№10. Развитие законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации

Вид материала

Закон

Содержание Вопрос №2. Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Фед Вопрос №3. Нормативные акты органов местного самоуправления их роль в осуществлении федерального и регионального законодательств Вторую группу источников муниципального права Третье по значению место в системе источников муниципального права Четвертую, завершающую, группу источников муниципального права

Подобный материал:

• Закон о местном самоуправлении предписывал субъектам федерации в течение 3 месяцев,, 140.23kb.
• Президент Российской Федерации Д. А. Медведев с 1 января 2009 года в полном объеме, 4008.71kb.
• Субъекты Российской Федерации. Структура власти города Москвы. Органы местного самоуправления, 46.53kb.
• Об отчете о деятельности Главы, 43.11kb.
• «О местном самоуправлении в Украине», 10.52kb.
• Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», 369.62kb.
• Положение по сбору за место для парковки транспортных средств, 84.73kb.
• Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», 100.8kb.
• Конституцией Российской Федерации, Гражданским и Семейным кодекс, 264.67kb.
• Законодательное собрание иркутской области, 22.24kb.

Курс: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

доктор юридических наук, заведующий кафедрой права Чепурной А.Г.


Лекция


Тема № 10. Развитие законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации.


План занятия:

1. Законодательная основа местного управления, система нормативных актов о местном управлении,
   
2. Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации.
   
3. Нормативные акты органов местного самоуправления их роль в осуществлении федерального и регионального законодательства.
   

Рекомендованная литература:


Основная

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополне­ниями) от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ

ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»¹, обеспечивший в соответствии со ст. 32 Конституции РФ реальные гарантии участия граждан в местном самоуправлении;

ФЗ от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»²;

ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 78-ФЗ «О приватизации государственного и муници­пального имущества» (с послед, изм. и доп.)³, усиливший гарантии Местного самоуправления в экономической сфере.

ФЗ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Постановление Правительства РФ «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 01 июня 2005 года №350

Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Приказ Минюста РФ «Об утверждении Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований РФ» от 19 августа 2005 года № 136

Приказ Министерства финансов РФ «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» от 27 августа 2004 года № 243


Дополнительная

Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений. / Под ред. Ю.А.Дмириева. – М.: Изд-во Эксмо, 2005.

Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством; Учебное пособие. — М.: Дело, 1998.

Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. — М.: Финансы и статистика, 2002.

Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. - СПб.; Питер, 2003.

Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. — М.: Дело, 1988.

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 291-301.


Вопрос №1. Законодательная основа местного управления, система нормативных актов о местном управлении,


Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его историче­ских и иных традиций.

Формирование и развитие современной модели местного самоуправления Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для выработки основ российского местного самоуправления имеет Европейская Хартия о местном самоуправлении, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ любого демократического государства.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и в то же время является составной частью конституционного строя России.

Конституционный строй — это порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией. Местное самоуправление как Местная власть, местный строй, являясь составной частью конституционного строя, будучи его производной, — это тоже порядок, при котором соблюдаются, прежде всего, права и свободы человека и гражданина, а органы местного самоуправления и само население действуют в соответствии с конституцией и законами. Следовательно, значительную часть основ конституционного строя Российской Федерации одновременно составляют и основы местного самоуправления в Российской Федерации.

К основам местного самоуправления относятся, прежде всего конституционные у становления, содержащиеся в гл. \ Конституции РФ, прямо либо опосредованно относящиеся к организации и осуществлению местного самоуправления.

Основы местного самоуправления, содержащиеся в гл.1 Конституции РФ, закреплены в самой общей форме и раскрываются в гл.2, 3 и 8 Конституции, а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.⁴ (в ред. ФЗ от 2003 г.).⁵

Таким образом, основы местного самоуправления можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и указанными законами норм-принципов, закрепляющих и регулирую­щих наиболее основополагающие отношения, возникающие в про­цессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.

Под правовыми основами следует понимать совокупность уста­новленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее суще­ственные коренные общественные отношения, возникающие, изме­няющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществ­ления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.


Как известно, правовые основы любой отрасли права закрепляются в виде юридических норм, содержащихся в нормативно-правовых актах, которые принято именовать источниками отрасли права. В соответствии со ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, установленных международным договором Российской Федерации, над правилами, установленны­ми федеральным законом.

К этим источникам относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование муниципально-правовых отношений.

