П. А. Ореховский муниципальный менеджмент москва 1999 удк 352. 075 (07) ббкх620. 612 Рецензенты: Ю. В. Кириллов д э. н., проф. А. И. Петров Книга

Вид материала

Книга

Содержание Коммунальные организации непосредственно связаны друг с другом: в затратах "Водоканала" до Глава 4. Управление социальной сферой города Тренировочные задания к главе 4

Подобный материал:

• Программа дисциплины Экономика и менеджмент муниципального образования для специальности, 110.29kb.
• Учебное пособие Кемерово 2004 удк: 637. 56: 620. 22(075), 1642.13kb.
• Удк 152. 27 (075. 8) + 157 (075. 8) + 152. 3 (075, 60.12kb.
• Темы дня : сохранить репродуктивный потенциал. Проблемы контрацепции в россии время, 788.29kb.
• Рабочая программа учебной дисциплины история экономики направление: 08. 01. 00 «Экономика», 404.17kb.
• Удк 612. 45. 001. 6-092: 612. 7 Надпочечники при адаптации организма к двигательным, 568.48kb.
• Учебно-методическое пособие Майкоп 2009 удк 811. 133. 1(075. 8) Ббк 81. 471. 1-923, 489.6kb.
• И научные учреждения второе переработанное и дополненное издание, 8298.18kb.
• Рабочая программа учебной дисциплины теория менеджмента: история управленческой мысли, 342.56kb.
• Учебно-методическое пособие удк 796/799 (075. 8) Печатается по решению ббк 74. 267., 3134.91kb.

Горгаз

Главной функцией городского газового хозяйства (Горгаза) является обеспечение населения газом для бытовых нужд, а также котельных, осуществляющих выработку тепла и горячей воды. Газ может подаваться через проложенные по городу трубопроводы низкого давления — в этом случае используется природный газ, стоимость которого существенно ниже, чем сжиженного. В последнем случае газоснабжение осуществляется посредством газгольдеров, которые располагаются внутри городских кварталов. Вторая схема менее экономична; кроме того, при транспортировке сжиженного газа автотранспортом по городу для последующей перекачки в газгольдеры невозможно полностью исключить вероятность аварии.

Вывозка мусора

Вывозка городского мусора и захоронение его на полигонах для твердых бытовых отходов — пожалуй, единственная отрасль коммунального хозяйства, где нет условий естественной монополии. Теоретически предприятия, осуществляющие вывозку промышленных отходов, могли бы участвовать в торгах на получение подряда на вывозку мусора (так называемые торги за франшизу). Однако на практике привлечение реальной конкуренции в данную отрасль — достаточно сложное дело: для вывозки ТБО требуются специально оборудованные машины, соблюдающие графики и маршруты передвижения по городу, что плохо согласуется с планами работы промышленных предприятий. В связи с этим вывозка городского мусора также по форме является монополией: город делится на районы, в которых действуют подразделения специализированной автотранспортной организации (следует отметить, что эти подразделения могут быть и самостоятельными юридическими лицами). Тарифы на вывозку ТБО устанавливаются органом местного самоуправления. При этом для населения действуют средние нормы "мусорообразования" на одного человека, в соответствии с которыми рассчитывается плата за вывозку мусора с одного человека.

Складирование отходов на городских свалках и полигонах для захоронения ТБО, конечно, далеко не лучший способ избавления от отходов. Наиболее известной альтернативой является строительство мусоросжигающих заводов. Однако в российских условиях они являются убыточными; вдобавок такое строительство требует единоразовых крупных инвестиций от города. Тем не менее есть интересные современные технические разработки по переработке мусора, которые пока еще не дошли до промышленной эксплуатации. В настоящее время, учитывая большие площади пустырей и неиспользуемых земель, действующая схема захоронения ТБО, по-видимому, будет сохраняться.

Коммунальные организации непосредственно связаны друг с другом: в затратах "Водоканала" до 50% приходится на оплату потребляемой энергии, в издержках теплоснабжения затраты на воду достигают 35%, а тариф на электрическую энергию зависит прежде всего от стоимости топлива, в том числе — газа. В свою очередь, при ликвидации перекрестного субсидирования рост тарифов для населения должен сопровождаться снижением тарифов для других групп потребителей. В частности, увеличение платы за водоснабжение и канализацию для населения должно сопровождаться снижением платы на доставку воды для нужд теплоснабжения, что вызовет снижение общего тарифа на тепло и соответственно снизит затраты на тепло и для населения. Таким образом, ликвидация перекрестного субсидирования при одновременном планомерном проведении реформы в коммунальном хозяйстве должна вызывать существенно меньший рост тарифов для населения, чем в результате изменений, проведенных в одной из его отраслей. К сожалению, практика показывает, что повышение тарифов коммунальных организаций для населения не сопровождается соответствующим снижением тарифов для других потребителей. Это резко увеличивает социальные издержки проведения жилищно-коммунальной реформы.

§ 3.5. Городской транспорт

Эффективность работы городского транспорта также сильно связана с реализованной планировкой кварталов города, как и эффективность работы коммунальных организаций. Длина пробега между остановками непосредственно влияет на эксплуатационные расходы, приведенные к единице перевозок, другими словами, в расчете на одного пассажира. Чем меньше пробег общественного транспорта между двумя остановками — при условии одинакового среднего числа вновь прибывающих на каждой остановке пассажиров — тем больше объем перевозок, тем больше выручка автотранспортного предприятия.

