Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй зміцнення управління та фінансової стійкості національної системи природоохоронних територій в україні короткий опис
| Вид материала | Документы |
- Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй Програма рівних можливостей та прав, 556.3kb.
- Міністерство закордонних справ україни, 199.63kb.
- Поняття та класифікація прав людини, 159.8kb.
- Оон організація об’єднаних націй, 79.66kb.
- Д людини стало одним із найважливіших завдань створеної після завершення Другої світової, 950.27kb.
- Кабінету Міністрів України подати у місячний строк проект закон, 177.73kb.
- Законодавчі та інституційні основи, 783.25kb.
- Верховної Ради України, програми розвитку Організації Об’єднаних Націй (проон), Української, 125.25kb.
- Ка характеризується наявність у суб’єкт господарювання фінансових ресурсів, достатніх, 49.82kb.
- «Фінансовий аналіз», 84.47kb.
Звіт підготовлено Баррі Спергелем, міжнародним консультантом, 2 серпня 2007 року на замовлення ПРООН
- У цьому звіті оцінюється застосовність та потенціал різних неурядових фінансових механізмів, які можуть бути використані у реалізації повного проекту ГЕФ під назвою «Зміцнення врядування та фінансової стабільності національної системи природоохоронних територій в Україні».29
- Поточний рівень фінансування системи ПТ в Україні – всього 4 мільйони доларів США на рік для покриття операційних витрат усієї системи ПТ, до складу якої входить 7000 природоохоронних територій (що становить майже 5% території країни) – потребує відповідного розгляду. Україна – далеко не бідна країна, незважаючи на те, що багато українців і досі мають фінансові проблеми, ледь зводячи кінці з кінцями. Кілька тижнів тому один український бізнесмен продав пакет акцій п’ятого найбільшого комерційного банку групі італійських та австрійських банків за приблизно 3 мільярди доларів США. В країні мешкає щонайменше десяток бізнесменів з аналогічним рівнем статку; можливо, власний капітал ще кількох сотень перевищує 50 мільйонів доларів. Як писали місцеві газети, ціна апартаментів на вулиці Хрещатик у Києві (це місцевий еквівалент П’ятої авеню у Нью-Йорку) може легко сягати 3 мільйонів. Україна була найбільш продуктивною з точки зору сільського господарства, і, мабуть, найбільш індустріально розвиненою республікою колишнього Радянського Союзу. За чисельністю населення в Європі Україна займає четверте місце (майже 50 мільйонів жителів), багато з яких мають надзвичайно високий рівень освіти та підготовки у сфері науки, інженерії та нових комп’ютерних інформаційних технологій. Україна – це та країна, яка може легко дозволити собі витрачати на систему ПТ більше, ніж 4 мільйони доларів. Україна не належить до групи Найменш розвинутих країн, які, нажаль, можуть довічно залежати від субсидій міжнародного співтовариства для довгострокового фінансування поточних витрат своїх природоохоронних систем. Багато міжнародних донорських агенцій, таких, як АМР США, Швейцарське агентство з розвитку та співробітництва, «KfW» та Європейський Союз погодилися, що головні екологічні проблеми в Україні є результатом браку неналежного врядування (особливо корупції), а не наслідком відсутності фінансових ресурсів. Можливо, це й пояснює, чому найпершим з трьох основних завдань проектної пропозиції ПРООЕ-ГЕФ є (і має бути) наступне: «вдосконалене управління національною системою ПТ в Україні». Однак, незважаючи на те, що Проектний документ визнає цю основну мету, він не заглиблюється достатньою мірою у проблеми врядування, які є надзвичайно складними і, можливо, вони не можуть бути вирішені завдяки реалізації такого доволі обмеженого проекту, як цей.
