П. А. Ореховский муниципальный менеджмент москва 1999 удк 352. 075 (07) ббкх620. 612 Рецензенты: Ю. В. Кириллов д э. н., проф. А. И. Петров Книга

результате изучения данной дисциплины слушатели получили знания как о роли и месте городов в функционировании экономической системы (мезоэкономический срез в общей экономической теории), так и о конкретных направлениях и специфике деятельности органов местного самоуправления.

Так, в первом разделе рассматривались общие закономерности функционирования городов; здесь следует еще раз подчеркнуть вывод о том, что при отсутствии ориентации городского управления на долгосрочную перспективу наступление фазы упадка города является неизбежным. В связи с этим конфликт между выполнением краткосрочных, обусловленных политической конъюнктурой задач и решением проблем долгосрочного развития города может стать непреодолимым препятствием для оздоровления общей ситуации в городе.

Во втором разделе рассматривались преимущественно организационно - правовые проблемы управления городом. Местное самоуправление допускает различные варианты взаимоотношений между представительными органами; по мнению автора, более предпочтительным является выбор в пользу профессионализации муниципального управления, выражающейся, в частности, в найме управляющего городом по контракту (американский вариант "слабого мэра"). В то же время объективные проблемы, стоящие перед городами, не зависят от выбранной формы управления; может меняться (и то лишь в некоторой степени) механизм решения этих проблем. В связи с этим развитие местного самоуправления и демократических начал, взятое само по себе, еще не означает перехода к эффективному управлению и ориентацию на достижение долгосрочных целей.

В третьем разделе дана характеристика особенностей строительного процесса и функционирования предприятий городского хозяйства. Административное создание монопсонии может быть применено в целях снижения стоимости строительства жилья и эффективного регулирования рынка строительных услуг. Однако само по себе административное управление развитием города отнюдь не дает гарантий эффективности — эффект баранки наблюдался и в социалистических городах; кроме того, относительно низкая плотность застройки городских территорий, большая "разбросанность" городов привела к росту издержек размещения новых предприятий, удорожанию услуг производственной и социальной инфраструктуры.

Административное распределение жилья способствует ухудшению состояния отечественных городов. Жилищно-коммунальная реформа представляется необходимой, однако методы ее проведения в настоящее время вызывают рост стоимости услуг для населения без увеличения качества обслуживания и соответствующего снижения коммунальных тарифов для предприятий и организаций. Работа коммунальных предприятий различных отраслей имеет свою специфику, связанную с перекрестным субсидированием и сезонностью, что требует учета в финансовом планировании.

В четвертом разделе описывается организация деятельности предприятий социальной сферы. Для их оценки неприменимы традиционные финансовые критерии эффективности хозяйственной деятельности, что требует от муниципальных менеджеров других методов управления. Косвенными показателями результативности социальной работы являются снижение преступности и уровня так называемых "социальных" заболеваний. Характерной для социальной сферы является работа с выделяемыми целевыми группами, для которых требуются особые наборы средств воздействия, зависящие от специфических характеристик этих групп.

Наконец, в последнем разделе пособия рассматриваются основные проблемы работы финансово-экономических служб городской администрации. Спецификой финансового положения города в России является то, что при больших полномочиях и ответственности в сфере управления город является весьма ограниченным и зависимым от вышестоящих уровней власти в финансовом отношении. В связи с этим принимаемые стратегические решения должны иметь под собой тщательно просчитанное финансовое обоснование, что связано, в частности, с привлечением заемных средств.

Проблемы городов являются системными, комплексными, так что при их решении необходимо руководствоваться различными методами, учитывать долгосрочные последствия принимаемых решений. В то же время, несмотря на то, что город является сложной открытой экономической системой, главными источниками повышения комфортности жизни в городе являются внутренние; при этом в долгосрочном отношении основным из них является эффективное городское управление.

