П. А. Ореховский муниципальный менеджмент москва 1999 удк 352. 075 (07) ббкх620. 612 Рецензенты: Ю. В. Кириллов д э. н., проф. А. И. Петров Книга

Вид материала

Книга

Содержание Коллегия городской администрации Тренировочные задания к главе 2 Феномен гетто — городского центра Бюро технической инвентаризации (БТИ).

Подобный материал:

• Программа дисциплины Экономика и менеджмент муниципального образования для специальности, 110.29kb.
• Учебное пособие Кемерово 2004 удк: 637. 56: 620. 22(075), 1642.13kb.
• Удк 152. 27 (075. 8) + 157 (075. 8) + 152. 3 (075, 60.12kb.
• Темы дня : сохранить репродуктивный потенциал. Проблемы контрацепции в россии время, 788.29kb.
• Рабочая программа учебной дисциплины история экономики направление: 08. 01. 00 «Экономика», 404.17kb.
• Удк 612. 45. 001. 6-092: 612. 7 Надпочечники при адаптации организма к двигательным, 568.48kb.
• Учебно-методическое пособие Майкоп 2009 удк 811. 133. 1(075. 8) Ббк 81. 471. 1-923, 489.6kb.
• И научные учреждения второе переработанное и дополненное издание, 8298.18kb.
• Рабочая программа учебной дисциплины теория менеджмента: история управленческой мысли, 342.56kb.
• Учебно-методическое пособие удк 796/799 (075. 8) Печатается по решению ббк 74. 267., 3134.91kb.

Коллегия городской администрации

Коллегия городской администрации является "высшим совещательным органом" при главе администрации, это своеобразный "штаб", на заседаниях которого принимаются стратегические решения.

На коллегию городской администрации выносятся наиболее сложные, комплексные проблемы, решение которых требует взаимодействия многих городских и государственных служб. Среди прочего коллегия, например, обсуждает планы работы администрации, исполнение; бюджета текущего года, плановые расходы и доходы будущего года.

Членами коллегии являются глава городской администрации и его заместители, начальники наиболее крупных подразделений городской администрации, руководители налоговой инспекции, ОВД, казначейства, руководители районов (округов) в составе муниципального образования, а также другие ответственные за жизнь города руководители, которых мэр счел необходимым включить в состав коллегии (в, частности, в большинстве случаев в коллегии также участвуют председатель городского Совета и его заместители).

Деятельность коллегии регламентируется соответствующим Положением, где дается описание круга вопросов, выносимых на обсуждение коллегии, порядок и частота заседаний, определяется статус решений коллегии, приводится список членов. Указанное Положение утверждается мэром.

Коллегия администрации проводится, как правило, не чаще одного раза в месяц; при этом проект решения и рабочие материалы готовятся и раздаются участникам коллегии заранее. В то же время решения коллегии не имеют обязательного характера (если Уставом города или Положением о коллегии, утвержденным мэром, не предусмотрено иное), поэтому по итогам заседания коллегии готовятся проекты постановлений и/или распоряжений мэра, а также решений городского Совета (в последнем случае — если рассматривавшийся вопрос входит в компетенцию Совета).

Необходимо отметить, что решения коллегии не являются обязательными и для руководителей служб федерального подчинения, действующих на территории города; коллегия может им только рекомендовать. Поэтому в ходе проведения коллегии не только вырабатываются взаимоприемлемые решения, но и согласуются планы оперативных мероприятий, которые предполагается осуществить для решения обсуждаемой проблемы.

Заседания коллегии могут проводиться как в открытом, так и закрытом режимах; средства массовой информации могут и не быть допущены на заседание коллегии. Но в последнем случае пресс-службы главы администрации (иногда это подразделение организовано в форме Комитета или управления по связям с общественностью) должны информировать представителей СМИ о принятых решениях.


Тренировочные задания к главе 2

1. На сходе граждан небольшого районного города N было принято решение об образовании муниципалитета. После этого там были проведены выборы, образованы Совет и местная администрация; наконец, местные органы обратились в районную администрацию с требованием закрепить за ними часть доходов, требующихся для выполнения функций местного самоуправления. Районная администрация отказывается это делать, отказываясь признавать местные власти. Кто прав в данной ситуации?
   
