимущественно жителей города — это предприятие инфраструктуры, если же это — медицинский центр национального значения, куда приезжают лечиться больные со всей страны, — это градообразующее предприятие. Аналогично — городской музей представляет собой учреждение культуры, относящееся к организациям инфраструктуры. Но если это не просто музей, но памятник архитектуры, который приезжают ежедневно осматривать множество туристов, — он также относится к градообразующей базе.

Таким образом, главным различием между градообразующими предприятиями и организациями инфраструктуры является то, что спрос на продукцию организаций инфраструктуры является производным от результатов хозяйственной деятельности градообразующих предприятий. И хотя и те, и другие предприятия предъявляют спрос на ресурсы во внешнюю среду по отношению к городу, однако соответствующее предложение товаров и услуг, доставляющее впоследствии необходимые для города "внешние" доходы, осуществляют лишь градообразующие предприятия. Отсюда следует, что важнейшая характеристика, предопределяющая всю городскую динамику, — это финансово-экономическое положение градообразующих предприятий.


§ 1.3. Основные городские подсистемы

К основным подсистемам, определяющим характер эволюции урбанизированной территории, относятся коммерческие предприятия (специфика данной подсистемы рассмотрена в предыдущем разделе), население, жилой фонд и инженерные коммуникации, городские земли. Каждая из этих подсистем характеризуется собственной динамикой, в связи с чем — в случае отсутствия корректирующего воздействия управляющего органа — в развитии города накапливаются трудноустранимые долгосрочные диспропорции.


• Население

Жителем города считается человек, постоянно проживающий в городе. Эта характеристика ставит целый ряд проблем, центральной из которых является проблема учета городских жителей. В российской практике для этого используется институт прописки (регистрации), то есть учетных записей о постоянном месте проживания в паспорте граждан. Другим способом учета является, например, учет граждан, владеющих жильем (недвижимостью) в городе или заключивших договора аренды жилья с муниципалитетом или домовладельцами, — этот вариант применяется в большинстве западных стран. В последнем случае житель города автоматически становится основным плательщиком налогов в городской бюджет.

Для анализа социально-экономического развития города необходимо выделять в общей численности населения:

=> трудоспособное население, в том числе:

• полностью занятые,
  
• не полностью занятые,
  
• учащиеся,
  
• женщины в отпусках по уходу за детьми,
  
• безработные;
  

=> нетрудоспособное население:

• дети,
  
• пенсионеры,
  
• инвалиды.
  

Кроме того, на эти характеристики часто накладывается распределение по полу и возрасту. Эти данные позволяют оценить баланс рабочей силы и рабочих мест на городском рынке труда. В то же время на указанный баланс большое влияние оказывает маятниковая миграция, которую довольно трудно учесть. С ростом числа личных автомашин за годы экономических реформ этот вид миграции значительно увеличился, теперь люди могут жить в одном городе, а работать в другом.

Состояние демографических характеристик городского населения, таких как соотношение трудоспособного и нетрудоспособного населения, численность занятых, не полностью занятых и безработных, средний возраст населения и других аналогичных показателей, оказывает большое влияние на городскую динамику.

• Жилой фонд и инженерные коммуникации. "Соцкультбыт"

Возможность переезда в город новых жителей обусловливается в первую очередь наличием двух условий:

• свободных рабочих мест;
  
• свободного жилья.
  

В свою очередь, как и в случае с учетом городских жителей, встает проблема единицы измерения жилья. Выделяются:

• койко-места в общежитиях;
  
• комнаты в коммунальных квартирах;
  
• квартиры в многоквартирных домах;
  
• частные дома с прилегающими земельными участками.
  

Сумма всех этих очень неравных в качественном отношении категорий дает представление об общем количестве единиц жилья в данном городе; доли тех или иных видов жилья являются одной из характеристик структуры жилого фонда. Кроме того, важнейшей характеристикой структуры жилого фонда является его распределение по срокам ввода в действие (с учетом материалов, из которых построены жилые здания) — в связи с последними характеристиками выделяется также жилье, требующее капитального ремонта, а также ветхий и аварийный жилой фонд.

При строительстве многоквартирных домов их поэтажную структуру (количество одно-, двух-, трех- и четырехкомнатных квартир) старались соотносить с семейной структурой населения города, исходя из санитарной площади 12 кв. м на человека. Естественно, такое соотнесение было возможно только при строительстве муниципального (государственного) жилья.