В результате специфических российских условий среди многих муниципальных работников возникло убеждение в объективной убыточности общественного транспорта, как специфической отрасли городского хозяйства. При этом встречаются отсылки и к зарубежному опыту, где ситуация прямо противоположна (достаточно указать на описанный классиком американской художественной литературы Т. Драйзером опыт эксплуатации первых трамваев акционерными компаниями).

Убыточность и неэффективность городского транспорта в России обуславливаются прежде всего двумя обстоятельствами:

• неудачной планировкой российских городов, что приводит к низкой плотности населения на единицу городской территории;
  
• действующей системой социальных льгот, при которой большая часть населения не платит за проезд на общественном транспорте. Последнее обстоятельство делает убыточным общественный транспорт даже в достаточно компактных городах с удачными градостроительными решениями.
  

Многие крупные капиталистические города испытывают трудности в решении проблемы "транспортных пробок"; особенно это сказывается на движении автотранспорта в старых городах, сохраняющих свои исторические архитектурные центры. В связи с этим муниципалитеты стараются развивать общественный транспорт, причем одним из способов, стимулирующих пользование общественным, а не личным транспортом, является снижение платы за проезд. Указанное снижение компенсируется транспортным предприятиям дотациями из городского бюджета. Косвенные выгоды, которые получает город от решения проблемы транспортных пробок, значительно превышают затраты бюджета.

Указанная проблема становится весьма актуальной и для России — вопреки расхожим мнениям, средний уровень жизни населения за годы экономических реформ значительно вырос; как следствие, количество легковых автомобилей на улицах большинства российских городов увеличилось за 1990 - 1998 гг. более, чем в пять раз. Городские транспортные магистрали оказались не готовы к такому резкому увеличению нагрузки; во многих городах ведется реконструкция и перепланировка улиц, строятся объездные дороги, мосты. Однако даже в среднесрочной перспективе для отечественных мегаполисов альтернативы развитию общественного транспорта нет. В связи с этим повышение эффективности работы этой отрасли — одна из насущных задач муниципального управления.

Общепризнанным положением теории функционирования общественного сектора является неэффективность предоставления "натуральных льгот" для определенных категорий населения. В случае с функционированием общественного транспорта нарушение отечественными законодателями указанного положения вызывает целый ряд негативных последствий. Кратко рассмотрим эти последствия на примере предоставления льгот по проезду в общественном транспорте пенсионерам:

• неравенство в предоставлении льготы. Часть пожилых людей ездит больше, часть меньше; часть, проживающая в сельских населенных пунктах, вообще не может воспользоваться данной льготой. Это не равенство устраняется в случае введения денеясной выплаты компенсации (или доплаты к пенсии) транспортных расходов;
  
• неэффективность льготы. Транспортное предприятие, в случае возникновения убытков от основной деятельности, будет вынуждено поднимать плату за проезд, взимаемую с остальных пассажиров, не пользующихся льготами. При этом, во-первых, трудно отличить компенсацию убытков, обусловленных введением льготы, от убытков, вызванных бесхозяйственностью и неэффективным управлением. Во-вторых, пассажиры, оплачивающие проезд, являются налогоплательщиками и уже выплатили суммы, которые государство в целом, и местное самоуправление в частности, может потратить на осуществление своей социальной политики. Тем не менее повышение платы за проезд, осуществляемое транспортной организацией, равносильно дополнительному налогу, взимаемому с этих пассажиров. Стоит также отметить, что горожане, использующие личный транспорт, данного дополнительного "налога" в пользу льготных категорий населения не платят.
  

Вышеприведенная аргументация применима и в отношении льгот, применяемых при взимании платы за коммунальные услуги и техническое обслуживание жилых зданий (квартплаты), а также льготного отпуска лекарств.

Специфическими показателями, характеризующими эффективность управления транспортной организацией, кроме обычных финансово-хозяйственных показателей, также являются коэффициент выхода подвижного состава на линию (маршрут), соблюдение графиков движения, коэффициент использования парка. На осуществление перевозок сезонность влияет в меньшей степени, чем на деятельность коммунальных организаций, хотя летом необходимо предусматривать введение дополнительных маршрутов по доставке горожан на садово-дачные участки, что приводит к росту эксплуатационных расходов. Необходимо также учитывать существенные колебания нагрузки на транспорт в течение дня, а также изменение нагрузки на различные маршруты транспорта в выходные дни. Учитывая, что работа общественного транспорта всегда вызывает широкий общественный резонанс среди горожан, в структуре городской администрации, как правило, выделяется транспортный отдел, совместно с муниципальными транспортными организациями осуществляющий планирование и координацию их деятельности. Кроме того, в число задач данного структурного подразделения также входит информирование горожан о работе городского транспорта, анализ и выработка долгосрочной стратегии развития городского транспорта, с учетом предложений по решению проблем, рассмотренных выше.

Тренировочные задания к главе 3

1. Состоятельные граждане города N решили улучшить свои жилищные условия путем строительства новых многоквартирных домов по индивидуальным проектам. В центре города находится обширный район со старой одноэтажной застройкой (неблагоустроенное жилье); кроме того, свободные участки под жилую застройку есть на окраинах города. Где должны строиться новые дома?
   
2. По итогам работы за третий квартал текущего года предприятие "Теплоснабжение" понесло большие убытки. Для изменения ситуации руководством предприятия предлагается пересмотреть общий тариф на тепло в сторону увеличения; кроме того, высказывается просьба об увеличении дотаций из городского бюджета на покрытие убытков по теплу и горячему водоснабжению населения. Следует ли принять данные предложения?
   
