О местном самоуправлении
| Вид материала | Документы |
СодержаниеIv. комментарии по содержанию отдельных норм и понятий, используемых в федеральном законодательстве о местном самоуправлении |
- «О местном самоуправлении в Украине», 10.52kb.
- Закон о местном самоуправлении предписывал субъектам федерации в течение 3 месяцев,, 140.23kb.
- Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», 369.62kb.
- Положение по сбору за место для парковки транспортных средств, 84.73kb.
- №10. Развитие законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, 274.55kb.
- Т. Н. Участие библиотеки в местном самоуправлении: Сотрудничество с региональной властью, 386.65kb.
- Закон республики беларусь 4 января 2010 г. N 108-з о местном управлении и самоуправлении, 69.28kb.
- «О местном самоуправлении в Украине», 15.8kb.
- «Внесение изменений и дополнений в закон о местном самоуправлении РФ с целью повышения, 267.56kb.
- «правотворческая инициатива граждан», 340.39kb.
IV. КОММЕНТАРИИ ПО СОДЕРЖАНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ НОРМ И ПОНЯТИЙ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
1. Î ñîäåðæàíèè îòäåëüíûõ íîðì
Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè
1.1. Î ñîäåðæàíèè íîðì ñòàòåé 40, 41, 43 Êîíñòèòóöèè Ðîññèè
 ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ê êîìïåòåíöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòíåñåíû òàêèå âîïðîñû, êàê:
ïðåäîñòàâëåíèå áåñïëàòíîé ìåäèöèíñêîé ïîìîùè çà ñ÷åò ñðåäñòâ ìåñòíîãî áþäæåòà â ìóíèöèïàëüíûõ ó÷ðåæäåíèÿõ çäðàâîîõðàíåíèÿ (ñòàòüÿ 41);
ïðåäîñòàâëåíèå æèëüÿ èç ìóíèöèïàëüíûõ æèëèùíûõ ôîíäîâ ìàëîèìóùèì, èíûì óêàçàííûì â çàêîíå ãðàæäàíàì, íóæäàþùèìñÿ â æèëèùå, áåñïëàòíî èëè çà äîñòóïíóþ ïëàòó (ñòàòüÿ 40);
îáåñïå÷åíèå îáùåäîñòóïíîñòè è áåñïëàòíîñòè äîøêîëüíîãî, îñíîâíîãî îáùåãî è ñðåäíåãî ïðîôåññèîíàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ â ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèÿõ (ñòàòüÿ 43);
îáåñïå÷åíèå ïîëó÷åíèÿ íà êîíêóðñíîé îñíîâå áåñïëàòíîãî âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ â ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàòåëüíîì ó÷ðåæäåíèè (ñòàòüÿ 43).
 îòíîøåíèè ïðàâîâîé êâàëèôèêàöèè ïåðå÷èñëåííûõ âîïðîñîâ ñóùåñòâóþò äâå òî÷êè çðåíèÿ.
À. Îäèí ïîäõîä çàêëþ÷àåòñÿ â îòíåñåíèè âñåõ ïîëíîìî÷èé, âîçëîæåííûõ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ê âîïðîñàì ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, à èõ ðåàëèçàöèþ — ê ïðèçíàêàì, ðàñêðûâàþùèì ñîäåðæàíèå ìóíèöèïàëüíîãî óðîâíÿ âëàñòè. Îáîñíîâàíèåì òàêîãî âûâîäà ñëóæàò ñëåäóþùèå àðãóìåíòû.
À1. Ñîãëàñíî ñòàòüå 18 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà “îïðåäåëÿþò ñìûñë, ñîäåðæàíèå è ïðèìåíåíèå çàêîíîâ, äåÿòåëüíîñòü çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è îáåñïå÷èâàþòñÿ ïðàâîñóäèåì”. Ïðèâåäåííîå êîíñòèòóöèîííîå ïîëîæåíèå âêóïå ñ íîðìîé ñòàòüè 3 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, óñòàíîâèâøåé, ÷òî âëàñòü íàðîäà îñóùåñòâëÿåòñÿ â òðåõ ôîðìàõ: íåïîñðåäñòâåííî, ÷åðåç îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ÷åðåç îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïîçâîëÿåò ñäåëàòü çàêëþ÷åíèå, ÷òî èìåííî îáåñïå÷åíèå ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà äàåò îñíîâàíèå äëÿ îòíåñåíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê îðãàíàì, íàäåëåííûì ïóáëè÷íî-âëàñòíûìè ïîëíîìî÷èÿìè.