В соответствии с санитарными нормами и правилами (СНиПами) к жилому фонду "привязывались" инженерные коммуникации — газо-, тепло- и водоснабжение, канализация, силовые и телефонные кабели; кроме того, аналогичным образом по социальным нормативам в городе строились и объекты социальной сферы. Большинство организаций коммунального хозяйства являются естественными монополиями и обслуживают не только жилой фонд, но и предприятия города. Тарифы на их услуги регулируются решениями региональных и городских органов управления.

Под организациями социальной сферы понимаются средние общеобразовательные школы, профтехучилища и техникумы, детские дошкольные учреждения, поликлиники и больницы, библиотеки и музеи, кинотеатры, стадионы и т.д. Обычно при бюджетном планировании выделяются четыре крупные сферы социального комплекса:

• образование;
  
• здравоохранение;
  
• культура;
  
• физкультура и спорт.
  

Говоря о "соцкультбыте", следует иметь в виду, что раньше под этим термином понимались все предприятия и организации городской инфраструктуры, включая торговлю и бытовое обслуживание. В настоящее время, говоря о соцкультбыте, обычно имеются в виду организации вышеперечисленных четырех сфер общественного производства, финансируемые из городского бюджета. В этом отношении частная стоматологическая клиника будет обычным предприятием городской инфраструктуры, таким же, как и магазин розничной торговли.

Общей чертой, объединяющей жилой фонд, коммунальное хозяйство и "соцкультбыт", является то, что их деятельность регулируется непосредственно городским органом управления, который устанавливает как коммунальные тарифы и величину квартплаты, так и величину бюджетных дотаций. Таким образом, здесь действуют прямые связи в управлении городом, а руководство последнего несет за эти сферы непосредственную ответственность.


• Городские земли и границы города

Особенностью сегодняшнего законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления является фактическое устранение районного территориального деления: в составе одного муниципального образования не может находиться другое. Поэтому населенные пункты, имеющие свой выборный орган управления и утвердившие на референдуме свой Устав, автоматически становятся самостоятельными муниципальными образованиями, которые должны определить свои границы (и, соответственно, состав проживающих). Строго говоря, данная юридическая норма была более характерна для англоамериканского законодательства и вызвала к жизни известную проблему административной раздробленности. Так, Нью-Йорк насчитывает свыше 1400 отдельных органов управления и, соответственно, множество муниципалитетов, в Сент-Луисе — 100 отдельных муниципалитетов и 474 единицы управления. В ФРГ, наиболее близкой к России стране по налоговому и финансовому устройству, район представляет собой объединение муниципалитетов, поэтому указанная проблема там является гораздо менее острой.

Вместе с тем российские муниципальные образования крайне неравны между собой в финансово-экономическом отношении. Для того, чтобы обеспечить выполнение социальных функций, закрепленных за муниципалитетом законом Российской Федерации "О местном самоуправлении", муниципалитетам зачастую требуются финансовые дотации. К сожалению, эта проблема является объективной, устранить ее посредством изменения административно-территориального деления невозможно — город, имеющий сегодня большую налоговую базу, в результате ухудшения работы своих предприятий через несколько лет может прийти в упадок и ему также потребуются дотации, не говоря уже о сельских населенных пунктах.

Порядок городского землепользования во многом определяется местным органом управления, который разрабатывает с помощью привлекаемых архитектурно-планировочных организаций Генеральный план развития города. В плане обязательно указываются границы селитебных и промышленно-коммунальных зон города. Кроме того, осуществляется специальное зонирование территории города, которое служит как для последующего взимания земельного налога по различным ставкам, так и для регулирования землепользования в границах соответствующих зон. Например, исходя из экологических и других соображений, городской орган управления может запретить размещение на территории города тех или иных предприятий, а также отвести удобную (или неудобную) площадку для строительства бензозаправок, офисов, магазинов.

В российских городах в последние десятилетия применялся принцип комплексной застройки микрорайонов. Микрорайон формируется вокруг школы и детских дошкольных учреждений таким образом, чтобы детям из окружающих домов не приходилось пересекать транспортных магистралей при их посещениях школы и детского сада. В пределах пешеходной доступности в границах микрорайона должны обязательно располагаться продовольственные и промтоварные магазины, отделение связи, аптека и отделение банка (до начала радикальных экономических реформ — сберегательная касса).