- Основну складність у забезпеченні довготривалої фінансової сталості становить той факт, що в Україні працює щонайменше 7 різних державних установ (які підпорядковуються кільком різним міністерствам), що несуть відповідальність за управління різними категоріями ПТ; кожна з цих державних організацій залежить від різних джерел прибутків (які, у свою чергу, регулюються різними групами законів та положень) для фінансування тієї чи іншої групи ПТ, яку вона фінансує. В Україні не існує єдиного збірника законів чи норм, який би регулював усі можливі податки та збори, що використовуються для фінансування різних природоохоронних територій в країні. Кожна окрема агенція, що відповідає за управління ПТ, використовує різні види зборів чи податків, які регулюються різними законами та нормативними актами (більшість з них доступні тільки українською чи російською мовою). Крім того, схоже, що в країні існує майже повне відокремлення між декларованими цілями, для яких збирають той чи інший податок або платню за користування (наприклад, податки на забруднення або збори за користування водою), та цілями, на які використовуються доходи, генеровані такими податками або зборами. Іншими словами, доходи від окремих видів податків на забруднення чи зборів за використання природних ресурсів зазвичай надходять до загального державного бюджету, а не спрямовуються на покриття екологічних витрат. Такі податки і збори не являють собою і не використовуються як фіскальні інструменти для впливу на індивідуальну та корпоративну поведінку для виконання певних екологічних завдань і цілей. Натомість це один із способів отримання державною загальних доходів.
- Одним із шляхів вдосконалення та зміцнення врядування системою природоохоронних територій в Україні може стати об’єднання (чи, принаймні, скорочення кількості) різних агенцій, які сьогодні відповідають за управління ПТ, з тим, щоб генерування доходів і витрати координувалися у раціональніший та систематичний спосіб. Відповідаючи на довгий перелік запитань консультанта про те, які види генерування доходів для ПТ, що використовуються в інших країнах, можуть бути законно і політично доцільними для України, заступник голови Державної служби заповідної справи постійно повторював, що майже всі окремі варіанти генерування доходів можуть (принаймні, теоретично) на законних підставах використовуватися в Україні завдяки широким положенням Статті 47 Закону про Природно-заповідний фонд. Але для того, щоб переконати Уряд України реально впровадити будь-яку з цих можливостей, необхідно перетворити їх на компоненти комплексної довгострокової стратегії фінансування національної системи ПТ. Для того, щоб переконати парламент (Верховну Раду), органи виконавчої влади та міністерства ухвалити таку стратегію, потрібно кілька років цілеспрямованих зусиль, але це може стати одним з «кінцевих» наслідків проекту ПРООН-ГЕФ. Він зазначив, що поетапне, неузгоджене введення різних, нових і окремих механізмів генерування доходів не буде таким успішним, як впровадження нових запропонованих податків та зборів в рамках комплексної довгострокової стратегії фінансування української системи ПТ.
- Таким чином, рекомендується перетворити розробку та просування такої комплексної довгострокової стратегії (а не просто введення нових механізмів генерування доходів на рівні окремих ПТ) на один з пріоритетів і очікуваних наслідків проекту. Така діяльність повинна поєднуватися з ініціативами, що вимагатимуть більшої прозорості (наприклад, публічного поширення) інформації про отримані та витрачені природоохоронними територіями кошти, а також супроводжуватися можливим створенням дорадчих чи почесних комітетів окремих ПТ, до складу яких входитимуть представники місцевих органів влади, організацій громадянського суспільства, приватного сектору (в тому числі – представники туристичної індустрії) та природоохоронні НУО. Прикладів таких дорадчих структур в інших країнах є дуже багато. Навіть якщо вони не мають юридичних повноважень змінювати рішення, ухвалені органами, що керують ПТ, вони можуть виконувати наглядову функцію (непрямий вплив на рішення державних органів через проведення публічних дискусій та детального вивчення їх діяльності), а також пропонувати нові погляди та ідеї різних учасників та активізувати залучення місцевих громад. Такі зусилля, спрямовані на досягнення більшої прозорості та участі у врядуванні, управлінні та фінансуванні ПТ також відповідатимуть набагато масштабнішим ініціативам інших міжнародних донорських організацій (наприклад, Корпорація «Виклики тисячоліття» АМР США та ініціативи у галузі лісівництва, що їх фінансує Швейцарське агентство з розвитку та співробітництва), чітко спрямованим на подолання ендемічної, розповсюдженої корупції та на зміцнення належного врядування в державному секторі України.