3. Фонари и кабельное хозяйство, обеспечивающие город уличным освещением, находятся на балансе муниципального предприятия "Городские электрические сети". Частное предприятие "Электросвет", оказывающее услуги в области световой рекламы, предложило взять на себя работы по оформлению и последующему ремонту (замене) торшерного освещения в центре города. Руководство муниципального предприятия — против. Какую линию поведения следует избрать городской администрации?
   

Тест

1. Генеральный план развития города является:

а) стратегическим инструментом управления, на основе которого оптимизируется использование городских земель;

б) директивным планом производства продукции и услуг предприятий, расположенных на территории города;

в) прогнозом социально-экономического развития муниципального образования на ближайший период.

2. "Разбросанность" города, характеризующаяся резкими колебаниями плотности застройки и степени использования городских земель по отдельным районам, приводит:

а) к росту инвестиционной привлекательности города вследствие наличия больших площадей свободных земель, пригодных для освоения;

б) к снижению инвестиционной привлекательности города вследствие роста издержек размещения предприятий и высокой стоимости затрат на производственную и социальную инфраструктуру;

в) не влияет на инвестиционную привлекательность города.

3. Организация Управления капитального строительства города вызывает:

а) рост стоимости строительства в связи с возникновением дополнительной посреднической организации;

б) снижение стоимости строительства, осуществляемого при посредничестве УКС вследствие монопсонии на рынке строительных услуг;

в) снижение качества строительства и рост затрат бюджета на содержание органов управления.

4. Снижение стоимости строительства нового жилья является причиной:

а) снижения цен на первичном и вторичном рынках жилья;

б) роста цен на вторичном рынке жилья;

в) не влияет на цены на рынке жилья.

5. Жилье в российской экономике является:

а) потребительским благом;

б) капиталом;

в) распределяется административно и не является экономическим (редким, хозяйственным) благом.

6. В летний период нагрузка на инженерные сети в городе:

а) возрастает;

б) снижается;

в) остается неизменной вне зависимости от времени года.

7. Перекрестное субсидирование в снабжении теплом и горячей водой жителей и предприятий города:

а) не наблюдается, поскольку расчет стоимости тепла осуществляется на основе единого тарифа;

б) осуществляется, поскольку для разных потребителей установлены различные цены.

8. При проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства увеличение тарифов и квартплаты для населения:

а) будет сравнительно меньше при постепенном повышении отдельных тарифов по разным отраслям жилищно-коммунального хозяйства;

б) повышения тарифов и квартплаты можно избежать вообще за счет возможностей экономии при рационализации работы жилищно-коммунального хозяйства;

в) будет меньше при одновременном увеличении тарифов в различных отраслях за счет снижения тарифов для организаций-смежников.

9. Общественный транспорт в городе:

а) всегда является убыточной отраслью в силу объективных обстоятельств;

б) может быть прибыльным или убыточным в зависимости от организации отрасли;

в) всегда является прибыльным при учете внешних положи тельных эффектов и отмене льгот при оплате проезда.

10. При росте плотности населения на единицу городской территории финансовые показатели общественного транспорта:

а) улучшаются;

б) ухудшаются;

в) остаются неизменными.

Глава 4. Управление социальной сферой города

Затраты на содержание социальной сферы в любом муниципальном образовании составляют едва ли не наибольшую часть расходов городского бюджета. "Сильная социальная политика" составляет, как правило, основную декларируемую цель выборных органов муниципального образования; в то же время в силу отсутствия четких критериев эффективности управления в социальной сфере здесь чаще всего звучат самые экстравагантные предложения, проводятся различные эксперименты. Долгосрочные результаты социальной политики часто являются также прямо противоположными заявленным краткосрочным целям; в этом отношении добиваться стратегических целей в этой сфере не менее сложно, чем проводить продуманную градостроительную политику. Для населения эффективность социальной политики часто сводится к количеству проведенных городских мероприятий — чем больше городских праздников, вдобавок шумно освещаемых прессой, тем лучше, по мнению многих избирателей, работает городская администрация. Эту особенность общественного мнения также необходимо учитывать. Однако комфортность повседневного проживания в городе определяется совсем другими направлениями социальной работы.

Основными отраслями социальной сферы являются образование и здравоохранение. Услуги этих отраслей не являются "классическими" общественными благами, такими, например, как национальная оборона. Тем не менее, поскольку затраты в образовании и здравоохранении приводят к появлению больших позитивных внешних эффектов для национальной экономики, в большинстве развитых стран основная часть организаций, предоставляющих услуги указанных отраслей, является государственной и финансируется из бюджета. В России права граждан на получение образования и медицинской помощи гарантируются Конституцией. Таким образом, задача эффективного обеспечения граждан данными благами является заботой не только муниципалитета, но и государства в целом.

§ 4.1. Организация среднего образования.

Детские дошкольные учреждения

В ведении муниципального образования находятся средние общеобразовательные школы, детские дошкольные учреждения (сады и ясли), учреждения дополнительного образования (станции юных техников, студии и кружки бывших Домов пионеров, специализированные школы), а также школы-интернаты для детей-сирот и инвалидов. Профессиональное техническое образование и высшие учебные заведения находятся в ведении Федерации; хотя следует отметить, что как в случае средних и дошкольных, так и в случае высших учебных заведений в настоящее время есть учреждения, фактически находящиеся в частной собственности. В данном случае "ведение" означает прежде всего финансирование из соответствующего - городского или федерального - бюджета.

