Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности

Вид материала

Исследование

Содержание 2. Создание комплексных нормативно-правовых баз для НПО 3. Создание национальных реестров или облегчение публичного доступа к существующим регистрационным данным. 4. Внедрение статуса ОПО и/или усиление требований к подотчетности для ОПО 5. Ужесточение норм, регулирующих сбор пожертвований и финансовый менеджмент. 6. Совершенствование управления делами НКО и подотчетности методами саморегулирования. 7. Усиление надзора и полномочий на проведение расследований. 8. Повышение прозрачности государственного финансирования НКО 9. Медленное развитие практики консультаций и межсекторального сотрудничества. 10. Возрастающая роль корпораций и коммерческого сектора. 11. Тенденция решения проблем НКО на европейском уровне. Рекомендации Совета Европы «О правовом статусе НПО в Европе» Iii. общая оценка степени отражения в инициативах рекомендаций фатф и ес сом для некоммерческих организаций

Подобный материал:

• Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
• Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
• Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
• Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
• В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
• Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
• Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
• В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
• Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
• Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.

2. Создание комплексных нормативно-правовых баз для НПО. Здесь просматриваются две заметных тенденции. Первая: те страны ЕС, где комплексная нормативно-правовая база для НКО пока не создана, недавно приступили к ее созданию. Вторая: страны с уже существующей нормативно-правовой базой проводят всесторонние реформы с целью ее пересмотра и совершенствования. Большинство новых государств-членов ЕС из Центральной и Восточной Европы провели в середине девяностых годов серьезные реформы в этой сфере, а сегодня некоторые из них снова коренным образом реформируют свое законодательство (Чешская Республика, Венгрия, Литва, Словакия). В то же время Кипр и Мальта лишь недавно развернули масштабную работу по созданию нормативно-правовой базы для НКО.³⁰ Более того, в ряде стран «старой Европы» тоже не было всестороннего и/или кодифицированного законодательства. В данном докладе эту группу представляет Ирландия, благодаря своей масштабной и новаторской регуляторной инициативе. Страны с давно устоявшейся традицией регулирования деятельности НКО (например, Великобритания) тоже приступили к реализации полномасштабных реформ.


Более того, все четыре юрисдикции общего права – Англия и Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия и Республика Ирландия – уже ввели или вводят в действие важное консолидированное законодательство с целью закрепления правовой базы благотворительной деятельности и повышения ее подотчетности. Хотя серьезнейшей проблемой в этом секторе остается риск неправомерного использования НКО террористами (прежде всего в Великобритании) главной движущей силой реформы было желание разъяснить и модернизировать законодательство, регулирующее этот растущий и все более сложный сектор, который играет важную роль в оказании общественных услуг. В Ирландии в 2007 г. был принят Закон о благотворительности с целью реформирования законодательства о благотворительной деятельности, обеспечения подотчетности и защиты от неправомерного использования благотворительного статуса и мошенничества. Он также принят с целью укрепления общественного доверия к благотворительным организациям и повышения прозрачности этого сектора.


3. Создание национальных реестров или облегчение публичного доступа к существующим регистрационным данным. Среди стран с системой общего права только Великобритания имеет национальную систему регистрации благотворительных организаций. Однако в большинстве стран гражданского права регистрация осуществляется разными ведомствами и на разных административных уровнях, в зависимости от юридической формы НКО. Хотя повсеместное создание всеобъемлющей национальной системы вряд ли будет возможно (или желательно), в государствах-членах существует явная тенденция к созданию центральных реестров или, по меньшей мере, к объединению уже существующих регистрационных данных в центральную общедоступную базу данных. В настоящем докладе рассматривается ряд предпринятых с этой целью инициатив на страновом (Австрия, Болгария, Венгрия, Ирландия) и даже европейском уровне («Guidestar Europe»). Особенно поучителен опыт «Guidestar», поскольку эта саморегуляторная инициатива основана на централизованной официальной базе данных НКО, которую, как оказалось, невозможно создать в четырех странах с системами гражданского права, участвовавших в этапе оценки применимости программы. Однако этот опыт принес также ценные уроки и рекомендации касательно расширения объема общедоступной информации по НКО в Европе.


