Администрация муниципального образования «город нягань» институт муниципального развития

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 35

РАЗДЕЛ II.

1. Особенности правового регулирования муниципальной службы

Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Эти поиски начались давно, еще на заре возникновения российского государства. Многочисленные труды нескольких поколений российских ученых оставили заметный след в изучении данного вопроса. Тем не менее, до сих пор не найдены такие механизмы, которые удовлетворили бы потребности и интересы государственной власти, региональных и местных управленческих структур и, главное, жителей конкретных поселений и иных территориальных сообществ. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что на протяжении десятилетий советской власти, функционирования административно-командной системы отвергались сами принципы самоуправления. В советской общественной науке отражалось директивное отрицание его идеи.

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

Муниципальная служба в РФ в последнее десятилетие только формируется и испытывает недостаток в кадрах, обладающих современными профессиональными знаниями. Продолжается период становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, несмотря на то, что ограничены финансовые ресурсы, выделяемые на эти цели. Ощущается потребность в развитии профессиональной компетенции, совершенствовании управления профессиональным развитием муниципальных служащих.

Новая модель муниципальной службы отражает результаты политических и социально-экономических реформ в России в 90-е годы, а также зарубежный и российский опыт. Однако практика подтверждает вывод о том, что муниципальная служба любой страны и даже отдельных её регионов – явление уникальное, неповторимое. Это своеобразие определяется многими факторами: типом, сущностью государства, его устройством, политическим режимом, менталитетом народа, особенностями управления, профессионализмом кадров и др. Особое значение имеют социальные нормы, традиции, которые закреплены законодательством в качестве правовых норм.

В современной российской правовой науке нет ясности и согласия относительно смысла существования муниципальной службы как особого социально-правового института. Поднимается острая проблема организационной нестабильности структур местного самоуправления. Недостаточность и бессистемность нормативно-правового регулирования, теоретической разработки вопросов службы в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах, правового статуса муниципальных служащих порождает огромное количество проблем правоприменения.

Относительно правовой природы муниципальной службы до сих пор ведется полемика представителей различных правовых наук. Часть теоретиков муниципальную службу рассматривают исключительно как институт трудового права, поскольку в вопросах прохождения данного вида служебной деятельности применяются нормы трудового законодательства, с муниципальными служащими заключается не служебный контракт, а трудовой договор и т.п. Однако, на наш взгляд, нельзя игнорировать специфику муниципальной службы, связанную с публично-правовым характером деятельности служащих, по сути, реализующих власть населения муниципального образования, а в некотором смысле и государственную власть. Особенно, в процессе проводимых реформ государственного управления, в современной России актуальными становятся вопросы передачи, закрепления части государственных полномочий за органами местного самоуправления (в сфере здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и многих других).

На заре становления муниципальной службы служба в органах местного самоуправления - подчеркивал О. Е. Кутафин, - трактовалась первоначально как часть государственной службы.^²⁷ Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Таким образом, муниципальная служба носит явно публичный характер, более того, она является особым видом публичной службы. Стоит согласиться с мнением Ю.Н. Старилова, высказанным еще в процессе теоретического обоснования особенностей государственной службы, что «в современной теории государственной службы, да и в законодательстве, термин «публичная служба», к сожалению, не используется. Вместе с тем было бы целесообразно формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего выше упомянутые виды служащих, - служащие публичных учреждений, т.е. лица находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Таким образом, публичная служба включала бы в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Кроме того, можно было бы разграничить публичную государственную службу и публичную муниципальную службу».^¹

Публичная муниципальная служба, безусловно, особый вид общественно полезной деятельности людей. «Её (как впрочем, и публичной государственной службы) своеобразие состоит в том, что служащий выступает в качестве агента публичной власти, носителя части полномочий того органа власти, в котором он занимает штатную должность. Он служит не частному лицу, не хозяину, преследующему личный интерес, а общему безличному - то есть более высокому и значительному - началу. В этом, собственно, и состоит публичный характер его деятельности».^²

Термины «муниципальная служба», «муниципальные служащие» вошли в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что эти понятия объединяют всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления, как бы последние ни назывались.

Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования^²⁸.

Муниципальная служба современного российского общества находится на этапе становления, продолжается поиск ее оптимальной модели. Как социальная категория – муниципальная служба, являясь важным социальным институтом общества, обеспечивает гармонию в отношениях между различными составляющими социума. Прежде всего, между органами власти и гражданским обществом. Муниципальная служба как социальный институт представляет собой свойственную только ей сферу профессиональной деятельности, которая по содержанию, формам и методам направлена на обеспечение исполнение полномочий органов местного самоуправления. Как общественное явление муниципальная служба представляет собой нечто большее, чем деятельность муниципальных служащих и органов местного самоуправления: это своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков.

Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Он предполагает единство положений, связанных с профессиональной составляющей государственной гражданской и муниципальной службы и соотносительность положений, определяющих социальные гарантии государственных и муниципальных служащих.

В настоящее время, концепция определения муниципальной службы заложена в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В соответствии с данным законом, «муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) в органах местного самоуправления».

Подробный анализ принятого федерального закона позволяет сделать вывод, что в нем по-новому закреплены только основные положения в части установления основ правового статуса муниципальных служащих. В частности, установлены идентичные государственным гражданским служащим такие элементы статуса как: права, обязанности, ограничения, запреты, введен институт «конфликта интересов» на муниципальной службе. Правовое же регулирование прохождения муниципальной службы осталось на прежнем уровне, где основная роль отводится нормам трудового законодательства.

Принципиально хотелось бы отметить, что с муниципальным служащим, в отличие от государственного гражданского служащего, заключается трудовой договор, а не служебный контракт. Форма трудового контракта предусмотрена в законе только лишь для одного лица, имеющего статус муниципального служащего – главы местной администрации.

Должностные права и обязанности муниципального служащего, по-прежнему, устанавливаются должностной инструкцией, а не должностным регламентом, как для государственных служащих, что противоречит Концепции административной реформы в Российской Федерации.

Следует отметить, что законодательством о муниципальной службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением. Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на муниципальной службе в специальном законе обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в законодательстве отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления трудового договора. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для муниципальной службы, не предусмотрено такое (характерное для законодательства многих зарубежных стран) основание для прекращения муниципальной службы, как отставка и пр.

Обращает на себя внимание и тот факт, что новым законом разведены понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», однако при классификации должностей муниципальной службы не применяется деление на категории, аналогичные должностям государственной гражданской службы. В настоящий момент, в практике применения данного закона при реализации ст. 5 отсутствие данного положения уже вызывает серьезные проблемы.

В условиях развития современного российского законодательства муниципальная служба может быть определена как правовой институт комплексного характера. Как и любой другой институт права, муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления. Названные отношения носят сложный характер, поэтому в предмете муниципальной службы принято выделять несколько основных групп отношений: во-первых, отношения, связанные с организацией данного вида служебной деятельности; во-вторых, отношения, устанавливающие и регулирующие правовой статус муниципального служащего; в-третьих, отношения по поводу прохождения муниципальной службы; и, наконец, в-четвертых, отношения, связанные с управлением муниципальной службой.

Комплексный характер рассматриваемого правового института объясняется тем, что для урегулирования общественных отношений, образующих его предмет, применяются нормы различных отраслей права.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется нормативными правовыми актами трех уровней: на федеральном уровне – федеральными законами; на уровне субъектов Российской федерации - законами субъектов Российской Федерации; и, наконец, на муниципальном уровне – Уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» потребовал изменений в законодательстве о муниципальной службе, прежде всего, на уровне субъектов РФ и вызвал как положительные, так и отрицательные отзывы со стороны представителей власти, руководителей муниципальных образований и самих муниципальных служащих.

В контексте применения принятого федерального закона особое значение приобретает регулирование множества вопросов, связанных с муниципальной службой нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Хотелось бы обратить внимание, что часть вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат регулированию только органами законодательной власти субъектов путем их нормативного закрепления либо специальным законом.Так, например, Закон ХМАО-Югры от 20 июля 2007 года № 113-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре», Закон ХМАО-Югры от 20 июля 2007 года № 97-оз «О Реестре должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре», либо иными законодательными актами ХМАО-Югры.

Однако, отдельные вопросы муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть урегулированы актами иных органов государственной власти, Постановлениями либо Распоряжениями Губернатора. К таким вопросам, по смыслу закона, относятся: вопросы разработки и принятия программ развития муниципальной службы автономного округа, установления порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ, участия в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

В целом же, следует отметить, позитивное отношение законодателя к определению четких границ регулирования муниципальной службы на уровне конкретного субъекта РФ. В качестве рекомендации, хотелось бы пожелать законодателям не просто воспроизводить положения Федерального закона, а закреплять только особенности в части полномочий органов государственной власти субъекта РФ, с указанием конкретных вопросов за конкретными органами власти и должностными лицами. Например, следовало бы отразить, какие полномочия имеет Губернатор, Правительство, иные органы исполнительной власти субъектов РФ. Может быть, даже следовало бы предусмотреть и полномочия Избирательных комиссий субъектов РФ в сфере муниципальной службы, т.к. возможна ее организация и прохождение в избирательных комиссиях муниципальных образований, имеющих статус юридического лица.