2. В городе N городской управляющий, нанятый по контракту, принял решение об осуществлении процедуры банкротства крупного предприятия, являющегося должником городского бюджета. Руководство предприятия через свои политические связи добилось того, что мэром города было принято решение о расторжении контракта с менеджером. Данное решение поставлено на обсуждение в городском Совете. Достаточен ли повод для расторжения контракта?
   
3. В результате плохой организации на отдельных избирательных участках выборы в городской Совет оказались сорваны из-за неявки избирателей. Мэр принял решение о наказании руководителей, ответственных за выборы. Кто будет наказан?
   

Тест

1.Местное самоуправление - это:

а) низшее звено в системе государственной власти;

б) право местного населения самостоятельно решать часть государственных дел;

в) идеологическая доктрина, лежащая в основе деятельности некоторых российских политических партий.


2.К вопросам местного самоуправления относятся:

а) работа организаций жилищно-коммунального хозяйства;

б) развитие высшего образования;

в) военные заказы.

3.Местное самоуправление вправе:

а) самостоятельно устанавливать режим работы общеобразовательных школ, программы обучения, оплату учителей;

б) осуществлять организацию среднего образования, согласовывая свои решения с нормативными актами Министерства образования РФ;

в) осуществлять организацию среднего образования только в соответствии с требованиями региональных органов управления.

4.Задачи органов местного самоуправления:

а) решаются с помощью методов прямого административного управления;

б) решаются с помощью косвенных, экономических методов;

в) имеют различную природу и требуют применения специфических методов управления в каждом случае.

5.Устав местного самоуправления:

а) определяет вопросы организационного устройства муниципального образования;

б) регулирует отношения внутри политической партии;

в) определяет способы взаимодействия городского Совета и городской администрации.

6.Основными проблемами главы местного самоуправления в долгосрочном периоде являются:

а) вопросы подготовки жилищно-коммунального хозяйства к зиме;

б) вопросы привлечения в город инвестиций;

в) вопросы проведения успешной предвыборной кампании.


7.Наем местным самоуправлением городских управляющих приводит к:

а) ослаблению влияния городского представительного органа на городскую администрацию;

б) снижению эффективности муниципального менеджмента;

в) профессионализации управления и повышению его эффективности.

8.Общая структура городской администрации включает в себя:

а) армию, суд, ФСБ, органы внутренних дел;

б) подразделения, курирующие организации городского хозяйства, строительство, социальные службы, финансово-экономические службы;

в) руководителей градообразующих предприятий.

9.Работа с письмами и обращениями граждан предполагает:

а) ответ гражданину в течение 10 дней с момента регистрации обращения;

б) ответ структурного подразделения администрации в течение недели на запрос любого другого структурного подразделения;

в) администрация может отвечать или не отвечать на обращения граждан по своему усмотрению.

10.Коллегия городской администрации:

а) собирается ежедневно и решает текущие вопросы управления городом;

б) собирается периодически для обсуждения заранее подготовленных вариантов решения основных городских проблем;

в) собирается по усмотрению главы администрации для проведения совещаний методом "мозгового штурма".

Глава 3. Строительство и городское

хозяйство

§ 3.1. Генеральный план развития города


_К
омфортность проживания в городе непосредственно связана с его "пространственными решениями": планировкой улиц и развязками транспортных магистралей, наличием в пределах пешеходной доступности парков, магазинов, школ, аптек, отделений почты и банков, других объектов инфраструктуры. Однако функционирование рыночного механизма не дает гарантий такой комплексной застройки: строго говоря, частными лицами предъявляется сначала спрос только на строительство жилья, и именно стоимость последнего частного блага они и готовы оплачивать. Впоследствии возникает спрос и на услуги торговли и других объектов инфраструктуры, однако разместить их в застроенном жилом квартале оказывается возможным далеко не всегда. Фактически здесь проявляется один из отсроченных негативных внешних эффектов рынка.

В связи с этим возникает потребность в административном регулировании процесса застройки городской территории. Органом, который отвечает за данное регулирование в городской администрации, является главное архитектурно-планировочное управление (ГлавАПУ). Основой для принятия решений о выделении городской территории под строительство некоего объекта (жилого здания, школы, магазина, другого объекта) является Генеральный план развития города. В данном документе представлена долгосрочная пространственная перспектива развития города, осуществлена подетальная планировка городских территорий (привязка основных объектов новых районов города к соответствующим топографическим точкам).

