Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности

Вид материала

Исследование

Содержание Главный предмет исследования Географический охват Отличительной чертой трактовки НКО в системе общего права является юридическая концепция благотворительности Факторы, которые следует учитывать при адаптации к местным условиям инициатив в сфере государственного и саморегулирования Общее право и гражданское право Сфера применения основных свобод в национальном законодательстве Вклад в социально-экономическое развитие Модели третьего сектора и взаимоотношения между государством и НКО Исторический контекст и общее развитие нормативно-правовой базы Общий анализ тенденций в сфере государственного и саморегулирования нко в европейском союзе Содействие подотчетности и прозрачности НКО.

Подобный материал:

• Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
• Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
• Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
• Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
• В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
• Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
• Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
• В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
• Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
• Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.

Главный предмет исследования: Принимая во внимание источник заказа и приведенные ниже определения НКО, подотчетности и прозрачности, предметом данного исследования является программная и финансовая подотчетность и прозрачность. Исходя из этого, мы сосредоточили наше внимание на государственной подотчетности перед правительством и подотчетности перед донорами или широкой общественностью¹ путем анализа (1) законов и нормативных актов на уровне правительства и парламента (т.е. государственного регулирования) и (2) инициатив по повышению подотчетности и прозрачности НКО, исходящих от самих НКО и других неправительственных акторов (т.е. саморегулирования). Данное исследование не ставило перед собой задачу рассмотрения, к примеру, муниципальных нормативных актов или правовых документов, посвященных какой-то конкретной области или проблеме (энергетика, экология и т.д.) в той мере, в какой они касаются НКО.² В центре внимания данного исследования находятся вопросы регистрации, общественно-полезного статуса, управления и отчетности, надзора, сбора средств, государственного финансирования со стороны государственного регулирования; а также базы данных, кодексы поведения, системы аккредитации и сертификации – со стороны саморегулирования. Данное исследование стремится пролить свет на инновационные подходы и изучить факторы успеха ряда хорошо отлаженных «традиционных» методов государственного и саморегулирования. Подробное описание анализируемых вопросов см. в Приложении 1.


Географический охват: Данное исследование охватывает инициативы, предпринимаемые на уровне ЕС и в 27 Государствах-членах. В центре его внимания – инициативы на транснациональном (в масштабах ЕС) и национальном (страновом) уровнях, а также на секторальном (касающемся всех НКО) и субсекторальном (касающемся конкретной группы НКО) уровнях. С учетом того факта, что подобные инициативы приобретают все более глобальный характер, данное исследование охватывает инициативы, имеющие непосредственное значение для широкого круга заинтересованных сторон в рамках ЕС, но носящие более международный характер (например, Инициатива Монтрё). Кроме того в таблицы включены некоторые инициативы Швейцарии, государств-членов Европейской экономической зоны (ЕЭЗ)³ и стран-кандидатов на вступление в ЕС (см. Приложения 6 и 7), чтобы проиллюстрировать некоторые тенденции в этом регионе, выходящие за рамки ЕС.

Определения: Точное определение подотчетности и прозрачности крайне важно для создания логически последовательного научного продукта. Хотя эти понятия не имеют общепринятых определений, для целей настоящего исследования все же были разработаны конкретные формулировки. Прежде всего, авторы обратились к ЕС СОМ (2005) 620, FATF SRVIII, «Пояснительной записке» и «Документе о передовом практическом опыте ФАТФ».⁴ Кроме того был изучен целый ряд материалов о «передовом опыте» и первоисточников, в числе которых опубликованное ЕЦНП «Пособие по управлению НКО»⁵ и «Руководство по законодательству, касающемуся гражданских организаций»,⁶ подготовленное МЦНП для Института открытого общества.


Некоммерческие организации (НКО): В настоящем докладе термин «НКО» означает объединение, общество, фонд, благотворительную организацию, некоммерческую корпорацию или иной тип юридического лица, которое не рассматривается соответствующей правовой системой как часть государственного сектора и не функционирует в целях извлечения прибыли (т.е. в случае получения прибылей, они не распределяются и не могут распределяться, как таковые). Это понятие не включает профсоюзы, политические партии, кооперативы или религиозные организации, занимающиеся, в основном, отправлением религиозных обрядов.


Подотчетность: Под подотчетностью обычно понимается обязательство или готовность НКО взять на себя ответственность или отчитываться за свои действия.⁷ Подотчетность означает, что НКО возлагает на себя ответственность перед многочисленными заинтересованными лицами (получателями помощи, донорами, правительством, политическими руководителями, волонтерами и т.д. равно как перед широкой общественностью) и гарантирует, что будет удовлетворять их разнообразные потребности и служить их интересам. Для целей данного доклада наше исследование будет, в основном, посвящено подотчетности перед правительством и широкой общественностью («подотчетности снизу-вверх»). Она включает следующие ключевые элементы:

• выполнение установленных законом обязательств;
  
• демонстрация порядка расходования средств, его соответствия миссии организации и обязательствам перед заинтересованными сторонами;
  
• надлежащее управление;
  
• благоразумный финансовый менеджмент;
  
• демонстрация доброй воли или намерения соответствовать определенным профессиональным и управленческим стандартам;
  
• регулярная демонстрация того, что организация разумно использует свои ресурсы и не пользуется преимуществами своих особых привилегий (например, налоговых льгот) для осуществления деятельности, несовместимой с ее некоммерческим статусом.
  

Прозрачность: В данном докладе термин «прозрачность» понимается как обязательство или готовность НКО публиковать и делать доступными основные данные о своей деятельности, в том числе организационные, финансовые и программные данные. НКО прозрачна, если она с готовностью открывает доступ к своей документации и отчетности учредителям, получателям помощи и другим лицам для общественного контроля.⁸


Организационная прозрачность означает доступность основных данных об учреждении и регистрации НКО, позволяющая третьим сторонам находить НКО и обращаться к ее ответственным работникам за более подробной информацией (например, название, официальный адрес, руководящий орган). Программная прозрачность включает основные данные о деятельности и предоставляемых услугах, позволяющие правительству и широкой общественности оценивать эффективность или продуктивность НКО. Финансовая прозрачность означает публикацию финансовых отчетов о доходах, расходах и общем финансовом состоянии, требуемых законами данной страны. Кроме того, вся совокупность представляемых НКО данных и информации должна давать третьим сторонам полное представление о характере ее деятельности.


Подотчетность и прозрачность играют важные взаимодополняющие роли. Прозрачность обеспечивает доступность данных, а подотчетность предполагает, что интересы стейкхолдеров учитываются в деятельности организации посредством их привлечения к принятию решений или, по меньшей мере, возможности возмещения ущерба. Оба аспекта важны, и сами по себе не самодостаточны.


I.3 Общие вопросы, подлежащие рассмотрению при оценке подотчетности и прозрачности НКО и их потенциальной применимости в других условиях


а.) Трактовка НКО в двух крупнейших правовых системах и спектр НКО, охваченных правовым регулированием.


В законодательной базе стран ЕС касающейся НКО, самый четкий водораздел пролегает между системой общего права, действующей в Великобритании⁹ и Республике Ирландия, и системой гражданского права, применяемой во всех остальных странах¹⁰.


Отличительной чертой трактовки НКО в системе общего права является юридическая концепция благотворительности, где во главе угла стоит не юридическая форма, а характер деятельности. Эта концепция столетиями развивалась системой прецедентного права, а роль и поле благотворительной деятельности прочно устоялись в правой системе и обществе в целом. Концепция благотворительности и благотворительной деятельности подразумевает, что данная организация служит общественно-полезным целям. Чтобы быть


признанными, благотворительные организации обязаны зарегистрироваться и получить право на налоговые льготы. В Великобритании регистрации подлежат благотворительные организации, доход которых превышает определенный порог, тогда как в Ирландии ожидаемым результатом проводимой сейчас реформы будет обязательная регистрация всех благотворительных организаций. Однако благотворительные организации – не единственная форма НКО (называемых также «добровольными организациями») в Великобритании или Ирландии; более того, из 865 тысяч британских НКО они составляют лишь около половины.


В отличие от системы общего права, гражданско-правовая трактовка НКО основана не на характере деятельности, а на юридических формах (по преимуществу) объединений или фондов. В ряде стран признаются и другие формы НКО (к примеру, в Германии, Венгрии, Чешской Республике и Словакии существует некая форма некоммерческой компании). Целью регистрации является получение статуса юридического лица и базовых налоговых льгот (в частности, освобождения от налогов пожертвований и членских взносов), каковые обычно предоставляются всем организациям, зарегистрированным в этих юридических формах. Порой юридическая форма определяет уровень предоставляемых налоговых льгот (к примеру, фонды и объединения освобождаются от подоходного налога; кроме того фонды, но не объединения имеют право на освобождение от таможенных пошлин). Однако для стран с системой гражданского права более характерна та тенденция, что (дополнительные) налоговые льготы (в частности освобождение от налога на результаты хозяйственной деятельности или налога с пожертвований) предоставляются избранной категории НКО, преследующих общественно-полезные цели, на основании налогового законодательства или особых законов¹¹. В данном докладе эти организации будут именоваться благотворительными или «общественно-полезными организациями» (ОПО).


Важно с самого начала помнить об этом различии, поскольку из-за расхождений в правовой трактовке порой возникает путаница в использовании терминологии, касающейся круга организаций, на которых распространяется та или иная правовая норма. При упоминании о «секторе» в общеправовых системах Европы речь, как правило, идет о «секторе благотворительности», т.е. по существу об общественно-полезных организациях, которые практически одинаково трактуются в плане регистрации, отчетности и налогового режима. Между тем в гражданско-правовых системах упоминание о «секторе» обычно относится к более широкому «сектору НКО», т. е. к широкому спектру организационных форм и сфер компетенции (необязательно имеющих общественно-полезные цели), которые, как правило, регулируются особыми законами, выполняют определенный набор требований по части регистрации и отчетности и имеют налоговые льготы. Термин «регистрация» тоже используется в разных значениях: в общеправовых системах регистрация (благотворительных организаций) означает акт признания государством права организации на получение государственной поддержки (прежде всего в форме налоговых льгот и права проводить публичный сбор средств); в гражданско-правовых системах регистрация (НКО) означает акт приобретения статуса юридического лица, никак не связанный с получением прав на налоговые льготы¹².


Следует также заметить, что основанные на концепции «благотворительности» системы регистрации и правового регулирования в европейских общеправовых юрисдикциях, по сути, упускают из виду немалую часть обширного сектора НКО, ибо, как говорилось выше, благотворительные организации составляют лишь около половины этого сектора.¹³ В то же время в ряде стран с гражданско-правовыми системами доля НКО, более строго регулируемых законодательством об «общественной пользе», может быть сопоставима с показателями стран общего права. Так, в Венгрии в 2006 году насчитывалось 58 тысяч НКО, из которых свыше 30 тысяч, т.е. больше 52%, составляли зарегистрированные общественно-полезные организации¹⁴. Разумеется, в других странах доля ОПО гораздо ниже (в Польше – 10%, в Болгарии – 20%), хотя все зарегистрированные ОПО имеют определенный уровень налоговых льгот и вправе проводить публичный сбор средств.


Хотя об этом и не сказано прямо, из формулировок ЕС СОМ (2005) 620 и FATF SRVIII явствует, что более строгие требования по части подотчетности и прозрачности должны в первую очередь применяться к тем НКО, которые «желают извлекать выгоду из льготного налогового режима, права проводить публичный сбор средств и доступа к государственным грантам».¹⁵


Однако подобную категорию НКО не так просто выявить, основываясь на регуляторной практике, применяемой в странах с гражданско-правовыми системами. Далеко не во всех странах с системой гражданского права существует концепция благотворительности или общественной пользы. Там, где ее нет, различные законы предусматривают для разных категорий НКО те или иные налоговые или государственные льготы (например, налоговые законы, порядок государственного финансирования), применяя к ним разные критерии подотчетности. Там же, где эта концепция существует, налоговые льготы и соответствующие требования к подотчетности не всегда применяются согласованно.¹⁶


Таким образом, может показаться, что выполнять требования ЕС СОМ и VIII Специальной рекомендации ФАТФ, судя по всему рассматривающих «сектор НКО» как более однородную структуру, будет легче в системах общего права (через концепцию благотворительности), нежели в гражданско-правовых системах. Между тем имеется целый ряд любопытных примеров регистрации и регуляторного надзора в гражданско-правовых системах, что можно считать важным шагом к общей цели – унификации национальных трактовок определенных типов НКО. Эти примеры (в частности, Центральный реестр ОПО в Болгарии, Закон о сборе денежных средств (Финляндия) и двухведомственная модель мониторинга ОПО в Польше) отражены в данном докладе.


Однако независимо от типа правовой системы, и как это подтверждают выявленные тенденции и инициативы (см. ниже), во всей Европе явственно прослеживается рост числа НКО, подпадающих под ужесточенный регуляторный контроль.


b) Факторы, которые следует учитывать при адаптации к местным условиям инициатив в сфере государственного и саморегулирования.


С самого начала важно отметить большое значение целого ряда макро-факторов, играющих определенную роль в успехе в любого регуляторного подхода к НКО в Европе. Описанные в этом докладе примеры, равно как широкий спектр включенных в таблицы инициатив, необходимо изучить сквозь призму этих факторов, прежде чем определять степень их применимости в других условиях. После признания их применимости необходимо дальнейшее изучение адаптационных вопросов, где снова вступают в игру некоторые из этих факторов. К числу ключевых факторов принадлежат:

• Общее право и гражданское право. Как подробно говорилось выше, правовая система, в которой функционируют НКО, ставит политических руководителей перед принципиальным вопросом применимости инициатив в других условиях. Хотя системы общего и гражданского права коренным образом отличаются друг от друга, что налагает ограничения на применимость регуляторной практики одной системы в условиях другой, определенные принципы и решения вполне могут применяться регуляторами и НКО в юрисдикциях обоих типов. Именно по этой причине в доклад включен ряд примеров передовой практики из Великобритании и Ирландии, в том числе Комиссия по благотворительности как уникальная модель регуляторного органа для благотворительных/общественно-полезных НКО.
  
• Сфера применения основных свобод в национальном законодательстве. НКО являются для людей важным способом реализации своих прав на свободу объединений и выражения мнений, зафиксированных в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других документах. Это важнейшая глубинная движущая сила во всем Европейском Союзе, но правовые и культурные формы выражения отдельных аспектов этих свобод в национальном законодательстве разных стран могут варьировать (скажем, содержание законодательных ограничений этих свобод). Например, степень защиты права на неприкосновенность частной жизни в национальном законодательстве может напрямую влиять на правила подотчетности НКО при проведении сбора средств.
  

Нормы, регулирующие подотчетность НКО, могут быть разными в зависимости от того, как в законах той или иной страны закреплено содержание права на неприкосновенность частной жизни – например, что должны делать НКО, проводя публичные сборы средств. В одной стране (Италия) они могут быть обязаны заручиться письменным согласием лиц, чьи данные фигурируют в телефонных справочниках, на получение писем с просьбами о пожертвованиях, тогда как в других странах (Венгрия) они вправе приобретать эти данные в официальных реестрах и соблюдать правила об их защите, просто указывая в письме с просьбой о пожертвовании, откуда именно были взяты сведения об адресате.

• Вклад в социально-экономическое развитие. Европейская Комиссия признала, что НКО во многих отношениях вносят вклад в социальные инновации, социальный капитал, надлежащее управление и т.д.¹⁷ Масштабы этого вклада существенно разнятся в зависимости от господствующих моделей социальной политики (например, смешанная экономика соцобеспечения в Великобритании, государство всеобщего благосостояния социалистического типа в Скандинавии или рудиментарная модель социальной политики в Южной Европе). Таким образом, значимость НКО как сектора с точки зрения экономики и социальной политики весьма неодинакова, хотя их вклад в социальный капитал ценится очень высоко. Некоторые государства (например, в Скандинавии) не считают нужным вкладывать средства в создание для НКО всеобъемлющего регуляторно-контрольного механизма, поскольку их роль в социально-экономической политике страны носит не столь прямой характер.
  

• Модели третьего сектора и взаимоотношения между государством и НКО. Этот фактор теснейшим образом связан с предыдущим. В Европе существуют, как минимум, четыре разных модели взаимоотношений, обусловленные разными системами развития: англо-саксонская / либеральная, социал-демократическая / скандинавская, корпоративная / континентальная и нарождающаяся / средиземноморская¹⁸. Все они указывают на то, что государство и общество отводят НКО весьма несхожие роли; и, как следствие – на неодинаковые взаимоотношения между правительством как регулятором, спонсором и помощником с одной стороны и НКО как независимыми гражданскими инициативами, получателями государственной помощи и поставщиками социальных услуг – с другой.
  
• Исторический контекст и общее развитие нормативно-правовой базы. В Великобритании концепция благотворительности веками развивается в процессе прецедентной регуляторной практики общего права. В Германии принцип субсидиарности, регулирующий взаимоотношения между государством и организациями, оказывающими социальную помощь по месту жительства, уходит корнями в XIX век.¹⁹ В то же время во многих новых государствах-членах комплексный регуляторный подход ко вновь сформированным секторам НКО только разрабатывается. Обсуждение проблем подотчетности и прозрачности будет представлено на разных уровнях их понимания в каждой из рассматриваемых стран.
  

Более того, потенциальные возможности государства и сектора НКО в деле проведения в жизнь регуляторных решений тоже неодинаковы в разных странах.


Вполне естественно, что желательные и приемлемые для разных игроков требования к подотчетности будут тесно связаны с их историческими, культурными и экономическими контекстами. Практика выдачи разрешений на сбор денег органами полиции считается вполне уместной в Финляндии, но может вызвать настороженность в ряде новых государств-членов ЕС, где полиция все еще воспринимается обществом как инструмент государственного контроля, а не государственной защиты. Точно так же можно заметить, что в тех странах, где широкая общественность активнее участвует в деятельности НКО (в виде сбора пожертвований или волонтерской работы) стимул к саморегулированию обычно сильнее, нежели там, где общество проявляет меньше интереса к деятельности НКО. Более того, некоторым инициативам саморегулирования, направленным на внедрение общеевропейских стандартов, даже приходится преодолевать этот разнобой (см. примеры «Guidestar» и ICFO).


Подводя итоги, можно сказать, что представленная в этом докладе применимость и адаптация разных методов государственного и саморегулирования к условиям других стран будет зависеть от описанных выше контекстуальных элементов. В то же время необходимость преодоления коренных различий между двумя ведущими правовыми системами, усугубленная разными культурными и историческими факторами может сделать любую попытку реализации общеевропейской инициативы государственного или саморегулирования весьма непростой задачей.


с) Проблема малых организаций


Еще одна проблема, с которой столкнулись инициативы государственного и саморегулирования во всех странах – это необходимость проводить разницу между крупными и малыми НКО. Документы ФАТФ и ЕК различают НКО по их величине и/или уровню дохода.²⁰


Государственные регуляторные инициативы, как правило, решают эту проблему путем выражения принципа пропорциональности в той или иной форме – например, не требуя регистрации или отчетности от организаций, не достигших определенного размера, требуя не столь подробного отражения данных в отчетной документации и/или устанавливая более высокие стандарты для крупных организаций и т.д. Так, в Великобритании благотворительные организации с доходом ниже 5,000 фунтов вообще не обязаны регистрироваться, а для организаций с доходом ниже 10,000 фунтов предусмотрен упрощенный процесс регистрации и отчетности. Во Франции внесенные недавно поправки в ряд законов о повышении подотчетности и прозрачности (в частности требование публиковать размеры окладов руководителей) затронули, в основном, объединения с годовым бюджетом свыше 150,000 евро.


Если говорить о системах саморегулирования, то схемы сертификации и аккредитации обычно нацелены на крупные организации. К примеру, сотрудники ICFO в европейских странах проводят сертификацию лишь нескольких сотен НКО,²¹ которые однако входят в число самых заметных организаций, получающих самые высокие доходы от публичных сборов пожертвований (так, в Нидерландах НКО, имеющие собственную печать, собирают 80% всех пожертвований, собранных НКО страны). Таким образом, именно они лучше всего подходят для выполнения требований по надзору и контролю над сектором НКО согласно требованию ФАТФ, которое гласит: «На практике страны должны быть способны продемонстрировать, что приведенные ниже стандарты применяются к тем НКО, на которые приходится (1) значительная часть финансовых ресурсов, находящихся под контролем этого сектора; и (2) значительная часть международной деятельности сектора».²² В то же время кодексы поведения стремятся охватить широкий круг НКО. В Ирландии, в процессе разработки Заявления о руководящих принципах сбора пожертвований авторы постарались учесть точки зрения и нужды малых организаций.²³ Аналогичным образом в Эстонии «Этический кодекс» содержит базовые принципы, которые легко могут внедрить у себя все НКО.


Понятие «малые», разумеется, относительно. К примеру, 44% зарегистрированных в Венгрии НКО имеют годовой доход меньше 1,680 фунтов, а 82% зарегистрированных НКО имеют годовой доход меньше 16,800 фунтов. Иными словами доход большинства из них едва достигает пороговой величины, необходимой для регистрации благотворительной организации в Великобритании и Уэльсе.²⁴ Не удивительно, что после недавнего внедрения в Венгрии Практической системы обеспечения качества для малых организаций (PQASSO) некоторым крупнейшим венгерским НКО оказалось трудно внедрить у себя даже первый уровень стандартов. Точно так же в Польше средний годовой бюджет НКО не превышает 3,000 евро.


В то же время можно привести любопытный пример из Венгрии, где речь идет о малых организациях под общим названием «Торговая марка доверия». Первый проект документа был разработан группой местных организаций одного венгерского городка, причем один из ее ведущих экспертов возглавляет НКО, предоставляющей юридические и бухгалтерские консультации местным малым организациям в одном из регионов страны. Этот случай может послужить полезной моделью саморегулирования для тех НКО, которые считаются «малыми» по стандартам документов, разработанных более зрелыми секторами НКО, но получают значительные доходы по меркам данной страны.


d) Баланс и взаимодействие между государственным регулированием и саморегулированием


Государственное регулирование и саморегулирование играют важные взаимодополняющие роли. Стандартных методов определения, какие именно сферы лучше регулировать теми или иными методами, не существует. К тому же их роль и значение невозможно определить методом игры с нулевым исходом (т.е. чем сильнее государственное регулирование, тем меньше потребность в саморегулировании, или наоборот). Их скорее следует рассматривать как взаимодополняющие средства достижения оптимальной подотчетности и прозрачности посредством модели сорегулирования.


Как отмечалось выше, в примерах, приведенных в этом докладе заметны различия, являющиеся отражением разных систем, традиций, новейшей истории государств, правового контекста и общего развития сектора. В Великобритании и Ирландии государственное регулирование и саморегулирование развиваются параллельно, и роль обоих одинаково важна. В большинстве «старых» государств-членов ЕС с системой гражданского права (Франция, Германия, Скандинавия) государственное регулирование играет чуть более важную роль, чем саморегулирование, но механизмы последнего более совершенны, чем в странах ЦВЕ («новых государствах-членах»). В этих странах сектора НКО менее развиты, а государственное регулирование играет более важную роль, нежели саморегулирование.


Любопытную тенденцию можно наблюдать в более зрелых регуляторных системах, где формальное регуляторное бремя государства уменьшилось, а ожидания и требования к отдельно взятым НКО касательно большей подотчетности и прозрачности повысились. К примеру, в Великобритании нормативно-правовая база и сектор НКО хорошо развиты, поэтому регулирование, нося комплексный характер, все больше базируется на принципах передовой практики. На НКО возлагается все большая ответственность за соблюдение стандартов, подразумеваемых этими принципами. Аналогичный подход будет внедрен новым законодательством в Ирландии.


Существует множество примеров изменения баланса между государственным регулированием и саморегулированием в Англии и Уэльсе, где были сняты юридические ограничения прав попечителей на самостоятельную оплату дополнительных услуг, выкуп попечительских страховых гарантий, продажу имущества, инвестирование средств благотворительных организаций или расходование дарственных фондов. Они были заменены обязанностью четко продемонстрировать, что попечители действовали согласно правилам и рекомендациям Комиссии по благотворительности, и по сути действовали в наилучших интересах благотворительной организации.


Другой примечательный пример – модель сорегулирования сбора пожертвований в Ирландии, разрабатываемая в настоящее время как составная часть законопроекта о благотворительных организациях. Согласно этой модели разрешения на сбор пожертвований будет выдавать Garda Siohanna (Ирландская полиция), а управление и текущую работу по сбору средств будут регулировать Своды правил, разработанные сектором благотворительности и утвержденные правительством.


В новых государствах-членах, представляющих ЦВЕ, сектор НКО не обладает такой же силой и зрелостью, поэтому роль лидера в решении проблем подотчетности взяло на себя государственное регулирование. Изменение политико-правовой системы в этих государствах потребовало от них разработки совершенно новой роли и поля деятельности для НКО в рамках закона и общества. Во многих этих странах было попросту слишком рано развивать эффективные механизмы саморегулирования, поскольку «лицо» и сплоченность этого сектора еще только формируются. Но, как показывают приведенные примеры, востребованность этих механизмов среди самих НКО неуклонно растет.


В других странах Западной Европы роль и поле деятельности гражданского общества формировались в течение многих лет, и по вопросу о взаимоотношениях между НКО и законом достигнут определенный консенсус. Характер этих взаимоотношений широко разнится в разных государствах – к примеру, в Нидерландах и Дании действуют более либеральные режимы, а во Франции и Бельгии – более жесткие регуляторные системы. Однако независимо от нынешней суровости государственного регулирования в этих странах набирают силу инициативы саморегулирования²⁵ - особенно в таких более уязвимых секторах, как НКО, действующие в сфере международного развития, фонды и крупные организации, занимающиеся сбором пожертвований.


Взаимодействие между саморегулированием и государственным регулированием можно наблюдать и в том факте, что государственные ведомства – будь то центральные или местные – все больше полагаются на органы самоуправления НКО в таких вопросах, как предоставление информации и утверждение при выделении государственных средств или выдаче разрешений на сбор пожертвований. К примеру, филиалы бюро CBF в Нидерландах действуют почти при всех местных муниципалитетах, которые руководствуются их рекомендациями при выдаче разрешений на сбор средств.²⁶ Можно также упомянуть пример муниципального совета города Амадора (Португалия), который намерен внедрить систему управления качеством для НКО, оказывающих социальные услуги на своей территории, в условиях отсутствия такой общепризнанной системы сертификации, как CBF. С недавних пор в Эстонии каждая организация, подающая заявку на финансирование из средств Национального фонда, обязана объяснить, как она соблюдает принципы этического кодекса эстонских некоммерческих организаций.


Признавая, что все инициативы зависят от конкретных условий, все же можно сделать некоторые обобщения касательно сфер оптимального применения государственного или саморегулирования. Так, можно заметить, что в сфере внутреннего управления делами НКО эффективнее работает саморегулирование (в силу многообразия организационных структур и процедур консенсус легче достигается между равными).²⁷ С другой стороны структура финансовой отчетности более эффективно внедряется методами государственного регулирования (среди прочего из-за четких показателей, предлагаемых правилами отчетности). Сбор пожертвований – это сфера, в которой легче всего прослеживаются мотивы саморегулирования (т.е. наращивание ресурсов НКО), поэтому НКО берут на себя лидерство в разработке стандартов для сборщиков пожертвований и соответствующих организаций во всей Европе.


Баланс и взаимодополняющие роли государственного и саморегулирования можно удачно проиллюстрировать на примере финансовой подотчетности, вернее, на процентной доле административных расходов (т.е. какой процент собранных денег тратится на уставные цели НКО, и какой идет на покрытие ее административных расходов и саму процедуру сбора средств). Хотя этот вопрос повсеместно является предметом общественных дискуссий, большинство стран воздержались от установления законом или нормативным актом точных процентных соотношений между административными и целевыми расходами. Вместо этого они могут утвердить принцип целевого назначения (Австрия) или потребовать, чтобы НКО обнародовало этот показатель (Болгария). С другой стороны саморегулирование может требовать весьма конкретных и зачастую жестких методов распределения средств, устанавливая высокие стандарты для тех, кто стремится завоевать доверие общества²⁸


С учетом описанного выше многообразия вопрос о правильном балансе между государственным регулированием и саморегулированием следует рассматривать в свете конкретных ситуаций, сложившихся в каждой стране. При этом важно учесть, что в большинстве случаев между государственным регулированием и саморегулированием существует определенное взаимодействие. Скажем, первое может предписывать общую

структуру или формулировать нормативные принципы, а второе – устанавливать конкретные стандарты их внедрения. В иных же случаях саморегулирование сохраняет декларативный характер, и требования к конкретным методам управления делами НКО формулируются законами.

2. ОБЩИЙ АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИЙ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ НКО В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
   

В данном разделе дается краткое описание выявленных ключевых тенденций на базе таблиц, конкретных примеров и существующих проблем. Самые типичные тенденции можно классифицировать по следующим категориям: (1) содействие подотчетности и прозрачности; (2) создание комплексных нормативно-правовых баз для НПО; (3) создание национальных реестров или облегчение публичного доступа к существующим регистрационным данным; (4) внедрение статуса ОПО и/или усиление требований к подотчетности для ОПО; (5) ужесточение норм, регулирующих сбор пожертвований и финансовый менеджмент; (6) совершенствование подотчетности и управления делами НКО методами саморегулирования; (7) усиление надзора и полномочий на проведение расследований; (8) повышение прозрачности государственного финансирования НКО. Далее в разделе говорится о том, что практика консультаций и межсекторального сотрудничества развивается медленно и нуждается в улучшении; также особо отмечается возрастающая роль коммерческого сектора в содействии подотчетности НКО. Наконец, дается краткая характеристика тенденции решения проблем, затрагивающих НКО на европейском уровне.

1. Содействие подотчетности и прозрачности НКО. Во всех государствах-членах ЕС прослеживается четкая тенденция к повышению подотчетности и прозрачности секторов НКО. На это указывает простое количество инициатив в сфере государственного и саморегулирования, которые удалось идентифицировать авторам данного исследования: почти 140 инициатив в 27 государствах-членах ЕС и странах ЕЭЗ, в том числе свыше 65 проектов государственного регулирования и свыше 70 проектов саморегулирования. От одного единственного положения, требующего от крупных объединений публиковать размеры окладов трех высших должностных лиц (Франция) до комплексного пересмотра всей нормативно-правовой базы деятельности НКО (Литва) – государства-члены все серьезнее занимаются регуляторными вопросами в целях содействия прозрачности и подотчетности НКО. В свою очередь сами европейские НКО признали необходимость повышения к себе общественного доверия и предпринимают саморегуляторные инициативы на всех уровнях – от местного до национального, европейского и даже международного. О возросшем внимании к вопросам регулирования деятельности НКО во всей Европе свидетельствует и заинтересованность общеевропейских институтов в ознакомлении своих членов с образцами передовой регуляторной практики. Самым примечательным примером этой тенденции является Совет Европы, который принял в 2007 году «Рекомендации по правовому статусу НКО в Европе», а впоследствии учредил Экспертный совет для контроля за выполнением этих рекомендаций государствами-членами.
   

Как отмечалось выше, инициативы в сфере государственного регулирования и саморегулирования идут в Европе рука об руку: продвижение к усилению государственного надзора наблюдается параллельно с возросшим стремлением НКО к саморегулированию. Хотя определить истинную мотивацию этих инициатив довольно трудно, общее впечатление от предоставленной исследователями информации таково, что эти реформы, в основном, вызваны к жизни не требованиями ФАТФ и ЕС СОМ (с несколькими заметными исключениями – в частности Инициативой Монтрё и «Контртеррористической стратегией» Комиссии по благотворительности). Эти усилия скорее отражают возросшее экономическое и политическое значение третьего сектора и вытекающее из этого желание государств оптимизировать вклад НКО в общественное благо, равно как стремление самих НКО укрепить доверие к себе и поддержку общества.²⁹ При этом целый ряд исследуемых инициатив указывает на влияние такого фактора, как необходимость усиления контроля над НКО в общем климате ужесточения нормативных положений о борьбе с отмыванием денег (Ирландия, Финляндия).