Ýòî ïîäðàçóìåâàåò, âî-ïåðâûõ, ïðàâî îðãàíîâ ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè íà ïðèíÿòèå ðåøåíèé, îáÿçàòåëüíûõ ê èñïîëíåíèþ äëÿ âñåõ íàõîäÿùèõñÿ íà ñîîòâåòñòâóþùåé òåððèòîðèè ãðàæäàí, à òàêæå ó÷ðåæäåíèé íåçàâèñèìî îò ôîðì ñîáñòâåííîñòè; âî âòîðûõ — îáåñïå÷åíèå èñïîëíåíèÿ ðåøåíèé îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìåõàíèçìàìè ãîñóäàðñòâåííîãî ïðèíóæäåíèÿ (óñòàíîâëåíèå çàêîíàìè îòâåòñòâåííîñòè çà íåèñïîëíåíèå èëè íåíàäëåæàùåå èñïîëíåíèå ðåøåíèé ìóíèöèïàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè ñ îïðåäåëåíèåì ñîîòâåòñòâóþùèõ ñàíêöèé, ïðèìåíÿåìûõ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — ñóäîì, ïðîêóðàòóðîé, ãîñóäàðñòâåííûìè ôèñêàëüíûìè îðãàíàìè).
À2.  îïðåäåëåíèè âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, äàííîì â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óêàçàíà â ïåðå÷íå íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, ñîäåðæàùèõ óêàçàíèå íà îòíåñåíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ âîïðîñîâ ê âîïðîñàì ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ.
À3. Ãîñóäàðñòâåííûå ãàðàíòèè ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà íåïðàâîìåðíî ñâîäèòü èñêëþ÷èòåëüíî ê îáåñïå÷åíèþ ãàðàíòèé äåéñòâèÿìè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ê ãîñóäàðñòâåííûì ãàðàíòèÿì îòíîñèòñÿ è óñòàíîâëåíèå ãîñóäàðñòâåííûìè íîðìàòèâíûìè ïðàâîâûìè àêòàìè îïðåäåëåííûõ ïðàâ è îáÿçàííîñòåé ó÷ðåæäåíèé, íå âõîäÿùèõ â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.
 ýòîì ñëó÷àå ðåøåíèå âîïðîñîâ, ñâÿçàííûõ ñ ðåàëèçàöèåé íîðì ñòàòåé 40, 41 è 43 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, äîëæíî îñóùåñòâëÿòüñÿ çà ñ÷åò ñîáñòâåííûõ ñðåäñòâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Çàäà÷à æå ãîñóäàðñòâà — óñòàíîâëåíèå ïðàâèë ýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (âêëþ÷àÿ âîïðîñû íàëîãîîáëîæåíèÿ è ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé), îáåñïå÷èâàþùèõ íàëè÷èå äîñòàòî÷íûõ ñðåäñòâ ó ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.
Á. Âòîðîé ïîäõîä çàêëþ÷àåòñÿ â îòíåñåíèè ðåøåíèÿ âñåõ âûøåïåðå÷èñëåííûõ âîïðîñîâ ê ãîñóäàðñòâåííûì ïîëíîìî÷èÿì, êîòîðûìè Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàäåëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Îáîñíîâàíèåì òàêîãî âûâîäà ñëóæàò ñëåäóþùèå àðãóìåíòû.
Á1. Âñå ïåðå÷èñëåííûå ïîëíîìî÷èÿ íàïðàâëåíû íà ðåàëèçàöèþ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí, ãàðàíòèðóåìûõ â ñîîòâåòñòâèè ñî ñòàòüåé 19 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ãîñóäàðñòâîì è ïîäëåæàùèõ ðåàëèçàöèè â ñîîòâåòñòâèè ñ ãîñóäàðñòâåííûìè ñòàíäàðòàìè. Çàùèòà ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà ñîãëàñíî ñòàòüÿì 45, 71 («â») è 72 («á») Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îòíîñèòñÿ ê âîïðîñàì ãîñóäàðñòâåííûì.
Á2. Ñàìî óêàçàíèå â Êîíñòèòóöèè Ðîññèè íà íåîáõîäèìîñòü ðåøåíèÿ îïðåäåëåííûõ âîïðîñîâ ÷åðåç ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå åùå íå ãîâîðèò íè îá îòíåñåíèè ñîîòâåòñòâóþùåãî âîïðîñà ê ãîñóäàðñòâåííûì ïðåäìåòàì âåäåíèÿ, íè — ê âîïðîñàì ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ. Ïîíÿòèå âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ èñïîëüçóåòñÿ â ñòàòüÿõ 130 è 132 Êîíñòèòóöèè, ïðè ýòîì â ÷àñòè 1 ñòàòüè 132 èçëîæåí îòêðûòûé ïåðå÷åíü âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, â êîòîðîì îòñóòñòâóåò óêàçàíèå íà îòíåñåíèå ê íèì ðåøåíèÿ âîïðîñîâ, ñîîòâåòñòâóþùèõ òðåáîâàíèÿì ñòàòåé 40, 41, 43 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.  ñîîòâåòñòâèè ñ îáùèì ïðèíöèïîì îïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè îðãàíîâ ïóáëè÷íîé âëàñòè îíè âïðàâå ðåøàòü ëèøü âîïðîñû, îòíåñåííûå â óñòàíîâëåííîì ïîðÿäêå ê èõ ïîëíîìî÷èÿì, â ñâÿçè ñ ÷åì îáåñïå÷åíèå ðåàëèçàöèè âûøåóïîìÿíóòûõ ñòàòåé Êîíñòèòóöèè íå ìîæåò áûòü îòíåñåíî ê âîïðîñàì ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ.
Á3. Ðåàëèçàöèÿ ïåðå÷èñëåííûõ ïîëíîìî÷èé íå îãðàíè÷èâàåòñÿ ðåøåíèåì âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ êàê âîïðîñîâ íåïîñðåäñòâåííîãî îáåñïå÷åíèÿ æèçíåäåÿòåëüíîñòè íàñåëåíèÿ êàæäîãî îòäåëüíî âçÿòîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, à íàïðàâëåíà è íà îáåñïå÷åíèå ïðàâ ãðàæäàí, íå ïðîæèâàþùèõ â ñîîòâåòñòâóþùåì ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè.
 ýòîì ñëó÷àå íà ðåàëèçàöèþ êàæäîãî èç íàçâàííûõ ïîëíîìî÷èé êàæäîå ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå äîëæíî ïîëó÷àòü ñîîòâåòñòâóþùèå öåëåâûå ãîñóäàðñòâåííûå ìàòåðèàëüíûå è ôèíàíñîâûå ñðåäñòâà.
Ïî-âèäèìîìó, èñòèíà äîëæíà áûòü ãäå-òî ïîñåðåäèíå. Îáÿçàííîñòü ðåøåíèÿ âîïðîñîâ, èçëîæåííûõ â ñòàòüÿõ 40, 41 è 43 Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè, äîëæíà áûòü ðàçäåëåíà ìåæäó ñîáñòâåííîé êîìïåòåíöèåé ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ïåðåäàííûìè ãîñóäàðñòâåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî îñíîâîé òàêîãî ðàçäåëåíèÿ äîëæíà ñòàòü îöåíêà — â êàêîé ìåðå ñîîòâåòñòâóþùåå ïîëíîìî÷èå çàòðàãèâàåò èíòåðåñû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èëè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à â êàêîé — îãðàíè÷åíî èíòåðåñàìè ìóíèöèïàëüíîãî óðîâíÿ.
Ê ïðèìåðó, îáÿçàííîñòü ïðåäîñòàâëÿòü æèëüå èç ìóíèöèïàëüíûõ æèëûõ ôîíäîâ ìàëîèìóùèì, èíûì óêàçàííûì â çàêîíå ãðàæäàíàì, íóæäàþùèìñÿ â æèëüå, áåñïëàòíî èëè çà äîñòóïíóþ ïëàòó ïðåäïîëàãàåò îáÿçàííîñòü îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðåäîñòàâëÿòü æèëüå êàê ëèöàì, îáëàäàþùèì íèçêèì äîõîäîì ïî ñðàâíåíèþ ñî ñðåäíèì ïî ìóíèöèïàëüíîìó îáðàçîâàíèþ, òàê è ñóäüÿì, ðàáîòíèêàì ñèëîâûõ âåäîìñòâ, âîåííûì ïåíñèîíåðàì. Î÷åâèäíî, â îòíîøåíèè ïåðâîé èç óêàçàííûõ êàòåãîðèé íóæäàþùèõñÿ â æèëüå ðå÷ü èäåò î ñîáñòâåííîé êîìïåòåíöèè ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, à â îòíîøåíèè âòîðîé — îá èñïîëíåíèè ôåäåðàëüíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ïîëíîìî÷èÿ.
1.2. Î ñîäåðæàíèè ïóíêòà «í» ÷àñòè 1 ñòàòüè 72
Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè
Конституция Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72) установила, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
Возможны шесть вариантов прочтения данного конституционного положения, регулирующего вопросы осуществления двух форм народовластия — государственной власти и местного самоуправления.
Вариант 1. Установление общих принципов организации системы, элементами которой являются местное самоуправление в целом и органы государственной власти.
Понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, то есть находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют, таким образом, некоторую целостность. В данном случае речь идет о системе, включающей в себя разнопорядковые элементы: местное самоуправление — всероссийский феномен, являющийся неотъемлемой частью государственного устройства, одной из форм выражения власти народа и, одновременно, органы государственной власти, — то есть федеральные и региональные учреждения (суды, парламенты, министерства и т.д.). Рассмотрение этой системы может иметь лишь чисто теоретическое значение. С точки же зрения формирования законодательства установление общих принципов организации системы, состоящей из столь разнородных элементов, интереса не представляет. К тому же такое правовое регулирование неизбежно предусматривало бы установление норм высокой степени обобщенности, а нормы такого типа обычно излагаются в рамках не предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, а исключительного ведения Федерации.
Вариант 2. Установление общих принципов организации единой системы органов власти, включающей в себя как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.
Исходя из вышеизложенного замечания о понятии системы, при данном варианте органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обладать присущими всем им системообразующими признаками. При определении такого признака необходимо учитывать норму статьи 12 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Сочетание соблюдения требования статьи 12 Конституции и предлагаемого варианта прочтения рассматриваемого положения статьи 72 приводит к необходимости изыскания у органов государственной власти двух системообразующих признаков: одного, являющегося основой системы органов государственной власти и — во исполнение статьи 12 Конституции — отсутствующего у органов местного самоуправления; второго, являющегося общим и для органов местного самоуправления и для органов государственной власти.
Единство системы органов государственной власти основывается на общих принципах их формирования и функционирования, в частности, как отмечалось Конституционным Судом России в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, на необходимости воспроизведения основных черт структуры федеральных органов власти при определении структуры органов власти субъектов Российской Федерации. Применение этого вывода в отношении муниципального уровня власти вступает в противоречие с нормой статьи 131 Конституции, указавшей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Опираясь на нормы Конституции, отнесшие органы государственной власти и органы местного самоуправления к формам осуществления народовластия (часть 2 статьи 3), определившие выборы как ключевой элемент формирования и государственной и муниципальной власти (часть 3 статьи 3, часть 2 статьи 32, часть 2 статьи 130), можно сделать вывод, что, когда мы говорим о системе, элементами которой являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, речь идет о статусе указанных органов как органов власти народа, сформированных путем выборов, либо выборными органами или должностными лицами.
Таким образом, при данном варианте прочтения пункта “н” части 1 статьи 72 Конституции для его реализации необходимо принимать законы, регулирующие порядок выборов, работу служащих учреждений публичной власти. Необходимость такого законодательства не вызывает сомнения. Однако одновременно из данного прочтения рассматриваемой конституционной нормы следует, что в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не упоминаются вопросы функционирования органов публичной власти, а значит, по названным вопросам не могут приниматься федеральные законы. А это вступает в противоречие с частью 1 статьи 77 Конституции России, определившей, что федеральным законом устанавливаются общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Вариант 3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы местного самоуправления.
Вариант 4. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления.
Эти варианты недопустимы с лингвистической точки зрения. При таких прочтениях речь идет (с учетом изложенного по поводу первых двух вариантов) о двух самостоятельных системах — и, следовательно, в конституционной формулировке слово «система» должно было бы использоваться не в единственном, а во множественном числе.
Вариант 5. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов местного самоуправления.
При этом варианте нормы федеральных законов согласно частям 2 и 6 статьи 76 Конституции России не должны были бы выходить за пределы общих принципов местного самоуправления как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом в главе VIII Конституции России содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления, в частности, указаны формы осуществления населением местного самоуправления, установлен ряд вопросов, подлежащих решению через местное самоуправление, определены в общем виде полномочия органов местного самоуправления, изложен порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Таким образом, при данном прочтении оказалось бы, что в Конституции России излагаются нормы, имеющие более высокий уровень конкретизации, чем это допускается федеральными законами. Такой результат позволяет сделать вывод о неприемлемости данного прочтения как приводящего к противоречию со статусом Конституции — правового акта, в котором излагаются наиболее общие, основополагающие нормы, подлежащие развитию и конкретизации в нижестоящих актах законодательства.
Вариант 6. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации местного самоуправления.
Данное прочтение конституционного положения лишено недостатков предыдущих вариантов. Оно корреспондируется и с нормами Конституции России по вопросам организации государственной власти. В частности, — с частью 3 статьи 5, установившей единство системы государственной власти в Российской Федерации, и частью 1 статьи 77, определившей, что федеральным законом подлежат установлению общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Именно этот вариант был использован законодателями при разработке Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 и, соответственно, воспроизведен в его наименовании.