Устанавливая среди источников рассматриваемого правового института верховенство Конституции РФ, надо отметить, что напрямую нормами Конституции Российской Федерации муниципальная служба не урегулирована, более того, в Основном законе РФ нет даже упоминания муниципальной службы. Однако, в ч.2 ст.130 установлено, что «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Таким образом, связь муниципальной службы и местного самоуправления устанавливается через деятельность органов местного самоуправления, укомплектованных штатом профессионально подготовленных субъектов, обеспечивающих реализацию вопросов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом № 131 - ФЗ.

Положительным является определение в качестве источника правового регулирования муниципальной службы и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Дело в том, что основы правового регулирования муниципальной службы заложены именно в ст.42 названного закона.

Основным источником правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации, тем не менее, следует признать Федеральный закон от 02 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации». Настоящий закон определяет правовые и организационные основы системы муниципальной службы Российской Федерации, в том числе системы управления муниципальной службой в РФ. В этом законе дано новое определение муниципальной службы РФ, закреплены новые существенные признаки данного вида деятельности. Данным Федеральным законом установлены принципы муниципальной службы в РФ; проведено разграничение между муниципальными должностями и должностями муниципальной службы; предусмотрено ведение реестров должностей муниципальной службы и введение реестров самих муниципальных служащих; установлены основы управления и финансирования муниципальной службы РФ.

Законодательство о муниципальной службе находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов РФ, не является исчерпывающим. Субъекты РФ вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие иные вопросы муниципальной службы, не урегулированные ФЗ-№ 25. Такие акты будут легитимными при условии соответствия двум основным требованиям.

Во-первых, они не должны противоречить актам федерального законодательства и принятым в соответствии с ними подзаконным нормативно- правовым актам, обладающим более высокой юридической силой.

Во-вторых, они не должны ограничивать самостоятельность органов местного самоуправления, действующих в пределах своих полномочий (ст.12 Конституции РФ).

Основная роль законодательства субъектов РФ заключается не в том, чтобы создавать нормативные акты, «альтернативные» федеральному законодательству. Их значение состоит в детализации, дополнении, развитии правил, установленных федеральными законами или подзаконными актами, а также, в принятии нормативных правовых актов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и отнесенным к компетенции субъектов РФ.

Именно детализация основных положений, установленных федеральным законодательством, позволит конкретизировать права и обязанности участников служебного трудового отношения и сделать более эффективным действие механизма правового регулирования муниципальной службы, учесть особенности труда муниципальных служащих применительно к специфическим условиям осуществления муниципальной службы в конкретном субъекте РФ.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о том, каким же муниципальным правовым актом может быть установлена должность муниципальной службы. В отдельных муниципальных образованиях такие акты вообще не приняты. В других – решениями представительного органа местного самоуправления приняты Реестры должностей. В третьих, как, например, в МО г. Сухой Лог, Свердловской области должности муниципальной службы предусмотрены в Перечне, утвержденном Главой муниципального образования. Единства по данному вопросу в целом по стране, к сожалению, не наблюдается. Объясняется это несовершенством Федерального закона, в котором должны быть четкие указания на конкретные муниципальные правовые акты, в которых должны быть закреплены должности.

Представляется, что должности муниципальной службы могут быть установлены в муниципальном образовании в зависимости от полномочий и подчиненности органов местного самоуправления. Например, должности в представительном органе – актом представительного органа местного самоуправления, должности в администрации муниципального образования – актом Главы муниципального образования, должности в избирательной комиссии муниципального образования, являющейся юридическим лицом – актом руководителя избирательной комиссии и т.п. Но, с другой стороны, поскольку финансирование муниципальной службы осуществляется из средств местного бюджета, а он, в свою очередь, утверждается представительным органом местного самоуправления, вполне логично и должности во всем муниципальном образовании устанавливать актом представительного органа.

И, последнее, в муниципальных образованиях, возможно, предусматривать должности, не относящиеся к должностям муниципальной службы, но такие должности могут устанавливаться только в целях технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований. Например, водитель в органе местного самоуправления не обязательно должен быть муниципальным служащим, аналогично можно определить статус и программиста в органе местного самоуправления. Тем более, такое положение касается электрика, технички и т.п. Деятельность вышеперечисленных лиц никоим образом не связана с осуществлением полномочий на решение вопросов местного значения, с реализацией публичной власти, а значит, они и не должны быть муниципальными служащими. На них не должны распространяться ограничения, запреты, гарантии и т.п. элементы правового статуса муниципальных служащих.

2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

В процессе развития муниципального права формируется собственное отраслевое учение о муниципально – правовой ответственности. При этом проблема ответственности рассматривается исключительно в контексте ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. От того, что понимается под ответственностью, зависит правовое и организационное наполнение механизмов ответственности.

Длительное время в теории права юридическая ответственность определялась как применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера.^²⁹

В последние десятилетия взгляды на понимание юридической ответственности существенно изменились. Все чаще юридическую ответственность стали рассматривать как понятие двухаспектное, включающее помимо ответственности «негативной» (ретроспективной), ответственность «позитивную» (проспективную). Позитивная ответственность представляется уже не только как последствие негативного явления, как реакция государства на совершенное правонарушение, а как явление позитивное, предполагающее сознательное, ответственное отношение индивида к своим поступкам, образу жизни, людям, работе, то есть это основа поведения субъектов, исключающая нарушение правовых предписаний.^³⁰

А.Н. Кокотов, также как и другие ученые, выделяет негативную и позитивную юридическую ответственность. Негативная ответственность, по его мнению, заключается в применении к лицам в особой процессуальной форме мер принудительного воздействия (санкций) за совершённые ими правонарушения, а также в обязанности указанных лиц претерпевать соответствующие лишения, а позитивная ответственность – это осознанное и активное исполнение людьми своих обязанностей.^³¹

Вместе с тем, проблема наименования и видовой принадлежности ответственности в муниципальном праве, ее природы, особенностей до сих пор является достаточно дискуссионной и не нашедшей сколько-нибудь приемлемого решения в юридической науке. Однако следует специально отметить, что "принципиальная структура всех видов юридической ответственности едина... Содержание каждого из элементов в том или ином виде юридической ответственности свое: этим и различаются между собой виды юридической ответственности".^³²

Представители муниципально – правовой науки определяют юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления не однозначно под влиянием различных концепций юридической ответственности.

В научной юридической литературе сформировалось четыре основных подхода к уяснению сущности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Согласно первому из них специфика оснований, процедуры, круга заинтересованных субъектов, источников регулирования и иных условий применения принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет говорить об обособлении и автономном статусе муниципально-правовой ответственности.^³³

При втором подходе ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления практически полностью выводится за рамки собственно муниципального права,^³⁴ что, очевидно, свидетельствует о юридической охране муниципально - правовых отношений силами традиционных (классических) видов юридической ответственности,^³⁵ имеющими межотраслевой масштаб применения.

Если оценить содержание третьего подхода, то его суть заключается в отрицании существования особой муниципально-правовой ответственности, а вся ответственность в муниципальном праве объявляется конституционно-правовой или ее разновидностью.^³⁶

В рамках четвертого подхода ответственность в муниципальном праве рассматривается как специфический вид юридической ответственности, который нельзя отнести ни к одному из существующих видов ответственности.^³⁷

Более известным и соответствующим сущности юридической ответственности в системе местного самоуправления считается подход М.А. Краснова, который выступает против ограничения ответственности только негативным воздействием и в то же время не признает позитивную ответственность как моральную, неформальную ответственность, так как такой подход порождает, по его мнению, безответственность. Он считает, что долгое время бытовавшее в научной литературе понятие «позитивная ответственность» было не чем иным, как доктринальным оправданием фактической безответственности властвующих «от имени народа».^³⁸

Не вдаваясь в анализ содержания сущности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, так как такой анализ не является задачей данной статьи, согласимся с мнением С.Д. Князева о том, что при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций.^³⁹

Юридическая ответственность всегда связана с правонарушением – таким поведением органа местного самоуправления или его должностного лица, которое нарушило норму права. Любое правонарушение всегда определяется совокупностью определенных признаков:

1) это всегда деяние (действие или бездействие);

2) это деяние субъекта права, то есть органа местного самоуправления или его должностного лица, которое обладает правоспособностью и дееспособностью;

3) такое деяние не только представляет социальную опасность, содержит реальную угрозу правам и законным интересам конкретных субъектов, но и наносит им вред;

4) деяние обладает противоправностью, т.е. противоречит нормам права и нарушает их, что становится законным основанием для наступления определенных негативных последствий для лица, совершившего правонарушение;

5) виновность субъекта права, т.е. осознанное нанесение вреда, при котором субъект понимает или должен понимать противоправность собственного поведения;

6) нормативная определенность правонарушения, когда правонарушением признается только такое деяние, которое предусмотрено законодательством (например, понятие налоговых правонарушений установлено административным и уголовным законодательством).

Используя подход М.А. Краснова, который под ответственностью в системе народного представительства в целом и в системе местного самоуправления, в частности, понимает «связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить своё поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определённым образом реагировать»,^⁴⁰ можно выделить следующие признаки ответственности в сфере местного самоуправления:

1) правовой характер – к муниципальной ответственности относятся только правовые отношения, урегулированные нормами муниципального права. Следовательно меры морального и иного воздействия, не получившие закрепления в правовых актах, внутреннее осознание долга, необходимости ответственного поведения и другие элементы, выделяемые сторонниками позитивной ответственности, не носящие формально определенный характер, не входят в муниципальную ответственность;

2) комплексный характер – к муниципальной ответственности относятся все виды юридической ответственности, применяемые к субъектам местного самоуправления;

3) многообразие источников правового регулирования – регулирование муниципальной ответственности осуществляется как нормативными актами органов государственной власти, так и муниципальными правовыми актами, что является проявлением в муниципальной ответственности не только государственно-правовых, но и самоуправленческих начал;

4) многообразие инстанций ответственности – инстанциями, которые могут применять муниципальную ответственность являются: население, государство, физические и юридические лица, а также сами органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

5) многообразие мер ответственности, включающих не только санкции, но и другие меры контроля и надзора; при этом санкции применяются только за виновное нарушение норм муниципального права, имеющее определенный состав (субъект, объект, субъективную и объективную стороны);

6) специфика санкций – как правило, это государственное или общественное осуждение в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении главы муниципального образования от должности и т. п.;

7) специфические субъекты ответственности – к ним относятся все субъекты, осуществляющие местное самоуправление: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, а также само население (в случае принятия юридически значимых решений на выборах, референдумах, общих собраниях, конференциях, сходах);

8) специфический объект ответственности – отношения в сфере осуществления местного самоуправления;

9) особая процедура реализации ответственности, которая зависит от того, кто применяет ответственность – уполномоченный государственный орган, орган местного самоуправления, население или ответственность реализуется самостоятельными действиями субъекта ответственности.

Необходимо отметить широкий подход к формулированию в общем виде оснований ответственности. Эти основания не сводятся исключительно к правонарушению. В определенных случаях основаниями ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления являются действия (бездействие), которые объективно не могут быть квалифицированы как правонарушение. Прежде всего, это относится к ответственности перед населением.

Ответственность перед населением – это ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, которая реализуется как институт отзыва данных лиц по основаниям и в порядке, установленном уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ).

Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении зависимости органов местного самоуправления от основного субъекта права на осуществление местного самоуправления - населения муниципального образования. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является "самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения". Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через органы или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта прав местного самоуправления - населения .^⁴¹

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления как меры их конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности п.3 ст.49 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «О б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по запросу Народного Хурала Республики Бурятия» (постановление от 16.10.1997г.).^⁴²

По мнению заявителя, возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа и выборного главы муниципального образования нарушает самостоятельность населения и органов местного самоуправления в решении вопроса об ответственности и досрочного прекращения их полномочий.

Конституционный Суд определил, для того, чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Досрочное прекращение полномочий должно сопровождаться одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в местное самоуправление.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном гражданским законодательством и иными федеральными законами. В результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту, они возмещают убытки физическим и юридическим лицам. «Незаконными» в гражданском праве признаются действия, нарушающие не только закон, но и иные нормативные акты любого уровня. «Бездействие» предполагает невыполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить.

Административной ответственности согласно ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) подлежит должностное лицо в случае совершения им административных правонарушений, установленных КоАП РФ и соответствующими законами субъектов Российской Федерации, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. Из установленных видов административных наказаний к должностным лицам могут применяться лишь два – предупреждение и штраф.

Уголовная ответственность наступает за деяния, совершенными как должностными лицами местного самоуправления, так и муниципальными служащими, если нарушение ими служебных обязанностей является уголовно наказуемым, т.е. предусмотрено соответствующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996г. № 63-ФЗ (далее – УК РФ). При этом речь может идти, как о деяниях, которые могут совершать и не должностные лица, но должностные лица за те же самые деяния подлежат более строгому уголовному наказанию, также и о составах преступлений, субъектами которых могут быть только должностные лица.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих – разновидность юридической ответственности, применяемая к муниципальным служащим в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок.

За его совершение – неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей – представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор или увольнение с муниципальной службы. Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

Наряду с данными видами юридической ответственности российское законодательство, в частности Трудовой кодекс РФ, конкретизирует возможность привлечения муниципального служащего к материальной ответственности.

Обобщая вышеизложенное, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления местного самоуправления может быть классифицирована следующим образом:

1. Традиционно по отраслям права: 1) конституционная (конституционно-правовая); 2) административная ответственность; 3) уголовная – ответственность должностных лиц местного самоуправления, если правонарушения, связанные с осуществлением служебных полномочий, носят характер преступлений (прежде всего за должностные преступления и в сфере организации и проведения муниципальных выборов и местных референдумов); 4) гражданско-правовая. За нарушение гражданских договоров и внедоговорное причинение вреда незаконными действиями органов и должностных лиц местного самоуправления; 5) материальная ответственность, в случае заключения договора о материальной ответственности или возмещение частичного ущерба органу местного самоуправления в порядке регрессного иска.

2. По субъекту ответственности: 1) выборное должностное лицо местного самоуправления; 2) представительный орган муниципального образования; 3) глава местной администрации; 4) орган местного самоуправления; 5) должностное лицо местного самоуправления.

3. По субъекту, перед которым наступает ответственность: 1) население; 2) государство; 3) представительный орган муниципального образования; 4) орган местного самоуправления; 5) физические и юридические лица.

4. По органам, применяющим меры ответственности: 1) население; 2) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); 4) органы административной юрисдикции; 5) суд; 6) представительный орган муниципального образования; 7) орган местного самоуправления.

5. По основанию ответственности: 1) противоправные решения или действия (бездействие); 2) принятие незаконного нормативного правового акта; 3) принятие незаконного нормативного правового акта или совершение действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации; 4) совершение правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации; 5) совершение уголовных преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации; 6) совершение действий, причинивших ущерб физическим и юридическим лицам; 7) совершение действий, причинивших ущерб органу местного самоуправления.

6. По применяемым санкциям: 1) отзыв; 2) роспуск; 3) отрешение от должности; 4) удаление в отставку; 5) административный штраф; 6) штраф, исправительные или обязательные работы; арест; лишение права занимать определенные должности; ограничение или лишение свободы; 7) возмещение ущерба; отмена правового акта, причинившего ущерб; 8) полное или частичное возмещение материального ущерба.

В научной литературе высказано суждение о том, что санкции, применяемые к органам местного самоуправления, не являются классическими мерами юридической ответственности. По мнению А.В. Галузина, меры в отношении органов местного самоуправления можно оценивать не как меры ответственности, а именно как меры федерального и регионального вмешательства, так как они, во - первых, по характеру и содержанию существенно отличаются от известных конституционно-правовых санкций, во - вторых, их применение не совсем обязательно, использование этих средств проявляется исключительно на основе решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, т.е. в отличие от общеизвестных правонарушений, где при их совершении действует принцип неотвратимости юридической ответственности, здесь этот принцип не действует.^⁴³

Данное утверждение далеко не бесспорное, хотя бы потому, что, несмотря на очевидное пренебрежение принципом неотвратимости наказания (предоставление именно права на применение санкций высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации), во всем остальном механизм использования санкций не отличается от иных мер ответственности в конституционном праве. И основания, и субъекты применения, и процедура полностью совпадают с иными мерами конституционно - правовой ответственности.

3. Варианты коррупционного поведения в контексте уголовной ответственности за должностные преступления по УК РФ

Тема противодействия коррупции на сегодняшний день является одной из наиболее актуальных, что позволяет констатировать, что Россия переживает бум широкомасштабных антикоррупционных компаний, инициированных властью. Создание и совершенствование антикоррупционного законодательства, как последствие ратификации международно-правовых обязательств России в сфере борьбы с коррупцией, вызвало целый комплекс изменений действующего законодательства, в т.ч. и в уголовно-правовой сфере.

Наиболее важные международные правовые документы, регламентирующие ответственность за коррупцию: Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 г., Конвенции ООН против коррупции 2003 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.

В ст. 8 Палермской конвенции коррупция определяется как обещание, предложение или представление публичному должностному лицу, а также вымогательство или принятие им лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие либо бездействовало при выполнении своих обязанностей.

Согласно ст. 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией коррупция (коррупционные правонарушения) — это не предусмотренное законом принятие лично или через посредников материальных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием служебных полномочий и связанных с ними возможностей, равно как и подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

С принятием Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» к коррупции относятся: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

В общем виде механизм коррупции включает в себя использование уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций лицами своего служебного статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им таких благ и преимуществ физическими и юридическими лицами.

Уяснение сущности коррупции, как социального явления в силу которого, государственные служащие или иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое должностное положение, авторитет занимаемой должности в корыстных или иных личных целях, помогает определить круг тех деяний, которые составляют основу коррупционного поведения.