4. Внедрение статуса ОПО и/или усиление требований к подотчетности для ОПО. В странах с системами гражданского права внедрение статуса ОПО, по-видимому, стало самым простым путем увязывания обязательств по подотчетности с соответствующими государственными льготами для НКО всех юридических форм. В большинстве «старых» стран ЕС этот статус устанавливается косвенно (скажем, путем налогового регулирования) либо – как это происходит в последнее время – напрямую (например, посредством особого закона, как в Италии и Португалии). В новых государствах-членах эта практика все еще пребывает на стадии развития, а в некоторых ведется изучение возможностей внедрения статуса ОПО (Чешская Республика, Словения, Словакия или Кипр). Целый ряд государств-членов – как новых, так и старых – где уже существует та или иная форма регулирования ОПО, недавно приступили к усилению подотчетности и требований к финансовой документации ОПО (Болгария, Италия, Латвия, Мальта, Нидерланды, Польша, Румыния). Настоящий доклад рассматривает среди прочих пример Нидерландов как страны, где существовавшая прежде практика регулирования ОПО на сегодняшний день кодифицирована. Само собой, комплексные реформы благотворительной деятельности в Великобритании и Ирландии затрагивают и общественно-полезные организации.


5. Ужесточение норм, регулирующих сбор пожертвований и финансовый менеджмент. В ряде стран сбор пожертвований стал предметом особого внимания регуляторных реформ. При сборе пожертвований институциональный контроль над

денежными потоками слаб, как нигде³¹, что делает его самым уязвимым местом для неправомерного использования в террористических или любых других незаконных целях. Эти риски усугубляются происходящей в последние годы быстрой эволюцией альтернативных методов сбора денег³², дополнительно усложняющей регулирование этой сферы. В некоторых странах требуются специальные разрешения на проведение сбора денег, а кое-где (Ирландия) даже расширяется сфера действия этого требования. Недавно в ряде стран были введены более строгие правила сбора пожертвований – либо в виде особых законов (Закон о сборе денежных средств, Финляндия), либо в порядке проведения комплексных реформ (Австрия, Болгария, Ирландия). Следует отметить, что почти все реформаторские инициативы узаконивают принцип целевого использования средств и ужесточают нормы представления отчетности об использовании собранных денег. Любопытно, что Мальта пошла по пути стимулирования подотчетности, облегчив процедуру сбора пожертвований для прозрачных НКО с открытой отчетностью. В свою очередь Великобритания регулирует использование средств, разработав специальные правила бухгалтерской отчетности для НКО (этот пример (SORP) рассматривается в настоящем докладе).


Те страны, где публичный сбор средств – относительно недавнее явление (новые государства-члены и такие южные страны, как Испания и Португалия), сталкиваются с рядом специфических проблем, поскольку там слабо регулируются даже более традиционные формы сбора денег, а некоторые новые технологии набирают силу практически в нерегулируемом пространстве. Несмотря на ряд шагов по законодательному регулированию этих проблем, они до сих пор полностью не решены (т.е. вместо всего комплекса вопросов решается лишь один), что порождает значительный разнобой. Недостаточное регулирование этой сферы привело к возникновению проблем и на Кипре, где в 2004 году НКО сталкивались с трудностями при сборе денег в ходе референдума по плану Аннана и в ряде других случаев.


6. Совершенствование управления делами НКО и подотчетности методами саморегулирования. Хотя ряд инициатив государственного регулирования, выявленных в ходе этого исследования, решают вопросы управления НКО, все же просматривается та общая тенденция, что в сфере улучшения управления делами НКО ведущую роль играют саморегуляторные инициативы. От Рабочей группы стран Центральной и Восточной Европы по вопросам управления НКО, издавшей в 2005 г. «Пособие по управлению делами НКО» до самой недавней инициативы ассоциации «Dochas» «Разработка кодекса корпоративного управления для ирландских НКО» (2008) – проблемы надлежащего управления решаются широким спектром саморегуляторных инициатив в рамках самих НКО. Как отмечалось выше, саморегуляторные инициативы, судя по всему, более «мускулисты» (содержат больше конкретных стандартов) и «зубасты» (более эффективные механизмы соблюдения), когда они разрабатываются для более узкой группы НКО. Эти инициативы возникают не на национальном, а на субсекторальном уровне. Более того, в масштабах всего сектора выявлено очень немного таких инициатив, да и те пока еще не продемонстрировали мощного эффекта или заметных результатов (хотя приведенный в этом докладе пример Эстонии весьма многообещающ). С другой стороны в отдельных областях саморегуляторные инициативы оказались вполне успешными, создавая и распространяя примеры полезного опыта в сфере управления, подотчетности и прозрачности.