§ 1.4. Комфортность проживания в городе. Фазы эволюции города

Комфортность проживания в городе определяется рядом показателей, имеющих различную природу. Основные из них:

• экономические:

• наличие в городе свободного, относительно дешевого жилья, которое можно купить или арендовать, сравнительно низкие цены на строительство новых единиц жилья,
  
• наличие свободных рабочих мест, обеспечивающих высокий уровень дохода,
  
• высокий уровень услуг "соцкультбыта" в расчете на одного жителя. Другими словами — объем общественных благ, которые предоставляются горожанам за счет бюджета города и бюджетов всех уровней;
  

• демографические:

*сбалансированная половозрастная структура (города "мужчин" или города "женщин", с исключительно молодым или пожилым населением, считаются дискомфортными для проживания);

• социальные:

*низкий уровень преступности,

*высокая социальная мобильность, предопределяющая открытость ("проточность") города и отсутствие замкнутых каст. Этот показатель также тесно связан с относительно низкой (приемлемой, в соответствии с общественным мнением) степенью дифференциации по доходам и имущественному положению. Кроме того, высокая социальная мобильность несовместима с существованием в городе районов-гетто,

*доступность хорошего среднего образования и медицинского обслуживания;

• культурные:

*здесь в первую очередь принято выделять уровень архитектурных решений при застройке городских ансамблей и улиц;

• экологические:

*наличие "зеленых зон", непревышение городскими предприятиями и транспортом норм выбросов вредных веществ в окружающую среду (соблюдение предельно допустимых концентраций — ПДК).

Понятие комфортности проживания в городе непосредственно связано с притягательностью переезда в него. В то же время притягательность города является относительным понятием: это комфортность проживания в данном городе по сравнению с другими городами. Естественно, что поскольку понятие комфортности охватывает широкий круг показателей, то по отдельным группам показателей город может оказаться более привлекательным, по другим — проигрывать в сравнении с другими городами. Поэтому при анализе социально-экономического развития города основное внимание обычно уделяется группе экономических показателей — предполагается, что, если остальные критерии комфортности находятся в допустимых границах, решающее влияние на переезд в город (или отъезд из него) оказывают экономические показатели

Эволюцию города в современной индустриальной системе можно представить как результат взаимодействия вышеописанных крупных

подсистем. Впервые такой подход был реализован в имитационной модели города, построенной Дж. Форрестером.


Будем называть развитием города такое положение, при котором количество единиц жилья и его общая площадь, а также объем общественных благ в расчете на душу населения увеличиваются быстрее, чем количество жителей и общее количество рабочих мест. При этом значение последнего параметра примерно соответствует количеству городских жителей в трудоспособном возрасте; "вынужденная" безработица отсутствует. Комфортность проживания в таком городе возрастает, и он становится все более притягательным для переезда в него все новых и новых жителей.

Под ростом города понимается такое положение, когда количество жителей и рабочих мест растет быстрее, чем количество единиц жилья и объем предоставляемых общественных благ. Город становится все менее удобен для жизни, но все еще притягателен для переезда в него (в частности, наличием высокооплачиваемых рабочих мест на новых предприятиях). Для советских городов в прошлом вообще наиболее характерным было именно это состояние, наряду со стагнацией.

Под стагнацией города понимается положение, когда разрыв между количеством рабочих мест и количеством единиц жилья и объемом общественных благ достигает такой величины, что прирост населения за счет миграции приближается к нулю. Этим положение стагнации города в административной системе распределения ресурсов значительно отличается от положения города в капиталистической экономике, для которого характерно превышение количества единиц жилья над количеством рабочих мест, что обуславливает наличие большого количества безработных в таком городе. Если абстрагироваться от переездов, осуществляемых в расчете на принципиально иной уровень комфорта, связанный с объемом предоставляемых общественных благ, механизм которых был одинаков в обеих экономических системах, то в советской экономике люди мигрировали в основном в поисках жилья, в капиталистической — в поисках работы.

Наконец, под упадком города понимается положение, при котором дискомфортность жизни в нем, вызываемая плохими жилищными ¹ условиями и низким уровнем качества предоставляемых общественных благ, дополняется сокращением рабочих мест.