Это, прежде всего универсальные международные акты, закрепляющие права и свободы человека:

1. Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.⁶;
   
2. Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.)⁷;
   
3. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.)⁸;
   
4. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.)⁹;
   
5. Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.)¹⁰ и др.
   

Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная федеральным законом от 11 апреля 1998 г.¹¹ Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.¹²

Европейская Хартия о местном самоуправлении — это конечный результат целого ряда инициатив и многолетней работы в рамках Совета Европы. Защита и укрепление местной экономики в Европе с помощью документа, провозглашающего принципы, которых придерживаются все демократические государства в Европе, — это давняя цель европейских местных органов самоуправления.

Более того, было признано, что такой документ должен обеспечить присоединение тех участников, действия которых вызывают наибольшие споры при защите местных автономий, а именно — центральные правительства европейских государств.

Совет Европы, возможно, является наиболее подходящей организацией, в рамках которой можно было разрабатывать и принимать этот документ, тем более что в 1957 г. он проявил свое понимание значения местных органов власти, учредив для них представительный орган на европейском уровне, который стал в дальнейшем постоянной

Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей.

Хартия состоит из трех частей. В первой части содержится положение, закрепляющее принципы местного самоуправления. В ней обусловливается необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления. Формируется концепция, и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отношении их административных структур и найма компетентного персонала и определения усло­вий для замещения выборных должностей в местных органах власти.

Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей разных государств — членов Совета Европы, допускается исключение участниками определенных положений Хартии из числа тех, которые они считают обязательными для себя. Таким образом, в ней содержится компромисс между признанием, с одной стороны, факта, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную задачу центрального правительства, и, с другой стороны, целью защиты минимального набора основных принципов, которые должны уважаться при лю­бой демократической системе местного самоуправления. Кроме того, обязательства участников могут быть впоследствии расширены после устранения соответствующих преград.

Потенциально закрепленные в Хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств — членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне. Однако в особых случаях участники вправе исключать определенные категории органов власти и сферы действия Хартии.

В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемым в конвенции, которые разрабатываются под эгидой Совета Европы.

Европейская Хартия о местном самоуправлении — это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одна из опор демократии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропей­ских ценностей.


В преамбуле Хартии изложены основные принципы, на которых она строится. Эти принципы в основном следующие:

• органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;

• право граждан участвовать в управлении государственными делами является общим демократическим принципом, и это право непосредственно может быть осуществлено на местном уровне;

• с целью обеспечения эффективного и приближенного к гражданину управления необходимо существование облеченных реаль­ной властью органов местного самоуправления;

• местные органы власти, наделенные правом принятия властных решений, должны быть созданы демократическим путем, иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и обладать достаточными для этого средствами.

Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3). Это положение воспроизведе­но в российском законодательстве — в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., который определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность на­селения по решению непосредственно или через создаваемые им ор­ганы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2). Аналогичные позиции содержатся и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепляет право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления (ст. 3) и перечисляет основные правомочия этого права: граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.


Систему нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления в России, можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней «расслаивается» на подуровни, Образуемые актами различной юридической силы.

Конституция является основным источником любой отрасли права, и муниципального в том числе, поскольку выступает базой текущего законодательства и всей системы организаций общества и Государства.

В действующей Конституции РФ 20 из 137 ее статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятель­ность местного самоуправления. Прежде всего, это нормы, состав­ляющие основу конституционного строя, утверждающие народо­властие, равенство всех форм собственности, гарантии такой важной структуры государства, как местное самоуправление.

Народ, как следует из текста Конституции, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), равным образом признаются и защищаются все формы собственности, в том числе и собственность муниципальная (ч. 2 ст. 8), включая и муниципальную собственность на землю (ч. 2 ст. 9); местному самоуправлению гарантируется самостоятель­ность в пределах своих полномочий, его органы не входят в систе­му государственных органов (ст. 12); органы местного самоуправ­ления и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15).

Другая важная группа конституционных норм связана с деятельностью местного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Главное требование — права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государства, в том числе и местного самоуправления (ст. 18). В развитие этого принципиального положения Конституция РФ закрепила право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32). Заметим попутно, что в интересах повышения дееспособности избранников народа устранен институт, если можно так сказать, «депутатов-многостаночников». Депутат Государственной Думы не может быть одновременно депутатом иных представительных органов, включая и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 97).