7. Усиление надзора и полномочий на проведение расследований. В ряде стран были пересмотрены и уточнены роли надзорных органов, а также введены положения об усилении межведомственного взаимодействия. Хотя британская Комиссия по благотворительности стоит особняком, как единственный орган, наделенный конкретными следственными полномочиями по отношению к НКО, сопоставимые с нею модели внедряются и в странах с системами гражданского права. Примером такого подхода служат Министерство труда и социальных вопросов и Совет по делам общественно-полезных организаций в Польше, которые наделены значительными полномочиями по расследованию деятельности ОПО. Недавние изменения, внесенные в закон об НКО в Болгарии, расширили возможности Центрального реестра и Министерства юстиции контролировать деятельность ОПО и усилили их роль в обмене информацией о пребывающих под их надзором ОПО с другими государственными органами. Кроме того, наряду с внедрением повышенных стандартов подотчетности НКО (Австрия) и созданием центральной базы регистрационных данных (Австрия и Венгрия) расширяются полномочия в сфере обмена информацией и сотрудничества в проведении расследований.


8. Повышение прозрачности государственного финансирования НКО. Эту тенденцию можно наблюдать главным образом в новых государствах-членах, которым пришлось распределять беспрецедентные объемы государственного финансирования через структурные фонды и другие финансовые механизмы ЕС, внедренные при их вступлении. Как результат, во многих странах были вновь созданы или пересмотрены процедуры финансирования НКО: так, в Румынии был принят «Закон о грантах»; в Венгрии – «Закон о прозрачности государственного финансирования»; а Эстония разрабатывает систему управления эффективностью для тех НКО, которые распоряжаются государственными средствами. Впрочем, намерения повысить прозрачность государственного финансирования проявляют не только новые государства-члены. К примеру, в 2005 и 2006 гг. Франция ввела ряд законодательных норм, направленных на улучшение управления делами и повышение требований к отчетности НКО, получающих средства от центральных или местных органов власти. Англия приняла «Кодекс государственного финансирования и государственных закупок», впервые разработанный в 2000 году, а затем пересмотренный и повторно опубликованный в 2005. Цель этого документа – оказание влияния на образ действий НКО путем внедрения определенной структуры финансовых отношений между государством и волонтерским и общественным сектором и установления обязанностей для обеих сторон, руководствуясь тем, чего они могут ожидать друг от друга.³³ Другое примечательное явление в этой сфере – распространение преквалификационных систем, внедряемых преимущественно в сфере финансирования международного развития, в соответствии с которыми НКО, удовлетворяющие определенным критериям, получают право на упрощенную процедуру административных проверок или подачи заявок на гранты.³⁴


9. Медленное развитие практики консультаций и межсекторального сотрудничества. Европейский Союз оказывает широкое содействие проведению консультаций как весьма полезной практике, и разработал рекомендации для государств-членов по проведению консультационных процессов.³⁵ Однако подобная практика медленно приживается в тех странах, где такой традиции раньше не было. В данном докладе приведены примеры Великобритании и Ирландии как наилучшие практические модели, особенно в том, что касается консультаций на ранних этапах, когда политические подходы и концепции регулирования еще только разрабатываются. Этот подход, судя по всему, является залогом поддержки и сотрудничества со стороны сектора НКО при принятии и проведении в жизнь законодательных актов. По-видимому, данная модель шире распространена в странах Западной Европы (Австрии, Нидерландах, Франции), нежели в новых государствах-членах. Сообщения об эффективных консультациях поступали только из Эстонии, Болгарии и Мальты. Представители НКО ряда стран ЦВЕ сообщали о случаях, когда готовые проекты правительственных предложений направлялись в парламент или обнародовались на заключительных этапах их подготовки правительством. В результате НКО препятствовали их реализации или законопроектам, составленным без учета их мнения, чего можно было избежать, проведя надлежащий процесс консультаций и самого начала подключив к нему сектор НКО.³⁶ С этим связана и другая проблема – расширение связей с сектором НКО и сотрудничество с ним в целях выработки передовых моделей регуляторной практики, примеров которого очень мало. (Самые яркие из них – Ирландия и Англия.) Тем не менее, несмотря на серьезные нестыковки в некоторых странах, передовая практика консультаций получает все более широкое распространение во всех государствах-членах ЕС.


10. Возрастающая роль корпораций и коммерческого сектора. Партнерские отношения между корпорациями и НКО неуклонно развиваются, и корпорации все чаще берут на себя роль влиятельной силы в повышении подотчетности и прозрачности НКО. На основании конкретных примеров просматриваются следующие главные пути: (1) Практические методы корпоративного управления служат моделью для рационального управления делами НКО. Можно привести конкретные примеры применения или учета практики управления корпорациями в саморегуляторных инициативах НКО («Кодекс корпоративного управления для ирландских НКО развития» ассоциации Dochas) или влияния на разработку систем управления качеством на базе существующих корпоративных моделей (ISO и EFQM [Европейский фонд управления качеством – прим перев.]). (2) Корпорации осуществляют сертификацию НКО (Fundación Lealtad - механизм оценки по 9 стандартам прозрачности и передовых практических методов, разработанный лидерами испанского бизнеса). (3) Корпорации осуществляют мероприятия по содействию повышению качества и прозрачности (например, в Германии компания PriceWaterhouseCoopers (PWC) в течение двух последних лет спонсирует присуждение премии «Приз PWC за прозрачность», лучшим по отчетности организациям гражданского общества; в 2006 году KPMG опубликовала исследование на тему корпоративного управления в третьем секторе)³⁷. (4) Там, где имеются рыночные возможности, поставщики коммерческих услуг во всей Европе прямо заинтересованы в


повышении прозрачности и подотчетности НКО (к примеру, фирмы, ведущие различные базы данных НКО; поставщики услуг по сбору средств; консультанты по вопросам сбора средств и организационного развития и т.д.)³⁸. (5) Корпорации выступают спонсорами инициатив по содействию прозрачности и подотчетности НКО (например, компании, поддерживающие Guidestar Deutschland). По данным рыночного исследования Guidestar Deutschland банки и аудиторские компании проявляют особый интерес к поддержке и содействию НКО в этой сфере.³⁹


11. Тенденция решения проблем НКО на европейском уровне. Был выявлен ряд инициатив государственного и саморегулирования, направленных на решение затрагивающих НКО проблем на общеевропейском уровне. Число их невелико, но по своему потенциальному эффекту они имеют большое значение, так как будут непосредственно влиять на нормативно-правовую базу деятельности НКО в государствах-членах, и можно ожидать, что они повысят подотчетность и прозрачность секторов НКО. Наиболее заметные инициативы:

• Рекомендации Совета Европы «О правовом статусе НПО в Европе»⁴⁰, которые служат ценнейшим источником сведений о передовой регуляторной практике и дают полезные рекомендации, прежде всего, тем странам, где единая нормативно-правовая база для НКО еще не создана или находится в процессе коренного реформирования. Эти «Рекомендации» были приняты как признание растущего значения НКО в современном обществе и в целях выработки минимальных стандартов их деятельности. «Рекомендации» будут оказывать прямое влияние на нормативно-правовую базу подотчетности, требуя от государств-членов соблюдать, в частности, такие руководящие принципы: «НКО, получающие какую-либо форму государственной поддержки, могут быть обязаны ежегодно представлять отчетную документацию о своих финансовых операциях, а их деятельность – контролироваться специально назначенным надзорным органом».⁴¹
  
• Инициатива Европейского центра фондов по внедрению «Устава европейского фонда». В настоящее время проводится анализ осуществимости этого проекта, чтобы определить необходимость и актуальность внедрения этой новой общеевропейской юридической формы.⁴² EFC также разработал типовой закон о фондах и ряд документов с рекомендациями для государств-членов по вопросам реформирования законов о фондах.
  
• Аналогичная инициатива по внедрению «Устава европейского общественного объединения» существует с 1984 года, когда Европейский парламент принял резолюцию по этому вопросу. Над этой инициативой активно работали несколько НПО, в том числе CEDAG [Европейский совет ассоциаций с общими интересами – прим. перев.]. Однако в 2006 году она была отозвана из законодательного процесса, и с тех пор дело практически не продвинулось.⁴³
  
• На рассмотрение Суда европейских сообществ (ECJ) был представлен ряд дел, имевших целью устранение барьеров, препятствующих трансграничным денежным пожертвованиям в ЕС. По мнению ECJ ряд стран ЕС, возможно, вступают в противоречие с Договором об учреждении Европейского сообщества, проводя дискриминацию иностранных фондов и трансграничных пожертвований.⁴⁴ Два самых примечательных дела: дело «Штауффер» (по вопросу о налоговом режиме ОПО резидентов и нерезидентов)⁴⁵ и дело «Перше» (по вопросу об отказе в применении налоговой скидки к материальному пожертвованию, сделанному немецким донором португальской общественно-полезной организации).⁴⁶ По делу Штауффера ECJ постановил, что хотя законодательные положения о налоговых льготах для ОПО предназначены для использования на национальном уровне, если иностранная ОПО отвечает национальным критериям общественной пользы, ей не может быть отказано в налоговых льготах только на том основании, что ее штаб-квартира находится в другой стране. Далее, в Нидерландах с 1 января 2008 года благотворительная организация-резидент ЕС, нидерландских заморских территорий Антильские острова и Аруба, или другой отвечающей критериям страны, будет иметь те же налоговые льготы, что и аналогичная организация-резидент Нидерландов.⁴⁷ Дания, Польша, Словения и Финляндия тоже изменили свое законодательство, разрешив предоставлять налоговые льготы ОПО, находящимся в других государствах-членах ЕС.
  
• «Guidestar» изучает возможности создания Европейской базы данных НКО (как составной части более широкой международной инициативы) в качестве прелюдии к внедрению национальных систем «Guidestar» по всей Европе. Эта инициатива стала бы не только полезным инструментом для доноров независимо от национальных границ. Считается также, что она повысила бы интерес национальных стейкхолдеров к участию в создании более подробных реестров своих секторов НКО.
  

Реализация этих инициатив требует времени в силу огромного многообразия подлежащих охвату организаций. Однако они свидетельствуют о явной тенденции к ликвидации границ, установленных национальными регуляторными системами, и активизации развития сектора НКО на общеевропейском уровне.


III. ОБЩАЯ ОЦЕНКА СТЕПЕНИ ОТРАЖЕНИЯ В ИНИЦИАТИВАХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ФАТФ И ЕС СОМ ДЛЯ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ


ФАТФ издала 40 рекомендаций и 9 специальных рекомендаций по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Специальная рекомендация VIII (SRVIII), касающаяся НКО, требует от государств-членов:

«Проанализировать адекватность законов и нормативных актов и обеспечить невозможность использования НКО:

а) террористическими организациями, замаскированными под НКО;

b) с целью избежать замораживания активов;

c) с целью отвлечения средств НКО на финансирование террористических организаций».


В октябре 2003 г. ФАТФ издала «Документ о передовых практических методах», а в феврале 2006 г. – «Пояснительную записку». «Документ о передовых практических методах содержит широкий перечень принципов и рекомендаций по надзору за деятельностью НКО и рекомендует правительствам уделить первоочередное внимание: (i) финансовой прозрачности; (ii) проверке программ и (iii) администрации. В «Пояснительной записке» изложены задачи SRVIII и общие принципы их выполнения. В ней утверждается, что эффективный подход должен включать: (a) максимальный охват сектора; (b) надзор или мониторинг; (c) эффективные расследования и сбор информации; (d) эффективные механизмы международного сотрудничества.


ЕС СОМ (2005) 620 содержит анализ принимаемых государствами мер по борьбе с уязвимостью НКО перед неправомерным использованием в интересах террористов, уделяя особое внимание координации действий и обмену оперативной информацией внутри государств и между ними. В заключение государствам-членам дается ряд рекомендаций и приводится проект кодекса поведения для НКО. Этот документ признает законную заинтересованность правительств и секторов НКО в наличии разумной нормативно-правовой базы и важную роль надлежащего баланса между государственным регулированием и саморегулированием. С учетом этого в нем приводится перечень новейших общих тенденций в сфере государственного и саморегулирования, а также рекомендации по потенциальным действиям на уровне ЕС, государств-членов и НКО.


Несмотря на общие истоки, все три нормативных документа, на которых базируется данное исследование, созданы в разных условиях и с разными целями. Поэтому их подходы к борьбе с финансированием терроризма по каналам НКО и содержащиеся в них стандарты подотчетности и прозрачности неодинаковы.⁴⁸ Этот важный факт следует учитывать, анализируя степень соответствия рассматриваемых в этом докладе инициатив требованиям указанных документов. В этих инициативах применяются стандарты подотчетности, не всегда одинаково отраженные в нормативных документах. В данном разделе: (1) Кратко описана трактовка подотчетности и прозрачности в этих документах, что помогает лучше уяснить контекст рассматриваемых инициатив и их привязка к стандартам этих документов. Более подробное описание этих стандартов с анализом по проблемным областям содержится в Приложении 3. (2) Определяется, в какой степени ключевые положения и стандарты трех документов присутствуют в выявленных и анализируемых инициативах.