Решения тренировочных заданий

Тренировочные задания к главе 1 1. Город N находится в красивом курортном месте на юге. В результате экономического кризиса большинство градообразующих предприятий закрылось. В настоящее время основная часть населения города — пенсионеры; кроме того, на городскую администрацию вышли с просьбами о разрешении строительства жилья для переселяемых рабочих руководители нескольких северных предприятий. Администрация города, боясь роста безработицы, отказала в предоставлении места для строительства. Верно ли поступило руководство города N?	Ответ/Решение 1. В данных условиях это — неверная долгосрочная стратегия. Основные доходы города N складываются из доходов пожилых людей, выбравших данный город из-за благоприятных природно-климатических условий. Приезжающие с Севера работники имеют высокие накопленные доходы; кроме того, им также будут выплачиваться пенсии. Таким образом, увеличения безработицы не произойдет (переезжают относительно обеспеченные люди), — наоборот, увеличится занятость в строительстве и в сфере услуг.
2. 90% территории города N, отведенной под промышленную зону, занято убыточными предприятиями. Из года в год увеличивается уровень преступности. Тем не менее в последние пять лет наблюдается рост реальных доходов населения (за счет занятости в сфере услуг, а также за пределами города — маятниковая миграция); объемы строительства жилья снизились незначительно. В какой фазе эволюции находится город?	2. В фазе стагнации. Рост реальных доходов населения не сопровождается ростом доходов бюджета и развитием социальной инфраструктуры; диспропорции между различными категориями жилого фонда будут нарастать, что вызовет появление трущоб; занятые за пределами города либо переедут ближе к новому месту работы, либо — с изменением конъюнктуры — потеряют ее, что приведет к снижению спроса в сфере услуг.
3. В городе N должны ввести в строй новую станцию водозабора. В связи со спецификой химического состава воды, в комплексе с водозабором должны были построить дополнительную ступень обработки воды, на которой в питьевую воду добавлялись необходимые вещества. Это удорожало строительство, и городская администрация решила сэкономить. Будет ли достигнута экономия бюджетных средств в долгосрочной перспективе?	3. Естественно, нет. Состав воды непосредственно сказался на состоянии здоровья граждан, что привело к увеличению различного рода заболеваний. В свою очередь, это потребовало больших затрат бюджета на здравоохранение (не говоря уже о косвенных затратах — увеличение бюллетеней и выход на инвалидность, снижение производительности и так далее).
Тренировочные задания к главе 2 1.На сходе граждан небольшого районного города N было принято решение об образовании муниципалитета. После этого там были проведены выборы, образован Совет и местная администрация; наконец, местные органы обратились в районную администрацию с требованием закрепить за ними часть доходов, требующихся для выполнения функций местного самоуправления. Районная администрация отказывается это делать, отказываясь признавать местные власти. Кто прав в данной ситуации?	Ответ/Решение 1.В данном случае права районная администрация — гражданам города N следовало принять Устав города, зарегистрировать его в органах юстиции и только после этого проводить выборы и определяться с доходной и расходной частью бюджета. В то же время следует отметить, что районная администрация как часть органов власти субъекта Федерации должна была вмешаться в данный процесс сразу же после проведения схода граждан, объяснив процедуру формирования муниципального образования. Это позволило бы избежать конфликта.
2.В городе N городской управляющий, нанятый по контракту, принял решение об осуществлении процедуры банкротства крупного предприятия, являющегося должником городского бюджета. Руководство предприятия через свои политические связи добилось того, что мэром города было принято решение о расторжении контракта с менеджером. Данное решение поставлено на обсуждение в городском Совете. Достаточен ли повод для расторжения контракта?	2.Нет, не достаточен. Поскольку решение городского управляющего не влечет за собой негативных социальных последствий, но приводит всего лишь к смене не эффективного руководства предприятия, контракт не может быть расторгнут по одному лишь желанию мэра.
3.В результате плохой организации на отдельных избирательных участках выборы в городской Совет оказались сорваны из-за неявки избирателей. Мэр принял решение о наказании руководителей, ответственных за выборы. Кто будет наказан?	3.Ответственной за выборы на территории местного самоуправления является избирательная комиссия, формируемая из представителей различных ветвей власти и привлекаемых работников. В городской администрации за проведение выборов будет отвечать управление делами. Руководитель этого подразделения, а также начальник организационного отдела, входящего в состав УД, и будут наказаны мэром; применить санкции к другим он не вправе.
Тренировочные задания к главе 3 1.Состоятельные граждане города N решили улучшить свои жилищные условия путем строительства новых многоквартирных домов по индивидуальным проектам. В центре города находится обширный район со старой одноэтажной застройкой (неблагоустроенное жилье); кроме того, свободные участки под жилую застройку есть на окраинах города. Где должны строиться новые дома?	Ответ/Решение 1.Главному архитектурному управлению следует разработать план реконструкции старого центра, размещая новые дома на месте прежней индивидуальной застройки. Расселение жильцов из сносимых домов можно осуществить за счет доли города в новых домах: цена новых престижных квартир в центре будет значительно выше, чем в типовой многоэтажной застройке. В результате перепланировки центра общий эффект от сокращения издержек инфраструктуры значительно превысит затраты по расселению.