Разработка Генерального плана обычно осуществляется несколькими организациями. Прежде чем искать основные градостроительные решения, необходимо знать прогнозную численность населения города, что зависит не только от сравнительно легко определяемого размера естественного прироста, но и от влияния миграции (механического прироста). Последний, в свою очередь, зависит от финансово-экономического положения предприятий города, прежде всего, градообразующих. В условиях административной системы управления при разработке Генерального плана руководство этих предприятий представляло по запросам городской администрации (тогда - горисполкома) свои долгосрочные планы развития, основанные на ориентировках Госплана СССР, в которых указывались приросты численности работающих, увеличение нагрузки на инженерные коммуникации и энергетические мощности города. В настоящее время прогнозировать развитие предприятий органам местной власти по большей части приходится самим. При этом следует отметить, что, поскольку собственные специалисты, способные сделать такой прогноз, в городских администрациях, как правило, отсутствуют, а средства для привлечения консультантов со стороны не выделяются (прежде всего из-за ориентации первых лиц администрации на достижение краткосрочных целей), большинство российских городов фактически отказались от разработки Генеральных планов. Таким образом, сегодняшнее развитие муниципальных образований является в основном стихийным.

Тем не менее наличие Генерального плана еще не дает гарантии планомерной застройки отечественных городов. Как ни парадоксально, Генеральные планы советского времени по большей части разрабатывались без учета финансовых возможностей и ограничений по мощностям строительной базы. В результате в центрах старых городов сохранилось много районов с деревянными домами, довоенной или послевоенной постройки, в то время как нормативный срок службы таких домов составляет немногим более двадцати лет. (Кроме того, в этих районах зачастую отсутствуют элементарные бытовые удобства, за исключением водопровода.) Таким образом, в центрах многих отечественных городов располагаются трущобы, районы с ветхим и аварийным жилым фондом. В соответствии с Генеральными планами такое жилье должны были снести много лет назад; однако семьям, живущим в этих домах, необходимо было предоставлять новое жилье, что требовало дополнительных финансовых затрат. Многие городские администрации не шли (и не идут в настоящее время) на расселение трущоб; как следствие, возникали районы новой застройки — города начинали прирастать окраинами. В конечном итоге городские территории "расползались" на огромные пространства, что приводило к необходимости строительства коммуникаций большой протяженности и - со временем – постоянному удорожанию их обслуживания и ремонта.

В конечном итоге преследование краткосрочных выгод, как всегда, приводит к негативным последствиям: в результате роста транспортных издержек, затрат на эксплуатацию и ремонт инженерных коммуникаций стоимость суммарных общественных потерь многократно превышает объем инвестиций в строительство жилья, предоставляемого семьям из трущобных районов.

Феномен гетто — городского центра получил у урбанистов название "эффекта баранки”. Механизм его проявления в различных экономических системах — разный; так, в отличие от вышеописанного феномена в административной системе управления, в капиталистических городах основными причинами возникновения эффекта баранки являлись специфические формы зонирования и взимания налогов. Дело в том, что имущественный налог, взимаемый со стоимости строений, и оценка земли для взимания поземельного налога, согласно традиционным представлениям, в центре города должны быть выше, поскольку недвижимость здесь приносит якобы всегда более высокую отдачу. Однако по мере старения зданий и упадка предприятий, расположенных в центре города, наиболее состоятельная часть горожан, выплачивающих налоги, переезжает в пригород (где зачастую образуется новая административно-территориальная единица); домовладельцы, чтобы сохранить прежний уровень доходов, перепланируют квартиры, увеличивая их число и уменьшая площадь, и сдают их людям с относительно низкими доходами. Процесс продолжается до тех пор, пока в городе не образуется трущобный перенаселенный центральный район с пришедшими в упадок градообразующими предприятиями (высокие налоги на землю способствуют "уходу" индустрии из города) и организациями инфраструктуры (поскольку безработные и не полностью занятые предъявляют низкий платежеспособный спрос на их услуги).