Существенная гарантия защиты прав и свобод — право жалобы — право гражданина лично или в иной форме обращаться в органы местного самоуправления (ст. 33). Это право подкреплено не только механизмом судебной защиты, но и конституционной нормой, обеспечивающей каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, и обязывающей органы местного самоуправления предоставлять такую возможность (ч. 2 ст. 24). Конституционно регламентировано и участие органов местного самоуправления в осуществлении других прав граждан: на жилище (ч. 2 ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 — 2 ст. 41), на образование (ч. 2, 3 ст. 43).

Еще ряд норм Конституции РФ прямо не адресованы местному самоуправлению, но непосредственно его затрагивают. Так, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п.«н» ст. 72), как и право республик устанавливать свои государственные языки, которые в органах местного самоуправления употребляются наравне с государственным языком Российской Федерации (ст. 68). И, наконец, специальная глава Конституции РФ определяет правовые, экономические и территориальные основы организации и деятельности местных органов (ст. 130-133).

Приведенный перечень отнюдь не исчерпывает конституционную базу местного самоуправления.


На федеральном уровне система источников муниципального права представляет собой многоуровневую •конструкцию. Первый ее уровень — Конституция РФ. Второй уровень — федеральные законы. Среди них центральное место занимает Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации».

По своему содержанию он отвечает общей формуле «Местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы и без вмешательства центральной власти»¹³ и в целом соответствующей современной концепции организации местного самоуправления, закрепленной действующей Конституцией РФ. Основные положения Закона 1995 г. заключаются в следующем:

• свободно избираемые представительные и иные органы власти на местах, самостоятельно создающие структуру управления и действующие независимо от органов государственной власти;

• наличие муниципальной собственности и других материальных и финансовых ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения, открытый перечень которых закреплен самим ФЗ 1995 г.;

• возможность образования нескольких уровней местного самоуправления (село, район, город) при отсутствии соподчинения ме­жду ними;

• судебная защита прав и интересов местного самоуправления как важнейший фактор гарантии их деятельности в пределах собственной компетенции.

Конечно, рассматриваемый Закон не свободен от недостатков. В их числе следует назвать: отсутствие четкого разграничения пол­номочий между различными уровнями местного самоуправления, недостаточно последовательное проведение принципа разделения властей на местном уровне, отсутствие четко определенного статуса объектов муниципальной собственности и некоторые др. Однако в целом он представляет собой реальную основу для формирования и развития системы местного самоуправления на конкретной территории.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. вступает в силу с 1 января 2006 г.

Основные положения, закрепленные Европейской Хартией ме­стного самоуправления, ФЗ 1995 г., нашли отражение и в Законе 2003 г. Однако ФЗ 2003 г. существенно отличается от своего предшественника. Это и перечень видов муниципальных образований в зависимости от территории; разграничение полномочии в зависимо­сти от вида муниципальных образований; увеличение обязательных органов местного самоуправления; увеличение форм непосредственного волеизъявления, с помощью которых население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление; принципы финансирования деятельности муниципальных образований и т.д.

Наряду с Законами «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг. можно назвать еще группу федеральных законов, в той или иной мере являющихся источниками муниципального права. Прежде всего, это законы, входящие в группу источников исключительно отрасли муниципального права. К ним относятся:

- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»¹⁴, обеспечивший в соответствии со ст. 32 Конституции РФ реальные гарантии участия граждан в местном самоуправлении;

- Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»¹⁵;

- Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 78-ФЗ «О приватизации государственного и муници­пального имущества» (с послед, изм. и доп.)¹⁶, усиливший гарантии Местного самоуправления в экономической сфере.

В числе источников муниципального права следует также назвать

- Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед, изм. и доп.)¹⁷, регламентирующий важнейшую сферу общественной жизни, без которой не может существовать ни одно звено местного самоуправления, — сферу муниципальных финансов.


Помимо федеральных законов, муниципально-правовые отношения регулируются значительным числом подзаконных актов.

Так, Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁸ впервые сформулированы основные положения государственной политики в области местного самоуправления страны. Они закрепляют единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации.

Государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления.

С формальной точки зрения такие акты означают вмешательство государства в деятельность местного самоуправления, которое, как известно, самостоятельно в пределах своих полномочий. Но очевидно, что без поддержки со стороны государства на начальном этапе развития оно обойтись не может.