Эти состояния часто рассматриваются как обычные фазы эволюции города. На первом этапе освоения городской территории наблюдается одновременный ввод большого количества единиц жилья и рабочих мест — можно говорить о развитии города. Наращивание объемов жилищного строительства привлекает все новых переселенцев, заполняющих временное жилье — общежития, бараки. Город быстро переходит в фазу роста. Возникает разрыв (так называемые "ножницы") между производственной (количеством рабочих мест в градообразующих предприятиях) и социальной сферами города. Постепенно строительство жилья замедляется. Это происходит в силу целого ряда причин: отсутствия свободной земли под застройку, роста удельного веса ветхого жилья в общем объеме жилого фонда, старения основных фондов предприятий/ что, в свою очередь, вызывает снижение возможностей финансирования жилья. Наступает фаза стагнации. В этой фазе город часто становится "ловушкой для безработных" — отсутствие работы или занятость на убыточных предприятиях вызывают желание уехать в другой город, но наличие собственного жилья, которое либо невозможно продать, либо можно продать только по очень низкой цене, приводит к тому, что люди не могут решиться на переезд. Наконец, дальнейшее старение фондов ставит вопрос о закрытии предприятий. Город оказывается перед перспективой упадка.

Главной экономической причиной роста городов в индустриальной системе является экономия на издержках, возникающая в результате приближения поставщиков к потребителям их продукции и услуг, включая коммунальные услуги. Эта же причина в конечном счете и ограничивает рост городов. Если масштабы города начинают превышать какую-то оптимальную величину, возникают транспортные пробки, сложности с удалением мусора и очисткой стоков, другие проблемы, приводящие к удорожанию размещения здесь новых производств. Отсутствие новых рабочих мест приводит к остановке роста города.

Таким образом, основной целью муниципального управления в долгосрочном периоде является достижение и сохранение городом состояния развития; в то время как в краткосрочном периоде главной целью обычно является повышение комфортности жизни в городе.

Эти две цели могут вступать в противоречие друг с другом, что характерно для управления в социально-экономических системах вообще. Естественно, для муниципального менеджера приоритет должен отдаваться достижению долгосрочных целей; однако поскольку глава городской администрации в России — лицо выборное, муниципальное управление часто подвержено большому влиянию со стороны политической конъюнктуры. Последнее обстоятельство приводит к тому, что в преддверии выборов принимаются решения, ориентированные на получение краткосрочного эффекта. В то же время без долгосрочных корректирующих воздействий органа муниципального управления объективные тенденции эволюции города делают приход упадка неизбежным.

Тренировочные задания к главе 1

1. Город N находится в красивом курортном месте на юге. В результате экономического кризиса большинство градообразующих предприятий закрылось. В настоящее время основная часть населения города — пенсионеры; кроме того, на городскую администрацию вышли с просьбами о разрешении строительства жилья для переселяемых рабочих руководители нескольких северных предприятий. Администрация города, боясь роста безработицы, отказало в предоставлении места для строительства. Верно ли поступило руководство города N?
   
2. 90% территории города N, отведенной под промышленную зону, занято убыточными предприятиями. Из года в год увеличивается уровень преступности. Тем не менее в городе в последние пять лет наблюдается рост реальных доходов населения (за счет занятости в сфере услуг, а также за пределами города — маятниковая миграция); объемы строительства жилья снизились незначительно. В какой фазе эволюции находится город?
   

3. В городе N должны ввести в строй новую станцию водозабора. В связи со спецификой химического состава воды, в комплексе с водозабором должны были построить дополнительную ступень обработки воды, на которой в питьевую воду добавлялись необходимые вещества. Это удорожало строительство, и городская администрация решила сэкономить. Будет ли достигнута экономия бюджетных средств в долгосрочной перспективе?

Тест

1. Города становятся основной формой расселения:

а) в связи с развитием промышленности и рынков;

б) по мере роста численности населения;

в) в связи с ростом культурных потребностей.

2. Экономическая система, в которой денежный объем поступающих в нее ресурсов, как правило, неравен сумме продукции (услуг) в стоимостном выражении, отдаваемой во внешнюю среду, представляет собой:

а) национальную экономику в целом;

б) систему, функционирующую на принципах хозяйственного расчета;

в) регион, город.