Структурні перешкоди до впровадження розширеної системи зборів за користування та податків на забруднення для фінансування української системи ПТ
- 125-сторінковий звіт ОЕСР, опублікований 2006 року під назвою «Екологічне фінансування: аналіз результативності Державного природно-заповідного фонду України» (звіт було підготовлено за фінансування урядів Швейцарії та Нідерландів; переглянуто та ухвалено Світовим банком і видано у співпраці з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України), містить детальний опис та критичний аналіз правових, інституційних та фінансових аспектів існуючої системи збору екологічних податків, тарифів та зборів. Цей звіт ОЕСР також містить багато специфічних висновків (деякі з них цитуватимуться та обговорюватимуться на наступних трьох сторінках), що вказують на серйозні перешкоди (або, принаймні, виклики) у спробах впровадження системи зборів для генерування доходів ПТ, яка дуже схожа на систему, описану у проектному документі ПРООН-ГЕФ.
- Система екологічних фондів була створена в Україні це в 1991 році на засадах Закону про охорону навколишнього природного середовища. У 1998 році ці фонди увійшли до Державного та відповідних місцевих бюджетів у якості звичайних бюджетних категорій. Основним джерелом наповнення цих фондів є податки на забруднення та збори для фінансування витрат, пов’язаних з вирішенням екологічних проблем. Ці фонди не є чітко визначеними юридичними особами; вони не мають окремих управлінських структур чи штату. Державний екологічний фонд (Державний Фонд) знаходиться під прямим контролем Міністерства охорони навколишнього природного середовища (Мінприроди), а його програми адмініструють ся звичайними чиновниками Міністерства. Доходи Фонду складаються з надходжень різноманітних зборів за забруднення. Однак, частина цих ресурсів також використовується для фінансування інших програм Міністерства, що знижує їхній екологічний вплив.
- Як зазначено у звіті ОЕСР, «у тому вигляді, в якому сьогодні існує Державний фонд – це, по суті, бюджетна категорія для збору та витрачання державних коштів. Брак належної стратегії та інституційної структури (стратегічного бачення, чітких екологічних пріоритетів, персоналу, адекватних процедур визначення, оцінки, відбору та моніторингу проектів) обмежує його спроможність ефективно підтримувати національну екологічну політику. Відсутність чітко сформульованої національної екологічної політики – це інша перешкода у цьому сенсі. Ситуація, що склалася, вимагає нагальних реформ для обґрунтування продовження діяльності Фонду».
- 1998 року до Закону про охорону навколишнього середовища було внесено поправки (з відповідними змінами до Закону про бюджет, що приймається щороку) з тим, щоб включити Фонд до державного бюджету України та місцевих фондів – до відповідних місцевих бюджетів. …Обласні та місцеві фонди підпорядковані місцевим адміністраціям (виконавчим комітетам місцевих рад). За станом на 1 січня 2005 року в країні існувало 9 820 таких фондів. У 2006 році за рахунок Державного фонду фінансувалося 8 бюджетних програм. Однак, за рахунок ресурсів, отриманих від зборів за забруднення, фінансувалося ще 15 бюджетних програм, що їх адміністрували 5 інших міністерств. Зокрема, йдеться про Міністерство промисловості, Міністерство з надзвичайних ситуацій, Міністерство аграрної політики, Державний комітет по водному господарству, Національне космічне агентство. Мінприроди підтримало ці програми, однак не контролювало витрати своїх ресурсів.