Несмотря на то, что в обыденном сознании коррупционное поведение неразрывно связывается с взяточничеством, перечень проявлений коррупционного поведения с точки зрения действующего законодательства существенно шире и включает в себя значительное количество составов преступлений, совершаемых с использованием служебного положения, например, мошенничество с использованием своего служебного положения (ст. 159 ч. 3); присвоение или растрату имущества с использованием своего служебного положения (ст. 160ч. 3); воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (по корыстным мотивам (ст. 169); недопущение, ограничение или устранение конкуренции (с использованием служебного положения и по корыстным мотивам) (ст. 178); незаконное получение или разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа (ст. 183); злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности (ст. 285); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1); нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2); превышение должностных полномочий из корыстной заинтересованности (ст. 286); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение и дачу взятки (ст. 290, 291); служебный подлог из корыстных побуждений (ст. 292) и т.д.

Указанный перечень не является исчерпывающим, так же как и не все варианты коррупционного поведения нашли отражение с позиции действующего уголовного закона, в т.ч. и в связи с несовершенством законодательных формулировок, очерчивающих круг обязательных признаков того или иного состава преступления.

Наиболее распространенными формами коррумпированного поведения являются:

Завладение чужим имуществом с использованием служебного положения. В соответствии с действующим законодательством подобное поведение рассматривается в рамках существующего понятия хищения (отличие хищения от гражданско-правовых деликтов).
Использование служебного положения при совершении действий имущественного характера, не связанных с завладением чужим имуществом. Наиболее распространенным видом подобных коррупционных преступлений выступает ст.285 УК РФ, устанавливающая ответственность за злоупотребление должностными полномочиями. Сложность разграничения указанного преступления заключается в том, что основным показателем, определяющим степень общественной опасности совершенного деяния, является причиненный вред. Величина причиненного вреда позволяет отграничивать преступление и другие правонарушения. Так, если использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы повлечет существенное нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства в целом, его действия квалифицируются по ст. 285 УК, а в случае отсутствия такого вреда - являются дисциплинарным проступком. Понятие существенного нарушения является оценочным. В Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30.03.1990 № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» по этому поводу разъяснено, что поскольку обязательным элементом объективной стороны должностного злоупотребления, превышения служебных полномочий является причинение существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, судам при рассмотрении дел указанных категорий надлежит выяснять и указывать в приговоре характер причиненного вреда, а также наличие причинной связи между ним и действиями (бездействием) подсудимого. Судам необходимо иметь в виду, что вред может выражаться в причинении не только материального, но и иного вреда: в нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, государственных и общественных организаций, создании помех и сбоев в их работе, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т.п.

При решении вопроса о том, является ли причиненный вред существенным, необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу предприятия, организации, учреждения, характер и размер понесенного ими материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им морального, физического или имущественного вреда и т.п. Но подобное разъяснение не внесло существенного разграничения между преступлением и дисциплинарным проступком.

Получение должностным лицом материальных ценностей или услуг в связи с занимаемой должностью.

Взяточничество – одна из наиболее распространенных форм коррумпированного поведения, в связи с этим остановимся на ней поподробнее.

Взятка представляет собой различного рода выгоды материального характера, получаемые должностным лицом за выполнение или невыполнение в интересах дающего или представляемых им лиц каких-либо действий, входящих в служебные полномочия субъекта, либо действий, которым он в силу служебного положения может способствовать, а равно за общее покровительство или попустительство по службе.

Внешне взятка напоминает договор дарения, хотя и не имеет с ним ничего общего. В этой связи нормы гражданского законодательства о дарении оказывают влияние на практику применения норм уголовного законодательства, в т.ч. на соотношение понятий «взятка» и «подарок». Так, достаточно распространенным сохраняется мнение, что получение должностным лицом имущества меньшей стоимости, чем указано в ст. 575 ГК РФ^⁴⁴, не расценивается как взятка.

Подобный вывод не только противоречит остальным нормам гражданского законодательства и, прежде всего, нормам о дарении, но и лишен логической основы, т.к. в силу п.3 ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Из этого следует несколько выводов:

- предмет взятки вручается именно должностному лицу государственного органа или учреждения, органа местного самоуправления, государственной корпорации и т.д.