2.По итогам работы за третий квартал текущего года предприятие "Теплоснабжение" понесло большие убытки. Для изменения ситуации руководством предприятия предлагается пересмотреть общий тариф на тепло в сторону увеличения; кроме того, высказывается просьба об увеличении дотаций из городского бюджета на покрытие убытков по теплу и горячему водоснабжению населения. Следует ли принять данные предложения?	2.Нет, данные предложения принимать не следует. На работе коммунальных организаций сильно сказывается сезонность, в третьем квартале (июль - сентябрь) отпуск тепла потребителям практически не производится, поэтому объем реализации услуг предприятия резко снижается. Это и обусловило появление убытков в третьем квартале.
3.Фонари и кабельное хозяйство, обеспечивающие город уличным освещением, находятся на балансе муниципального предприятия "Городские электрические сети". Частное предприятие "Электросвет", оказывающее услуги в области световой рекламы, предложило взять на себя работы по оформлению и последующему ремонту (замене) торшерного освещения в центре города. Руководство муниципального предприятия – против. Какую линию поведения следует избрать городской администрации?	3.В данном случае необходимо провести торги за право обслуживания торшерного освещения в центре города (вариант торгов за франшизу). Если частная фирма представит гарантии надежности и ее расценки на проведение работ по обслуживанию окажутся более низкими, следует передать заказ на обслуживание ей, оставив за муниципальным предприятием контролирующие функции.
Тренировочные задания к главе 4 1.В средней школе X наблюдается низкая успеваемость учеников, большая текучесть кадров преподавательского состава, конфликты педагогов с руководством школы. Каковы должны быть действия гороно? Какими мерами можно закрепить кадры учителей?	Ответ/Решение 1.Гороно должно провести проверку ситуации в школе и расторгнуть контракт с директором, если причиной конфликтов являются личные качества последнего. Необходимо также провести аттестацию педагогов, выявить причины низкой успеваемости учеников, рассмотрев уровень успеваемости по различным предметам. Закреплению преподавательских кадров может послужить предоставление учителям жилья в аренду на срок их работы в школе с последующей процедурой выкупа квартиры.
2.В городе N действуют, наряду с муниципальными больницами и поликлиниками, частные центры медицинского обслуживания. В муниципальных лечебных учреждениях наблюдаются очереди больных; одновременно медработники требуют повышения оплаты труда. Каковы могут быть действия горздравотдела для повышения эффективности работы здравоохранения?	2.Необходимо провести эксперимент, включив ряд частных ЛПУ в систему медицинского страхования. Если последние будут предоставлять тот же комплекс медицинских услуг при более высоких стандартах лечения, такой эксперимент следует ввести в систему. После чего рассмотреть проекты реорганизации муниципального здравоохранения.
3.Отдел по молодежной политике представил план работ на следующий год, состоящий из перечня проводимых ежемесячно мероприятий и финансовых средств, требующихся для этого. Можно ли принять такой план? И если нет, то что требуется дополнить?	3.Мероприятия должны быть рассчитаны на различные социальные группы молодежи, для чего необходим предварительный социологический анализ с выделением групп риска и основных социальных проблем. К плану необходимо приложить описание ожидаемых результатов (снижение преступности, суицида, другие ожидаемые эффекты).
Тренировочные задания к главе 5 1.В городе N газоснабжение осуществляется посредством подачи сжиженного газа через газгольдеры. Известно, что переход на подачу природного газа по трубопроводам низкого давления позволяет снизить тариф на подачу газа на 25% (при прочих равных условиях) за счет снижения цены сырья. Свободными бюджетными средствами для инвестиций город не располагает; однако известно, что у населения имеются большие сбережения. Каким способом можно попытаться реализовать данный проект?	Ответ/Решение 1.Осуществить среднесрочный заем, выпустив "газовые" облигации с уровнем доходности 15 -20%, аккумулируя средства во внебюджетном фонде, который будет также контролировать реализацию проекта. Альтернативой выплаты дохода по облигациям может быть снижение цены на газ для держателей облигаций в течение некоторого расчетного периода, что фиксируется в договоре на приобретение данных ценных бумаг.
2.На один и тот же участок городской земли в промышленной зоне претендуют два инвестора. Оба инвестиционных проекта обеспечивают одинаковый прирост занятости при одинаковой норме доходности; тем не менее объем инвестиций в этих проектах — разный. Какой из проектов следует поддержать местному самоуправлению?	2.При равной норме доходности общий объем доходов будет больше у того проекта, у которого больше объем инвестиций (очевидно, у него также будет больший показатель фондо-вооруженности при равной занятости). Его и следует поддержать.
3. В торговую инспекцию обратились клиенты китайского ресторана, считающие, что их обманывают при подаче экзотических блюд. Каковы должны быть действия инспекторов?	3. Инспекторы должны затребовать рецептуру блюд, сравнить рецептуру с фактическим приготовлением пищи, совместно со специалистами отдела цен проверить калькуляции стоимости блюд, а также привлечь ГорСЭС для проведения анализа качества первичных ингредиентов. Если обнаруживаются факты недовложений в блюда, инспекторы могут также привлечь правоохранительные органы (отдел по борьбе с экономической преступностью).

Контрольное задание

1. Каковы возможные последствия взаимодействия города и окружающей среды?
   
2. Основным различием между градообразующими предприятиями и организациями инфраструктуры является...
   
3. Охарактеризуйте основные подсистемы, определяющие развитие города.
   
4. Чем определяется комфортность проживания в городе? Притягательность города?
   

5. Укажите различия между развитием города и его ростом, стагнацией и упадком города, охарактеризовав систему индикаторов социально-экономического состояния города.

6. Какие документы определяют понятие и сущность местного самоуправления?

7. В чем состоят особенности местного самоуправления по сравнению:

а) с государственным управлением;

б) с управлением предприятием.

8. Приведите примеры разграничения деятельности федеральных и местных органов управления.

9. Охарактеризуйте положительные и отрицательные черты профессионализации муниципального управления.

10. В чем заключаются различия между функциями главы городского самоуправления и функциями городского Совета?

11. Организационная структура городской администрации включает...
    
12. Каковы функции коллегии городской администрации? Как организована ее деятельность?
    
13. Что представляет собой Генеральный план развития города, кем он разрабатывается и какие данные необходимы для его разработки?
    

14. Какие негативные последствия ошибочной застройки городов вам известны, и в чем особенности их проявления в российских городах?

15. Для снижения стоимости строительства нового жилья может применяться механизм...
    
16. Как вопрос о собственности на землю влияет на строительный процесс в городах?
    
17. Градостроительный совет — это...
    

18. Разграничьте функции БТИ и Комитета по земельным ресурсам и землеустройству.

19. Задачами отдела по учету и распределению жилья городской администрации являются:...

20. В чем заключаются основные противоречия между действующим жилищным законодательством и логикой рыночной экономики?

21. Что общего можно отметить в деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения, тепло- и электроснабжения, газового хозяйства?
    
22. Укажите причины, в силу которых происходит рост социальных издержек проведения жилищно-коммунальной реформы.
    

23. По каким критериям можно судить об эффективности управления социальной сферой?

24. Чем обусловлено снижение отдачи финансовых средств, вкладываемых в российскую медицину в настоящее время?
    
25. Основными источниками доходной части бюджета города являются...
    

26. Основными направлениями расходования средств городского бюджета являются...
    
27. Охарактеризуйте порядок исполнения бюджета.
    
28. Определите цели создания внебюджетных фондов.
    
29. К функциям Комитета по экономике администрации города относятся...
    
30. Комитет по управлению имуществом реализует в городской администрации следующие функции...