3. Быстрый рост города может иметь следующие последствия:

а) растущую безработицу вследствие миграции в город;

б) падение спроса на продукцию окружающих город поселений;

в) рост спроса на продукцию предприятий, расположенных в городе, как со стороны городских жителей вследствие увеличения их доходов, так и со стороны негородских жителей.

4. Градообразующими предприятиями являются:

а) домостроительный комбинат;

б) Дом бытовых услуг;

в) производство НИОКР;

г) предприятие тяжелого машиностроения.


5. Предприятием инфраструктуры не является:

а) МНТК "Микрохирургия глаза", расположенный в городе;

б) городской театр оперы и балета;

в) гимназия;

г) управление связи.

6. К трудовым ресурсам города можно отнести:

а) трудоспособное население в трудоспособном возрасте;

б) численность зарегистрированных безработных;

в) экономически активное население (численность занятых, зарегистрированные безработные, трудоспособные, незанятые трудовой деятельностью);

г) работающих подростков и пенсионеров;

7. Структура жилого фонда характеризуется:

а) удельным весом жилья различной этажности в общем жилом фонде;

б) долей квартир различной площади в общем количестве городских квартир;

в) долей различных видов жилья в общем количестве единиц жилья в городе;

г) объемом жилья с различным сроком ввода;

8. Целью муниципального управления является:

а) рост объемов производства продукции и услуг;

б) повышение комфортности проживания в городе;

в) рост эффективности работы коммунального хозяйства
и общественного транспорта.

9. Различные фазы эволюции города определяются:

а) финансово-экономическим состоянием основных предприятий города;

б) уровнем преступности в городе;

в) динамикой основных городских подсистем.


10. Зонирование территории города необходимо для:

а) определения границ селитебных и промышленно-коммунальных зон города;

б) установления различных по величине тарифов на коммунальные услуги для различных групп потребителей;

в) рационального размещения предприятий на городской территории.


Глава 2. Местное самоуправление.

Городская администрация

§ 2.1. Сфера местного самоуправления


в

настоящее время проблемы городов, рассмотренные в предыдущем разделе, решаются при помощи механизма самоуправления. Данный механизм предполагает реализацию демократических принципов в управлении городом. Европейская хартия местного самоуправления, подписанная 15 октября 1985 г. представителями государств - членов Совета Европы (в 1998 г. к хартии присоединилась и Россия), определяет понятие местного самоуправления следующим образом:

“1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная 8) способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону."

В Российской Федерации согласно закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" к предметам ведения местного самоуправления относится:

"1. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

2. К вопросам местного значения относятся:

1. принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
   
2. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
   
3. местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
   
4. комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования;
   
5. содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
   
6. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
   
7. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
   
8. охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
   
9. регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
   
10. создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;
    
11. контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
    
12. регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, так же недр для строительства подземных сооружений местного -значения;
    
13. организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
    
14. организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
    

15. муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
    
16. благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
    
17. организация утилизации и переработки бытовых отходов;
    
18. организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
    
19. организация и содержание муниципальных архивов;
    
20. организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
    
21. создание условий для обеспечения населения услугами торговли общественного питания и бытового обслуживания;
    
22. создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
    
23. сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
    
24. организация и содержание муниципальной информационной службы;
    
25. создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
    
26. создание условий для организации зрелищных мероприятий;
    
27. создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
    
28. обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
    
29. участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
    
30. обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
    

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

3. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города...

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации."

Легко заметить, что часть "вопросов местного значения" пересекается с общегосударственными. Это, например, образование, здравоохранение, культура, в отношении которых права граждан гарантируются Конституцией России.

Таким образом, деятельность организаций образования, здравоохранения, культуры регламентируется как федеральным законодательством и министерствами и ведомствами федерального подчинения, так и местными органами.

В частности, федеральные органы устанавливают размеры нагрузки и оплаты труда работников соответствующих сфер согласно единой тарифной системе (ETC), меньше которой местные органы не могут платить, в то время как возможность установить большее вознаграждение за труд определяется состоянием городского бюджета. В свою очередь последнее во многом определяется результатами политических торгов вокруг нормативов распределения регулируемых налогов с субъектом Федерации и последующим регулированием межбюджетных отношений (финансовое положение субъекта Федерации во многом зависит от аналогичных торгов вокруг размеров финансовых трансфертов из федерального бюджета).