Следующий уровень нормативного правового регулирования муниципально-правовых отношений на федеральном уровне — акты Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 к № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации институционных полномочий местного самоуправления» (с послед, изм. и доп.)¹⁹ были определены цели Программы: форми­рование условий для устойчивого социально-экономического разви­тия муниципальных образований, эффективной реализации кон­ституционных полномочий местного самоуправления.

Последнюю группу источников муниципального права федерального уровня составляют акты Конституционного Суда РФ. Одним из ярких примеров такого рода источников является Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Достоинством данного постановления, несмотря на то, что оно имеет частный характер и решает вопрос организации местного самоуправления лишь в одном субъекте Федера­ции, является содержащееся в нем положение, уточняющее конституционную норму о том, что субъект Федерации вправе самостоятельно решать вопросы административно-территориального устройства, но лишь при условии, если это не приведет к нарушению конституционного права населения на осуществление местного самоуправления²⁰. Таким образом, данным положением были усилены гарантии права граждан на участие в местном самоуправлении в муниципальном образовании любого уровня, что прямо не вытекало из Конституции РФ.


Вопрос №2. Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации.


В отличие от федерального законодательства, которое устанавливает лишь основы местного самоуправления, нормативные правовые акты субъектов Федерации, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальной власти на территории республики, области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей.

Среди источников муниципального права регионального уровня, в свою очередь, можно выделить четыре подуровня. Первый образуют конституции республик, уставы иных субъектов Федерации. Практически все конституции и уставы содержат специальный раздел, посвященный организации местного самоуправления на территории субъекта.

Так, Конституция Республики Бурятия, принятая 22 февраля 1994 г., одной из самых «спокойных» республик в составе Российской Федерации, практически полностью воспроизводит в своем тексте нормы Конституции РФ, касающиеся регламентации вопро­сов организации местного самоуправления.

Конституция Республики Тыва, принятая 21 октября 1993 г., т. е. до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., содержит две главы, посвященные местному самоуправлению: одну — устанавливающую основы местного самоуправления; вторую — регламентирующую порядок формирования и компетенцию местных представительных органов — хуралов представителей и местной администрации. Конституция Республики Татарстан, действующая в редакции от 30 ноября 1994 г., устанавливает как бы два уровня местного самоуправления: государственный, обеспечиваемый представительными и исполнительными органами государственной власти районов, городов республиканского значения и районов в городе, и общественный, действующий в городах, сельских поселениях и на других территориях.

Структура органов последнего уровня определяется населением самостоятельно. Конечно, положения Конституции Республики Татарстан в этой части противоречат Конституции РФ, но это не лишает ее статуса источника муниципального права.

Уставы субъектов Федерации отличает меньший разброс моделей организации местного самоуправления, они реже противоречат Конституции РФ. Конституции и уставы субъектов Федерации, будучи учредительными нормативно-правовыми актами регионального уровня, в качестве источников муниципального права устанавливают конкретную модель организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта. Например, гл. 9 Устава г. Москвы, разд. 5, гл. 5.1,5.2, 5.3 Устава Московской области и др.

Второй подуровень источников муниципального права регионального уровня составляют законы республик, областей, краев, автономных образований, городов федерального значения о местном самоуправлении. Такие акты определяют перечень вопросов местного значения, отнесенный к ведению муниципальных органов, конкретную их структуру, полномочия, порядок взаимоотношений между ними, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, финансово-экономические и организационно-территориальные основы организации муниципальной власти, гарантии, ответственность и взаимоотношения с государственными органами федерального и регионального уровня.

Например, в Алтайском крае в 1995 году принят Закон «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае»²¹. В Республике Алтай 23 сентября 2002 г. принят Закон «О местном самоуправлении в Республике Алтай»²², аналогичные законы приняты в республиках Башкортостан²³, Саха (Якутия)²⁴.

Третий подуровень источников муниципального права субъектов Федерации образуют локальные законы, посвященные регламентации наиболее значимых муниципально-правовых отношений.

К их числу можно отнести:

• Выборы органов местного самоуправления: например, Закон Республики Марий Эл от 1 июля 2003 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Марий Эл»²⁵, Закон Республики Алтай от 24 сентября 2002 г. (ред. от 16.09.2003) «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Алтай»²⁶, и др.

• Организацию местного референдума: например, Закон Приморского края от 5 января 2004 г. «О местном референдуме в Приморском крае», Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. «О местном референдуме в городе Москве».

