О местном самоуправлении

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 9 10 11 12 13 14 15 16 ... 40

3.2. Ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå

Термин «муниципальное образование» не используется в Конституции Российской Федерации. Однако значение его очень велико. Наряду с понятием местного самоуправления он играет ключевую роль в понятийном аппарате современного муниципального права России. Особенно важна роль этого понятия при регламентации вопроса территориальной организации местного самоуправления.

В юридическую практику понятие «муниципальное образование» было введено Гражданским кодексом Российской Федерации, а определение его изложено в глоссарии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указано:

«муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Данное определение сформулировано на основе следующих норм Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.» (часть 1 статьи 131); «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.» (часть 1 статьи 130); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.» (часть 2 статьи 130); «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет» (часть 1 статьи 132).

В приведенном определении можно выделить две составные части.

Во-первых, — установление исчерпывающего перечня квалифицирующих признаков муниципального образования:

1) населенность соответствующей территории;

2) осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих в обязательном порядке наличие: муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления.

Во-вторых, — изложение открытого перечня видов территориальных объектов, допустимых к конституированию в качестве муниципальных образований:

1) городское поселение;

2) сельское поселение;

3) несколько поселений, объединенных общей территорией;

4) часть поселения.

Указание на населенность территории требует некоторых пояснений. Под населенной территорией в данном случае понимается территория, имеющая постоянное население, и каким-либо образом используемая этим населением. Согласно данным энциклопедического словаря «Народонаселение»^¹ к территориям, не имеющим населения, в Российской Федерации могут быть отнесены лишь небольшие участки территории, на которых нет постоянных поселений в приполярных районах Крайнего Севера России.

Понятие населенной территории не следует путать с понятием селитебной территории — территории, занятой строениями, предназначенными для жилья. Смешению этих понятий способствует довольно часто употребляемый термин «заселенная территория», который в одних случаях используется как синоним населенной, а в других — селитебной территории.

Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным образованиям затрагивается также в пункте 1 статьи 12 Федерального закона № 154-ФЗ, где также изложен открытый перечень возможных муниципальных образований, включающий в себя город, поселок, станицу, район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Указанные нормы конкретизируют использованное в Конституции России (часть 1 статьи 131) понятие «другие территории» (в которых осуществляется местное самоуправление). Но эта конкретизация не исчерпывающа, поскольку перечни возможных муниципальных образований, изложенные в настоящем определении и в пункте 1 статьи 12 Федерального закона, открыты.

Необходимо особо отметить следующий важный момент. С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного самоуправления обособились от вопросов административно-территориального устройства. Указанный Федеральный закон, в отличие от ранее действовавшего Закона Российской Федерации о местном самоуправлении, не предусматривает взаимно-однозначного соответствия между делением территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования и его административно-территориальным делением. Этот подход следует из статьи 73 Конституции, согласно которой административно-территориальное устройство относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и может регулироваться региональными органами государственной власти собственными правовыми актами без согласований с кем бы то ни было (в отличие от вопроса об изменении границ муниципальных образований, требующего для его решения учета мнения населения, как это установлено в части 2 статьи 131 Конституции России).

Для определения момента возникновения в Российской Федерации объектов, соответствующих вышеизложенному определению, необходимо рассмотреть хронологию вступления в силу нормативных правовых актов, регулирующих ключевые вопросы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

Статьей 138 Конституции (Основного закона) РСФСР в редакции Закона РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1329-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» было установлено, что местное самоуправление осуществляется в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах через соответствующие Советы народных депутатов. В той же статье было установлено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, а также что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность.

Поскольку вышеупомянутые Советы на момент принятия данного Закона уже существовали^³ , указанная норма Основного закона России означала, что все территории, в границах которых осуществляли свои полномочия районные, городские, поселковые, сельские Советы народных депутатов, были конституированы в качестве территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Конституционные нормы о местном самоуправлении были развиты и конкретизированы Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1559-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»^² , вступившим в силу 1 августа 1991 года. В соответствии с пунктом 2 статьи  2 названного Закона местное самоуправление в России осуществлялось в соответствии с действовавшим административно-территориальным делением в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах, сельских населенных пунктах. Данный Закон конкретизировал вопрос реализации прав муниципальной собственности, а также установил, что во всех упомянутых поселениях и на территориях имеются местные бюджеты.

Организация местного самоуправления, предусмотренная Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», была в значительной мере пересмотрена нормами Указа Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Деятельность местных Советов была прекращена. Вместо них было предусмотрено осуществление местного самоуправления через новые коллегиальные выборные органы местного самоуправления (думы, собрания представителей и т.п.) со значительно сокращенными по сравнению с местными советами полномочиями. Однако сам порядок формирования этих органов не изменился — они подлежали избранию населением.

Территориальную организацию местного самоуправления Указ от 26 октября 1993 г. не изменил. Утвержденным названным Указом Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы было определено, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях (пункты  1, 2), в районах и сельсоветах (пункт 2), а также может осуществляться в районах в городе. Положением предусматривались обязательность выборных органов местного самоуправления (пункты 1, 2, 3, 5) и местного бюджета (пункты 3, 4), а также право органов и должностных лиц местного самоуправления распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности (пункт 4).

Таким образом, административно-территориальные единицы, существовавшие в Российской Федерации на момент вступления в силу Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» — районы, сельсоветы, городские и сельские поселения, — обладали всеми признаками, позволяющими квалифицировать их в качестве муниципальных образований, еще до введения термина «муниципальное образование» в юридическую практику.

Как ранее уже было отмечено, термин «муниципальное образование» был введен в юридическую практику Гражданским кодексом Российской Федерации, часть первая которого вступила в силу  1 января 1995 года (дата вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — 1 сентября 1995 года).

Гражданский кодекс не содержит определения муниципального образования, однако рассмотрение соответствующих норм ГК позволяет сделать вывод о наличии признаков, по которым муниципальное образование может быть признано таковым.

В статье 124 Гражданского кодекса муниципальные образования рассматриваются как субъекты гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Согласно статье 125 ГК от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять соответствующие права и обязанности вправе органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих организаций. Статья 215 ГК говорит о муниципальной собственности как об имуществе, принадлежащем на праве собственности «городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям».

Принципиально важным в рамках рассмотрения данного вопроса является отсутствие в Федеральном законе «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» положений, указывающих на необходимость законодательного учреждения муниципальных образований в связи с вступлением в силу ГК. То есть законодатели исходили из существования муниципальных образований в момент вступления в силу Гражданского кодекса, вне зависимости от принятия впоследствии каких-либо нормативных правовых актов.

Из изложенного следует, что именованию муниципальными образованиями с момента введения этого термина в юридическую практику (с 1 января 1995 года) подлежали городские и сельские поселения, а также другие территории, в которых было предусмотрено наличие органов местного самоуправления, обладающих правом представлять интересы населения этих территорий, и которые могли обладать муниципальной собственностью. Таковыми в соответствии с действовавшим на тот момент Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (пункт 2 статьи 2) были районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Причем названный Закон Российской Федерации предусматривал, что во всех поселениях и территориях, обладающих признаками муниципального образования, следующими из ГК, имеются и местные бюджеты.

Изложенное позволяет сделать вывод, что территории, в которых осуществлялось местное самоуправление согласно ранее действовавшему Закону Российской Федерации о местном самоуправлении, соответствуют определению муниципального образования, данному в ныне действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». А из этого вывода, в свою очередь, следует, что моментом учреждения муниципальных образований следует считать дату вступления в силу Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» — 14 августа 1991 года.

^Ýòîò^ïîäõîä^ê^{ïîíÿòèþ}^{ìóíèöèïàëüíîãî}^{îáðàçîâàíèÿ}^áûë^{çàêîíîäàòåëüíî}^{îôîðìëåí}^â^{Ôåäåðàëüíîì}^çàêîíå^«Îá^{îáåñïå÷åíèè}^{êîíñòèòóöèîííûõ}^ïðàâ^{ãðàæäàí}^{Ðîññèéñêîé}^{Ôåäåðàöèè}^{èçáèðàòü}^è^áûòü^{èçáðàííûìè}^â^îðãàíû^{ìåñòíîãî}^{ñàìîóïðàâëåíèÿ».}^Â^ïóíêòå¹^ñòàòüè²^{íàçâàííîãî}^{Ôåäåðàëüíîãî}^çàêîíà^{èçëîæåíà}^{ñëåäóþùàÿ}^íîðìà:

^«Â^{ñóáúåêòàõ}^{Ðîññèéñêîé}^{Ôåäåðàöèè,}^íå^{óñòàíîâèâøèõ}^â^ñâîèõ^{çàêîíàõ}^íîðì,^{ðåãóëèðóþùèõ}^{ïîðÿäîê}^{îáðàçîâàíèÿ,}^{îáúåäèíåíèÿ,}^{ïðåîáðàçîâàíèÿ}^è^{óïðàçäíåíèÿ}^{ìóíèöèïàëüíûõ}^{îáðàçîâàíèé,}^{ìóíèöèïàëüíûìè}^{îáðàçîâàíèÿìè}^{ÿâëÿþòñÿ}^â^{ñîîòâåòñòâèè}^ñ^{ñóùåñòâó-þùèì}^{àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûì}^{äåëåíèåì}^{ñóáúåêòîâ}^{Ðîññèéñêîé}^{Ôåäåðàöèè}^{ðàéîíû,}^{ãîðîäà,}^ðàéîíû^â^{ãîðîäàõ,}^{èìåþùèõ}^{ðàéîííîå}^{äåëåíèå,}^{ïîñåëêè,}^{ñåëüñêèå}^îêðóãà^{(ñåëüñîâåòû)}^¹^,^èíûå^{íàñåëåííûå}^ïóíêòû^èëè^{òåððèòîðèè,}^â^{êîòîðûõ}^íà^äåíü^{âñòóïëåíèÿ}^â^ñèëó^{Ôåäåðàëü-íîãî}^çàêîíà^«Îá^îáùèõ^{ïðèíöèïàõ}^{îðãàíèçàöèè}^{ìåñòíîãî}^{ñàìîóïðàâëåíèÿ}^â^{Ðîññèéñêîé}^{Ôåäåðàöèè»}^{ìåñòíîå}^{ñàìîóïðàâëåíèå}^{îñóùåñòâëÿëîñü}^â^{ñîîòâåòñòâèè}^ñ^{çàêîíàìè}^è^èíûìè^{íîðìàòèâíûìè}^{ïðàâîâûìè}^àêòàìè^{Ðîññèéñêîé}^{Ôåäåðàöèè».}

^{Ïðîöèòèðîâàííàÿ íîðìà ÿâëÿëàñü ïðåäìåòîì ðàçáèðàòåëüñòâà â Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå Ðîññèè è ïîñòàíîâëåíèåì îò 3 íîÿáðÿ 1997 ãîäà áûëà ïðèçíàíà íå ïðîòèâîðå÷àùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.}

Òàêèì îáðàçîì, âñòóïëåíèå â ñèëó Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» íå âëå÷åò íåîáõîäèìîñòè ôîðìèðîâàíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïîñêîëüêó îíè íå ÿâëÿþòñÿ ïðèíöèïèàëüíî íîâûìè òåððèòîðèàëüíûìè åäèíèöàìè. Èçëîæåíèå æå â íàçâàííîì Ôåäåðàëüíîì çàêîíå îïðåäåëåíèÿ òåðìèíà «ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå» èìååò öåëüþ ïîâûøåíèå þðèäè÷åñêîé ÷åòêîñòè íîðì ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâà è óäîáñòâà ïîëüçîâàíèÿ çàêîíîäàòåëüñòâîì ïóòåì çàìåíû ïåðå÷èñëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîñåëåíèé è òåððèòîðèé ðîäîâûì ïîíÿòèåì.

Êîñâåííîå ïîäòâåðæäåíèå îáîñíîâàííîñòè òàêîãî ïîäõîäà ê ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíèÿì èìååòñÿ â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. ×àñòü 2 ñòàòüè 131 Êîíñòèòóöèè òðåáóåò ó÷åòà ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ ïðè èçìåíåíèè ãðàíèö òåððèòîðèé, â êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Àíàëîãè÷íîãî òðåáîâàíèÿ â îòíîøåíèè ñîçäàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé â Êîíñòèòóöèè íåò. Õîòÿ, êàçàëîñü áû, ôîðìèðîâàíèå òåððèòîðèé, â êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå (ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé — ïî ñåãîäíÿøíåé òåðìèíîëîãèè), ñëåäîâàëî áû ñ÷èòàòü äåéñòâèåì áîëåå îòâåòñòâåííûì, çàòðàãèâàþùèì íàñåëåíèå ñòðàíû â öåëîì, à íå îòäåëüíûõ òåððèòîðèé, è, ñëåäîâàòåëüíî, â áîëüøåé ñòåïåíè, ÷åì ïîðÿäîê èçìåíåíèÿ ãðàíèö ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïîäëåæàùåå ðåãóëèðîâàíèþ â Êîíñòèòóöèè.

Èñõîäÿ èç èçëîæåííîãî, à òàêæå ó÷èòûâàÿ, ÷òî â Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ãîâîðèòñÿ î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè êàê î äåéñòâóþùåì (à íå ïëàíèðóåìîì ê ñîçäàíèþ â ïåðñïåêòèâå) ýëåìåíòå ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ èñõîäèò èç ïðèçíàíèÿ ñóùåñòâîâàíèÿ è äî äåêàáðÿ 1993 ãîäà äåëåíèÿ òåððèòîðèé ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà òåððèòîðèè, â êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â ñîîòâåòñòâèè ñ íûíåøíèìè êîíñòèòóöèîííûìè óñòàíîâëåíèÿìè.

Öåëåñîîáðàçíî çäåñü îòìåòèòü, ÷òî ïåðå÷èñëåíèå âîçìîæíûõ âèäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ïóíêòå 1 ñòàòüè 12 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» íå ñëåäóåò ïîíèìàòü êàê òðåáîâàíèå î íåîáõîäèìîñòè ñîõðàíåíèÿ ñòàòóñà ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ó âñåõ ïîèìåíîâàííûõ îáúåêòîâ «îòíûíå è äî âåêó». Íàçâàííûé Ôåäåðàëüíûé çàêîí ïðåäóñìàòðèâàåò âîçìîæíîñòü óïðàçäíåíèÿ, ïðåîáðàçîâàíèÿ, îáúåäèíåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïîðÿäîê îñóùåñòâëåíèÿ êîòîðûõ îïðåäåëÿåòñÿ çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñîîòâåòñòâåííî, è ïåðå÷èñëåííûå â ñòàòüå 12 ýòîãî Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïîñåëåíèÿ è òåððèòîðèè êàê ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ ìîãóò áûòü óïðàçäíåíû, ïðåîáðàçîâàíû è ò.ä.

Из всего изложенного можно сделать вывод, что понятие муниципального образования следует рассматривать как объемлющее — соединяющее в себе и понятие территории, в которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории, то есть населения, объединенного совместными интересами по решению вопросов местного значения. Определение, данное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяет утверждать, что муниципальное образование является субъектом местного самоуправления, то есть, исходя из статьи 3 Конституции Российской Федерации, субъектом народовластия (субъектом, в территориальных границах и в рамках компетенции которого народ^¹ осуществляет свою власть). Таким образом, понятие муниципального образования становится в один понятийный ряд с определяющими субъекты народовластия понятиями Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Исходя из данного понимания рассматриваемого определения, представляется юридически корректным использование таких выражений, как «нормативный акт муниципального образования», «компетенция муниципального образования», «деятельность, осуществляемая в муниципальном образовании». На основании данного подхода к содержанию понятия «муниципальное образование» авторами сделано ранее изложенное предложение по изменению текста определения местного самоуправления, сделанного в русской версии Европейской хартии местного самоуправления.

С учетом изложенного понимания содержания понятия «муниципальное образование» представляется целесообразным поставить вопрос и о необходимости уточнения формулировки определения муниципального образования. Определение, данное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в качестве ключевого слова использует слово «территория», однако представляется, что ключевым в данном случае должно быть слово «население».

В качестве возможного варианта данного определения можно предложить следующее:

«Муниципальное образование — поселение либо иное территориально обособленное образование, население которого объединено совместными интересами по решению вопросов местного значения и осуществляет местное самоуправление в формах, предусматривающих наличие выборных органов местного самоуправления, муниципальной собственности и местного бюджета.»

Blog

О местном самоуправлении

3.2. Ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå