Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности

Вид материала

Содержание

Iv.5. регулирование общественно-полезной деятельности в нидерландах
Iv.6 контртеррористическая стратегия комиссии по благотворительности англии и уэльса
Iv.7 свод правил рекомендуемой практики бухгалтерского учета благотворительной деятельности в великобритании

Подобный материал:

1 ... 4 5 6 7 8 9 10 11 ... 29

IV.5. РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛЕЗНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В НИДЕРЛАНДАХ

С 1 января 2008 года НКО обязаны приобрести в голландских налоговых органах статус ANBI (Algemeen Nut Beogende Instelling), чтобы получить право на льготное налогообложение доходов и пожертвований. Ранее закон не требовал такого официального признания. В данном примере анализируются критерии, введенные вместе с этим статусом, и процесс их применения. Перед нами – пример западноевропейской страны с либеральной системой регистрации и ее усилий по повышению подотчетности организаций, пользующихся налоговыми льготами.

Контекст

Нидерланды – страна гражданского права, где НКО могут выступать в юридической форме объединения (формального или неформального) или фонда. В стране действует активный и разнообразный сектор НКО, насчитывающий около 163,000 фондов^¹²⁰ и 109,000 объединений. Из них около 35,000 квалифицируются как «общественно-полезные». Нормативно-правовая база их деятельности отличается либеральным подходом.

Статус ANBI был введен в январе 2008 г. Законом о налоге на дарения и наследство и Законом о подоходном налоге. В прошлом эти законодательные акты содержали список категорий (в основном, пожертвований и завещательных дарений), в отношении которых могли предоставляться налоговые льготы. Изменения 2008 года ввели две новеллы: (1) обязательную сертификацию налоговым органом; (2) конкретные критерии приобретения статуса ANBI.

До введения этого статуса налоговые льготы на пожертвования в пользу НКО, в основном, устанавливал налоговый орган, руководствуясь собственными критериями. Эти критерии не были кодифицированы, а норм подотчетности для НКО, имеющих право на получение этих льгот, почти не было. НКО, имеющие право на льготы, подвергались оценке, но только уже после получения этих льгот.^¹²¹

Главным мотивом изменений было повышение прозрачности и подотчетности организаций, пользующихся налоговыми льготами, а также кодификация существующей практики и сужение сферы произвольного применения квалифицирующих критериев. Вторым мотивом была борьба с отмыванием денег и терроризмом; существующее налоговое законодательство делало слишком легкой задачей неправомерное использование НКО.

В 2005 году начался процесс внесения изменений, и в разработке критериев ANBI приняли участие представители разных организаций, зонтичных групп и церквей. Была также обнародована соответствующая информация о налоговых льготах для общественно-полезных организаций в других государствах-членах ЕС.

Анализ

Новые нормативные положения об ANBI вступили в силу с 1 января 2008 года. Их задача – обеспечить, чтобы НКО, пользующиеся налоговыми льготами, заслуживали этой привилегии и соблюдали определенные минимальные стандарты. Главное отличие новой системы состоит в том, что отныне организации обязаны пройти сертификацию, чтобы получить право на налоговые льготы. Новые положения также кодифицируют и уточняют новые квалифицирующие критерии. Религиозные организации освобождены от выполнения этих требований.

В подходе ANBI учтены требования ЕС СОМ (2005) 620, гласящие, что льготный налоговый статус, присуждение государственных грантов и право проводить публичный сбор денег могут предоставляться всем НКО, выполняющим требование о регистрации и принимающим меры по обеспечению прозрачности и подотчетности. Он также отвечает требованиям не препятствовать и не чинить помех законной деятельности; содействовать прозрачности, неподкупности и повышению общественного доверия; действовать целенаправленными, гибкими, пропорциональными и эффективными методами; а также всемерно привлекать сектор НКО к выполнению рекомендаций.