• Иные формы народовластия: в качестве примера можно привести Республику Дагестан, где принят закон об отзыве главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, законодательство о наказах Воронежской, Пензенской, Новосибирской областей; законы о собраниях (сходах), конференциях Читинской, Ленинградской областей, Еврейской автономной области, Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа; о народной инициативе, об обращениях Ханты-Мансийского автономного округа, Ненецкого автономного округа, республик Башкортостан, Карелия, Мордовия и иные.

• Правовой статус депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления: например, Законы Республики Калмыкия от 7 апреля 1997 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Калмыкия» (ред. от 28.02.2003), Республики Тыва от 24 июня 2003 г. «О статусе выборного лица местного самоуправления в республике Тыва», Республики Алтай от 24.06.2003 «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай».

• Иных органах местного самоуправления: например, Закон Республики Карелия от 01.12.2003 «Об административных комиссиях при органах местного самоуправления Республики Карелия», Закон Республики Марий Эл от 04.12.2002 «Об административных комиссиях органов местного самоуправления Республики Марий Эл» с изм. 26 января 2003 г.

• Финансово-экономические основы — местные налоги и сборы, вопросы муниципальной собственности, формирование местного бюджета и т.д. Например, Законы Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 «О финансах местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)» и Республики Тыва от 09.11.2001 (ред. от 04.01.2003) «О финансовых основах местного самоуправления в Республике Тыва».

• Разграничение полномочий между органами государственной и муниципальной власти. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 10.07.2003 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Саха (Якутия) и органами местного самоуправления», Законы Республики Алтай от 25.06.2003 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции» и от 14.03.2003 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области архивного дела».

• Передачу органам местного самоуправления государственных полномочий; иные законы, регулирующие то или иное направление жизнедеятельности муниципального образования на территории субъекта. Например, в Республике Мордовия 28.01.2004 г. был принят Закон «О наименованиях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия».

Принимаются законы, регулирующие процедуру принятия, вступления в силу правовых актов органов местного самоуправле­ния. Например, Закон Республики Мордовия от 14.06.2000 «О пра­вовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия», Закон Республики Саха (Якутия) от 10.07.2003 «О порядке принятия и вступления в силу правовых актов органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)».

В Хабаровском крае принят Закон от 26.03.2003 «Об административной ответственности за правонарушения в сфере местного самоуправления».

Так же, как и на федеральном уровне, эти акты совместно с конституцией (уставом) и отраслевым законом о местном самоуправлении образуют систему законов, обеспечивающих формирование и функционирование муниципальной власти.

Вместе с тем, поскольку система законов муниципального права на региональном уровне находится в стадии формирования, здесь не обойтись без издания подзаконных актов: постановлений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, распоряжений глав администрации (указов президентов республик) и решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, которые образуют четвертый подуро­вень муниципального права. Это, как правило, акты оперативного управления, действующие до издания соответствующих законов субъектов Федерации. Тем не менее на современном этапе они частично восполняют пробелы в законодательном регулировании вопросов местного самоуправления.

Таким образом, система законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации во многом аналогична федеральной, с тем лишь принципиальным отличием, что она закрепляет конкретные вопросы организации и развития в данном регионе.


Вопрос №3. Нормативные акты органов местного самоуправления их роль в осуществлении федерального и регионального законодательства.


Нижний, или первичный, уровень нормативного правового регулирования муниципально-правовых отношений образуют акты, принимаемые муниципальными органами и непосредственно населением. Их также можно классифицировать по группам. Первую группу образуют уставы муниципальных образований: районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований.

С точки зрения содержания уставы представляют собой учредительные акты, в которых определяется структура местного самоуправления, конкретные пределы его действия (границы муниципального образования), вопросы, отнесенные к его ведению, соотношение форм непосредственной и представительной демократии, состав и структура муниципальных органов, взаимоотношения ме­жду ними, гарантии, ответственность и взаимоотношения с иными уровнями местного самоуправления и органами государственной власти и др. Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 8 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По сути, это «мини-конституция», действующая в пределах отдельного муниципального образования.

Такой устав может быть утвержден населением муниципального образования на местном референдуме либо принят выборным представительным органом местного самоуправления. Независимо от формы его принятия он подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Органом, осуществляющим государственную регистрацию устава муниципального образования, может выступать администрация субъекта Федерации либо управление юстиции субъекта Федерации. Иногда эта функция возлагается на регистрационную палату области, края, города федерального значения.