Другая важная особенность сферы местного самоуправления заключается в том, что к "местному ведению" отнесено обеспечение населения как общественными благами (охрана окружающей среды, общественного порядка, здравоохранение, образование), так и частными благами (жилье, общественное питание, бытовое обслуживание, розничная торговля). Кроме того, в местном ведении оказывается и деятельность коммунальных служб, являющихся естественными монополиями (водо-, энерго- и газоснабжение, канализация, связь). Таким образом, муниципальное управление сталкивается с задачами, имеющими разную экономическую природу, что требует применения различных подходов в каждом случае. Именно последнее обстоятельство обуславливает трудность подготовки муниципальных служащих; последние в России t чаще всего являлись "выходцами" из соответствующих функциональных сфер городского хозяйства, имеющими опыт непосредственной руководящей работы. В этом случае достаточно высокий уровень управленческих решений, принимаемых в отдельных сферах, сопровождается отсутствием общегородской стратегии, что и приводит к конфликту между долгосрочными и краткосрочными целями в управлении.


§ 2.2. Глава городской администрации

и городской законодательный орган


В мировой практике известны различные схемы управления городами, каждая из которых демонстрирует примеры как эффективного, так и неэффективного управления. Строго говоря, даже утверждение, что демократические процедуры, положенные в основу местного самоуправления, всегда будут приводить к лучшим результатам в развитии города, чем недемократический институт наместников и городничих, представляется весьма спорным. В связи с этим коротко остановимся на возможных схемах взаимоотношений между главой городской администрации (мэром) и городским законодательным органом (Советом).

В России наиболее распространена схема прямых выборов мэра и членов городского Совета. В то же время возможна и другая схема, когда выбранные члены Совета на своем собрании из своих же членов избирают мэра — именно такой порядок был реализован в РСФСР, когда на сессии городского Совета избирался исполнительный комитет и его председатель. Последний и исполнял роль мэра.

Во многих малых городах США применяется другая схема — выбранные члены Совета выбирают мэра - председателя Совета, но далее заключается контракт с наемным работником — "городским управляющим". Такая схема во многом представляется предпочтительной, поскольку выводит лицо, принимающее решения, из-под непосредственного влияния колебаний политической конъюнктуры. Наем работников по контракту также способствует профессионализации городского управления.

Взаимоотношения мэра и городского Совета фиксируются в Уставе города. Кроме того, в Уставе города определяются сроки и порядок проведения выборов мэра и членов городского Совета, условия и порядок муниципальной службы, порядок использования муниципального имущества, некоторые другие вопросы, касающиеся в первую очередь специфики самой процедуры управления городом. Устав города, как правило, принимается на городском референдуме (хотя допускается и принятие Устава на заседании городского Совета).

К сфере компетенции городского Совета относятся:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
   
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
   
3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
   
4. установление местных налогов и сборов;
   
5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
   
6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
   

Таким образом, за городским Советом закреплены функции, отражающие прежде всего стратегические направления в управлении городом. Тем не менее в некоторых случаях мэр может передать в компетенцию Совета и некоторые "острые оперативные" вопросы, такие, например, как утверждение тарифов на услуги муниципальных коммунальных организаций.


Является ли должность мэра политической, или его обязанного может выполнять любой высококвалифицированный менеджер, обладающий знанием специфики данного города и необходимым опытом работы? В настоящее время среди урбанистов наиболее распространено мнение, что важность политических акцентов увеличивается вместе с ростом численности населения города.

Вообще говоря, есть два разных понимания стоящих перед главой городской администрации проблем:

• выполнение основных, закрепленных в законе о местном самоуправлении, задач: жизнеобеспечение города (обеспечение работы инженерных коммуникаций и жилищного хозяйства, общественного транспорта, вывозка и утилизация мусора); выполнение социальных функций (медицинское обслуживание, среднее образование, деятельность ДДУ, служб социальной защиты, учреждений культуры и спорта); градостроительство и градорегулирование (создание городских архитектурных ансамблей, выделение земель под гражданскую и промышленную застройку, соблюдение строительных норм и правил); наконец, контроль и регулирование операций на потребительском рынке (соблюдение правил торговли, проверка качества продуктов и блюд, регулирование дислокации организаций торговли и общественного питания). Все эти задачи являются, строго говоря, хозяйственными, оперативными, и могут выполняться назначенными (нанятыми по контракту) чиновниками (менеджерами);