Новая система помогает повышать прозрачность и подотчетность разными путями. Важнее всего то, что организации подлежат проверке со стороны налоговых органов до предоставления льгот. В первую очередь проверяется выполнение заявителем нормативных положений. Проверка проводится на основе стандартизованной формы заявки на получение льготы, заполняемой претендентом. Прежде чем принять решение о статусе организации налоговые органы могут задавать и другие вопросы. Несколько заявок на предоставление статуса ANBI были отклонены из-за несоблюдения претендентами требований закона.^¹²²

Критерии предоставления статуса ANBI:

в намерения НКО не должно входить получение прибыли;
НКО должна продемонстрировать свой благотворительный характер;
должно быть очевидно, что никакое физическое/юридическое лицо не может осуществлять контроль над активами организации, как над собственным капиталом;
организации не дозволено владеть большим объемом активов, чем это разумно необходимо для непрерывного ведения ее деятельности;
члены высшего руководящего органа имеют право получать лишь компенсацию своих расходов и разумную плату за услуги. В то же время разрешается выплачивать разумное вознаграждение члену организации, осуществляющему ее повседневную деятельность;
НКО должна предоставлять сведения о деятельности фонда, сборах пожертвований, управлении фондами и расходах; она также должна иметь план текущей деятельности.
расходы на организацию сбора пожертвований и административные расходы должны быть разумно пропорциональны затратам на благотворительную деятельность;
вся выручка от ликвидации благотворительной организации должна быть передана другой аналогичной организации;
бухгалтерские книги и отчетность благотворительной организации должны вестись прозрачно с учетом перечисленных выше пунктов.

НКО со статусом ANBI должны ежегодно сдавать в налоговые органы финансовый отчет. Крупные объединения и фонды, имеющие свои предприятия, должны публиковать свои финансовые отчеты в Коммерческом реестре, если они приобрели статус ANBI. Прочие объединения и фонды не обязаны публиковать свои финансовые отчеты в открытых источниках. Налоговая служба Нидерландов проводит индивидуальные инспекции организаций со статусом ANBI, а также общенациональные проверочные кампании. Названия подлежащих проверке организаций размещены найти на вебсайте Министерства финансов.

Статус ANBI увязывает предоставление налоговых льгот с соблюдением определенных стандартов прозрачности и подотчетности. Эта модель повышения секторальных стандартов представляет известный интерес для других стран, где подобно Нидерландам действует либеральный режим, и инициативы такого рода – относительная редкость.

Однако статус ANBI действует меньше года, и пока слишком рано авторитетно судить о то, насколько успешно его внедрение. По поводу данной системы высказывались некоторые опасения – особенно насчет способности самих НКО и органов власти выполнять свои обязанности. Некоторые считают слишком обременительным для малых НКО требование о наличии плана работы, дающего представление о деятельности, сборах пожертвований, управлении фондами и расходах организации. Немалую нагрузку для налоговых органов представляют режимы подачи заявок и проведения инспекций. Надо полагать, правительство не считает, что новое законодательство станет слишком тяжелым бременем для налоговых органов. Однако практика покажет, насколько обоснованны эти опасения.

IV.6 КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ КОМИССИИ ПО БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ АНГЛИИ И УЭЛЬСА

В июле 2008 г. Комиссия по благотворительности Англии и Уэльса обнародовала стратегию^¹²³ своего регуляторного реагирования на угрозу неправомерного использования террористами благотворительного сектора. Данная стратегия – развернутый и последовательный ответ специализированного и независимого регулятора на угрозу злоумышленного использования этого сектора в интересах терроризма, и, насколько нам известно, единственная четко разработанная стратегия противодействия терроризму в секторе НКО, опубликованная европейским регулятором. Эта стратегия имеет четыре составляющих: «Информированность»; «Надзор»; «Сотрудничество» и «Вмешательство», но при этом прилагаются все усилия к тому, чтобы вписать интервенционные элементы нормативно-правовой базы в контекст пропорциональности.

Контекст

Комиссия по благотворительности – независимый правительственный регулятор благотворительных организаций в Англии и Уэльсе, крупнейший и старейший унитарный регуляторный орган среди государств-членов ЕС. Структура и роль Комиссии по благотворительности подробно рассматривались выше, в отдельном примере. Там же был проанализирован широкий законодательный, нормативно-правовой и культурный контекст деятельности благотворительного сектора в Англии и Уэльсе.

Терроризм уже не одно десятилетие является в Великобритании серьезной проблемой, и еще до 2001 года в стране существовало высокоразвитое контртеррористическое законодательство. На все НКО распространяется действие законов о борьбе с терроризмом, в том числе Законов о терроризме 2000 и 2006 гг. Специального закона, увязывающего НКО или благотворительные организации с терроризмом, в Британии нет. В аналитическом докладе Министерства внутренних дел^¹²⁴ признается, что реальных случаев злоумышленного использования террористами благотворительных организаций или связей с ними оказалось на поверку очень мало. Это подтверждает и собственный опыт Комиссии, а ее КТ стратегия гласит: «число случаев, свидетельствующих о прямой, косвенной или непреднамеренной поддержке терроризма со стороны благотворительных организаций, весьма невелико. Однако подобные злоупотребления категорически недопустимы, и даже единичный случай причастности благотворительной организации к терроризму может подорвать доверие общества как к самой организации, так и ко всему сектору».^¹²⁵

Несколько лет назад была опубликована внутренняя директива Комиссии по благотворительности «Благотворительные организации и терроризм»^¹²⁶, в которой излагается общий подход к данной проблеме. В его основу заложены три ключевых принципа: Комиссия не станет регистрировать организацию, в задачи которой входит оказание поддержки терроризму; использование активов благотворительной организации в целях поддержки террористической деятельности является их неправомерным использованием; фактические или предполагаемые связи благотворительной организации с терроризмом подрывают доверие общества к честности всей благотворительной деятельности.

Контртеррористическая стратегия Комиссии была разработана как ответный шаг на усиление борьбы с терроризмом внутри страны и на международной арене. В частности, в порядке реагирования Великобритании на требования FATF SRVIII Министерство финансов и Министерство внутренних дел провели совместный анализ благотворительного сектора. Проведя консультации,^¹²⁷ Министерство внутренних дел подготовило доклад,^¹²⁸ в котором рекомендовало следующее: «Комиссия по благотворительности должна ставить перед собой государственные, стратегические и оперативные задачи по выявлению и минимизации риска неправомерного использования террористами благотворительных организаций. Она должна иметь бизнес-стратегию, которая направляла бы ее деятельность и ресурсы на решение этих задач. Она должна определить и внедрить ключевые показатели успеха и регулярно по ним отчитываться». Далее в докладе говорится, что подход Комиссии должен строиться на «основанной на анализе рисков осмотрительности и убежденности», а также «на проактивном расследовании и пресечении нарушений».

В помощь Комиссии Министерство финансов согласилось дополнительно выделять £1 млн. в год, начиная с ноября 2007 года. Кроме того, Комиссия перенаправила некоторые ресурсы на свою контртеррористическую деятельность.

Анализ

После консультаций^¹²⁹ с общественностью и сектором Комиссия опубликовала в июле 2008 года свою Контртеррористическую стратегию. Избранный ею широкий подход означает, что в данной Стратегии учтены многие рекомендации ЕС СОМ (2005) 620 и FATF SRVIII, в том числе требования проявлять пропорциональность, эффективность и гибкость, не чинить помех и не препятствовать законной деятельности НКО. В стратегии также нашли отражение многие требования по повышению бдительности, разработке моделей рисков, мониторингу со стороны правительства, ведению разведки, обмену информацией, расследованиям и вмешательству регуляторных органов.

Задача стратегии – «выявлять, пресекать и предотвращать злоумышленное использование благотворительного сектора в террористических и иных незаконных целях», применяя подход, состоящий из четырех компонентов: «Бдительность»; «Надзор и Контроль»; «Сотрудничество» и «Вмешательство». Согласно рекомендациям Комиссия установила собственные контрольные показатели успеха по каждому из этих компонентов. Важная деталь: Комиссия прямо заявляет, что не станет измерять успех ростом количества расследований, ибо подобный метод может ввести в заблуждение.

Общий регуляторный подход Комиссии заключается в том, что наибольшую отдачу в деле минимизации подверженности сектора злоупотреблениям приносит поощрение и поддержка действенных систем управления, финансового и оперативного менеджмента внутри самих благотворительных организаций. По компоненту «Информированность» Комиссия выявляет конкретные риски неправомерного использования террористами, информирует о них благотворительные организации и помогает им принимать меры по смягчению этих рисков. В дополнение к своим обычным советам и рекомендациям Комиссия ведет разработку «пакета» контртеррористических методов работы для благотворительных организаций.

Комиссия внесла заметные улучшения в свою, уже хорошо отработанную функцию «Надзор и контроль», создав Отдел проактивного мониторинга, работающий на базе оперативной информации. Этот отдел будет анализировать тенденции и профилировать возникающие в секторе риски, а также выявлять и более плотно контролировать те благотворительные организации, у которых могут возникать проблемы. Задача отдела – обнаружение и решение проблем до того, как возникнет необходимость в регуляторном вмешательстве.

На сегодняшний день Комиссия тесно сотрудничает с правительственными регуляторными органами и правоохранительными ведомствами в целях более эффективного пресечения попыток использования благотворительных организаций в криминальных и террористических целях, и компонент «Сотрудничество» направлен на формализацию этих партнерских связей посредством договоров и структурно оформленных программ взаимодействия. Комиссия уже сейчас интегрирована в структуру правительственного контртеррористического комитета.

Наконец, Комиссия заявляет, что будет проактивно, энергично, эффективно и оперативно использовать свои полномочия на «Вмешательство»^¹³⁰ при наличии доказательств или серьезных подозрений в неправомерном использовании террористами благотворительных организаций. Террористическая деятельность рассматривается как проблема, требующая применения тактики «нулевой толерантности».^¹³¹ Вмешательства основаны на имеющихся доказательствах и в корне пресекают злоупотребления, блокируя любую преступную деятельность, обеспечивая целевое использование благотворительных фондов и сводя к минимуму ущерб для всего сектора. Комиссия планирует создать в составе Отдела поддержки выполнения требований группу экспертов, прошедших специальную контртеррористическую подготовку.

Все четыре компонента разработаны в контексте общего политического курса Комиссии на пропорциональность, подотчетность, последовательность, прозрачность и целенаправленность, вступая в действие лишь в тех случаях, где это необходимо. Этот подход базируется на реалистичной оценке ее роли как регулятора. Комиссия осознает, что главным залогом достигнутого ею успеха является уважение и доверие к ней со стороны общества и благотворительных организаций, и что ни один регулятор не способен ликвидировать или контролировать все риски. Она также прямо признает, что чрезмерная зарегулированность может нанести потенциальный вред – например, подавлять присущее третьему сектору новаторство и способность адаптироваться или ограничивать жизненно важную роль сектора в борьбе с бедностью во всем мире.^¹³² Это, в свою очередь, может помешать его работе по устранению многих причин недовольства, подталкивающего людей к экстремизму и терроризму.^¹³³В целом же это может способствовать росту денежных пожертвований в пользу незарегистрированных и других организаций, находящихся вне сферы контроля регуляторного органа.

Иллюстрацией того, как Комиссия решает некоторые вопросы регуляторной практики, служат особые требования: «знай своего клиента» и «знай своего донора». Как гласит «Пояснительная записка» FATF SRVIII, НКО должны «прилагать все усилия для установления личности, проверки удостоверяющих документов и репутации своих получателей помощи и ассоциированных НКО…[а также] прилагать все усилия для установления личности своих важнейших доноров и уважать их конфиденциальность».^¹³⁴ В то же время ФАТФ и ЕС СОМ настаивают на том, что регулирование не должно чрезмерно обременять или чинить помехи ключевой деятельности НКО. В результате перед регулятором встает задача – как сбалансировать эти требования на практике.

Ответные меры Комиссии состоят из четырех компонентов: 1) по компоненту «Информированность» она разрабатывает инструкции «знай своего…», «разъясняющие минимальные стандарты должной осмотрительности по отношению к получателям помощи, партнерским организациям и донорам благотворительной организации…[с целью]… оказания помощи в выявлении и предотвращении финансовых связей с запрещенными террористическими организациями, или с отдельными лицами, группами или субъектами хозяйствования, или получателями помощи, которые своими действиями оказывают поддержку терроризму».^¹³⁵ Между тем Отдел проактивного мониторинга выявляет тенденции и осуществляет мониторинг НКО с высокой степенью риска, прибегая к вмешательству в случаях «нулевой толерантности» на фоне постоянного сотрудничества с другими правоохранительными ведомствами.

Однако важнее всего – необходимость пропорционального подхода. Относительно предложений о превращении проверок «знай своего клиента» в стандартное требование для всего сектора Комиссия заявила, что «трудно сказать, каким образом здесь можно внедрить стандартный подход».^¹³⁶ В то же время «основанный на анализе рисков подход со стандартным минимумом – будь-то в форме контрольного перечня или набора принципов – вполне осуществим и заслуживает дальнейшего серьезного изучения».^¹³⁷ Эти принципы уже существуют. Такова, например, «обязанность попечителей соблюдать осторожность», включающая принятие всех разумных мер к тому, чтобы благотворительная организация не использовалась как канал финансирования терроризма. Следовательно, можно ожидать, что при возникновении конкретных рисков или подозрений попечители будут принимать такие дополнительные меры, как проверка личности. Но, как напоминает Комиссия, «любая дополнительная нагрузка в плане мониторинга или отчетности должна быть соразмерной и, безусловно, эффективной».^¹³⁸

Стратегия Комиссии содержит анализ ряда противоречивых требований к регуляторам и служит ценной моделью передовых методов урегулирования подобных конфликтов. Ее ценность как модели возрастает еще и потому, что в ней вкратце изложен стратегический политический подход, что позволяет избежать некоторых препятствий для ее применимости в других условиях, создаваемых разными правовыми системами, разными регуляторными функциями или разными возможностями.

В сущности, базовый четырехкомпонентный подход: «Информированность», «Надзор и контроль», «Сотрудничество» и «Вмешательство», применяемый с полным учетом проблем пропорциональности и целенаправленности действий, можно легко воспроизвести в других условиях и настоятельно рекомендовать к применению. Отдельные регуляторы могут по-своему интерпретировать и разрабатывать конкретные регуляторные меры, отвечающие их условиям и нормативно-правовой базе. Так же легко воспроизводится и крайне важна для успешного внедрения метода разработка ключевых показателей успеха по каждому из четырех компонентов.

IV.7 СВОД ПРАВИЛ РЕКОМЕНДУЕМОЙ ПРАКТИКИ БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Свод правил рекомендуемой практики бухгалтерского учета благотворительной деятельности^¹³⁹ (SORP) – это одновременно комплексная структура и набор стандартов бухгалтерского учета благотворительной деятельности. Благотворительные организации находят в SORP последовательное разъяснение того, как надлежит выполнять требования закона к ведению правильных и достоверных бухгалтерских учетов, и тем самым обеспечивается единая интерпретация стандартов бухгалтерского учета внутри сектора. SORP и процесс его разработки являются успешными моделями передовой практики. Новейшая редакция SORP была издана в 2005 г.

Контекст

Великобритания – страна с системой общего права, где концепция «благотворительности» занимает центральное место в регулировании сектора НКО и надзоре за его деятельностью. В Великобритании существуют три самостоятельных регуляторных системы: в Англии и Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии. Данный Свод правил применяется во всех трех системах. Хотя между ними существуют некоторые различия, анализ «контекста» в разделе, посвященном Комиссии по благотворительности Англии и Уэльса (см. выше) содержит достаточное количество исходной информации по Великобритании в целом.

SORP для благотворительных организаций – один из целого ряда разных сводов правил. Каждый SORP дополняет стандарты бухгалтерского учета и другие нормативно-правовые требования с учетом специфики того или иного сектора. Разработка всех SORP находится в сфере компетенции Комитета по стандартам бухгалтерского учета (ASB).^¹⁴⁰ Полномочия на разработку SORP для благотворительных организаций Комитет делегировал Комиссии по благотворительности Англии и Уэльса^¹⁴¹ и Управлению шотландского регулятора благотворительных организаций (OSCR).^¹⁴²

SORP разрабатывается в ходе независимого процесса, в соответствии с внутренними правилами и кодексом практики ASB.^¹⁴³ Комиссия и OSCR изучают рекомендации Комитета по SORP,^¹⁴⁴ в состав которого входят бухгалтеры, регуляторы, финансовые директора благотворительных организаций и научные работники. По рекомендациям Комитета проводятся общественные слушания,^¹⁴⁵ а их результаты передаются в ASB на окончательное рассмотрение.

SORP 2005 разрабатывался под влиянием многочисленных докладов, публикаций, научных исследований и политических решений, два из которых имеют особое значение: доклад Стратегического отдела «Приватные меры, польза для общества»;^¹⁴⁶ и принятое в 2004 году важное политическое решение о том, чтобы не применять Международные стандарты бухгалтерского учета (IFRS) в благотворительных компаниях, отдав предпочтение поэтапному подходу к полной конвергенции. Кроме того в обновленных редакциях 2002 и 2003 гг. следовало дать некоторые разъяснения SORP-2000.

Комитет по вопросам SORP разработал рекомендации к SORP-2005, а его подкомитет, в состав которого не входили бухгалтеры, разработал инструкции по подготовке попечительских годовых отчетов. После завершения работы над документом в 2004 году были проведены консультации. Попечители благотворительных организаций, бухгалтеры и представители общественности прислали 158 отзывов.

Blog

Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности

Содержание