- Що стосується витрат, то діяльність Фонду керується «переліком видів діяльності, які кваліфікуються як природоохоронні заходи». 2005 року існувало 11 цільових державних екологічних програм. До таких програм належить Програма перспективного розвитку заповідної справи в Україні («Природні ресурси») (Закон № 177, 1994, Програмний код 011). Ці масштабні програми, ухвалені парламентом, загалом носять декларативний характер – вони не підкріплені стабільними ресурсами для фінансування їх впровадження. Як правило, вони використовуються для планування витрат Фонду і слугують основою для обґрунтування підтримки діяльності на центральному рівні.
- На основі Закону про державний бюджет України на 1998 рік, Державний фонд було інкорпоровано у Державний бюджет, а місцеві фонди – у відповідні місцеві бюджети. Як наслідок, сьогодні Державний фонд – це спеціальний фонд в рамках державного бюджету України.
- Бюджетна структура Державного природно-заповідного фонду була відтворена на регіональному (обласному) рівні та на місцевих рівнях. Теоретично, відповідно до положень чинного законодавства, кожне село має право створити свій власний фонд, а також можливість делегувати ці повноваження на вищий державний рівень. Національні, регіональні та місцеві фонди є абсолютно відокремленими один від одного;жодних правових механізмів для переведення коштів між місцевими та національним рівнем не існує. Виконавчі служби обласних та місцевих органів влади ухвалюють рішення щодо використання коштів, акумульованих регіональними та місцевими фондами.
- Як зазначено у звіті ОЕСР, «відповідальність за розробку програм, оцінку та відбір розподіляється між багатьма різними гравцями та рівнями. Це робить процес надзвичайно громіздким і створює проблеми зі своєчасною підготовкою програм, які мають фінансуватися коштом Фонду. …Позитивний міжнародний досвід показує, що найкращі екологічні фонди складаються з двох керівних структур - управлінський (виконавчий) орган, який відповідає за повсякденну діяльність фонду, наприклад, за управління проектним циклом, фінансовий менеджмент та зовнішні зв’язки, а також наглядовий орган, що несе відповідальність за встановлення пріоритетів витрат, впровадження внутрішньої політики, затвердження річних планів та бюджетів, внутрішні процедури, портфоліо проектів тощо. В українському фонді не існує такого управлінського органу, як це описано вище. Робота розподіляється між багатьма людьми та рівнями; тут не існує чіткої ієрархії відповідальності та відповідної підзвітності за рішення. Тут практично неможливо визначити тих, хто реально несе відповідальність за невдачі та неправильне використання ресурсів Фонду (окрім Міністра, який несе за це політичну відповідальність)».
- Джерела ресурсів Державного фонду визначаються національним законодавством. Відповідно до Закону про природно-заповідний фонд, такими джерелами є:
• Податки на забруднення (викиди у повітря стаціонарних джерел та автомобільного транспорту; викиди стічних вод у водойми та видалення твердих відходів), які становлять основне джерело надходжень до Фонду;
• Штрафи та претензії за шкоду, завдану через порушення екологічного законодавства внаслідок ведення бізнесової та іншої діяльності; та
• Цільові та добровільні внески компаній, інституцій, організацій та приватних осіб.
- Державний фонд отримує доходи тільки від податків на забруднення, а той час, як місцеві та регіональні екологічні фонди також отримують доходи за рахунок штрафів за забруднення. Станом на сьогодні, Фонд не отримав жодного добровільного внеску. Процедура генерування ресурсів Державного фонду, їхній розподіл та контроль їх використання за цільовим призначенням визначається статутом Державного фонду, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 634 від 7 травня 1998 року та Постановою Кабінету Міністрів України № 181 від 15 лютого 2002 року. Ці нормативні документи вказують, що податки на забруднення повинні розподілятися між місцевими (сільськими, селищними, міськими) фондами, обласними (регіональними) фондами та Державним фондом відповідно до встановленої формули.
- Інша проблема в Україні полягає в тому, що багато бізнесових структур уникає сплати податків на забруднення. Звіт ОЕСР, цитуючи доповідь Світового банку 2003 року, вказує на те, що існуюча система дуже серйозно залежить від лобіювання найбільшими компаніями звільнення від податків. Багато підприємств важкої промисловості, які і досі належать державі, не отримують прибутків. Однак, оскільки вони вважаються стратегічними для української економіки, вони отримують субсидії і мають дозвіл не сплачувати податків, або ж сплачують їх у вигляді бартеру. Фахівці Рахункової палати критично зазначають, що центральна влада не намагається збільшити доходи за рахунок податків на забруднення, уникаючи розширення переліку юридичних осіб, які б мали сплачувати такі податки. Більше того, для будь-якої зміни у схемах розподілу доходів між різними рівнями необхідно приймати новий закон. Це означає, що ресурси Фонду не можуть бути модифіковані без затвердження Верховної Ради України.
- Як зазначено у звіті ОЕСР, «за законом, цільова (асигнаційна) природа Фонду має на меті забезпечення певного фінансування для стратегій охорони навколишнього середовища, яке не буде використане для інших цілей. Це той випадок, коли міжнародна практика приймає резервування коштів як тимчасову міру. Резервування дозволило Фонду накопичити дедалі зростаючі ресурси і використати їх для фінансування різних проектів, при цьому не вимагаючи для себе ресурсів з бюджету. Однак, схоже на те, що впродовж останніх кількох років принципи резервування податків на забруднення почали порушуватися – деякі міністерства дозволили витрачати ці кошти на інші програми. У 2005 році лише половина коштів, які надійшли з податків на забруднення, були спрямовані на фінансування екологічних проектів».
- Висновки звіту ОЕСР є наступними: «Реформування Державного фонду повинно стати невід’ємним компонентом «капітального ремонту» усієї системи екологічних фондів в Україні. Розпорошення ресурсів між різними рівнями та агенціями загрожує стабільності Фонду та його майбутньому у якості інструменту для впровадження пріоритетних екологічних стратегій. Реформування Фонду відповідно до найкращого міжнародного досвіду – справа дуже нелегка. Це вимагатиме значної політичної підтримки та відданості. Без сильного та відданого лідерства реформа ризикує зав’язнути на місці, як це було дотепер».
- Серед основних рекомендацій звіту ОЕСР щодо реформування системи екологічного фінансування в Україні (див. підсумковий розділ звіту), наведена нижче рекомендація особливо суперечить запропонованій стратегії проекту ПРООН-ГЕФ щодо створення нових місцевих фондів для фінансування ПТ на основі зборів за користування:
- «Значно скоротити кількість місцевих фондів і зосередити ресурс на національному та обласному рівні, таким чином, наближаючи їх до «замовників» проекту».
- Багато з проблем, згаданих у попередніх трьох сторінках вибраних цитат та висновків з 125-сторінковго звіту ОЕСР вказують на дуже серйозні інституційні правові виклики (якщо не перешкоди) для тих місцевих ініціатив, що їх пропонує проектний документ ПРООН-ГЕФ. Звичайно, детальніший опис цих проблем вимагає набагато більшої кількості дискусійних сторінок. Однак цього цілком достатньо для цілей цього звіту (зважаючи на обмеженість обсягів та часу в рамках цієї консультації), аби вказати, що деякі збори та податки за користування, що їх пропонує проектний документ ГЕФ, не можна просто адаптувати поетапно чи частинами і окремо від потреби реформування усієї системи фінансування екологічних витрат в Україні у спосіб, як це описано в звіті ОЕСР.