Федеральные органы доводят до городского отдела народного образования (гороно) федеральные стандарты образования — школьные программы, критерии оценки знаний, плановые объемы нагрузки на учителей начальных классов и учителей - "предметников". Поскольку образование и здравоохранение финансируются из бюджета, работники в данных отраслях, занятые в муниципальных и государственных учреждениях, считаются государственными служащими. В качестве таковых объемы их нагрузки и оплаты регулируются Единой тарифной системой (ETC). В то же время работники городских и районных отделов образования включаются в состав городской администрации и являются муниципальными служащими. В отношении последних стандарты оплаты и нагрузки устанавливаются органами управления муниципальным образованием в соответствии с Уставом города. В связи с этим нередки случаи, когда разрыв в оплате труда учителей и инспекторов гороно достигает трех - четырех раз, что является неоправданным как с точки зрения оценки эффективности труда данных чиновников, так и с точки зрения организации работы сферы образования в целом (впрочем, данное замечание справедливо и в отношении здравоохранения).

Среди основных критериев результативности некоммерческой организации обычно выделяется качество и экономичность.

Под качеством понимается степень соответствия производимой услуги стандартам (качественным признакам), причем сравнение ведется по следующим направлениям:

• произведена ли данная услуга так, как требовалось;
  

• удовлетворен ли потребитель данной услугой, достигнута ли цель оказания данной услуги;
  
• оказана ли данная услуга своевременно, в тот период времени, когда она была необходима.
  

Под экономичностью понимается степень использования организацией выделенных ей ресурсов для достижения поставленных целей. Ресурсы выделяются в соответствии со сметой, представляющей собой финансовый план организации; таким образом, в случае, если организация укладывается в смету, можно говорить о ее экономичности.

Данные критерии, выделяемые в общей теории менеджмента, также характеризуют и результативность деятельности организаций социальной сферы. Дополнительным критерием, также известным из общей теории, в данном случае является качество трудовой жизни — соответствие социально-технических характеристик некоммерческой организации ожиданиям работников.

Задачи городского отдела образования представляются внешне относительно простыми: фиксация качества образования, предоставляемого различными образовательными учреждениями, бюджетное планирование, контроль за расходованием средств. Тем не менее осуществление прямого управления школами ставит ряд трудноразрешимых проблем, — например, когда по результатам проверки деятельность образовательного учреждения выглядит неудовлетворительно, ученики не показывают того уровня знаний, который требуется государственным стандартом, весьма сложно определить, являются ли данные неудовлетворительные результаты следствием неэффективного управления образовательным учреждением, некачественным подбором работников или данным специфическим контингентом учащихся. В случае с коммерческой организацией в неудовлетворительных результатах в конечном итоге всегда виноват менеджер, наличие убытков приводит к смене руководства и ликвидации фирмы, если предпринятые меры не принесли результатов. Ликвидировать образовательное учреждение, обеспечивающее выполнение конституционного права граждан на образование, невозможно; смена руководства школы далеко не всегда приносит ожидаемые улучшения. К сожалению, в таких условиях многие отделы образования идут по пути снижения требований к степени соответствия уровня образования установленным государственным стандартам. Такой способ "совершенствования" образования облегчается современной возможностью перевода неуспевающих за программой детей в классы для школьников с замедленным развитием.

Альтернативой подобной деятельности со стороны гороно является поиск и переподготовка кадров для школ; их аттестация; распространение передовых методик; проведение показательных уроков и другие методы повышения квалификации персонала и улучшения работы образовательных учреждений. Тем не менее основной проблемой в развитии образования в настоящее время является дефицит финансовых средств, — в частности, заработная плата работников образования, здравоохранения, культуры, науки в период 1991 - 1998 гг. все больше отставала от средней по народному хозяйству (в то время как оплата работников аппарата управления и коммунального хозяйства, наоборот, опережала указанную среднюю). Однако следует отметить, что, несмотря на приведенные средние тенденции, такая ситуация характерна не для всех городов.

В связи с этим необходимым условием повышения эффективности деятельности социальной сферы является увеличение уровня оплаты труда работников вышеперечисленных отраслей. Отчасти этого можно добиться за счет перераспределения средств городского бюджета, выделяя на доплаты учителям, врачам, работникам культуры дополнительные деньги; однако данный источник весьма ограничен. Другим направлением деятельности является придание школам статуса самостоятельного юридического лица и разработка специальных местных положений, утверждаемых городским Советом, регулирующих взимание платы с родителей учеников. Поскольку указанная плата всегда вызывает негативную реакцию населения, привыкшего считать образование бесплатным общественным благом, необходима большая разъяснительная работа, проводимая совместно с городскими средствами массовой информации, выступления депутатов, обеспечение "прозрачности" расходования полученных школами денежных средств.

Кроме обеспечения качества образования (воспитания - со стороны детских дошкольных учреждений) следует выделить дополнительные задачи обеспечения школ и ДДУ питанием, учебниками, инвентарем и школьным оборудованием, а также проведения ремонта в летний период. В отношении школьного питания существуют жесткие стандарты приготовления пищи, кольцевого завоза ее по школьным буфетам; аналогичные требования предъявляются и к пище для ДДУ. Это требует планирования закладки мяса, масла, овощей, других продуктов на зимнее хранение: кроме обеспечения продуктами сферы образования следует также учитывать необходимость снабжения городских больниц. Соответственно, закупка инвентаря, учебников, ремонт школ и детских садов осуществляется в летний период, что требуется учитывать в бюджетном планировании. Сезонность сказывается также при организации летнего отдыха детей, что также несколько увеличивает затраты, хотя в целом в летние месяцы объем бюджетных потребностей образования обычно ниже, чем в зимние.

В отличие от общеобразовательных школ предоставление услуг детских садов и яслей не является гарантированным Конституцией. Собственно, экономическая эффективность ДДУ определялась результатами деятельности предприятий, использующих и женский труд. Спад производства и структурная перестройка экономики привели к тому, что большинство предприятий избавилось от объектов социальной сферы; сокращение занятости привело к возврату многих женщин к труду в домашнем хозяйстве. В настоящее время ДДУ финансируются преимущественно из городского бюджета, а часть необходимых средств поступает за счет платы родителей.

В связи со снижением рождаемости и спадом производства потребность в ДДУ резко снизилась, что привело к их перепрофилированию во многих городах. В результате состав социальной инфраструктуры микрорайонов существенно изменился. Однако необходимо отметить, что в связи с неравномерностью процесса строительства и заселения города в нем все равно возникали районы с принципиально разными демографическими характеристиками, так что части родителей из "молодых" кварталов приходилось возить своих детей в "старые", поскольку мест в детских садах в новых микрорайонах не хватало. Таким образом, нельзя утверждать, что процесс перепрофилирования ДДУ приводит к однозначно негативным последствиям — отчасти такой процесс имел бы место и без известных экономических феноменов. Тем не менее перед отделом дошкольного воспитания, который обычно включается в состав управления народного образования, стоит другая проблема: определить потребность в ДДУ, величину родительской платы и дотаций из городского бюджета. Все это требует определения перечня базовых ДДУ, которые должны быть относительно равномерно распределены по территории города (в соответствии с плотностью населения, учитывая транспортную и пешеходную доступность детских садов и яслей). Поскольку в настоящее время процесс обучения детей необходимым навыкам и некоторая специализация начинаются достаточно рано, необходимо заранее предусмотреть объем потребности в средствах, требующихся для такого дополнительного обучения, организации профильных групп, привлечения воспитателей, обладающих, кроме педагогических, специальными знаниями, и доведения информации о таких дополнительных услугах до родителей.

Возможность получения хорошего воспитания детей в ДДУ и высокого уровня среднего образования, позволяющего поступить в избранный молодым человеком вуз, непосредственно влияет на притягательность города. Соответственно, политика в области образования непосредственно влияет на комфортность проживания в городе и должна формироваться на долгосрочной основе.


§ 4.2. Здравоохранение

Основные критерии результативности работы здравоохранения, с точки зрения управления этой отраслью, в принципе, такие же, как и в образовании: качество, экономичность, качество трудовой жизни. Тем не менее, кроме обычной специфики работы, накладываемой отраслевой специализацией, здесь есть и другие особенности как в самой организации работы лечебных учреждений, так и в их финансировании.

В большинстве муниципальных образований наблюдается существенный перекос в структуре городского здравоохранения, возникший еще в годы Советской власти. В то время отдавалось предпочтение госпитализации больных перед амбулаторным лечением. В результате возник большой коечный фонд с относительно низкой оборачиваемостью. Однако госпитализация больных влечет за собой дополнительные расходы медицинского учреждения, не связанные с собственно лечением: это расходы на отопление, освещение, другие расходы, связанные с эксплуатацией здания больницы. Переход к амбулаторному лечению позволяет значительно экономить средства, выделяемые на здравоохранение, однако для осуществления такого перехода необходимы инвестиции в приобретение медицинского оборудования, реконструкцию зданий, изменение существующей организации здравоохранения. Несмотря на сравнительно небольшие сроки окупаемости таких инвестиций (по разным расчетам — от трех до пяти лет), свободных финансовых средств в городском бюджете для осуществления такой перестройки, как правило, не находится.

С 1992 года в Российской Федерации осуществляется переход отечественного здравоохранения к страховой медицине. Целями реформы отрасли являлось все то же повышение качества лечения больных при одновременном повышении эффективности расходования средств. При этом схема организации страховой медицины выглядит следующим образом:

1. Первый этап - аккумулирование финансовых средств в территориальном фонде обязательного медицинского страхования (ТФОМС). Сбор на обязательное медицинское страхование исчисляется нанимателем в процентах от заработной платы работников и уплачивается в ТФОМС, который ведет контроль за своевременностью и объемами поступлений.
   
2. ТФОМС заключает договор со страховой компанией, которая, собственно, и осуществляет страхование — выдает полисы населению, заключает договора на медицинское обслуживание с лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ), наконец, осуществляет оплату наступивших страховых случаев. При этом, согласно договору между ТФОМС и страховой компанией, деньги со счетов ТФОМС перечисляются компании, а потом уже поступают в ЛПУ.
   

Необходимо отметить, что ТФОМС в целом формируется на уровне региона, филиалы ТФОМС могут открываться по согласованию с его руководством в некоторых крупных муниципальных образованиях. Ареал деятельности страховых компаний может не совпадать с ареалом деятельности ТФОМС; кроме того, страховая компания может осуществлять и другие виды страхования, кроме медицинского. Наконец, помимо обязательного медицинского страхования компания может осуществлять еще и добровольное медицинское страхование, если гражданин желает получать дополнительные медицинские услуги.

3. ЛПУ предоставляют в городской отдел здравоохранения расценки на осуществление лечения при различных заболеваниях (здесь учитывается и стоимость лекарств, и заработная плата медицинского персонала, и расходы по пребыванию пациентов в больнице).
   
4. На основе представленных данных горздравотдел совместно с областным управлением здравоохранения разрабатывает городскую программу здравоохранения (последняя является частью региональной программы). В программе, в частности, указывается, какие виды заболеваний предполагается лечить за счет средств ТФОМС и городского бюджета; какие ЛПУ являются базовыми, — то есть участвующими в выполнении данной программы. С последними страховые компании и заключают договора на оплату их услуг при наступлении страховых случаев.
   
5. Страховые взносы, которые поступают в ТФОМС, не включают потребности неработающего населения. Для того, чтобы обеспечить последнее медицинским обслуживанием, необходимые средства выделяются из городского бюджета и направляются на содержание базовых ЛПУ. Тем не менее данной категории населения также выдаются страховые полисы, гарантирующие их медицинское обслуживание в рамках программы обязательного медицинского страхования.
   

Переход отечественного здравоохранения на принципы страховой медицины вызвал в свое время волну дискуссий. В частности, в Нижегородской области тогдашний глава областной администрации Б.Е. Немцов сохранил прежние принципы управления и финансирования здравоохранения.

Предполагается, что страховая медицина повсеместно распространена в капиталистических странах, но это не так. В теории признается, что страховые принципы, применяемые в организации предоставления общественных благ, могут улучшить качество последних, однако это возможно только в странах с очень высоким уровнем экономического развития. Это объясняется тем, что в таких государствах организация обязательного страхования дополняется большими средствами, получаемыми компаниями от добровольного страхования; при этом размещение временно свободных средств страховых компаний на финансовом рынке позволяет аккумулировать им дополнительные поступления. Все это в конечном счете увеличивает количество средств, направляемых в развитие национального здравоохранения; собственно, постиндустриальная (третья) структура хозяйства таких стран и характеризуется опережающим развитием сферы услуг вообще, включая медицину.

Если же экономика характеризуется средним уровнем развития, то ситуация может сложиться с точностью до наоборот. Получаемая прибыль страховых компаний будет направляться в другие отрасли, так как частные инвестиции в национальное здравоохранение представляются относительно низкодоходными. В результате при одном и том лее объеме средств, получаемых отраслью в целом, здесь растет объем затрат и соответственно увеличивается количество занятых, не имеющих непосредственного отношения к медицинскому обслуживанию, — это и служащие ТФОМС, и работники страховых компаний. Таким образом, переход отрасли на принципы страхования снижает отдачу вложенных средств, а не увеличивает ее.

При этом необходимо отметить, что страховая медицина отнюдь не исключает практику непосредственного предоставления платных медицинских услуг как в том, так и в другом случае. Однако в стране с высоким уровнем благосостояния пациент сам выбирает клинику и врача, и страховая компания вынуждена принять данный выбор. И только в том случае, если заболевание, от которого страдает пациент, не предусмотрено страховым договором, оплата услуг врачей производится непосредственно пациентом. В российских же условиях пациенты с введением страховой медицины оказались даже более жестко закрепленными за базовыми ЛПУ, чем раньше, — направление пациентов в другие клиники приводит к потере части финансирования указанными больницами, поэтому они стремятся предоставить лечение от всех болезней у себя. В случае же, если пациент выбирает частную клинику с более высоким качеством медицинского обслуживания, то его обычный страховой полис оказывается в этом случае недействителен; он будет расплачиваться за предоставленное лечение напрямую, из своих личных доходов.

Особой проблемой организации городского здравоохранения является снабжение лекарствами, перевязочными средствами. Оставшаяся с советских времен система снабжения дополнилась рынком лекарственных средств. На уровне регионов действуют оптовые предприятия "Облфармацея", отвечающие за снабжение региона в целом. Как правило, данные предприятия осуществляют монополистическую практику: поставляют лекарственные средства в наборе (другими словами, с нагрузкой), по завышенным ценам, часто минимальный набор партии превышает потребности ЛПУ, так что им приходится омертвлять свои оборотные средства; применяются и другие инструменты, позволяющие увеличить их доход. Альтернативные каналы снабжения, к сожалению, либо не позволяют полностью закрыть требуемую номенклатуру, либо не отличаются стабильностью поставок, либо им не хватает мощности, чтобы обеспечить необходимый объем лекарственных средств.

Действующее в Российской Федерации антимонопольное законодательство в принципе позволяет бороться с указанной практикой, однако вопрос об этом имеет политическую подоплеку. "Облфармацея" организует свою хозяйственную деятельность по согласованию с региональными органами здравоохранения, поэтому судебные разбирательства по вопросу осуществления этим предприятием монополистической практики могут привести к обострению отношений между органами власти субъекта Федерации и местным самоуправлением. В свою очередь, средства ТФОМС распределяются между муниципальными образованиями на уровне региона, так что снижение стоимости лекарственных и перевязочных средств может сопровождаться и снижением средств из ТФОМС, выделяемых "строптивому" муниципальному образованию.

Большое место в деятельности органов здравоохранения на местах принадлежит профилактике заболеваний. В свою очередь, центральную роль здесь играет деятельность городской санитарно-эпидемиологической станции (ГорСЭС). Это также служба "двойного подчинения": с одной стороны, начальник ГорСЭС подчиняется горздравотделу, с другой — входит в систему федеральных санитарных органов и подчиняется главному санитарному врачу России. ГорСЭС имеет достаточно жесткий регламент своей деятельности, в соответствии с которой осуществляется проверка всех мест общественного питания, реализации пищевых продуктов и ликеро-водочных изделий, санитарного состояния зданий и сооружений, работы "Водоканала" и других предприятий и организаций города. Если на городской территории расположены химические предприятия, радиационно опасные объекты, то ГорСЭС должна быть снабжена специальными средствами для проведения анализов состояния воздуха, почвы, воды. В случае возникновения эпидемиологической опасности ГорСЭС вправе объявить карантин — режим, ограничивающий свободу передвижения жителей данного города, а также въезд и выезд из него.

Высокий уровень качества медицинского обслуживания свидетельствует о комфортности проживания в данном городе. Одним из перспективных стратегических направлений (помимо перехода к преимущественно амбулаторному лечению) является организация практики семейного врача; предполагается, что такая практика будет более эффективной, чем действующая сегодня организация работы участковых терапевтов. Тем не менее так же, как и в сфере образования, в здравоохранении в настоящее время основной является проблема низкого уровня оплаты труда медицинских работников. При этом организация частной медицинской практики, дополняющей государственное и муниципальное здравоохранение, несколько улучшает ситуацию, однако никогда не сможет принять на себя объем услуг, выполняемых базовыми ЛПУ. В связи с этим экономия финансовых средств и эффективная организация работы имеет для менеджера, работающего в сфере здравоохранения, приоритетное, по сравнению с ростом объема оказываемых услуг, значение. Так, одним из важных косвенных показателей качества, непосредственно связанных с экономичностью, является уровень повторных обращений к врачу — уменьшение этого показателя позволяет, при том же объеме финансовых средств, увеличить оплату труда медицинских работников. Тот же результат приносит и эффективная профилактика заболеваний, достигаемая при работе семейных врачей.


§ 4.3. Организации культуры и искусства. Молодежная политика. Средства массовой информации

В круг организаций сферы культуры и искусства, управление которыми осуществляется со стороны города, обычно входят библиотеки (детские, районные, городская), музеи (истории города, изобразительных искусств, музеи-квартиры писателей и ученых, выдающихся общественных деятелей, другие учреждения), дома (дворцы) культуры (в составе которых ведут работу самодеятельные театры и студии, кружки). К организациям культуры относятся также музыкальные и художественные школы, действующие наряду с общеобразовательными (дающие дополнительное образование). Кроме того, город может иметь свои театры и кинотеатры, другие учреждения культуры.

В советское время организации культуры и искусства помимо общей эстетической и этической нагрузки должны были выполнять и функции идеологического воспитания. Более того, задача воспитания в духе "коммунистической морали" была основной для городского управления культуры. В настоящее время, в связи с происшедшими переменами, данная функция учреждений культуры отмерла. Тем не менее вопрос о главных задачах городского управления в сфере культуры остался открытым: фактически работа учреждений культуры стала оцениваться по количеству проведенных мероприятий без учета реальной отдачи. Аналогичная ситуация сложилась в сфере молодежной политики, понимаемой как целенаправленная работа городской администрации с молодежными организациями. Эта ситуация связана с трудностями измерения результатов в социальной сфере, что обусловлено, в свою очередь, отсутствием общего понимания целей социальной работы городской администрации. При проведении такой работы необходимо выделение структуры городского населения, что само по себе — непростая проблема.

Естественно, что одной из задач в сфере культуры является сохранение имеющегося культурного наследия города. Это требует выделения бюджетных средств; причем необходимо учитывать, что в связи с изменяющимися технологиями обработки и представления информации, развитием телекоммуникаций требуются приобретение новой техники, реконструкция помещений музеев и библиотек, другие аналогичные работы. Однако кроме данной "консервативной" задачи перед учреждениями культуры всегда стоит проблема максимального удовлетворения эстетических запросов горожан. Поскольку городское сообщество является весьма разнородным и имеет чрезвычайно разнородные "культурные потребности", то решение данной проблемы также требует ориентации на различные социальные слои горожан.

При проведении долгосрочных социальных программ считается целесообразным выделять "группы социального риска" и "опорные группы населения", в отношении которых и проводится целевая работа. Так, основная часть социально-культурных мероприятий, повседневная деятельность учреждений культуры строится прежде всего для удовлетворения потребностей "опорных групп" и должна соответствовать хотя бы относительно общепринятым культурно-историческим стандартам данного региона, России в целом. В отношении такой работы являются вполне справедливыми количественные показатели деятельности городских учреждений культуры: количество посещений, оборот абонементного книжного фонда, периодичность смены экспозиций, количество проведенных экскурсий, некоторые другие показатели. При оценке эффективности управления здесь необходимо принимать в расчет прежде всего динамику данных количественных показателей; основное содержание данной работы предопределяется культурно-историческими традициями. Однако, поскольку формы и методы данной работы могут быть самыми разнообразными, динамика количественных показателей вполне объективно отражает эффективность управления: так, если горожанам не нравится форма подачи различных периодов жизни города, то посещения музея истории города будут, очевидно, снижаться.

В свою очередь, работу с "группами риска" невозможно оценить с помощью таких простых количественных показателей. Здесь требуются различные подходы к обеспечению культурных потребностей в зависимости от возраста, профессиональной ориентации, социального статуса, некоторых других критериев. Молодежная политика выделяется в этом отношении в связи с большим разнообразием форм и содержания самой работы со стороны муниципалитета по приобщению молодежи к городской культуре; кроме того, ошибки в молодежной политике (или ее отсутствие) приводят к большим негативным последствиям, сказываясь на общей комфортности жизни в городе. Оценки эффективности управления в работе с группами риска принято оценивать по косвенным показателям: снижению преступности, алкоголизма и наркомании, уменьшению числа самоубийств. При этом в работе с группами риска, как правило, необходимо задействовать сразу несколько подразделений городской администрации — кроме управлений культуры и молодежной политики часто в соответствующие программы включаются и гороно, и горздравотдел, и управление социальной защиты, и подразделение администрации, курирующее развитие физической культуры и спорта. В связи с этим при решении указанной проблемы обычно применяется программно-целевой метод управления.

Следует отметить, что с ликвидацией идеологического контроля за развитием культуры потребность в целенаправленном формировании городской культурной среды отнюдь не отпала. Местное самоуправление может предлагать определенный стиль жизни в своем городе, привлекая деятелей культуры, предоставляя помещения для деятельности общественных организаций; тем не менее наличие нынешних демократических свобод предполагает, что горожане могут как присоединяться, так и игнорировать подобные предложения. Городские средства массовой информации обычно достаточно активно реагируют на такие "культурные инновации", обеспечивая оценку предлагаемых мероприятий.

Взаимодействие местного самоуправления и СМИ является отдельной задачей при осуществлении управления городом. В небольших муниципальных образованиях необходимо планировать бюджетные затраты на поддержку городских газет: достаточно указать на необходимость публикации принятых нормативных актов местного самоуправления. В то же время следует учитывать, что при наличии хотя бы трех печатных органов бюджетная поддержка городской администрации только одного из них будет расцениваться остальными как нарушение свободы слова.

Как правило, в составе городской администрации создается пресс-служба мэра и городского Совета, задачей которой является выработка официально декларируемой позиции местного самоуправления по тем или иным актуальным вопросам. План работы пресс-службы непосредственно увязывается с планами городской администрации, которые составляет управление делами. Взаимодействие со СМИ — политическая задача, которая решается главами администраций во многом в зависимости от стиля управления. При этом "закрытость" главы администрации, отсутствие информации об обсуждении важных городских проблем является наихудшим методом взаимодействия. В то же время высокая степень открытости городских властей требует глубокого самостоятельного понимания журналистами городских проблем, что является достаточно редким явлением. По очевидным причинам корректное освещение далеко не всех городских проблем может дать и городская пресс-служба. В связи с этим необходимы тесное взаимодействие последней с подразделениями городской администрации и тщательная подготовка комментария принимаемых городским самоуправлением тех или иных мер.

Тренировочные задания к главе 4

1. В средней школе X наблюдается низкая успеваемость учеников, большая текучесть кадров преподавательского состава, конфликты педагогов с руководством школы. Каковы должны быть действия гороно? Какими мерами можно закрепить кадры учителей?
   
2. В городе N действуют, наряду с муниципальными больницами и поликлиниками, частные центры медицинского обслуживания. В муниципальных лечебных учреждениях наблюдаются очереди больных; одновременно медработники требуют повышения оплаты труда. Каковы могут быть действия горздравотдела для повышения эффективности работы здравоохранения?
   
3. Отдел по молодежной политике представил план работ на следующий год, состоящий из перечня проводимых ежемесячно мероприятий и финансовых средств, требующихся для этого. Можно ли принять такой план? И если нет, то что требуется дополнить?
   

Тест

1. Работники средних общеобразовательных школ:

а) имеют нагрузку и оплату труда согласно стандартам, устанавливаемым федеральным Министерством образования и сетки ETC;

б) имеют нагрузку и оплату труда, устанавливаемую органами местного самоуправления;

в) устанавливают себе нагрузку и оплату труда самостоятельно.

2. Основными критериями результативности работы социальной сферы являются:

а) прибыльность;

б) производительность;

в) качество, экономичность.

3. Критериями роста качества среднего образования являются:

а) рост уровня оценок успеваемости выпускников и учеников школ;

б) рост количества учеников в классах с замедленным развитием;

в) результаты аттестации школ комиссией городского отдела образования.

4. Перепрофилирование детских дошкольных учреждений:

а) является вынужденной экономической мерой, которая в конечном итоге приводит к снижению комфортности проживания в городе;

б) обусловлено высвобождением женщин из процесса производства и свидетельствует о повышении комфортности проживания в городе;

в) является обычным плановым мероприятием, связанным с изменением демографических характеристик разных районов города.

5.Территориальный фонд обязательного медицинского страхования — это:

а) общественная некоммерческая организация;

б) государственный внебюджетный фонд целевого назначения;

в) страховая медицинская компания.

6. Медицинское обслуживание детей, пенсионеров и инвалидов осуществляется за счет средств:

а) ТФОМС;

б) спонсорских пожертвований на счет учреждений здравоохранения;

в) средств бюджета муниципального образования.

7. Главной причиной монополистической практики в снабжении лекарствами является:

а) специфика организации регионального снабжения лекарствами;

б) концентрация производства лекарств на крупных предприятиях;

в) централизация сбыта лекарств в руках частных аптек и компаний.

8. Переход от преимущественно стационарного лечения больных к амбулаторному приводит:

а) к экономии бюджетных средств;

б) к увеличению затрат бюджетных средств при росте качества услуг;

в) оставляет основные показатели городского здравоохранения неизменными.

9. Эффективная организация социально-культурных мероприятий требует:

а) увеличения выделения бюджетных средств;

б) целевой работы с различными социальными группами городского населения;

в) проведения дополнительных городских праздников.


10. Для осуществления информационной политики городской администрации необходимо:

а) иметь собственные СМИ;

б) определять политические приоритеты, планы сотрудничества и избегать нарушений свободы прессы;

в) вести селективную поддержку СМИ по принципу "свой - чужой".


Глава 5. Городской бюджет. Экономика и финансы города

§ 5.1. Финансовое планирование. Исполнение бюджета