О местном самоуправлении
| Вид материала | Документы |
Содержание3. О содержании отдельных понятий, используемых в федеральном законодательстве о местном самоуправлении |
- «О местном самоуправлении в Украине», 10.52kb.
- Закон о местном самоуправлении предписывал субъектам федерации в течение 3 месяцев,, 140.23kb.
- Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», 369.62kb.
- Положение по сбору за место для парковки транспортных средств, 84.73kb.
- №10. Развитие законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, 274.55kb.
- Т. Н. Участие библиотеки в местном самоуправлении: Сотрудничество с региональной властью, 386.65kb.
- Закон республики беларусь 4 января 2010 г. N 108-з о местном управлении и самоуправлении, 69.28kb.
- «О местном самоуправлении в Украине», 15.8kb.
- «Внесение изменений и дополнений в закон о местном самоуправлении РФ с целью повышения, 267.56kb.
- «правотворческая инициатива граждан», 340.39kb.
3. О содержании отдельных понятий, используемых в федеральном законодательстве о местном самоуправлении
3.1. Местное самоуправление
Определение понятия «местное самоуправление» изложено в пункте 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — также Федеральный закон ¹ 154-ФЗ), где указано:
«Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Данное определение базируется на нормах Конституции Российской Федерации, элементы формулировок которых использованы в изложенном определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.» (статья 12); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.» (часть 2 статьи 130); местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (часть 1 статьи 131).
В ратифицированном официальном русском переводе Европейской хартии понятие местного самоуправления дано в следующей редакции:
«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (пункт 1 статьи 3 Хартии).
Сравнив российское определение с определением Европейской хартии, отметим как совпадения, так и некоторые отличия в формулировках.
Текстуально совпадает то, что в обоих случаях речь идет об осуществлении местного самоуправления в интересах населения соответствующей территории и под свою ответственность.
Что касается отличий, то российское определение более конкретно, чем формула Хартии.
«Право и реальная способность органов местного самоуправления» (по мнению авторов, более корректна формула: «право и реальная способность муниципальных образований») трансформировались в российской версии в признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации деятельность населения непосредственно и через органы местного самоуправления. Таким образом, российская версия устанавливает наличие не просто прав и реальных способностей, а конституционно гарантированных прав, — то есть прав, реализация которых защищается государством наравне с правами, установленными иными нормами Конституции (правового акта высшей юридической силы). В российской версии гораздо конкретнее определен круг вопросов, относящихся к предметам ведения местного самоуправления. Вместо весьма широкого понятия «часть публичных дел» более четко обозначены вопросы местного значения.
Вышеизложенные отличия в формулировках носят характер не противоречий, а конкретизации норм Европейской хартии. Установление основных полномочий органов местного самоуправления национальным законом прямо предусмотрено статьей 4 (1) Европейской хартии.
Необходимо также отметить, что определение, изложенное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», преемственно определению, данному в предшествовавшем ему Законе Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в статье 1 которого было установлено:
«Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации».
Важным отличием формулировок предшествующего и настоящего Законов является отсутствие в новом определении термина «система». Согласно приведенному определению ранее действовавшего Закона предусматривалась единообразная организация местного самоуправления во всей России. Определение действующего Закона исходит из возможности многообразия форм осуществления местного самоуправления.
Другое важное отличие — то, что в ныне действующем Законе речь идет о деятельности населения, а в ранее действовавшем — о деятельности граждан. То есть настоящий Закон в принципе допускает возможность участия в местном самоуправлении несовершеннолетних, иностранцев, лиц без гражданства. Норм о конкретных формах такого участия в Федеральном законе № 154-ФЗ не содержится, однако имеется норма Конституции России, устанавливающая рамочные условия решения этого вопроса: в части 2 статьи 130 Конституции определено, что осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления гарантируется гражданам.
Принципиально важно в этом определении понятие самостоятельности. Разброс интерпретаций конституционного положения о самостоятельности местного самоуправления чрезвычайно широк: от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более, как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государственной власти. Ни тот, ни другой подход не соответствует Конституции России и названному Федеральному закону. Конституция в статье 12 предусматривает не просто самостоятельность местного самоуправления, а самостоятельность ограниченную, а именно — в пределах своих полномочий. В части 1 статьи 130 Федеральной Конституции это положение конкретизируется: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону № 154-ФЗ (пункт 1 статьи 1, пункт 2 статьи 6, пункт 1 статьи 8) перечень этих вопросов в отношении каждого муниципального образования определяется уставом муниципального образования, причем принятие устава отнесено Федеральным законом также к вопросам местного значения.
При этом имеется законодательно установленный перечень вопросов местного значения, изложенных в статье 6 названного Федерального закона. Это не перечень вопросов, обязательных к решению в каждом муниципальном образоваении, а перечень вопросов, подлежащих решению через муниципальный уровень власти. В частности, возможны варианты, когда отдельные вопросы решаются совместно несколькими сопредельными муниципальными образованиями; при многоуровневой организации местного самоуправления разграничение предметов ведения между уровнями должно быть осуществлено законом субъекта Российской Федерации (в городе — уставом города). Кроме того, муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
В связи с изложенным, представляется, что под самостоятельностью местного самоуправления следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо иных властных структур на основании норм законов определять круг вопросов местного значения, подлежащих решению в муниципальном образовании, и решать их, действуя в соответствии с законами, а также нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими.
Настоящее определение подчеркивает и еще один важный аспект организации местного самоуправления — речь идет о деятельности под свою ответственность. То есть бремя последствий за решения, принятые в пределах вопросов, принятых к своему ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление.
Следует подчеркнуть, что, исходя из определения, данного в Федеральном законе № 154-ФЗ, деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов, выходящих за пределы вопросов местного значения, в частности — по осуществлению государственных полномочий, не является местным самоуправлением. А значит, на эту деятельность распространяются не все нормы законодательства о местном самоуправлении. Например, норма названного Федерального закона о праве представительных органов местного управления на установление местных налогов и сборов (статья 39) не может быть использована для обоснования установления целевых платежей на покрытие расходов, не связанных с решением вопросов местного значения соответствующего муниципального образования.
Òàêèì îáðàçîì, îïðåäåëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äàííîå â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», áàçèðóåòñÿ íà êîíöåïòóàëüíîì ïîëîæåíèè Åâðîïåéñêîé õàðòèè î ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è îá îñóùåñòâëåíèè åãî â èíòåðåñàõ íàñåëåíèÿ îòäåëüíûõ îáîñîáëåííûõ òåððèòîðèé, è, îäíîâðåìåííî, êîíêðåòèçèðóåò ýòó èäåþ, ïðèâÿçûâàÿ åå, ñ îäíîé ñòîðîíû — ê ôîðìóëèðîâêàì ðîññèéñêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è, â ïåðâóþ î÷åðåäü — ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè, à ñ äðóãîé ñòîðîíû — ê èìåþùåéñÿ â Ðîññèè ïðàêòèêå è ðàíåå äåéñòâîâàâøåìó çàêîíîäàòåëüñòâó ïî âîïðîñàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.