• выполнение перспективных задач: привлечение в город инвестиций и реализация на его территории крупных инвестиционных проектов, перераспределение городских земель "из-под" убыточных предприятий, передача их рентабельным предприятиям (промышленная политика); снос трущоб и реконструкция жилого фонда, развитие лесопарковых зон и целостных городских ансамблей (строительная политика); поощрение миграции в город или, наоборот, ограничение миграции в него, предоставление различного рода социальных льгот разным категориям городского населения, подготовка и переподготовка кадров по дефицитным в городе специальностям (социальная политика). Все эти задачи "по определению" требуют не только специальных знаний городского менеджера об объективных закономерностях долгосрочного развития города, но и мужества, и знаний политика. Указанные задачи имеют весьма широкий спектр решений, при реализации которых нужно не столько наличие финансовых ресурсов, но и — главным образом — умение договариваться как с местной и региональной, так и с общероссийской финансово-хозяйственной элитой. Естественно при этом, что "уметь договариваться" необходимо и с политическими деятелями всех уровней.

Теоретически эти два круга проблем должны взаимно дополнять, а не противоречить друг другу, хотя на практике последняя ситуация часто имеет место. Необходимо отметить, что с ростом численности населения города перспективные проблемы становятся существенно сложнее и многообразнее. Это и обуславливает мнение о большем значении политических талантов мэров крупных городов, хотя в той или иной мере задатками политиков должны обладать все первые лица городских администраций.

§ 2.3. Общая структура городской администрации

В структуре городской администрации можно выделить следующие крупные блоки:

• социальный;
  
• городское хозяйство (включая транспорт и связь);
  
• строительство (включая архитектуру, землеустройство, учет и распределение недвижимости);
  
• финансово-экономический;
  
• управление делами (включая пожарную охрану, военкомат, охрану правопорядка).
  

Как правило, указанные блоки возглавляют руководители в ранге заместителя главы администрации, причем руководители финансово-экономического и хозяйственного блока назначаются первыми заместителями.

В то же время такое общее деление, конечно, может не совпадать с действующими организационными структурами управления городских администраций. Последние часто находятся под существенным влиянием субъективных факторов, в частности характера личностных взаимоотношений внутри администрации. Кроме того, в структуре сегодняшних администраций российских городов, как правило, присутствует "наследие массовой приватизации" в форме Комитета по управлению имуществом. Раньше это подразделение городской администрации проводило аукционы и конкурсы по продаже предприятий, объектов недвижимости, в настоящее время данный орган отвечает за распоряжение муниципальным имуществом (аренда, проведение инвестиционных конкурсов, управление пакетами муниципальных ценных бумаг и паями города в уставном фонде различных предприятий).

Часть подразделений, в задачи которых входит реализация функций местного самоуправления, являются подразделениями "двойного подчинения". В частности, таковыми являются городской финансовый отдел, входящий в систему Министерства финансов, Комитет по земельным ресурсам, также входящий в состав соответствующего ведомства. Штаты и оклады работников, входящих в такие подразделения утверждаются не главой администрации, а центральными ведомствами.

Кроме того, часть служб, обеспечивающих функционирований местного, самоуправления, являются "чисто государственными", федерального подчинения. Например, налоговая инспекция, обеспечивающая сбор налогов, поступающих в бюджеты всех уровней, является таковой службой; при этом штаты подобных территориальных подразделений сформированы исходя из федеральных потребностей и нормативов. Если городской Совет вводит новый местный налог, то часть средств, поступающих в городской бюджет от этого налога, будет направляться на содержание налоговых инспекторов, осуществляющих контроль за кругом плательщиков данного налога. Аналогично органы статистики, собирающие данные на территории города, подчиняются непосредственно Государственному комитету по статистике и работают по тем формам, которые были присланы из Москвы; сбор данных, необходимых для местной администрации, последняя может заказать в этих органах, но уже за дополнительную оплату.

Соответственно, "чисто федеральными" являются прокуратура, органы юстиции, военкомат, органы внутренних дел (хотя город может за счет своих средств организовать свою муниципальную милицию), Прокуратура, кроме всего прочего, является органом надзора за тем, чтобы решения, постановления и распоряжения местной власти не противоречили федеральным законам.