Geum.ru

З. В. Макарчук Кафедра конституционного, административного и финансового права

Вид материалаСтатья

Содержание


Проблема международной правосубъектности европейского союза
Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198, Москва, Россия
Problem of the international legal personality of the european union
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13


ПРОБЛЕМА МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА



А.Я. Капустин


Кафедра международного права

Российский университет дружбы народов

Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198, Москва, Россия


Статья посвящена одной из наиболее спорных проблем юридического характера Европейского Союза (ЕС) - ее международной индивидуальности. В статье анализируются различные тенденции в развитии европейской интеграции, связанной с проблемой международной индивидуальности ЕС.


Европейский союз представляет собой сложное юридико-политическое объединение. Свое начало он берет с учреждения в апреле 1951 г. Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Создание ЕОУС дало мощный импульс прогрессивному процессу экономической интеграции стран-участниц, состоящему первоначально в развитии конкретной отрасли экономики, которая играла решающую роль в экономической и политической стратегии государств-учредителей организации. Затем, в марте 1957 г., этот процесс был дополнен подписанием договоров, учредивших Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (ЕВРОАТОМ).

Европейские сообщества (ЕЭОУС, ЕЭС и ЕВРОАТОМ) на протяжении последующих десятилетий претерпели значительные изменения. Из Европы “шести” они превратились в Европу “пятнадцати”. В настоящее время продолжается активное обсуждение вопросов дальнейшего расширения сообществ. Не менее глубокие перемены коснулись и институционной структуры и содержания интеграционного процесса. В 1976 г. была проведена важная реформа по демократизации процесса формирования Европейского парламента (ЕП), который стал избираться путем прямого голосования населением стран – участниц сообществ. В апреле 1965 г. был подписан договор “о слиянии сообществ”, приведший к созданию единых для трех сообществ основных органов (Совета, Комиссии, а также других органов). После этого ЕЭС, ЕОУС и ЕВРОАТОМ стали именоваться “Европейскими сообществами” (Сообщества). В феврале 1986 г. странами-участницами Европейских сообществ был принят Единый европейский акт, в преамбуле которого прокламировалось создание Европейского союза на основе, во-первых, Сообществ, функционирующих в соответствии с их собственными правилами, и, во-вторых, Европейского сотрудничества в сфере внешней политики государств - членов Сообществ. Его положения были развиты в заключенном в феврале 1992 г. Маастрихтском договоре, учредившем “Европейский союз” (Союз), на базе Европейского сообщества, дополненного сферой общей внешней политики и политики безопасности (ОВППБ), а также сотрудничеством в области правосудия и внутренних дел (СПВД). Оригинально решен вопрос о наименованиях: термин “Европейское экономическое сообщество” заменен термином “Европейское сообщество” (ЕС), два оставшихся сообщества сохранили свои прежние наименования.

Наконец, на межправительственной конференции ЕС, начавшей свою работу в г. Турине (Италия) 29.03.1996 г., ставилась задача преобразования Союза с тем, чтобы он был готов для последующего расширения и принятия в свой состав стран Центральной, Восточной и Южной Европы1. В июне 1997 г., на состоявшейся в г. Амстердаме (Голландия) сессии Европейского совета на высшем уровне был подписан договор о Союзе, получивший название Амстердамского. Он закрепил ряд новых концепций, в том числе заявил о создании зоны свободы, безопасности и справедливости, включил ряд важных положений о расширении прав граждан и уважении прав человека, уточнил вопросы представительства ЕС на международной арене, а также затронул некоторые институционные вопросы, в их числе состав Европейской комиссии после расширения ЕС, состав “Тройки” ЕС 2. 2 октября 1997 г. главы государств и правительств стран-членов ЕС собрались в Амстердаме на церемонию подписания нового договора о ЕС, получившего полное наименование как Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском союзе, договоров, учреждающих европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов. Наряду с ним были подписаны Протокол об отношениях ЕС с Западноевропейским союзом (ЗЕС); Протокол о включении Шенгенского договора в законодательную систему ЕС; Протокол, регламентирующий количество заседаний Европарламента; декларации (насчитывается 51), принятые на Межправительственной конференции (МПК) и 8 деклараций, подписанных одной или несколькими странами-членами ЕС и принятыми к сведению на МПК 3.

В результате проделанной эволюции сформировалось новое юридически неопределенное международное образование – Союз. Как можно определить юридическую природу этого объединения, если известно, что входящие в него ЕС, ЕОУС и ЕВРОАТОМ сохраняют обособленную друг от друга и от Союза международную правосубъектность (ст.6 договора о ЕОУС, ст.210 договора о ЕС и ст.184 договора о ЕВРОАТОМ)? Действительно, каждое из трех сообществ было учреждено посредством самостоятельных международно-правовых актов, которые сохранились с внесенными в них изменениями в качестве составных частей Маастрихтского договора. Все три сообщества обладают самостоятельными целями и сферой деятельности, но имеют общую институционную структуру (ст. “С” Маастрихтского договора 1992г.). Ситуация с точки зрения международного права весьма необычна: каждая из трех международных организаций имеет собственную международную правосубъектность, которая, в то же время, реализуется общими для них органами. Кроме того, деятельность трех сообществ регулируется общими для них принципами права.

Нечто подобное, видимо, можно обнаружить лишь в дипломатическом праве в институте кумулятивного представительства третьих стран (ст: Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.), хотя аналогии в этом случае весьма относительны, поскольку в Европейских сообществах имеются общие органы, реализующие международную правосубъектность трех самостоятельных международных организаций, а в случае кумуляции дипломатического представительства речь идет лишь о представительстве интересов и выполнении иных дипломатических функций, а не о выполнении в полном объеме прав и обязанностей субъекта международного права. Подобную форму совмещения или объединения органов в нескольких международных организациях использовали и некоторые другие международные организации интеграционного характера, например, Карибский общий рынок и Карибское сообщество1.

Еще большую путаницу в решение вопроса о юридической природе Союза вносит рассмотрение установленного в Маастрихтском договоре 1992 г. порядка присоединения к нему новых государств-членов. В самом деле, невзирая на то, что каждое из сообществ обладает самостоятельной международной правосубъектностью и организационной самостоятельностью, и было бы логичным ожидать отдельного приема в каждое из сообществ или, как это было ранее, одновременного присоединения к трем сообществам, в Маастрихтском договоре установлена иная процедура приема новых членов. Перед каждым кандидатом выдвигается требование обращаться с просьбой о принятии в члены Союза (ст. “О” Маастрихтского договора), а условия его присоединения к договорам, на которых основан Союз, явятся предметом соглашения между государствами–членами Союза и государством заявителем. Иными словами, Маастрихтский договор предусматривает лишь членство в Союзе, а в иных международных организациях государство участвует в качестве члена Союза путем присоединения к учредительным договорам Европейских сообществ и принятия на себя вытекающих из них обязательств. Отсюда можно заключить, что в Союзе и в Европейских сообществах установлено единое членство.

По мнению некоторых исследователей, это последнее обстоятельство (присоединение ко всем договорам, на которых основан Союз), позволяет найти юридический выход из сложившейся ситуации, поскольку таким образом государство-заявитель вступает одновременно в три европейских сообщества и обязуется участвовать в иных формах сотрудничества (ОВППБ, СПВД), предусмотренных Маастрихтским договором для Союза2. Более того, присоединение к Европейскому Союзу как целому позволяет избежать негативных последствий различного правового статуса составляющих его частей, т.е. наряду с членством в трех международных организациях новые государства члены просто обязаны, в силу членства в Союзе, принять его политические устремления и характер, что выступает дополнительной гарантией сохранения единства и целостности этого международного объединения.

Отдавая должное приведенной аргументации и выражая понимание необходимости введения института единого членства Союза и Европейских сообществ, позволим высказать мнение о том, что тем не менее, Союз не обладает собственной международной правосубъектностью. По меткому выражению профессора Топорнина Б.Н. вопрос о правосубъектности Союза “как бы остался за кадром” Маастрихтского договора, а Амстердамский договор также не добавил к прояснению этого вопроса ничего существенного. Кроме того, в отличие от Европейских сообществ Союз не приобретает правоспособности во внутренних правопорядках государств-членов в качестве юридического лица 3, что лишний раз свидетельствует о неопределенности его не только международно-правового, но и внутригосударственного статуса.

Этот вопрос не выпал из поля зрения исследователей и политиков. Как считают некоторые юристы, наделение Союза международной правосубъектностью, наряду с уже существующими в его рамках тремя субъектами международного права (ЕС, ЕОУС и ЕВРОАТОМ), добавило бы еще больше неопределенности в сложившуюся организационную систему европейской интеграции4. Они согласны с тем, что выбор другой альтернативы – лишение международной правосубъектности трех сообществ и наделение международной правосубъектностью одного лишь Союза - было бы более логичным шагом авторов Маастрихтского договора, тем более, что такое решение не потребовало бы неизбежно радикальной реформы учредительных договоров Европейских сообществ, ни тем более их исчезновения. Максимум, что могло бы произойти - это преобразование трех сообществ в единый Союз и пересмотр основ процесса интеграции, руководство которым осуществляет Союз. Кроме того, это явилось бы прологом к объявлению намерения пересмотреть три учредительных договора Европейских сообществ с целью их объединения в единый учредительный акт. Этого, как известно, не произошло, а Амстердамский договор также не оправдал подобных ожиданий, подтвердив тем самым иронию тех, кто считает, что такая реформа является настолько желательной, насколько неосуществимой (1 1.Ibidem).

Нелишне вспомнить в связи с этим, что в первоначальных проектах реформирования европейской интеграции (проект Спинелли 1984 г.) фигурировали предложения о наделении Союза международной правосубъектностью, что перекликается с задачей Союза, сформулированной в ст.В Маастрихтского договора о том, что необходимо “способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене”. Этот пробел в определении международно-правового статуса Союза особенно ярко проявился тогда, когда правительство Германии предложило учреждать общие посольства Союза в новых независимых государствах, появившихся на месте бывшего СССР. Это предложение не смогло получить практического воплощения ввиду того, что Союз не обладает международной правосубъектностью и, следовательно, не может заключать соглашения об учреждении посольств с принимающими государствами.

Из этого можно заключить, что не включение в окончательный текст Маастрихтского, а затем Амстердамского договоров соответствующих положений о международной правосубъектности Союза объясняется, судя по всему, желанием сохранить возможности для дальнейшего юридико-институционного развития нового международного образования. Если же выражаться более определенно, то стоит вспомнить, что идею “федерализации” европейской интеграции в последние десятилетия отстаивает наиболее активно Европарламент, и именно по его инициативе был подготовлен проект договора о Союзе, под руководством А. Спинелли. С учетом того, что не все круги европейской общественности придерживаются “федералистской” концепции развития европейской интеграции, можно сделать вывод, что верх одержала более сдержанная точка зрения, откладывающая до лучших времен решение таких политически деликатных и щекотливых тем, как преобразование Европейских сообществ в Европейскую федерацию. Не следует, вместе с тем, упускать из вида, что “федералистские” мотивы в теме о ЕС продолжают звучать из-за кулис европейской политики стран-членов и институтов ЕС, . Поступательность и неторопливость так характерны для архитекторов европейской интеграции (2 2. См.: Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского сообщества до Европейского союза. М., 1998, с.368, который отмечает “стремление сохранить уже имеющиеся институциональные достижения и продвигаться медленным шагом, но вперед, оставляя на более поздний срок решение фундаментальных вопросов, связанных с развитием и укреплением институтов Европейского союза”).

Итак, структура Союза, установленная Маастрихтским и Амстердамским договорами, выглядит следующим образом. Союз – это международное объединение, не обладающее международной правосубъектностью, созданное на основе трех Европейских сообществ, являющихся признанными субъектами международного права, которые, видимо, можно рассматривать в качестве составных частей Союза. Помимо членства в Союзе, а, следовательно, в трех сообществах, государства-члены обязаны участвовать и в реализации целей ОВППБ, СПВД, которые именуются в Маастрихтском договоре как “сферы политики и формы сотрудничества”.

Действительно, анализ раздела Y Маастрихтского договора (“Положения об общей внешней политике и политике безопасности”) ясно показывает, что хотя согласно ст. “J” Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности, обязательства, вытекающие из ОВППБ, распределяются между самим Союзом (ст. J.1, J.4), его государствами-членами (ст. J.1, J.2, J.3, J.4, J.5, J.6, J.8), председательствующим государством-членом (ст. J.5, J.7), Советом (ст. J.1, J.2, J.3, J.8, J.11), Комиссией (ст. J.6, J.7, J.8, J.9) и Европейским парламентом (ст. J.7,). Близкую картину показывает и рассмотрение раздела YI Маастрихтского договора “Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел”.Амстердамский договор внес в них незначительные изменения, оставив существенные положения в прежнем виде. Сложным представляется в этой ситуации и положение органов Европейских сообществ (Совет, Комиссия, Европарламент) при выполнении обязательств, вытекающих из указанных разделов Маастрихтского договора. Как известно, согласно ст. “С” Маастрихтского договора, Союз имеет “единую институционную структуру”, следовательно, в этих ситуациях они будут выступать не как органы Европейских сообществ, на которых базируется Союз, а как органы самого Союза, иначе трудно объяснить положения Маастрихтского и Амстердамского договоров, предусматривающих “действия Союза” (например, ст. “С” Маастрихтского договора). В таком же ключе следует, видимо, толковать и ст. “Е” Маастрихтского договора, уполномочивающую Европарламент, Совет, Комиссию и Суд осуществлять свою компетенцию “в соответствии с условиями и согласно целям” как учредительных договоров Сообществ (включая акты, внесшие в них изменения и дополнения), так и Маастрихтского договора.

Пикантность этой ситуации придает то обстоятельство, что положения соответствующих разделов Маастрихтского договора не подпадают под юрисдикционный контроль Европейского суда, что позволяет сделать вывод, что одни и те же органы Союза при выполнении ими различных функций, предусмотренных Маастрихтским договором, будут иметь различный правовой статус внутри Союза. Вряд ли это будет способствовать упрощению ситуации, поэтому можно понять тех специалистов, которые резко критически восприняли такой подход к конституированию Союза, подчеркнув, что заключение Маастрихтского договора “угрожает привести к конституционному хаосу, потенциальными жертвами которого являются взаимосвязь и единство и сопутствующая этому власть правовой системы, старательно выстраиваемой в течение более чем 30 лет”.1

Вопрос о правовой природе Союза тесно связан и с вопросом о характере этого международного объединения. Мы установили, что данное объединение не является субъектом международного права. В этом случае закономерно возникает вопрос о том, к какому из известных науке и практике международного права видов объединений его можно отнести? Если Союз не является субъектом международного права, то можно ли его отнести к международным организациям? Ответ напрашивается сам собой, поскольку в российской науке сложилось мнение о том, что все или почти все современные международные организации являются субъектами международного права2. Соответственно, объединение, не обладающее международной правосубъектностью, не может быть причислено в разряду ММПО.

Вместе с тем, нельзя не отметить ряд признаков, объективно сближающих Союз с институтом международной организации. К международным организациям его приближают следующие характеристики:

а) наличие учредительного акта в форме международного договора, что свидетельствует о “жестком” характере международных обязательств, составляющих его юридическую основу;

б) наличие института членства, который просто необходим, поскольку он тесно связан с договорной основой Союза (наличие учредительного договора предполагает как минимум участие в нем заинтересованных государств);

в) обладание “единой институционной структурой” (ст. “С” Маастрихтского договора); наличие собственных целей (ст. “В”) и средств для их достижения (ст. “F”).

В отличие от международных межправительственных организаций (ММПО), он не обладает самостоятельными правами и обязанностями, позволяющими признать его субъектом международного права. Нисколько не умаляя ранее сделанных выводов, стоит иметь в виду то обстоятельство, что в зарубежной литературе не исключается возможность того, что Европейской союз на практике добьется признания за ним такого качества благодаря достижению эффективности при осуществлении своих функций, особенно в вопросах ОВППБ и сотрудничества в сферах правосудия и внутренних дел несмотря на отсутствие формальных положений об этом в Маастрихтском и Амстердамском договорах, учитывая, что такие положения носят чисто декларативный характер3. Все это лишний раз подчеркивает юридическую неопределенность статуса нового объединения.

Часто задается вопрос о том, приближают ли Маастрихтский и Амстердамский договоры Европейские сообщества к созданию европейской федерации? Выше мы отметили, что с формально-юридической точки зрения федералистский подход потерпел неудачу. Однако настолько ли сокрушительно это поражение? Скорее всего, наоборот. Надо говорить не о поражении, а о дальнейшем продвижении федералистских концепций в содержание европейской интеграции, точнее говоря о дальнейшем внедрении элементов федерализма в структуру европейской интеграции. Этот процесс проявляется как во включении новых институтов в содержание права европейских сообществ, так и в тщательно и неторопливо формируемую, если так можно выразиться, “духовную государственность” Европы.

В самом деле, как еще можно объяснить создание экономического и валютного союза с точным указанием даты введения единой валюты (1 января 1999 г.) и созданием единой банковской системы, как не уступкой федерализму, ибо современная история не дает иных примеров хождения единой валюты (за редкими случаями, объясняемыми исключительными обстоятельствами) на территории различных государств, кроме федераций. Валюта всегда была признаком суверенитета. Другой не менее характерный пример, это включение института гражданства Союза в Маастрихтский договор и расширение соответствующих положений в Амстердамском договоре, включая инкорпорацию в него Шенгенских соглашений. Постепенно в массовом сознании населения европейских стран формируется идея, не только географического, но и государственного единства, при сохранении суверенитета государств-членов, а значит и их свободы в определении своей позиции в отношении участия в европейской интеграции.

Создание духовной основы новой государственности происходит почти что на подсознательном уровне, который, если верить сторонникам психоанализа имеет даже большую власть над поведением людей, чем рациональное сознание. В обоих упомянутых договорах говорится о том, что они знаменуют создание “как никогда сплоченного союза народов Европы”. Народов, а не государств, что говорит, судя по всему, о том, что национальное государство как опора европейской цивилизации уже не представляет собой самодостаточного начала, обеспечивавшего развитие европейской народов на протяжении последних трех с половиной столетий, если брать за точку отсчета Вестфальский мир 1648 г. Ныне на смену ему приходит новое образование – Европейский союз как прообраз будущей европейской федерации.

Конечно, не все формулировки столь определенны. В той же ст. А Маастрихтского договора устанавливается, что задача Союза состоит в том, чтобы организовать “отношения между государствами-членами и между их народами”, что свидетельствует о том, что европейская федерация – это еще не политическая реальность, это скорее реальность, как принято сейчас выражаться, виртуальная, но уже граничащая с реальностью бытия. От поспешных выводов предостерегает и ст. F Маастрихтского договора, провозглашающая уважение Союзом “национальной индивидуальности государств-членов, чьи политические системы основаны на принципах демократии”. Вторая часть этой фразы может увести в иную плоскость рассуждений, не имеющих прямого отношения к теме, поэтому обратим внимание на ее первую часть, вольно или невольно сформулированную в выражениях, в который уже раз отмечаемой нами, почти полной юридической неопределенности. Речь идет о понятии “национальной индивидуальности”, видимо, призванном успокоить страхи поборников национального или государственного суверенитета, но не становящемся от этого более понятным.

Наконец, нельзя не обратить, с каким изяществом были произведены изменения в названии Европейского экономического сообщества, утратившего определение “экономическое”. Отныне это больше не экономическое, а просто Европейское сообщество. Недаром, многие пытливые умы усмотрели в этой метаморфозе приближение к истинному значению содержания понятия “сообщество” как “государства господство духа”1.

Конечно, не следует идеализировать или тем более романтизировать ход европейской интеграции, и происходящие в ней процессы. Несмотря на огромные успехи в деле сближения народов, нельзя не видеть и противоречий, которые продолжают оказывать свое влияние на европейскую интеграцию и ее правовое строительство. Само отношение некоторых стран к упоминавшимся ранее нововведениям (единое гражданство, единая валюта и банковская система) далеко не однозначно. Например, Великобритания не стремится ускорять свое вхождение в Экономический и валютный союз. Встречаются разногласия и иного характера, но не они определяют доминирующие тенденции развития европейской интеграции. Стремление продолжать движение по пути укрепления единства государств и народов путем использования элементов модели федеративного государства в практике межгосударственных отношений, в практике международных организаций, является выдающимся и в высшей степени положительным примером отношения к правовому наследию человечества.

Итак, если попытаться дать объяснение юридической природе Европейского союза, то его можно определить как процесс формирования международно-правовой федерации, явления ранее не известного человеческой истории. Переход от конфедераций к федерациям имел место в прошлом, но он, пожалуй, за исключением Швейцарии, не имел столь длительный срок и не сопровождался таким широким использованием международно-правовых средств. С учетом этого, а также практики применения Маастрихтского и Амстердамского договоров можно попытаться определить природу Союза как международного объединения, представляющего из себя юридический гибрид. Действительно, с одной стороны, Союз – это уникальное объединение, которому пока что нет аналогов ни в какой части света или сфере сотрудничества. Это международное объединение, поставившее перед собой далеко идущие цели (в политической сфере и сфере безопасности, в экономической и социальной сферах и т.д.), однако не приобретшее для их реализации самостоятельной международной правосубъектности.

Сам по себе факт отсутствия качества субъекта международного права у какого-либо международного объединения еще не повод для провозглашения его уникальности. В самом деле, неформальные союзы международных организаций, характеризующиеся слабой интенсивностью централизующего начала, давно уже стали привычным явлением в международных отношениях (“семья” или система ООН, система ЛАГ, система ОАГ и т.д.). Объединения государств, не стремящиеся к обретению статуса субъекта международного права и международной организации, также нередко встречаются в международных отношениях (Движение неприсоединения, Британское содружество, в определенном смысле – СНГ).

Особенность Европейского союза заключается в том, что не являясь субъектом международного права, он, в то же время, в состоянии осуществлять большой объем международных прав и обязанностей, опираясь на Европейские сообщества, входящие в него составной частью. Гибридный характер правовой природы Союза позволяет ему быть активным участником современных международных отношений.


PROBLEM OF THE INTERNATIONAL LEGAL PERSONALITY OF THE EUROPEAN UNION


A.Y. Kapustin


The Department of International law

Russian University of Peoples’ Friendship

Miklukho-Maklay str.,6, 117198 Moscow, Russia


Article is devoted to one of the most controversial problem of the legal nature of the European Union (EU) – their international personality. It is analysing different trends in the development of the european integration related with the problem of international personality of the EU.