Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности
| Вид материала | Исследование |
- Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
- Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
- Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
- Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
- В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
- Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
- Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
- В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
- Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
- Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.
IV. ОПИСАНИЕ И АНАЛИЗ ОТДЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
19 описанных ниже инициатив в сфере государственного и саморегулирования НКО отобраны из 140 инициатив, выявленных авторами доклада (см. Приложения 6 и7) на основе предварительно согласованных критериев и уровня информации, полученной от местных партнеров. Эти примеры не типичны для всех инициатив, но хорошо иллюстрируют передовые практические методы решения некоторых проблем государственного и саморегулирования, в том числе регистрации, отчетности, ведения центрального реестра, баз данных в режиме онлайн, статуса ОПО, регулирования и надзора, борьбы с терроризмом, бухгалтерского учета, сбора пожертвований, сертификации/ аккредитации, кодексов поведения, стандартов подотчетности и прозрачности. Здесь же анализируется контекст, в котором велась их разработка, чтобы оценить потенциал применения той или иной инициативы в других условиях. С той же целью освещаются и проблемы их внедрения. Наконец, в соответствии с условиями тендера, в анализе ряда инициатив (прежде всего в сфере государственного регулирования) рассматриваются конкретные вопросы с точки зрения стандартов ФАТФ и EC COM (2005) 620. Дополнительную информацию по каждой инициативе можно найти в контактах и ссылках к каждому примеру либо в прилагаемых таблицах.
| Название инициативы | Страна | Тип регулирования | Ключевой вопрос (вопросы) | Описание |
| Закон о регулировании благотворительной деятельности | Ирландия | Государственное регулирование | Регистрация, отчетность и регулирование | Впервые введена единая система регистрации, отчетности и регулирования; за ее внедрение отвечает новый независимый орган. |
| Реформирование законодательной базы НКО | Мальта | Государственное регулирование | Регистрация и регуляторный орган | Комплексная реформа законодательной базы НКО создала четкий механизм приобретения статуса юридического лица, правовой трактовки незарегистрированных организаций, ведения реестра. Учреждена группа «добровольных организаций» и их регулятор. |
| Комиссия по благотворительно-сти Англии и Уэльса | Велико-британия | Государственное регулирование | Регулятор и надзорный орган НКО | Старейший государственный регулятор благотворительных организаций с высокоразвитым политическим подходом к их подотчетности и прозрачности. |
| Модель надзора за ОПО | Польша | Государственное регулирование | Надзор за ОПО | Двухведомственная модель надзора за НПО, внедренная Министерством и Советом. |
| ANBI (Algemeen Nut Beogende Instelling status) | Нидерлан-ды | Государственное регулирование | Статус ОПО | Недавно кодифицированный статус предоставляется голландскими налоговыми органами с целью получения налоговых льгот на доход и пожертвования. |
| Контртеррористи-ческая стратегия Комиссии по благотворительно-сти Англии и Уэльса | Велико-британия | Государственное регулирование | Контр-терроризм | Подробный и согласованный ответ специализированного независимого регулятора на угрозу злоумышленного использования НКО террористами, и единственная четко сформулированная стратегия борьбы с терроризмом в секторе НКО, опубликованная европейским регулятором. |
| Свод правил рекомендуемой практики бухгалтерского учета благотворительной деятельности (SORP) | Велико-британия | Государственное регулирование | Бухгалтерский учет | Комплексная структура и набор стандартов бухгалтерского учета в благотворительных организациях; разъяснения, как следует соблюдать эти стандарты. |
| Центральный реестр ассоциаций | Австрия | Государственное регулирование | Центральный реестр | Модель централизованного государственного реестра, объединяющего децентрализованные источники регистрационной информации об общественных объединениях |
| Центральный реестр ОПО | Болгария | Государственное регулирование | Центральный реестр | Пример того, как государства порой предпочитают развивать систему регистрации и надзора для группы привилегированных НКО, если создание национальной централизованную систему для всего сектора слишком затруднительно. |
| Guidestar | Велико-британия/ Европа | Саморегулирова-ние | База данных онлайн | Комплексные онлайн базы данных по НКО. |
| Смешанная регуляторная модель сбора пожертвований | Ирландия | Государственное регулирование / Саморегулирова-ние | Сбор пожертвований | Гибкая инновационная система регулирования сбора пожертвований, сочетающая в себе элементы государственного и саморегулирования. |
| Закон о сборе денежных средств | Финлян-дия | Государственное регулирование | Сбор пожертвований | Пример единственного в своем роде закона, рассматривающего риски злоупотреблений при сборе денег. |
| Этический кодекс эстонских некоммерческих организаций | Эстония | Саморегулирова-ние | Кодекс поведения | Самая успешная в регионе ЦВЕ попытка разработать кодекс поведения, охватывающий весь сектор. |
| Кодекс корпоративного управления для ирландских НКО развития | Ирландия | Саморегулирова-ние | Стандарты | Стандарты передовых практических методов, направленные на усиление влияния организаций развития и повышение доверия к ним со стороны стейкхолдеров. |
| Международный комитет по делам организаций, занимающихся сбором средств (ICFO) и Центральное бюро по вопросам сбора средств CBF) | Междуна-родная/ Нидерлан-ды | Саморегулирова-ние | Стандарты и сертификация/ аккредитация НКО, занимающихся сбором средств | Ассоциация национальных органов аккредитации на право заниматься сбором денег, и пример сертификации НКО в стране со зрелыми традициями сборов пожертвований. |
| Знак доверия (Trademark of Trust) | Венгрия | Саморегулирова-ние | Стандарты и сертификация организаций, занимающихся сбором средств | Стандарт подотчетности, направленный на поддержку деятельности НКО по сбору пожертвований в стране с менее развитым сектором НКО. |
| Знак качества благотворитель-ных пожертвований | Австрия | Саморегулирова-ние | Стандарты и механизм сертификации/ аккредитации. | Пример плодотворного сотрудничества между НКО, государственными органами и другими организациями в деле сертификации НКО. |
| Международное партнерство по усилению подотчетности гуманитарной деятельности (HAPI) | Междуна-родная | Саморегулирова-ние | Стандарты и механизм сертификации/ аккредитации. | Система механизмов саморегулирования и сертификации, нацеленных на повышение подотчетности и прозрачности НКО перед получателями помощи. |
| Инициатива Монтрё | Междуна-родная | Саморегулирова-ние | Стандарты подотчетности, наращивания потенциала и подотчетности | Международная попытка признания финансовых и управленческих стандартов аккредитованных исламских НКО. |
IV.1. ЗАКОН О РЕГУЛИРОВАНИИ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ – 200955 - ИРЛАНДИЯ
Закон о регулировании благотворительной деятельности 2009 г. – это тщательно выписанный законодательный акт об НКО, который был недавно принят в Ирландии56. Он во многом содействовал повышению подотчетности и прозрачности НКО, впервые введя в действие интегрированную систему регистрации, отчетности и регулирования НКО, для внедрения которой было создано новое ведомство – Регуляторный орган по делам благотворительных организаций («регуляторный орган»). Не меньший интерес представляют новые правила сбора пожертвований, сочетающие в себе элементы государственного и саморегулирования (анализируемые по отдельности). Отличительная черта данного закона – прозрачный процесс его разработки до внесения в парламент, происходивший на основе консультаций.
Контекст
Ирландия – страна с системой общего права, где, как и в большинстве стран общего права законодательная и нормативно-правовая база деятельности НКО зиждется на концепции «благотворительности». Здешний сектор НКО во многих отношениях хорошо развит, имеет доход в размере около 2,5 млрд. евро57 и хорошую репутацию на родине и за границей58. Закон определяет «благотворительную организацию»59 как организацию, созданную исключительно в благотворительных целях на пользу обществу. Это определение функционально, ибо оно основывается только на характере деятельности («благотворительных целях»), а не на юридической форме организации. Закон формулирует пятнадцать благотворительных целей; шестнадцатая разрешает любую другую цель, аналогичную, либо отвечающую духу любой из остальных заявленных благотворительных целей.
Этот закон был принят во исполнение обязательств по реформированию законов о благотворительности, включенных в «Согласованную программу правительства» (2002)60 по рекомендациям докладов, восходящих по времени еще к 1990 году61. Заявленная цель закона – обеспечить лучшее регулирование, поддержку и управление делами благотворительных организаций в государстве, повысить прозрачность и подотчетность этого сектора, повысить доверие общества к нему и оградить его от злоупотреблений. Можно надеяться, что этот всеобъемлющий, уточненный и кодифицированный законодательный акт сделает регулирование более эффективным, а его нормы усилят подотчетность и прозрачность, тем самым повышая доверие общества и предотвращая злоупотребления. Регуляторный эффект этого закона был подвергнут оценке по стандартам необходимости, эффективности, пропорциональности, прозрачности, подотчетности и согласованности.62
Закон разрабатывался под заметным влиянием практики других стран общего права.63 В качестве модели была, в частности, взята регистрационная и контрольно-надзорная деятельность Комиссии по благотворительности Англии и Уэльса, а также стандарты бухгалтерского учета SORP (Великобритания). Влияние систем гражданского права, по-видимому, было незначительно, хотя в ходе консультаций проявлялось стремление учесть требования всех мыслимых законов об НКО, действующих в странах ЕС.
Разработку закона вело Министерство по делам сельских и гэльских общин. Оно издало « Консультативный документ о создании современной законодательной базы деятельности благотворительных организаций»64 и пригласило желающих вносить свои предложения. За период консультаций, длившийся 14 недель, поступило 85 откликов, которые были включены в отчет65, опубликованный в сентябре 2004 года. Для того чтобы облегчить процесс консультаций министерство открыло вебсайт с единой точкой доступа к ключевым документам. Большинство респондентов составляли благотворительные организации, которые «высказали общее решительное одобрение принципов новой законодательной базы».66 Принятый в итоге закон «учитывает многие предложения и замечания, высказанные организациями сектора за период консультаций»67. В частности получило единодушную поддержку создание нового реестра благотворительных организаций. В феврале 2005 г. прошли повторные, более узкие консультации по вопросу внесения изменений в закон о трастах.
Анализ
В случае принятия этого закона в его нынешней форме он существенно повлияет на повышение подотчетности и прозрачности сектора НКО. Хотя в нем нет прямых ссылок на рекомендации ФАТФ или ЕС СОМ (2205) 620, принципиальный подход к его разработке в целом отвечает требованиям обоих документов. В частности, в нем учтены следующие требования: выявлять дублирование законодательных норм и избегать его;68 не препятствовать и не чинить помех законной деятельности; содействовать прозрачности, неподкупности и повышению общественного доверия; действовать целенаправленными, гибкими, пропорциональными и эффективными методами; а также всемерно привлекать сектор НКО к выполнению рекомендаций. Говоря конкретнее, этот закон в случае его принятия, позволит выполнить следующие требования: создание национальной системы государственной регистрации; принятие мер по смягчению рисков, исходящих от нерегулируемых организаций; надлежащий надзор и контроль над сектором; ведение надлежащей отчетности в НКО и проверка их деятельности; сбор разведывательных данных, мониторинг, проведение расследований компетентными органами и обмен информацией между ними; сотрудничество с отечественными и зарубежными государственными органами по правоохранительным вопросам. Особый интерес представляют положения Закона о регистрации, отчетности, расследованиях и обмене информацией.
Положения о регистрации обязывают все благотворительные организации регистрироваться. При прохождении регистрации благотворительная организация обязана сообщить свое название, контактные данные и имена самой организации и ее попечителей, предъявить устав, отчетную документацию за 12 последних месяцев (если таковая имеется), реквизиты банковских счетов, планы оценки рисков, подробные сведения о прошлой и предполагаемой деятельности, о прошлых и предполагаемых сборах пожертвований (включая планы использования профессиональных сборщиков), а также любую другую информацию по усмотрению Регуляторного органа. Контактные данные организации и попечителей, цели и регистрационный номер благотворительной организации являются общедоступной информацией.69 Регуляторный орган (с разрешения министра) вправе освобождать малые организации от выполнения некоторых обременительных регистрационных требований.
Это значительный прогресс, ибо на сегодняшний день в стране зарегистрировано лишь около 7000 благотворительных организаций, освобожденных Налоговой администрацией от уплаты налогов70, а доступная информация о них весьма ограничена. Регистрационные положения в принципе поставят все благотворительные организации под надзор и общественный контроль.71 Цель этой меры – устранить для НКО возможность оставаться вне сферы контроля, позволить регулятору, обществу и донорам удостоверяться в честности всех организаций, претендующих на звание благотворительных, и утвердить принцип их подотчетности перед обществом. Однако отсутствие минимальных квалифицирующих стандартов ставит под вопрос ее пропорциональность. Хотя самые малые благотворительные организации могут быть освобождены от предоставления полного объема информации, теоретически даже крохотные, временно не зарегистрированные организации все равно будут обязаны регистрироваться.
Согласно новым нормам отчетности все зарегистрированные благотворительные организации обязаны представлять ежегодные декларации, включающие финансовый отчет, прошедший аудиторскую проверку и составленный в предписанном формате. Малые благотворительные организации с годовым доходом меньше 100,000 евро вправе проводить «проверку» вместо аудита. Попечители отвечают за ведение надлежащего бухгалтерского учета, раскрывающего все трансакции благотворительной организации и позволяющего в любой момент с разумной точностью определить ее финансовое положение. Бухгалтерские и финансовые документы должны храниться в течение шести лет. Ненадлежащее ведение бухгалтерского учета или составление
финансовых отчетов является нарушением закона (см. ниже). Регуляторный орган по делам благотворительных организаций обеспечивает свободный доступ к указанным документам. Эти положения впервые обеспечат свободный доступ к обновленной и проверенной финансовой и оперативной информации об инкорпорированных и неинкорпорированных благотворительных организациях.72 Таким образом, органы власти, доноры и общество смогут выяснять и проверять характер деятельности значительной части сектора, которая ранее не была обязана обнародовать подобную информацию.
Примечательны также положения, дающие Регуляторному органу право инициировать и проводить расследования деятельности благотворительных организаций, затребовать документы и протоколы обысков, входить в помещения с ордером на обыск и применять санкции (в том числе смещать или временно отстранять от должности попечителей и сотрудников благотворительной организации, и распоряжаться ее активами на основании приказа Высшего суда). Законом также предусмотрены серьезные наказания за его нарушения. Кроме того, Регуляторный орган уполномочен сотрудничать по правоохранительным вопросам с отечественными и иностранными государственными органами, в чем нашли прямое отражение рекомендации ФАТФ.
Некоторые принципы ирландского подхода не только применимы в других условиях, но и двояким образом могли бы стать моделью для других стран, изучающих возможности проведения комплексных реформ. В частности, весьма удачна модель выявления и устранения брешей в нормативно-правовой базе подотчетности НКО – имеется в виду создание государственного реестра и распространение на все благотворительные организации требований о составлении и подаче открытых отчетов и бухгалтерских документов.
В то же время, рассматривая применимость этой модели в других странах, следует учесть ряд других вопросов. Например, в Ирландии разработка данного законодательства протекала в целом прозрачно и открыто, о чем свидетельствует публикация «Согласованной программы правительства» и документа «Оценка регуляторного эффекта (Обзор)» (2007). Кроме того в ходе его разработки проводились широкие консультации с сектором НКО. Для воспроизведения этого подхода понадобился бы столь же прозрачный метод выработки политических мер, высокоразвитый сектор НКО и высокий уровень доверия между властью и третьим сектором. При отсутствии этих факторов сектор НКО с большей осторожностью отнесется к попыткам подготовки столь широкомасштабного законодательного акта.
Во-вторых, в отличие от большинства стран ЕС в Ирландии действует система общего права, поэтому ее нормативные положения касаются только благотворительных организаций, т. е. подсектора НКО, составляющего не более половины от их общего числа.73 Далее, Ирландия имеет не только общую правовую систему, но и тесные культурные связи с Великобританией. Как явствует из консультационных документов, ирландское правительство, общество и НКО хорошо понимают и стремятся воспроизводить у себя многие аспекты британской системы, в частности той, которая существует в Англии и Уэльсе. Это помогло выработать четкое представление о столь масштабной реформе и заручиться ее поддержкой в обществе. Опять же вполне вероятно, что общество и третий сектор в тех странах ЕС, где подход к регулированию НКО коренным образом отличается от британского, не будучи знакомыми с этой моделью на практике, с большей осторожностью отнесутся к подобному предложению. Подробный анализ применимости модели независимой комиссии в других условиях помещен ниже, в разделе о Комиссии по благотворительности Англии и Уэльса.