Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности
| Вид материала | Исследование |
- Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
- Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
- Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
- Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
- В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
- Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
- Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
- В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
- Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
- Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.
IV.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ НКО НА МАЛЬТЕ
Законодательная база деятельности НКО на Мальте была существенно реформирована Законом о добровольных организациях (2007)74 и Законом о Гражданском кодексе (внесении изменений) (2007).75 Это самые последние по времени всеобъемлющие законодательные акты об НКО из тех, что были приняты в Европе. Данные законы выполняют четко разграниченные, но взаимодополняющие функции. Поправки к Гражданскому кодексу конкретизируют правовую базу деятельности НКО, создавая, в частности, механизм приобретения статуса юридического лица. Закон о добровольных организациях идентифицирует и определяет крупный подкласс «добровольных организаций», имеющих право регистрироваться по своему усмотрению. Регистрация влечет за собой усиленный надзор и дает право на дополнительные государственные льготы.
Контекст
Мальта – это по своей сути государство с системой гражданского права, в котором сильно влияние общеправовой концепции благотворительной организации. Сектор НКО здесь повсеместно именуется «добровольным сектором». Это определение охватывает всю «благотворительную», «филантропическую» и «бесприбыльную» деятельность. Как и во всех странах гражданского права, основными юридическими формами в добровольном секторе являются «фонд» и «объединение».76 Сектор НКО весьма многообразен и активен, но страдает от недостатка потенциала и (до принятия реформы) надлежащей законодательной базы. Несмотря на государственную поддержку, филантропия и гражданская активность в стране развиты слабо.
Вступление в ЕС наложило глубокий отпечаток на законодательство и общество Мальты – в первую очередь на третий сектор. Оно открыло перед довольно изолированным от внешнего мира сектором НКО невиданные прежде возможности (в сфере финансирования и партнерских связей), предъявив при этом новые требования (улучшение управления, подотчетности и прозрачности). Одновременно с этим заметно повысился уровень осведомленности и поддержки НКО со стороны властей. Все эти явления поставили на повестку дня модернизацию законодательной базы НКО.77
На Мальте действует целый ряд законов об НКО, но до принятия законов 2007 года законодательная и нормативно-правовая база применялась выборочно и не считалась особо эффективной. В частности, существовала неразбериха вокруг юридического статуса НКО, не было ни четкого определения третьего сектора,78 ни государственного органа, отвечающего за все НКО, ни положений об их регистрации или мониторинге.
Принятие закона мотивировалось следующими факторами: выработка четкого правового статуса добровольных организаций, обновление и упрощение норм, касающихся налоговых и других льгот, создание контрольно-надзорных структур, а также повышение подотчетности и эффективности управления. Реформа проводилась под влиянием как общеправовой, так и гражданско-правовой моделей.79
Мальтийское правительство назначило группу разработчиков законопроекта в составе трех юристов. Была издана «Белая книга», после чего власти пригласили общественность вносить свои предложения и провели консультативное совещание. Правительство, оппозиция и гражданское общество поддержали принятие закона, но вокруг различных статей законопроекта и окончательного текста закона происходили жаркие дебаты.
Анализ
Реформа состоит из двух главных частей. Исходным пунктом стала реформа Гражданского кодекса с целью выработки четкого правового статуса НКО. Отдельный Закон о добровольных организациях сосредотачивает внимание на этой группе организаций, давая им четкое определение, обеспечивая их поддержку и регулирование.
Оба закона вместе взятые существенно отразятся на повышении подотчетности и прозрачности мальтийского сектора НКО. Хотя в тексте законов нет прямых ссылок на рекомендации ФАТФ или ЕС СОМ (2205) 620, их принципиальный подход в целом отвечает их требованиям, а именно: не препятствовать и не чинить помех законной деятельности; содействовать прозрачности, неподкупности и укреплению общественного доверия; действовать целенаправленными, гибкими, пропорциональными и эффективными методами. Говоря конкретнее, эти законы позволяют выполнить следующие требования: создание национальной системы государственной регистрации; принятие мер по смягчению рисков, исходящих от нерегулируемых организаций; надлежащий надзор и контроль над сектором; ведение надлежащей отчетности в НКО; а также сбор разведывательных данных, мониторинг и расследования в случаях злоупотреблений.
Закон о Гражданском кодексе (внесении изменений) – это, главным образом, техническая правовая реформа. Он устанавливает минимальную нормативно-правовую базу почти для всех объединений и фондов, в том числе для организаций, преследующих общественно-полезные цели («целевые фонды» и «объединения, преследующие социальные цели» согласно определениям закона). Любые такие организации могут приобрести статус юридического лица, зарегистрировавшись в Государственном реестре. Закон также излагает основные требования касательно финансовой отчетности, порядка управления и роспуска организаций, наделяет суд правом вмешательства в серьезных случаях и разъясняет характер финансовой ответственности учредителей, членов и администраторов.
Возможно, самым примечательным аспектом этого закона является трактовка «зарегистрированных» и «незарегистрированных» объединений. В отличие от фондов объединения не обязаны регистрироваться, так как обязательная регистрация противоречила бы конституционной гарантии свободы объединений. Закон выходит из положения, предусматривая ряд мер по стимулированию регистрации и гарантируя, что даже незарегистрированные организации остаются в рамках нормативно-правовой базы, которая никак не ущемляет их конституционных прав.
Регистрация поощряется предоставлением различных льгот. Например, только зарегистрированные общественные объединения вправе проводить публичный сбор денег, получать пожертвования или завещательные дарения. Далее, финансовая ответственность их учредителей и членов ограничивается лишь размерами ранее внесенных ими сумм.80 В то же время Гражданский кодекс признает законность «незарегистрированных» объединений и предусматривает для них ряд прав – например, право заключать контракты, открывать банковские счета, выступать истцом или ответчиком в суде. Они, однако, не имеют статуса юридического лица, а их учредители и члены несут личную финансовую ответственность за выплату всех долгов или финансовых обязательств объединения, которые не могут быть погашены за счет его активов. Закон также вводит минимальные правила внутреннего управления, включая обязанность использовать средства организации в ее заявленных целях.
Закон о добровольных организациях конкретно применяется к «добровольным организациям», т. е. к бесприбыльным организациям, которыми руководят администраторы на безвозмездной основе. Закон учреждает должность Комиссара по делам добровольных организаций как регулятора этого сектора. Добровольные организации могут вписываться в Реестр добровольных организаций, который ведется Комиссаром. Регистрация добровольной организации четко отграничена от регистрации в качестве юридического лица.81Внесение в Реестр открывает доступ к определенным правам и привилегиям, в частности к праву проводить публичные сборы средств82, получить доступ к определенным видам финансирования83 и некоторым налоговым льготам.
Реестр добровольных организаций содержит следующую общедоступную информацию:
(a) Название организации;
(b) Адрес организации;
(c) Регистрационный номер организации, если она зарегистрирована как юридическое лицо на Мальте или за границей;
(d) Имена и адреса администраторов организации;
(e) В случае иностранных или международных организаций – имя и адрес представителя, постоянно проживающего на Мальте;
(f) Копия учредительного документа организации и всех изменений к нему;
(g) Копия составленного заявителем годового бухгалтерского отчета за финансовый год, предшествующий году включения в реестр, если таковой имеется;
(h) Годовые отчеты организации;
(i) Годовые финансовые отчеты организации вместе с отчетом проверяющих лиц или аудиторов, согласно требованием применимого законодательства.
Комиссара назначает Министр по социальным вопросам, но закон содержит гарантии его беспристрастности и свободы от управления извне. Он обязан действовать согласно принципам, признающими значимость добровольного сектора в мальтийском обществе. Наряду с установлением прав и внесением в реестр добровольных организаций Комиссар отвечает за поддержание высоких стандартов подотчетности и прозрачности в добровольных организациях. В этих целях он уполномочен контролировать деятельность организаций, устанавливать форму и содержание представляемых ему годовых отчетов, предоставлять информацию и давать рекомендации организациям и отдельным лицам, а также консультировать правительство по нормативно-правовым вопросам. В случаях злоупотреблений Комиссар уполномочен проводить расследования, в том числе получать информацию от всех лиц, причастных к управлению делами организации. В серьезных случаях Комиссар может подать в Апелляционную коллегию84 прошение о приостановлении деятельности организации, отменить ее регистрацию как добровольной организации, конфисковать деньги, собранные обманным путем или закрыть ее. Все эти полномочия частично применяются к не включенным в Реестр организациям.
Мальта – необычная страна в том смысле, что это один из самых малых по численности населения членов ЕС, чья правовая система сочетает в себе аспекты общего и гражданского права. Однако ее потенциалом как модели для своих больших соседей, не следует пренебрегать. Хотя большая часть реформ всего лишь привела регулирование деятельности НКО в соответствие с обычными европейскими стандартами, ее трактовка нерегулируемых организаций представляет собой любопытную модель подхода к этому нередко спорному вопросу.
Оба закона смягчают потенциальные риски, исходящие от нерегулируемых организаций, продолжая при этом признавать такие основные свободы, как свободу общественных объединений. Делают они это тремя путями. Во-первых, положения Гражданского кодекса уточняют статус всех «незарегистрированных организаций», в том числе их обязанности и финансовую ответственность. Во-вторых, Комиссар по делам добровольных организаций хранит информацию о незарегистрированных добровольных организациях. Наконец, закон наделяет Комиссара специальными полномочиями в отношении отчетности и мониторинга «временных» организаций, созданных для выполнения конкретных краткосрочных задач.
Тем не менее, спустя всего один год после принятия этих законов, всесторонне оценить их эффект еще невозможно. Более того, в ряде случаев создание отдельных структур еще продолжается. Данные первых отчетов демонстрируют стабильные показатели числа организаций, регистрирующихся по закону о волонтерских организациях, хотя некоторые группы (в частности, организации римско-католической церкви) все еще раздумывают, регистрироваться или нет. Кроме того, поступают сообщения, что закон все еще крайне редко применяется к случаям сбора денег незарегистрированными организациями.85
IV.3 КОМИССИЯ ПО БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ АНГЛИИ И УЭЛЬСА
Комиссия по благотворительности – независимый государственный регулятор86 благотворительных организаций Англии и Уэльса. Это крупнейший и старейший среди государств-членов ЕС единый регуляторный орган. Комиссия существует давно – с 1853 года – но за это время она сумела разработать сложную систему правил и нормативных актов во исполнение этапных законов, принятых в 1960, 1993 и 2006 гг.87 Ее идеология – «благотворительная работа в сердце общества» - недвусмысленно говорит о ее подходе к нормативному регулированию. Комиссия по благотворительности одновременно исполняет регуляторную и содействующую роль (давая НКО огромное число консультаций и рекомендаций). В данном разделе рассматривается, как именно Комиссия выполняет эту двоякую задачу, будучи независимым неминистерским правительственным департаментом.88
Контекст
В Англии и Уэльсе действует система общего права, и в силу этого анализ сектора НКО зиждется на правовой концепции «благотворительной организации». Все организации, преследующие исключительно благотворительные цели, являются благотворительными. Четко определены двенадцать благотворительных целей, а тринадцатая допускает любые новые благотворительные цели, аналогичные другой благотворительной цели. Это определение функционально, ибо основывается на характере деятельности, а не на юридической форме. Практически все благотворительные организации в той или иной степени находятся под надзором Комиссии по благотворительности Англии и Уэльса.
В Великобритании насчитывается около 850,000 НКО89. Из них 189,00090 - зарегистрированные благотворительные организации в Англии и Уэльсе, и еще около 100,00091 – благотворительные организации Англии и Уэльса, подлежащие разным уровням надзора92. Благотворительные организации Шотландии и Северной Ирландии
регулируются отдельно. Неблаготворительные НКО в Великобритании включают объединения на основе членства; кооперативы, функционирующие ради выгоды своих членов и в других неблаготворительных целях; общества взаимопомощи,93 промышленные и сберегательные общества,94 профсоюзы, профессиональные ассоциации, университеты и неформальные общественные объединения. Некоторые из них регулируются другими государственными ведомствами.
В секторе благотворительности законом дозволены четыре основных юридических формы, подпадающие под две категории – инкорпорированные и неинкорпорированные организации. Инкорпорированные благотворительные организации отдельный юридический статус от своих членов. Это могут быть либо благотворительные компании, либо вновь созданные благотворительные инкорпорированные организации (CIO). Благотворительные компании подлежат двойному регулированию на основании законов о компаниях и законов благотворительной деятельности; они регистрируются в Комиссии и Реестре компаний и подотчетны перед ними. CIO регулируются только законом о благотворительной деятельности и подконтрольны Комиссии по благотворительности.
Неинкорпорированные благотворительные организации не имеют собственного юридического статуса. Их члены или попечители обязаны распоряжаться имуществом или заключать контракты от своего имени и несут финансовую ответственность за все долги своей организации. Неинкорпорированными благотворительными организациями могут быть неинкорпорированные общественные объединения (объединения на основе членства) или благотворительные трасты. Трасты – это юридические инструменты распоряжения имуществом в благотворительных целях. Те и другие регулируются законом о благотворительной деятельности и контролируются Комиссией по делам благотворительности.
В целом благотворительные организации в Англии и Уэльсе пользуются широкой свободой действий, и лишь очень немногие барьеры стоят на пути создания неинкорпорированных благотворительных организаций. Однако эти свободы влекут за собой немалые обязанности. Эти обязанности устанавливаются и определяются внушительным комплексом законов, нормативных актов и рекомендаций. Самые важные обязанности состоят в том, что денежные средства благотворительных организаций должны использоваться только в благотворительных целях, а «попечители» (Совет) должны действовать в наилучших интересах организации. Заметна тенденция к смягчению ряда ограничений, о чем гласит политическое заявление Комиссии: «там, где риски невелики, мы дадим возможность благотворительным организациям успешнее вести дела, поощряя большее саморегулирование, либо путем смягчения нормативных требований».95
Сам по себе сектор НКО занимает очень прочные позиции. Он велик по масштабам, многообразен, активен, эффективен и пользуется безупречной репутацией на родине и за рубежом. 190,000 зарегистрированных благотворительных организаций получают совокупный доход свыше £45 млрд. и имеют свыше 600,000 штатных сотрудников.96
Анализ
В целом принципиальный подход Комиссии отвечает требованиям ЕС СОМ (2005) 620, «Пояснительной записки» к FATF SRVIII и «Документа о передовых практических методах» FATF SRVIII: выявлять дублирование законодательных норм и избегать его; не препятствовать и не чинить помех законной деятельности; содействовать прозрачности, неподкупности и повышению общественного доверия; действовать целенаправленными, гибкими, пропорциональными и эффективными методами. В частности, модель Комиссии выполняет следующие требования: создать национальную систему государственной регистрации; принять меры по смягчению рисков, исходящих от нерегулируемых организаций; обеспечить надлежащий надзор и контроль над сектором; обеспечить ведение надлежащей отчетности в НКО и проверку их деятельности; вести сбор разведывательных данных, мониторинг, проведение расследований компетентными органами и обмен информацией между ними; обеспечить сотрудничество с отечественными и зарубежными государственными органами по правоохранительным вопросам.
Уставные задачи и стратегические результаты деятельности Комиссии по благотворительности:
«1. …повысить надежность благотворительных организаций и доверие к ним со стороны общества.
2. …содействовать знанию и пониманию сущности требования об общественной пользе.
3. …содействовать выполнению попечителями благотворительных организаций своих предусмотренных законом обязанностей по контролю и управлению делами своих организаций.
4. …содействовать эффективному использованию благотворительных ресурсов.
5. …повысить подотчетность благотворительных организаций перед донорами, получателями помощи и широкой общественностью».
Основные регуляторные функции Комиссии: регистрация новых благотворительных организаций; ведение общедоступной базы данных зарегистрированных благотворительных организаций; прием и мониторинг ежегодных деклараций, финансовых и бухгалтерских отчетов; консультирование благотворительных организаций; внедрение передовых методов работы; выдача юридических разрешений или распоряжений о совершении определенных сделок или использовании активов благотворительных организаций в тех или иных целях; выявление и расследование неправомерных действий или случаев неправильного руководства делами благотворительных организаций; а также использование своих законных полномочий для защиты благотворительных организаций в необходимых и соответствующих случаях. Особый интерес представляет подход Комиссии к регистрации и мониторингу, а также ее сильные функции в сфере разведки и расследований. Все они признаются документами ЕС СОМ и ФАТФ, как, безусловно, необходимые для существования эффективной регуляторной системы. Комиссия развивала эти системы в течение многих лет и теперь является моделью оптимального выполнения данных функций.
Большинство благотворительных организаций с доходом свыше £5,000 обязаны зарегистрироваться в Комиссии.97 Регистрация служит лишь подтверждением их благотворительного статуса. Она не обеспечивает никакой дополнительной поддержки, хотя все благотворительные организации имеют право на определенные налоговые льготы. Пороговая сумма дохода £5,000 является примером пропорционального подхода Комиссии, служа признанием того, что затраты благотворительной организации и регулятора на выполнение нормативных требований не соответствуют уровню риска. Тем не менее, благотворительные организации с доходом ниже пороговой суммы вправе регистрироваться по своему усмотрению,98 и поскольку факт регистрации повышает уровень доверия к организации, многие предпочитают это сделать. К тому же Комиссия применяет ускоренную процедуру регистрации благотворительных организаций на основании ранее утвержденного стандартного регуляторного документа.99
Регистрирующие организацию попечители обязаны подтвердить свою правомочность и отсутствие дисквалификации по причине правонарушений, перечисленных в статье 72 Закона о благотворительных организациях 1993 г., а также тот факт, что данная благотворительная организация регулируется законами Англии и Уэльса. В государственный реестр100 вносится название организации, дата начала деятельности, сфера деятельности, контактная данные фирмы-корреспондента, страны, в которых организация будет действовать, ее адрес и классификация. Комиссии также предоставляется другая информация, в том числе номера банковских счетов благотворительной организации, данные о ее финансовом положении, источниках финансирования, земельных владениях и выгодах попечителей. Регистрирующиеся организации, которые будут работать с детьми или незащищенными группами взрослых обязаны подтвердить, проходил ли проверку в Бюро криминальных учетов кто-либо из попечителей, которые либо обязаны проходить ее по закону, либо имеют разрешение на ее прохождение.
Благотворительные организации должны быть прозрачными и подотчетными перед донорами, получателями помощи и широкой общественностью. Все благотворительные организации, как таковые, независимо от их статуса, обязаны представлять годовые отчеты о деятельности и бухгалтерские отчеты, доступные для широкой публики по ее просьбе. Кроме того, зарегистрированные благотворительные организации с доходом свыше £100,000 должны представлять в Комиссию ежегодную декларацию, годовой отчет о деятельности и бухгалтерский отчет. Существуют четыре разных варианта Ежегодной декларации / Стандартной информационной декларации для организаций с разными уровнями дохода.101 Попечители благотворительных организаций с доходом свыше £25,000 обязаны подтвердить в ежегодной декларации, что за истекший финансовый год не произошло никаких серьезных инцидентов или других событий, которые они должны были довести до сведения Комиссии, но не сделали этого. Отсутствие такого подтверждения будет рассматриваться как нарушение требований закона. Заполненные Стандартные информационные декларации публикуются на вебсайте Комиссии.