Не могут рассматриваться в качестве взятки имущественные блага, приобретаемые должностным лицом вне связи с его должностным положением и служебной деятельностью как участника гражданско-правовых отношений при приобретении товаров, пользовании услуг и т.д. Хотя отчасти права чиновников в частной сфере и ограничены. Так, например, Федеральным законом от 07 февраля 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлены запреты, связанные с муниципальной службой, в частности, муниципальный служащий не имеет права состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организации и т.д. Само по себе нарушение указанных запретов не влечет уголовной ответственности - это дисциплинарный проступок. Уголовная ответственность наступает лишь в случае, если служебное злоупотребление содержит состав преступления, предусмотренного УК РФ;

- предмет взятки составляет имущественное вознаграждение, которое носит материальный характер, передаваемое как бесплатно, так и по заведомо заниженной цене, т.е. деньги, ценные бумаги, иное имущество, имеющее материальную ценность (например, спиртные напитки), выгоды имущественного характера, включая услуги имущественного характера, подлежащие оплате, но оказываемые безвозмездно (медицинские, образовательные и т.п.).

Не являются предметом взятки вещи, представляющие незначительную материальную ценность, которые субъективно дороги должностному лицу. Не являются предметом взятки и действия неимущественного характера.

- передача вознаграждения обусловлена совершением или несовершением в интересах дающего каких-либо действий. Таким образом, о дарении можно вести речь лишь в случае получения заранее не оговоренного вознаграждения за законные действия со стороны должностного лица после совершения желательных для дарителя действий. При отсутствии осознания лицом, передающим вознаграждения, того факта, что вознаграждение вручается за совершение определенных действий с использованием служебного положения, о взятке также не может идти речи;

- совершаемые должностным лицом действия входят в компетенцию должностного лица, и он в соответствии со своими служебными обязанностями правомочен или обязан совершить данные действия, либо неправомерные действия должностного лица вытекают из его служебного положения или совершаются вопреки интересам службы.

Взятка может быть получена должностным лицом, которое хотя и не обладает полномочиями для совершения деяния в пользу взяткодателя, но в силу своего должностного положения (авторитета должности, нахождения в подчинении других должностных лиц и т.п.) могло способствовать исполнению такого деяния другим должностным лицом. Воздействие на других должностных лиц может быть в двух векторах: по вертикали и по горизонтали, хотя в последнем случае можно говорить, скорее о использовании не должностного положения, а личных отношений, которые, если они не связаны с занимаемой должностью, не могут рассматриваться как использование должностного положения и расцениваться как взятка.

Дискуссионным на сегодняшний день остается вопрос о том, можно ли рассматривать в качестве получения взятки действия должностных лиц, незаконно выполняющих функции должностного лица (присвоивших властные полномочия или наделенные такими полномочиями с нарушением закона). Отрицательный ответ на этот вопрос, преобладающий в правоведении, представляется не бесспорным и приемлем лишь в отношении служащих, присвоивших должностные полномочия, ответственность которых наступает по ст. 288 УК. Сложнее обстоит дело с лицами, незаконно наделенными должностными полномочиями, в нарушение закона. В этом случае лицо может рассматриваться в качестве должностного, т.к. УК РФ говорит не о лице, наделенном в законном порядке должностными полномочиями, а о лице, выполняющем определенные функции;

- взятка передается только за действия, которые совершаются в интересах передающего вознаграждения или в интересах представляемых им лиц, т.е. речь идет о личной заинтересованности. При получении должностным лицом взятки в пользу третьих лиц необходимыми условиями будут:

1) осведомленность должностного лица об имущественном предоставлении третьему лицу (физическому или юридическому);

2) одобрение (хотя бы пассивное) им взятки, т.е. ее принятие (получение);

3) принятие взятки за действие (бездействие), совершаемое с использованием должностного положения, либо за общее покровительство или попустительство по службе;

4) принятие имущественного предоставления в частных (а не в общественных или государственных) интересах.

Подводя итоги, заметим: при отграничении подарков, вручаемых государственному служащему в рамках гражданско-правового договора дарения от пограничных действий, лежащих в сфере действия публичного права, необходимо руководствоваться следующим:

во-первых, подарок отличается от взятки своей бескорыстностью, не обусловленной совершением (либо ожиданием совершения) должностным лицом каких-либо действий (бездействия) по службе в пользу дарителя. Получение подарка, врученного государственному служащему с намеком на ожидаемое благоволение по службе, непринятие мер за допущенный проступок, совершение иного действия (бездействия), в котором заинтересован даритель либо представляемое им лицо, расценивается как взятка.

Во-вторых, должна отсутствовать причинная обусловленность между получением подарка (вознаграждения) и осуществлением государственным служащим в интересах дарителя или представляемых им лиц своих служебных обязанностей, использованием служебных полномочий. Подарок вручается по поводу дня рождения одаряемого, иной знаменательной, памятной даты, а не в связи с должностным положением лица, его действием (бездействием), обусловленным служебными обязанностями либо с использованием служебных полномочий.

Blog

Администрация муниципального образования «город нягань» институт муниципального развития

Содержание