- Тим не менш, незважаючи на чітку необхідність комплексного реформування усієї системи екологічного фінансування на національному та місцевому рівнях через запровадження зборів за користування та податків на забруднення, далі автор цього звіту зосередиться на питаннях життєздатності та потенціалу щодо генерування доходів (на основі особливих умов Шацького парку та парку «Прип’ять-Стохід») кожної з основних категорій нових місцевих механізмів генерування доходів, що їх пропонує проектний документ ПРООН-ГЕФ.
Оцінка окремих механізмів генерування доходів для ПТ на основі зборів за використання природними ресурсами та податків на забруднення
- Збори за використання у лісівництві та підвищення доходів від видобування лісоматеріалів
- Бюджет Шацького національного природного парку (НПП) на 2007 рік передбачає отримання доходів від продажу лісоматеріалів на суму, еквівалентну 120 тисячам доларів США. Це значно перевищує загальну суму у 76 000 доларів США, яку заплановано отримати за рахунок усіх інших зборів, узятих разом (включаючи збори за мисливство, рибальство, туризм та користування дорогами). Схоже, що парк має ще кращі можливості для збільшення своїх доходів за рахунок діяльності у сфері лісозаготівлі в межах «економічної зони» парку на основі висновків Світового банку «Нотатки про сектор лісівництва» (2006 р.): показники заготівлі лісоматеріалів в українських лісах можуть бути подвоєні (тобто наблизитися до середніх показників заготівлі лісоматеріалів у лісах Західної Європи), «одночасно забезпечуючи більш якісне і стале надання товарів та послуг для суспільного блага, таких, як управління водозбором, контроль ерозії та повеней, збереження ландшафтів та біорозмаїття, а також можливості для відпочинку та туризму».
- Однак збільшення поточних річних доходів парку від лісозаготівлі (наприклад, збільшення їх вдвічі до еквіваленту 240 тисяч доларів США на рік) вимагатиме, щоб уся лісозаготівельна діяльність здійснювалася у ще більш екологічно сталий і послідовний спосіб, ніж сьогодні. Це вимагатиме застосування нових методик, обладнання та інфраструктури, що у свою чергу вимагатиме значних капітальних інвестицій (принаймні, впродовж кількох перших років) або з боку самого проекту ПРООН-ГЕФ, інших міжнародних донорських структур, або з боку приватних лісозаготівельних компаній (наприклад, обов’язкові інвестиції в обмін на довгострокові лісозаготівельні контракти чи концесії в межах економічної зони парку). Один з напрямків діяльності проекту ПРООН-ГЕФ повинен бути спрямований на ретельну оцінку фінансової та екологічної вартості і переваг від подвійного (або суттєвого) збільшення сталої заготівлі лісоматеріалів у парку перед фактичним початком такої діяльності.
- Іншим способом суттєвого збільшення доходів парку від продажу лісоматеріалів є значне розширення обсягів та ефективності правоохоронної роботи персоналу парку у попередженні незаконного видобування лісів на території парку, яке, за деякими даними, сьогодні є доволі поширеним. Однак керівник екологічних програм Представництва ПРООН в Україні зазначив, що зміцнення правозахисного потенціалу ПТ, можливо, вимагатиме більших капітальних інвестицій для закупівлі більш дорогого обладнання та транспортних засобів для персоналу парку (сьогодні співробітники ПТ часто патрулюють парк пішки або на велосипедах, практично не маючи портативних засобів комунікації та контрольного обладнання), а також для оплати таких послуг, як повітряне патрулювання і виявлення незаконних вирубок з використанням малих літаків та гелікоптерів, що є типовим для США, Центральної Америки та інших територій. Знову-таки, цей шлях може сприяти зростанню доходів у довготривалій перспективі, однак у короткий термін це, очевидно, інтенсифікує витрати (через зниження доходів).
- Що стосується парку «Прип’ять-Стохід», то його директор зазначив, що сьогодні на території парку працює дві лісозаготівельні компанії. Ці компанії нічого не сплачують паркові, але сплачують невеликі екологічні збори за користування (видобування лісу) місцевим органам влади.