Тем не менее, хотя примеры феномена "эффекта баранки" можно найти как в капиталистической, так и в административной экономических системах, различный механизм образования трущоб в центре города приводит к тому, что в капиталистических городах трущобные кварталы отличаются высокой плотностью населения на 1 гектар городской застройки, в "социалистических" — наоборот, низкой. В последнем случае земля является "бесплатной" и предоставляется застройщику путем чисто бюрократической процедуры. Соответственно плотность населения в бывших социалистических городах, как правило, в несколько раз ниже плотности населения в капиталистических городах, что также существенно сказывается на эффективности функционирования городского хозяйства. При этом среди практиков муниципального управления весьма распространено ошибочное представление о позитивной связи потенциала городского развития с общей площадью города. Это обычная теоретическая ошибка, когда смешиваются понятия земель, свободных под застройку и индустриальное использование, которые действительно представляют дополнительный ценный производственный ресурс, с площадью земель, уже используемых в хозяйственном обороте города. Освоение новых городских земель, притом, что уже застроенные городские территории используются неэффективно, приводит к росту общих издержек размещения производства в данном городе (который с позиции размещения производительных сил будет уже рассматриваться как экономическая точка с некоторыми средними издержками — промышленный узел), и город теряет свою инвестиционную привлекательность, какими бы размерами свободных земель он не обладал.

Тем не менее Генеральный план развития города может не выполняться и в силу изменения объективных обстоятельств (прежде всего — из-за влияния научно-технического прогресса), которые заставляют работников ГлавАПУ вносить соответствующие корректировки. В частности, примерами необходимости таких корректировок являются изменение потребностей населения в посещении кинотеатров, вызванное бурным развитием видеотехники и рынка видеокассет; рост потребности в качественных услугах предприятий общепита и торговли по сравнению со средними нормативами по СНиПу; наконец, появление оборудования для котельных, располагаемых в многоквартирных домах, других инженерных новинок ставит проблему выбора эффективной схемы теплоснабжения. Таким образом, Генеральный план, рассчитанный на двадцать - двадцать пять лет, представляется полезным инструментом стратегического управления городом, хотя его нельзя рассматривать как инструкцию, которой необходимо следовать с предельной точностью в любых обстоятельствах.

§ 3.2. Организация строительного процесса. Управление капитального строительства и Градостроительный совет

Рынок жилья и рынок строительных услуг представляют собой рынки частных благ, поэтому их регулирование со стороны органов власти должно иметь своей целью сохранение и укрепление конкуренции на этих рынках, недопущение образования монополий. Именно такое регулирование в случае рынков частных благ приводит к снижению их стоимости и росту качества; в то же время стандарты качества задаются и проверяются административно (мошенничество не является чертой рыночной координации, это уже административное или уголовное преступление, и для ликвидации его применяются соответствующие механизмы). В случае с контролем качества строительства помимо заказчика эту функцию выполняют органы Государственного архитектурно-строительного надзора (ГАСН), а также ГлавАПУ и архитектурные мастерские, которые создавали проект здания.

Цены на рынке жилья непосредственно связаны со сметной стоимостью строительства нового жилья. Рынок строительных услуг, таким образом, представляет собой первичный рынок, где на цены большое влияние оказывают издержки строительных организаций; рынок готового жилья является вторичным, где на цены действует множество факторов, включая степень износа, местоположение, другие факторы. Тем не менее снижение цен на первичном рынке, как правило, влечет за собой снижение общего уровня цен и на вторичном рынке жилья: если для потребителя вариант строительства нового жилья с новым уровнем стандартов благоустройства оказывается существенно дешевле, чем вариант покупки старого, спрос на вторичном рынке снижается.

Конъюнктура на рынке жилья оказывает большое влияние на развитие города в целом. Необходимо отметить, что при больших объемах жилого фонда и низкой средней рентабельности сектора коммерческих предприятий традиционным рецептом, обеспечивающим возврат города в состояние развития, является строительство дорогого жилья с повышенной степенью комфортности, в целом приводящее к снижению плотности населения на единицу городской территории. В то же время отечественные города в целом характеризуются крайне низкими показателями обеспеченности жилья на душу населения по сравнению с мировыми аналогами. В связи с этим перед большинством городских администраций стоит задача снижения стоимости строительства нового жилья и развертывания больших объемов гражданского строительства. Для решения этой проблемы применяется механизм создания искусственной монопсонии — Управления капитального строительства (УКС) города, которое выступает в качестве генерального заказчика на рынке строительных услуг. Монопольное положение позволяет в таком случае добиться снижения цен строительных организаций, которые работают в конкурентных условиях. УКС проводит торги на получение заказа строительными организациями, проверяет представленные строительными организациями сметы; кроме того, используя централизованные, полученные от заказчиков денежные средства, УКС в ряде случаев может осуществлять закупки строительных материалов большими партиями, что также приводит к снижению стоимости строительства. Кроме того, УКС ведет постоянный контроль качества строительства.

Естественно, что торги могут проводиться за получение заказов подрядчиками не только на строительство жилья, но и любых объектов, финансирование строительства которых производится за счет средств городского бюджета. Это и осуществление ремонта дорог, школ, перекладка инженерных сетей, другие работы. Небезынтересно отметить, что в ряде российских городов для осуществления торгов на получение подрядов были созданы специальные подразделения: управления муниципального заказа, при том, что УКС в таких городах, как правило, были ликвидированы. Это результат отношения к УКС как к элементу административной системы управления. В советское время, после того, как ГлавАПУ выделяло застройщику участок земли ("строительное пятно"), весь ход строительства контролировался УКС, куда также передавалась вся проектно-сметная документация. При этом кроме УКС горисполкома существовали также УКС градообразующих предприятий, которые часто осуществляли значительно больший объем строительства, чем первый. В условиях радикальных экономических реформ УКС предприятий были по большей части ликвидированы, бывшие УКС горисполкома, в связи со своей "маломощностью", также в некоторых городах были упразднены (следует отметить, что есть и положи тельный опыт объединения УКС предприятий с бывшими УКС горисполкома). В настоящее время создание управлений муниципального заказа, деятельность которых на три четверти связана с проведением торгов по распределению строительных подрядов, представляется определенным возвращением к старой организационной идее. Тем не менее воссоздание УКС представляется более предпочтительным в связи с их большей специализацией и, как следствие, более высокой эффективностью: здесь имелись как необходимые специалисты, так и часть ремонтно-строительной базы, позволявшей осуществлять закупки, доставку хранение строительных материалов.

Существенное торможение строительного процесса в городах и, как следствие, его удорожание - происходит из-за неурегулированности вопроса о собственности на землю. В частности, отсутствие частной собственности на землю делает невозможным институт ипотеки. Нормальным капиталистическим механизмом является получение ссуды в коммерческом банке на строительство объекта недвижимости под залог земельного участка с последующей выплатой процентов и суммы основного долга из доходов, которые принесет эксплуатация данной недвижимости. В отечественной практике все происходит наоборот: сначала застройщик получает в ГлавАПУ разрешение на строительство в данном "строительном пятне" — земельном участке целевого назначения. Если застройщик строит на данном месте объект, не совпадающий с целевым назначением, срывает сроки строительства или вообще не осваивает данный земельный участок в течение оговоренного срока, муниципалитет вправе изъять недостроенный объект в свою собственность с компенсацией части понесенных застройщиком затрат. Только после того как объект построен и введен в эксплуатацию, подписаны все акты о его приемке, его владелец оформляет в местном отделении Комитета по землеустройству и земельным ресурсам землеотвод — документ, подтверждающий его право на владение данным земельным; участком вместе с построенным там объектом недвижимости. Естественно, при такой схеме затрудняется аккумулирование финансовых средств, необходимых для инвестиционного процесса в строительстве (фактически из хозяйственного оборота выпадает экономическая оценка одного из важнейших производственных ресурсов — земли). Следует также отметить, что в большинстве городов при выдаче разрешения на строительство с застройщиков берется еще и сбор (как правило, в процентах от стоимости строительства, в некоторых городах он достигал 100%) "на социальное и инженерное обустройство территории". Таким образом, за счет застройщика решались вопросы прокладки магистральных инженерных сетей, строительства магазинов, детских садов, школ, сберегательных касс, других объектов, эксплуатация которых так или иначе приносила (и приносит сейчас) доход муниципалитету и другим собственникам. Это также ведет к удорожанию строительства. В конечном итоге между ценами на жилье на первичном и вторичном рынках возникает существенный разрыв, когда цена даже нового жилья на вторичном рынке оказывается существенно ниже сметной стоимости строительства. Естественно, это способствует переходу города в состояние упадка.

Реконструкция старой городской застройки, как и создание новых городских ансамблей, разбивка парков, закладка памятников и строительство религиозных сооружений, — реализация этих и подобных им проектов всегда вызывает в городе большой социальный и политический резонанс. В связи с этим целесообразно создание при мэре Градостроительного совета, в котором обсуждаются наиболее сложные градостроительные проблемы. Членами этого органа, кроме профессиональных архитекторов, которые входят в Градостроительный совет “по обязанности”, обычно являются наиболее авторитетные в городе хозяйственные руководители, ученые, художники. Заседания совета проводятся открыто, в присутствии средств массовой информации.

Градостроительный совет — общественный орган, который обсуждает наиболее важные городские проблемы и дает рекомендации мэру, которые последний вправе отклонить. Фактически создание Градостроительного совета предоставляет возможности бесплатно привлечь к работе над долгосрочными перспективами города наиболее известных в городе экспертов. Следует отметить, что так же, как и в случае с УКС, в настоящее время во многих российских городах Градостроительные советы функционируют лишь номинально (во многом, кроме отношения мэра к деятельности данного органа, здесь также важна позиция главного архитектора города, ответственного за организацию работы совета), а вместо них при главах администраций создаются Экспертные советы. Тем не менее Градостроительный совет представляет наиболее удачную форму общественной экспертизы долгосрочных проектов, влияющих на жизнь города. Градостроительные ошибки, подобные тем, которые приводят к возникновению "эффекта баранки", являются трудноустранимыми и в долгосрочном отношении обходятся городу очень дорого. В деятельности Экспертных советов присутствует опасность слишком сильного влияния политической конъюнктуры как на тематику рассматриваемых вопросов, так и на состав совета и на принимаемые им рекомендации. Градостроительный совет "по определению" рассматривает проблемы, последствия от принятых решений по которым будут оказывать влияние далеко за пределами сроков очередных выборов мэра; в частности, именно на этих совещаниях должен подробно рассматриваться Генеральный план развития города, должны осуществляться необходимые корректировки (необходимо отметить, что во многих российских городах Генеральные планы являются фактически секретными документами, закрытыми от общественности).

Другой, относительно второстепенной задачей Градостроительного совета является проведение конкурсов на лучшие проекты объектов, имеющих высокую эстетическую ценность для жизни города. Подобные конкурсы позволяют реализовать и краткосрочные политические цели в деятельности городской администрации.


§ 3.3. Городская недвижимость. Учет и распределение жилья


Центральным звеном в учете городской недвижимости является Бюро технической инвентаризации (БТИ). После проведения любых строительных операций (реконструкции, перепланировки, нового строительства) данные об этом передаются в БТИ; здесь имеются поэтажные планы, площади жилых и нежилых помещений, оценка (так называемая инвентаризационная) их стоимости. Следует отметить, что БТИ — первоисточник информации о городской недвижимости, аналогично тому, как служба ЗАГСа и паспортные столы — первоисточники информации о населении города, и в качестве таковых именно здесь создаются автоматизированные общегородские базы данных, являющиеся основой всей муниципальной информационной системы. Данные БТИ требуются множеству городских служб: на основе оценок БТИ налоговая инспекция исчисляет налог на имущество физических лиц, производится купля - продажа жилья риэлтерскими фирмами, Комитет по имуществу сдает в аренду нежилые помещения.

Говоря о городской недвижимости, обычно негласно предполагается, что БТИ является муниципальной службой, поскольку большая часть городского имущества находится либо в собственности горожан, либо юридических лиц, зарегистрированных и осуществляющих свою хозяйственную деятельность в городе, наконец, в муниципальной собственности. Однако это не совсем так. На территории города может также. Находиться федеральная собственность и собственность субъекта Федерации; кроме того, в городе зачастую действуют филиалы корпораций, банков, головные конторы которых зарегистрированы в других местах. В связи с этим в действующем законодательстве предусмотрены нормы, относящие БТИ к службе федерального подчинения. Как следствие, в некоторых городах БТИ осталось муниципальным предприятием (организацией), в некоторых городах — перешло в подчинение субъекта Федерации, которому последняя доверяет осуществлять функции ведения Реестра недвижимости на территории данного муниципального образования.

Похожая ситуация складывается и в городском землепользовании. Несмотря на то, что при создании муниципального образования четко определяются границы его территории, отсюда еще не следует, что это — муниципальная земля. Закона о муниципальной собственности на землю пока еще нет (предполагается, что эти вопросы будут урегулированы в Земельном кодексе), что приводит к большим трудностям при осуществлении зонирования и экономической оценке земель. Здесь держателем данных является Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, разрабатывающий Кадастр земель города.

Правовая неопределенность в имущественных вопросах вызывает конфликты местного самоуправления с субъектом Федерации. У Последнего есть мощный рычаг давления в форме сокращения налоговой базы города в случае перерегистрации основных крупных налогоплательщиков за пределами города, но в границах субъекта Федерации. Естественно, это подрывает возможности развития города и в конечном счете отрицательно скажется и на развитии субъекта Федерации. Однако краткосрочные политические цели могут определять (и часто определяют) логику не только городского, но и регионального управления. Тем не менее у города есть "свой ответ": при такой перерегистрации предприятий муниципалитет вполне может сделать используемые "иногородним" хозяйственным субъектом городские производственные; ресурсы, прежде всего землю, более дорогими для такого предприятия, чем для предприятий, зарегистрированных в городе. Однако сразу же следует оговориться, что такие дискриминационные меры возможны тогда, когда зонирование уже проведено, определены ставки поземельного налога и требуется лишь их некоторое изменение; во-вторых, необходимо учитывать, что указанная мера может снизить инвестиционную привлекательность города для корпораций, которые могли бы открыть здесь свои филиалы.

БТИ может быть организовано в форме муниципального предприятия или учреждения в отличие от отдела по учету и распределению жилья, который является структурным подразделением городской администрации. Отдел по учету и распределению жилья (жилищный отдел) регистрирует сделки с жильем: осуществляет приватизацию жилья; по заявкам граждан, фиксирует акты купли-продажи, учитывает новое жилье, введенное в строй после окончания строительства. Кроме того, жилищный отдел фиксирует условия проживания граждан и по результатам обследования может включить горожан в очередь на получение бесплатного муниципального жилья согласно "социальной норме". Очереди организуются зачастую и по месту работы граждан; жилищный отдел также рассматривает соответствие действующему законодательству распределения жилья, которое было построено за счет финансовых средств предприятий и осуществляется руководством последних. В то же время проверка законности распределения жилья возможна только в случае государственных предприятий, в противном случае средства, на которые строится жилье для юридических лиц, принадлежат, строго говоря, учредителям предприятий, которые могут распорядиться построенным жильем по своему усмотрению. После проведения массовой приватизации предприятий в России эта задача жилищного отдела существенно сократилась.

Наконец, через жилищный отдел городским самоуправлением реализуется жилищная политика в городе: проводятся долгосрочные: муниципальные жилищные займы, внедряется институт ипотечного кредитования. Однако осуществление такой политики весьма осложняется действующим современным российским законодательством.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане имеют право на жилье. Эта норма, вошедшая в Конституцию, является наследием социалистического государства, когда жилье было исключено из ряда частных благ и распределялось на основе не рыночного, но бюрократического, административного механизма. Большинство советских граждан получало жилье бесплатно (хотя уже в те годы юридическая норма была двойственной — в частности, люди, строившие кооперативные квартиры и собственные дома за свой счет, оказывались в очевидно неравном положении по сравнению с теми, кто получал жилье "в порядке очереди"). В сегодняшних условиях полученное муниципальное жилье можно сразу же превратить в частное путем его приватизации; таким образом, в сфере распределения жилья действует сразу два механизма — рыночный и административный. При этом временного горизонта ограничения приватизации муниципального жилья нет, так что указанное противоречие предполагается сохранить навсегда.

Административный механизм требует соответствующей бюрократической процедуры, подтверждающей, что данный гражданин имеет право на получение бесплатного жилья в данном муниципальном образовании. В результате устранение такого социального института, как прописка (регистрация по месту жительства), в данной ситуации представляется невозможным. В свою очередь, существование прописки противоречит правам человека в части обеспечения государством своим гражданам свободы передвижения, так что, строго говоря, по своим последствиям одно конституционное право входит в противоречие с другим. Такое положение также затрудняет миграцию и функционирование рынка труда, усугубляя территориальные диспропорции и безработицу в депрессивных городах и регионах.

Наконец, "право на жилье", понимаемое как невозможность выселить человека из квартиры, приводит к невозможности возникновения в отечественных городах такой социальной группы, как домовладельцы. Фактически организация или частное лицо не может построить так называемый "доходный дом" и начать сдавать квартиры в нем в долгосрочную аренду (последнее обстоятельство отличает такой дом от гостиницы), поскольку прописавшихся по месту жительства в таком доме горожан будет фактически невозможно выселить, даже если они откажутся вносить квартирную плату. Все это приводит к тому, что жилье в России является потребительским благом, но не капиталом; это означает, что в сфере жилищного строительства, строго говоря, невозможны инвестиции, имеет место только конечное потребление. Однако инвестиции в строительство жилья в капиталистической экономике в отдельные периоды достигают 35% общего объема валовых инвестиций, и даже в периоды спадов в жилищном строительстве редко оказываются ниже 15%.

Отсутствие домовладельцев при одновременном наличии квартировладельцев приводит к трудноразрешимым конфликтам в процессе эксплуатации и ремонта жилья. Необходимость смены инженерных сетей внутри дома, ремонта крыши, фасадов приводит к необходимости самообложения жильцов, часть которых по тем или иным причинам; может отказаться от внесения своих долей в общий объем средств, необходимый для ремонта дома. Нерешенность данных проблем наряду с дефицитностью средств в городских бюджетах вызывает в настоящее время ускорение процессов ветшания жилого фонда. Предпринимаемая Правительством Российской Федерации жилищно-коммунальная реформа преследует цели решения проблемы содержания жилья и изменения ценообразования в коммунальном хозяйстве. Однако противоречие между действующим жилищным законодательством и общей логикой функционирования рыночной экономики сохраняется, что существенно усложняет реализацию стратегических целей развития города органами местного самоуправления.

§ 3.4. Коммунальное хозяйство

Организации коммунального хозяйства находятся по большей части в муниципальной собственности; исключение представляют электростанции и линии электропередач, входящие в систему российского акционерного общества "Единая энергосистема", и городское газовое хозяйство, также являющееся, как правило, акционерным (часть акций обычно принадлежит акционерному обществу "Газпром"). Это привносит определенную специфику в управление названными предприятиями: если в отношении муниципальных коммунальных организаций директор предприятия назначается на должность на основе контракта с главой местного самоуправления, то в случае с акционерным обществом исполнительного директора назначает (и снимает) правление акционерного общества или даже общее собрание акционеров. Соответственно, если в случае с муниципальными предприятиями иногда допустимы прямые, административные методы управления со стороны структурных подразделений администрации, курирующих отрасли коммунального хозяйства, то в случае с акционерными обществами городская администрация может влиять на хозяйственную деятельность через посредство косвенных, экономических рычагов (что, конечно, не исключает и административного воздействия на исполнительную дирекцию через правление акционерного общества. В частности, в случае муниципального предприятия орган местного самоуправления может установить штаты административно-управленческого персонала и систему оплаты труда непосредственно, в то время как в случае с акционерным обществом это можно осуществить через решения правления).

Большинство отраслей коммунального хозяйства — естественные монополии; это обстоятельство предопределяет необходимость контроля за ценами на их услуги. В России это делается путем прямого регулирования (фиксации) тарифов коммунальных организаций на уровне субъекта Федерации. Данную функцию выполняет региональная энергетическая комиссия при каждом из субъектов Федерации, в состав которой, кроме работников исполнительной власти области (края, республики), обычно включаются и руководители крупных коммунальных организаций (прежде всего, расположенных в административном центре региона), по рекомендации которой глава областной администрации утверждает тот или иной уровень тарифов. Следует отметить, что во многом контроль за обоснованностью тарифов со стороны региональной комиссии является номинальным: будучи совещательным органом, комиссия практически не имеет возможностей проверки расчетов, предъявляемых коммунальными организациями. Аудиторские проверки, которые проводились по инициативе некоторых губернаторов, неоднократно выявляли завышение тарифов. Аудит, естественно, полезен и на уровне муниципальных образований, а не только регионов; однако существенной особенностью упомянутых проверок является то, что проводился управленческий, производственный аудит, а не финансовый (последний в качестве основной цели рассматривает соответствие внешней отчетности действующему законодательству, прежде всего, в части уплаты налогов). К сожалению, компетентными специалистами, способными оценить эффективность управления и порекомендовать пути снижения затрат, на сегодняшний момент большинство муниципальных образований в России не располагает.