Необходимость государственной регистрации устава муниципального образования обусловлена двумя причинами. Во-первых, государственная регистрация в данном случае выступает одной из форм государственного контроля за местным самоуправлением, который, в свою очередь, имеет задачу наиболее полного обеспечения реализации права граждан на участие в местном самоуправлении. Во-вторых, учитывая двойственную природу актов местного самоуправления, о которой шла речь выше, государственная регистрация устава муниципального образования является обязательным элементом процедуры его принятия. Однако вступление его в силу по закону обусловлено исключительно фактом его обнародования, а не регистрации. При этом отказ в государственной регистрации Может быть обжалован в судебном порядке.

Вторую группу источников муниципального права данного уровня составляют правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных Должностных лиц местного самоуправления. Названные органы согласно ст. 20 Федерального закона 1995 г. и в соответствии с уставом являются юридическими лицами. Поскольку Закон предусматривает обязательную государственную регистрацию устава муниципального образования, только после нее перечисленные органы местного самоуправления приобретают статус юридического лица, издаваемые ими акты — характер нормативных правовых актов, источников муниципального права, за исключением нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные инте­ресы человека и гражданина, которые вступают в силу только по­сле их официального опубликования (обнародования).

Если говорить об иерархии рассматриваемых актов, то среди них наибольшую значимость имеют решения выборных представительных органов местного самоуправления — собраний народных. представителей (в отдельных субъектах Федерации — Советов). Особое место в системе источников муниципального права этих актов обусловлено их компетенцией, о которой пойдет речь ниже, и их представительным характером. Фактически данные органы наиболее адекватно выражают волю большинства избравшего их населения.

Третье по значению место в системе источников муниципального права занимают акты глав муниципальных образований. Данный муниципальный орган следует отнести к числу органов испол­нительной власти на местном уровне. Поэтому его акты занимают в иерархии актов муниципальной власти положение на ступеньку ниже, чем акты выборного представительного органа местного самоуправления. Это проявляется не только в перечне вопросов, решаемых главой муниципального образования, но и в обязательности решений представительного органа местного самоуправления для главы муниципального образования и в праве первого отменять или приостанавливать решения последнего в случае их несоответствия закону или уставу муниципального образования.

Четвертую, завершающую, группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования. Речь идет о функциональных подразделениях исполнительной власти на местном уровне: фондах муниципального имущества, земельных комитетах, отделах архитектуры и т. д. Руководители этих подразделений также имеют право издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по ряду вопросов.

Однако далеко не все вопросы организации деятельности местного самоуправления могут быть решены выборными (назначенными) органами местного самоуправления. Некоторые — наиболее значимые — решаются населением непосредственно на сходах, собраниях, путем опроса и проведения местного референдума. Статус каждого из перечисленных решений различный.

В том случае, если собрание, сход граждан созывается по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов местного значения и параллельно действует выборный представительный орган местного самоуправления, то решения схода имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем остальным органам местного самоуправления, действующим в данном муниципальном образовании.

Если представительный орган местного самоуправления в данном муниципальном образовании не избирается, то его функции переходят к сходу, собранию граждан, а решения имеют ту же юридическую силу, что и решения представительного органа местного самоуправления. Решения местного референдума в соответствии со ст.3 Конституции РФ во всех случаях имеют высшую юридическую силу независимо от формы его проведения.

Что же касается опроса, то его результаты имеют значение для выборных органов местного самоуправления, однако могут быть подвергнуты коррективам в ходе дальнейшей нормотворческой деятельности. Однако, исходя из смысла ст.3 Конституции РФ, решения, принятые населением непосредственно, должны иметь большую юридическую силу, чем акты выборных (назначенных) муни­ципальных органов соответствующего уровня.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что акты местного самоуправления составляют нижний (первичный) уровень источников муниципального права. Это наиболее конкретные по своему содержанию акты, на характер которых в наибольшей степени может оказать влияние население муниципального образования. Данные акты должны:

• отвечать требованиям законности, как по форме, так и по содержанию;

• быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления или вопросов ведения соответст­вующего муниципального образования;

• подвергаться в случаях, установленных законом, государственной регистрации;

• публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

• приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления.