О местном самоуправлении

Вид материала

Документы

Содержание 2. О проблеме соответствия норм статьи 12 Конституции Российской Федерации требованиям Европейской хартии местного самоуправлени

Подобный материал:

• «О местном самоуправлении в Украине», 10.52kb.
• Закон о местном самоуправлении предписывал субъектам федерации в течение 3 месяцев,, 140.23kb.
• Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», 369.62kb.
• Положение по сбору за место для парковки транспортных средств, 84.73kb.
• №10. Развитие законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, 274.55kb.
• Т. Н. Участие библиотеки в местном самоуправлении: Сотрудничество с региональной властью, 386.65kb.
• Закон республики беларусь 4 января 2010 г. N 108-з о местном управлении и самоуправлении, 69.28kb.
• «О местном самоуправлении в Украине», 15.8kb.
• «Внесение изменений и дополнений в закон о местном самоуправлении РФ с целью повышения, 267.56kb.
• «правотворческая инициатива граждан», 340.39kb.

2. О проблеме соответствия норм статьи 12 Конституции Российской Федерации требованиям Европейской хартии местного самоуправления

Еще до вступления в силу Федерального закона «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» ряд политиков и ученых высказывали мнение о несоответствии норм федерального законодательства, в том числе — отдельных норм Конституции Российской Федерации, требованиям Хартии. Проблема соответствия внутреннего законодательства государства требованиям международных актов актуальна не только для законодательства о местном самоуправлении. Однако представляется, что в данной сфере она наиболее остра, что обусловлено новизной муниципальной проблематики в России.

Ê ÷èñëó íàèáîëåå ñåðüåçíûõ ïðåòåíçèé ê ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó îòíîñèòñÿ äîâîëüíî ðàñïðîñòðàíåííîå ìíåíèå î íåñîîòâåòñòâèè íîðì ñòàòüè 12 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè òðåáîâàíèÿì Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Äàííàÿ ïðîáëåìà òðåáóåò ñåðüåçíîãî âíèìàíèÿ. Ñòàòüÿ 12 âõîäèò â ÷èñëî ôóíäàìåíòàëüíûõ ñòàòåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, èçëîæåííûõ â ãëàâå 1 «Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ», îáëàäàþùèõ ïðèîðèòåòîì ïî ñðàâíåíèþ ñ íîðìàìè èíûõ ãëàâ Êîíñòèòóöèè Ðîññèè. Íîðìû, ñîäåðæàùèåñÿ â óêàçàííîé ñòàòüå, ñëóæàò îñíîâàíèåì äëÿ çíà÷èòåëüíîãî ÷èñëà íîðì êàê ôåäåðàëüíîãî, òàê è ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, ðåãóëèðóþùèõ âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Íàçâàííàÿ ñòàòüÿ Êîíñòèòóöèè èìååò ñëåäóþùåå ñîäåðæàíèå.

«Â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèçíàåòñÿ è ãàðàíòèðóåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé ñàìîñòîÿòåëüíî. Îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå âõîäÿò â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.».

Ïðè àíàëèçå ïðèâåäåííûõ íîðì íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü è ñîäåðæàíèå èíûõ íîðì Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.  ïåðâóþ î÷åðåäü — íîðìó ñòàòüè 15 (ýòà ñòàòüÿ ñîäåðæèòñÿ òàêæå â ãëàâå 1 Êîíñòèòóöèè) îá îáÿçàííîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñîáëþäàòü Êîíñòèòóöèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíû.

Èçëîæåíèå â Êîíñòèòóöèè íîðìû î òîì, ÷òî â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèçíàåòñÿ è ãàðàíòèðóåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, â ïîëíîé ìåðå ñîîòâåòñòâóåò òðåáîâàíèÿì ñòàòüè 2 Õàðòèè, óñòàíîâèâøåé: «ïðèíöèï ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äîëæåí áûòü ïðèçíàí âî âíóòðåííåì çàêîíîäàòåëüñòâå è, ïî âîçìîæíîñòè, â Êîíñòèòóöèè ãîñóäàðñòâà».

Íîðìà î òîì, ÷òî «ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé ñàìîñòîÿòåëüíî», ïðè ðàññìîòðåíèè åå ñîâìåñòíî ñ óïîìÿíóòîé íîðìîé ñòàòüè 15 Êîíñòèòóöèè, ïî ñóùåñòâó, âîñïðîèçâîäèò ïîëîæåíèå ïóíêòà 2 ñòàòüè 4 Õàðòèè: «Îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ïðåäåëàõ, óñòàíîâëåííûõ çàêîíîì, îáëàäàþò ïîëíîé ñâîáîäîé äåéñòâèé äëÿ ðåàëèçàöèè ñîáñòâåííîé èíèöèàòèâû ïî ëþáîìó âîïðîñó, êîòîðûé íå èñêëþ÷åí èç ñôåðû èõ êîìïåòåíöèè è íå íàõîäèòñÿ â âåäåíèè êàêîãî-ëèáî äðóãîãî îðãàíà âëàñòè.»

Äàííàÿ íîðìà Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ïîëíîé ìåðå òàêæå ñîîòâåòñòâóåò ïîëîæåíèþ ïðåàìáóëû Õàðòèè, ñîãëàñíî êîòîðîìó ïîñòðîåíèå Åâðîïû, îñíîâàííîé íà ïðèíöèïàõ äåìîêðàòèè è äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè, ïðåäïîëàãàåò íàëè÷èå äåìîêðàòè÷åñêè ñîçäàííûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, «êîòîðûå ïîëüçóþòñÿ çíà÷èòåëüíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ â îòíîøåíèè ïîëíîìî÷èé, ïîðÿäêà èõ îñóùåñòâëåíèÿ è ñðåäñòâ, íåîáõîäèìûõ äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîèõ ôóíêöèé».

Íîðìà ñòàòüè 12 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, óñòàíîâèâøàÿ, ÷òî «îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå âõîäÿò â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè», âûçûâàåò íàèáîëüøåå ÷èñëî êðèòè÷åñêèõ çàìå÷àíèé.

Êàê óêàçûâàþò åå êðèòèêè, äàííàÿ êîíñòèòóöèîííàÿ íîðìà íå èìååò ïðÿìûõ àíàëîãîâ ñðåäè íîðì Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îäíàêî ñàì ïî ñåáå ýòîò ôàêò åùå íå ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê óòâåðæäåíèå î íàëè÷èè ïðîòèâîðå÷èé ìåæäó ñòàòüåé 12 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è Õàðòèåé, ïîñêîëüêó â Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå èìååòñÿ è ïîëîæåíèé, ïðåäïèñûâàþùèõ âõîæäåíèå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Òàêèì îáðàçîì, äëÿ îöåíêè ðàññìàòðèâàåìîé íîðìû Êîíñòèòóöèè ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîîòâåòñòâèÿ åå íîðìàì Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íåîáõîäèì áîëåå òîíêèé àíàëèç, ÷åì ïðîñòîå ñðàâíåíèå òåêñòîâ.

Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî äëÿ ðåøåíèÿ ïîäíÿòîé ïðîáëåìû ñëåäóåò óñòàíîâèòü: ïðåïÿòñòâóåò èëè ñîäåéñòâóåò ïðèìåíåíèå ðàññìàòðèâàåìîé ðîññèéñêîé êîíñòèòóöèîííîé íîðìû ðåàëèçàöèè ïðèíöèïîâ, èçëîæåííûõ â Åâðîïåéñêîé õàðòèè. Àíàëèç Õàðòèè ñ óêàçàííîé òî÷êè çðåíèÿ ïîçâîëÿåò óòâåðæäàòü ñëåäóþùåå.

À.  Íîðìà î òîì, ÷òî «îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå âõîäÿò â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè», ñëóæèò îñíîâàíèåì äëÿ óòâåðæäåíèÿ î íåîáõîäèìîñòè îñóùåñòâëåíèÿ ïóáëè÷íîé âëàñòè â ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèÿõ ëèöàìè, çàìåùàþùèìè ñâîè äîëæíîñòè â ñèëó èçáðàíèÿ èõ íàñåëåíèåì è î íåäîïóñòèìîñòè çàìåùåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ äîëæíîñòåé ïóòåì íàçíà÷åíèÿ îðãàíàìè èëè äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. (Èçëîæåííîå óòâåðæäåíèå ñîäåðæèòñÿ è â ðÿäå ðåøåíèé Êîíñòèòóöèîííîãî è Âåðõîâíîãî ñóäîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.)

Òàêîå ñëåäñòâèå ïðèìåíåíèÿ ðàññìàòðèâàåìîé êîíñòèòóöèîííîé íîðìû â ïîëíîé ìåðå ñîîòâåòñòâóåò ïîëîæåíèÿì Õàðòèè:

• î ïðèâåðæåííîñòè ïðèíöèïó äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè (ïðåàìáóëà);
  
• îá îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ «ñîâåòàìè èëè ñîáðàíè-ÿìè, ñîñòîÿùèìè èç ÷ëåíîâ, èçáðàííûõ ïóòåì ñâîáîäíîãî, òàéíîãî, ðàâíîãî, ïðÿìîãî è âñåîáùåãî ãîëîñîâàíèÿ» (ñòàòüÿ 3).
  

 êà÷åñòâå êîñâåííîãî àðãóìåíòà â ïîäòâåðæäåíèå ñîîòâåòñòâèÿ äàííîãî ñëåäñòâèÿ ïðèìåíåíèÿ ðàññìàòðèâàåìîé êîíñòèòóöèîííîé íîðìû ïðèíöèïàì Õàðòèè ñëåäóåò óêàçàòü òàêæå ñëåäóþùåå îáñòîÿòåëüñòâî.  ñòàòüå  7 Õàðòèè, îçàãëàâëåííîé «Óñëîâèÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé íà ìåñòíîì óðîâíå», èçëàãàþòñÿ ïîëîæåíèÿ, îòíîñÿùèåñÿ èñêëþ÷èòåëüíî ê âûáîðíûì ëèöàì.

Á. Ðåàëèçàöèÿ íîðìû Êîíñòèòóöèè î òîì, ÷òî «îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå âõîäÿò â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè», ïðåïÿòñòâóåò øèðîêîìó, íå ñàíêöèîíèðîâàííîìó çàêîíîäàòåëüíî ïðèìåíåíèþ ìåõàíèçìîâ àäìèíèñòðàòèâíîãî âîçäåéñòâèÿ îðãàíîâ (äîëæíîñòíûõ ëèö) ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íà îðãàíû (äîëæíîñòíûå ëèöà) ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Òàêîé ðåçóëüòàò ïðèìåíåíèÿ ðàññìàòðèâàåìîé êîíñòèòóöèîííîé íîðìû ñîîòâåòñòâóåò òðåáîâàíèÿì ñòàòüè 8 Õàðòèè («Àäìèíèñòðàòèâíûé êîíòðîëü çà äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»), â ÷àñòíîñòè, ñëåäóþùèì íîðìàì äàííîé ñòàòüè Õàðòèè: «Ëþáîé àäìèíèñòðàòèâíûé êîíòðîëü çà îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ òîëüêî â ïîðÿäêå è â ñëó÷àÿõ, ïðåäóñìîòðåííûõ Êîíñòèòóöèåé èëè çàêîíîì.» (ïóíêò 1); «Ëþáîé àäìèíèñòðàòèâíûé êîíòðîëü çà äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êàê ïðàâèëî, ïðåñëåäóåò ëèøü öåëè îáåñïå÷åíèÿ ñîáëþäåíèÿ çàêîííîñòè è êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ.» (ïóíêò 2).

Â. Îáîñîáëåííîñòü îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îò ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè èñêëþ÷àåò âîçìîæíîñòü îïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè ÷åðåç ïîäçàêîííûå àêòû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è, òàêèì îáðàçîì, ïðèâîäèò ê íåîáõîäèìîñòè ðåøàòü äàííûé âîïðîñ ÷åðåç çàêîíû, ÷òî ñîîòâåòñòâóåò òðåáîâàíèÿì ñòàòüè 4 Õàðòèè («Ñôåðà êîìïåòåíöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»).  íàçâàííîé ñòàòüå Õàðòèè, â ÷àñòíîñòè, óêàçàíî, ÷òî îñíîâíûå ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äîëæíû áûòü óñòàíîâëåíû Êîíñòèòóöèåé èëè çàêîíîì (ïóíêò 1); ÷òî ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ «ìîãóò áûòü ïîñòàâëåíû ïîä ñîìíåíèå èëè îãðàíè÷åíû êàêèì-ëèáî äðóãèì öåíòðàëüíûì èëè ðåãèîíàëüíûì îðãàíîì âëàñòè òîëüêî â ïðåäåëàõ, óñòàíîâëåííûõ çàêîíîì» (ïóíêò 4).

Àíàëèç èíûõ íîðì Õàðòèè íå äàåò îñíîâàíèé äëÿ âûâîäà, ÷òî ðåàëèçàöèÿ ðàññìàòðèâàåìîé íîðìû ñòàòüè 12 Êîíñòèòóöèè ïðåïÿòñòâóåò â êàêîé-ëèáî ìåðå èõ ðåàëèçàöèè.

Òàêèì îáðàçîì, íîðìà Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î òîì, ÷òî «îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå âõîäÿò â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè», íå òîëüêî íå âñòóïàåò â ïðîòèâîðå÷èå ñ òðåáîâàíèÿìè Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íî è ñïîñîáñòâóåò ðåàëèçàöèè ïîëîæåíèé Õàðòèè â Ðîññèè.

Íàðÿäó ñ âûâîäîì îá îòñóòñòâèè ïðàâîâûõ êîëëèçèé ìåæäó ðàññìàòðèâàåìîé íîðìîé Êîíñòèòóöèè è ïîëîæåíèÿìè Õàðòèè íåîáõîäèìî óêàçàòü íà ïîëèòè÷åñêèé àñïåêò íàëè÷èÿ â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äàííîé íîðìû.

Ðîññèÿ äîëãîå âðåìÿ ñóùåñòâîâàëà êàê ãîñóäàðñòâî òîòàëèòàðíîãî òèïà. Ê òàêîâûì ñëåäóåò îòíåñòè è ÑÑÑÐ, è Ðîññèéñêóþ èìïåðèþ.  äàííûõ ãîñóäàðñòâàõ ðîëü çàêîíîâ è â öåëîì ïðàâîâûõ ìåõàíèçìîâ óïðàâëåíèÿ áûëà çàíèæåíà, à ðîëü êîìàíäíî-àäìèíèñòðàòèâíûõ, äèðåêòèâíûõ ìåõàíèçìîâ — çàâûøåíà ïî ñðàâíåíèþ ñ åâðîïåéñêèìè äåìîêðàòè÷åñêèìè ãîñóäàðñòâàìè. Ñîîòâåòñòâóþùèé ñòåðåîòèï îòíîøåíèÿ ê óïðàâëåíèþ ãîñóäàðñòâîì ñîõðàíèëñÿ â îáùåñòâåííîì ñîçíàíèè ðîññèÿí è â íàñòîÿùåå âðåìÿ.

Èìïåðàòèâíûé çàïðåò íà âõîæäåíèå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç ñïîñîáîâ ñíèæåíèÿ ðîëè àäìèíèñòðàòèâíûõ ìåõàíèçìîâ óïðàâëåíèÿ. Ïðè ýòîì íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ðå÷ü èäåò íå îá èñêëþ÷åíèè âîçìîæíîñòåé àäìèíèñòðàòèâíîãî âëèÿíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, à î çíà÷èòåëüíîì îãðàíè÷åíèè âëèÿíèÿ ñóáúåêòèâíîãî ôàêòîðà íà ïîñòðîåíèå âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó îðãàíàìè è äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíàìè è äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íàëè÷èå äàííîé íîðìû ñïîñîáñòâóåò ïåðåâîäó âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé è ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè îò ïîä÷èíåíèÿ, â ïåðâóþ î÷åðåäü, àäìèíèñòðàòèâíûì ïðåäïèñàíèÿì âûøåñòîÿùåãî íà÷àëüíèêà ê ïîä÷èíåíèþ íîðìàì çàêîíîäàòåëüñòâà. Ñîîòâåòñòâåííî, íàëè÷èå ðàññìàòðèâàåìîé íîðìû ñòàòüè 12 Êîíñòèòóöèè îáúåêòèâíî ñïîñîáñòâóåò ðàçâèòèþ çàêîíîäàòåëüñòâà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè.

Èçëîæåííîå ïîçâîëÿåò óòâåðæäàòü ñëåäóþùåå.

Ñ þðèäè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ ñòàòüÿ 12 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñîäåðæèò íîðìû, â ïîëíîé ìåðå ñîîòâåòñòâóþùèå òðåáîâàíèÿì Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

С политической точки зрения не имеющая прямых аналогов в Европейской хартии местного самоуправления норма статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», является адекватной реакцией на особенности отношения к организации власти в Российской Федерации, обусловленные длительным развитием России в условиях тоталитарного государственного устройства.