Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности
| Вид материала | Исследование |
- Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
- Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
- Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
- Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
- В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
- Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
- Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
- В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
- Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
- Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.
Ежегодные отчеты о деятельности и бухгалтерские отчеты должны составляться в соответствии с правилами SORP.102 Благотворительные организации с доходом ниже £100,000 могут представлять упрощенные отчеты. При валовом доходе от £10,000 до £500,000 требуется независимая проверка, а если валовой доход превышает £500,000 или сумма активов (до вычета пассивов) превышает £2,8 млн. и при этом годовой доход организации превышает £100,000 – обязательна аудиторская проверка. Комиссия фокусирует внимание на самых крупных благотворительных организациях, поскольку они имеют финансовые и организационные возможности более скрупулезно выполнять требования, и отчитываться за основной объем активов сектора.
Комиссия по благотворительности ведет разведку и расследования в целях выявления и пресечения серьезных случаев неправильного руководства или неправомерных действий. Случаи, вызывающие тревогу, выявляются путем мониторинга, рассмотрения жалоб и через занимающийся разведкой Отдел проактивного мониторинга, созданный для выявления благотворительных организаций с высоким уровнем риска и контроля над ними. Заподозрив злоупотребления, Комиссия вправе инициировать и проводить расследования. Она наделена достаточно широкими правами на вмешательство с целью защиты и исправления ситуации: добывать сведения у благотворительной организации, ее попечителей и штатных работников, советников, банкиров или бухгалтеров или у любого другого правительственного ведомства; проводить обыски помещений; брать под защиту активы благотворительных организаций; замораживать банковские счета; смещать или временно отстранять попечителей или должностных лиц; назначать администраторов/распорядителей имущества; а также давать попечителям указания предпринимать определенные шаги.
Однако эту ориентацию на мониторинг, выполнение требований и регуляторные полномочия следует рассматривать в рамках более широкого принципиального подхода Комиссии. В частности ее пропорциональный подход, основанный на анализе рисков, равно как акцент на поддержке и консультировании благотворительных организаций, поглощает огромную долю ее ресурсов по сравнению с большинством других регуляторов. Пользующиеся поддержкой благотворительные организации вполне способны понимать и выполнять нормативные требования. Остается гораздо меньшее число не выполняющих требования организаций, которые могут попасть под гораздо более строгий контроль. Комиссия рассматривает этот подход не как резервный вариант, а как решающий фактор успеха ее регуляторной модели, основанной на анализе рисков.
Пропорциональный, основанный на анализе рисков подход Комиссии к регулированию103 ставит во главу угла оказание поддержки, дачу рекомендаций и распространение передового опыта, стремясь при этом обеспечить выполнение благотворительными организациями своих установленных законом обязанностей. Главной задачей считается создание возможностей для максимального усиления влияния благотворительных организаций, а также всемерное поощрение инновации, эффективности и сотрудничества в масштабах всего сектора. Деятельность Комиссии позволяет сокращать законодательные требования к малым благотворительным организациям, выделять больше ресурсов на осуществление надзора над крупными организациями и строгий контроль над организациями любого масштаба, включенными в группу повышенного риска. Комиссия разработала определенный набор правил и инструментов, помогающих количественно определять величину рисков. С учетом масштабов регулируемого Комиссией сектора этот пропорциональный подход является главным залогом максимизации ее эффективности.
На практике это означает, что львиную долю своих ресурсов Комиссия направляет на создание возможностей для максимального усиления влияния сектора. Она стремится поощрять и поддерживать благотворительные организации в деле повышения их эффективности, тесно сотрудничая с ними и т.н. «зонтичными» группами,104 помогая им выявлять и внедрять передовые методы работы, способствуя обмену знаниями в этой сфере. Это достигается путем дачи консультаций и рекомендаций в специальных изданиях, на вебсайте Комиссии, в ответах на вопросы, присланные в письмах, e-mail сообщениях и заданные по телефону. Комиссия продолжает искать новые пути активного участия в деятельности сектора. К примеру, сейчас совместно с «зонтичными» организациями ведется разработка стандартов саморегулирования, которые затем будут официально одобрены Комиссией.105
Наконец, весьма поучителен анализ роли Комиссии в двух особых направлениях: во-первых, как составного элемента контртеррористических усилий правительства; и, во-вторых, ее центральной роли в общей структуре подотчетности английского гражданского общества.
Комиссия – один из целого ряда британских правительственных органов, в чьи функции входит борьба с терроризмом. Как таковая, она развивает тесные связи с другими правоохранительными ведомствами – прежде всего с полицией и Национальным подразделением по расследованию финансирования терроризма (NTFIU). Комиссия по благотворительности также интегрирована в структуру правительственного контртеррористического комитета. Подробнее о контртеррористической стратегии Комиссии говорится в специальном разделе этого доклада.
В широком смысле Комиссия действует как центр высокоразвитой архитектуры подотчетности в Великобритании.106 Эта обширная структура является залогом успешной деятельности Комиссии и должна быть ключевым фактором при любой оценке ее применимости в других условиях. Архитектура подотчетности слагается из множества элементов: авторитетной и общепонятной роли «благотворительной организации» как концепции, признанной законом и обществом; давних и глубоко укоренившихся в Британии традиций филантропии; устоявшегося имиджа и самоосмысления сектора; а также активной позиции «зонтичных» организаций и секторальных масс-медиа. Один из ключей к успеху – особая роль попечителей, работающих, в основном, на общественных началах. Их работа сопряжена не только с выполнением важных обязанностей, предусмотренных законом о благотворительных организациях и общим правом, но и с реальной возможностью личной финансовой ответственности за любые убытки, вызванные их действиями. Все эти факторы могут не существовать во многих странах ЕС, тем самым ограничивая применимость данного опыта.
Дополнительный фактор – специфика английской конституционной системы, создающей условия, в которых может функционировать независимый и подотчетный регулятор. Независимость обеспечивается конституционным разделением судебной (ответвлением которой изначально была Комиссия) и исполнительной (правительства) ветвей власти. Это традиционное разделение предусматривает также ряд ключевых механизмов общественного контроля, в числе которых традиции ограниченного управления и уважения к личности, а также система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
Подотчетность осуществляется разными способами: Комиссия обязана отчитываться перед Парламентом и подконтрольна Комитету публичной отчетности; ежегодные отчеты об использовании средств и достигнутых результатах по ключевым показателям работы представляются в Министерство финансов; Национальное финансово-ревизионное управление ежегодно проводит ее аудиторские проверки; сама Комиссия отчитывается перед общественностью, проводя открытые заседания правления и публикуя годовые отчеты в секторальных СМИ. Кроме того, жалобы на Комиссию рассматриваются независимой инстанцией, решения которой имеют для нее обязательную силу; любые принятые Комиссией юридические решения могут быть оспорены и отменены в судебном порядке либо вновь созданным независимым трибуналом по делам благотворительных организаций.
Подобная структура независимости и подотчетности является для Комиссии жизненно важным средством завоевания доверия и авторитета в глазах всех стейкхолдеров, позволяя ей эффективно выполнять свои регуляторные функции. Механическое копирование этой структуры в других условиях не обязательно увенчается успехом.
Наконец, для того чтобы вся система успешно работала, Комиссия должна оказывать благотворительным организациям значительную поддержку, ибо новые сложные правила выдвигают все больше требований. Далее, Комиссия должна четко уяснять раздельные роли правительства (защита общества, типовые стандарты) и сектора (рекомендуемая/передовая практика) и располагать достаточными и независимыми ресурсами для выполнения своей главной функции. Бюджет Комиссии по благотворительности составляет около €275 на одну организацию в год.
Несмотря на все эти особенности и различия, многие общие и специфические аспекты модели Комиссии вполне могут быть воспроизведены в других условиях. Так, широкое применение может найти принцип пропорционального и целенаправленного подхода или создание возможностей для максимального усиления влияния благотворительных организаций. Легко вписываются в иные условия и другие специфические методы: к местным нуждам можно адаптировать регистрацию в Комиссии или формы ежегодных деклараций, равно как многие ее публикации. Далее, некоторые правила и практические методы тесно связаны между собой: существует взаимосвязь между законодательной гарантией независимой и содействующей роли Комиссии и высоким уровнем доверия к ней со стороны сектора и общества. Точно так же подотчетность самой Комиссии помогает ей требовать соблюдения высоких стандартов подотчетности от всего сектора. Это ведет к росту авторитета и взаимного доверия, ослабляя внутри сектора потенциальные тревоги по поводу весьма значительных прав на вмешательство, которыми наделена Комиссия.
В заключение следует отметить, что полное воспроизведение в другой стране регуляторного подхода Комиссии по благотворительности вряд ли возможно в силу специфики той правовой и культурной среды, в которой он был разработан. Тем не менее, многие методы ее повседневной работы и все основополагающие принципы могут быть с большой пользой воспроизведены 107 и сыграют ключевую роль в развитии широкой системы подотчетности, в которой сможет успешно работать высокоорганизованный регуляторный орган.
IV.4 МОДЕЛЬ НАДЗОРА ЗА ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛЕЗНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ В ПОЛЬШЕ108
Закон об общественно-полезной и волонтерской деятельности 2003 г. (Закон ОПД) ввел в Польше новую категорию НКО – общественно-полезную организацию (ОПО). Взамен за более благоприятный налоговый режим и другие налоговые льготы он вводит для ОПО повышенные стандарты подотчетности и прозрачности. Среди всех стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) это, пожалуй, самая интересная попытка введения статуса ОПО как средства повышения стандартов подотчетности и прозрачности. Особый интерес представляет внедрение двухведомственной модели, в которой Министерство социального обеспечения отвечает за контроль и надзор, а вновь созданный Совет общественно-полезной деятельности выполняет весьма широкие и разнообразные функции, содействуя развитию отношений сектора ОПО с органами власти.
Контекст
В Польше существуют две основные формы НКО: общественные объединения и фонды, которые соответственно регулируются Законом об общественных объединениях (1989) и Законом о фондах (1984). В стране с населением около 38 млн. человек насчитывается примерно 68,000 зарегистрированных объединений и фондов109.
Польский сектор НКО все еще развивается. Среднегодовой бюджет НКО не превышает 3,000 евро. На стадии развития пребывает и филантропическая деятельность. Общенациональных саморегуляторных инициатив немного, а организационные структуры НКО в целом слабы.110 Государство прилагает определенные усилия к устранению этих структурных недостатков: в частности, в 2004 году был учрежден Фонд гражданских инициатив, который предоставляет небольшие гранты в помощь ОПО, выполняющим общественно-полезные задачи, поддерживает заявки на финансирование из фондов ЕС и содействует развитию межсекторального партнерства.
По Закону об ОПД111 общественные объединения и фонды вправе приобрести статус ОПО. Цель данного закона – формирование т.н. «элиты НКО», отличающейся более высокими стандартами подотчетности и надзора, которая в результате получит больший доступ к государственным льготам, включая отчисление 1% подоходного налога в пользу ОПО.112 Закон также регулирует взаимоотношения между НКО и государственной администрацией (особенно с органами местного самоуправления) в сфере оказания услуг. В соответствии с Законом об ОПД общественно-полезный статус приобрели 6,500 организаций. ОПО, не отвечающие перечисленным в законе критериям,113
регистрируются в Национальном судебном реестре. Информация о зарегистрированных ОПО доступна в режиме онлайн.114
Разработка закона велась в процессе широких консультаций с привлечением разных организаций и экспертов и под руководством тогдашнего Министра экономики, труда и социальной политики. Составители законопроекта, в частности, учли опыт Англии и Германии в том, что касается общественно-полезного статуса.
Анализ
Закон об общественно-полезной и волонтерской деятельности 2003 г. повысил подотчетность и прозрачность польского сектора ОПО введя для них новые строгие правила подотчетности, подкрепив их широкими правами на контроль, ведение расследований и вмешательство, и предусмотрев ряд гарантий правомерного применения этих полномочий. Совет общественной пользы придает официальный характер участию ОПО в процессе разработки нормативных положений и правил.
Закон оказывает существенное воздействие на состояние подотчетности и прозрачности сектора НКО и выполнение требований ФАТФ и ЕС СОМ (2005) 620. В целом принципиальный подход к разработке этого закона отвечает требованиям не препятствовать и не чинить помех законной деятельности; содействовать прозрачности, неподкупности и повышению общественного доверия; действовать целенаправленными, гибкими, пропорциональными и эффективными методами; а также всемерно привлекать сектор НКО к выполнению рекомендаций. Говоря конкретнее, этот закон выполняет следующие требования: предоставление прав на государственное финансирование, налоговые и другие льготы тем НКО, которые соблюдают стандарты подотчетности; содержание национальной системы государственной регистрации; надлежащий надзор и контроль над сектором; ведение надлежащей отчетности в НКО и проверка их деятельности; ведение разведки, мониторинг, проведение расследований компетентными органами и обмен информацией между ними; сотрудничество с отечественными и зарубежными государственными органами по правоохранительным вопросам.
Закон вводит более строгие нормы подотчетности, требуя, чтобы каждая ОПО ежегодно публиковала финансовый отчет и отчет о проделанной работе и отсылала эти документы в Министерство социального обеспечения и Национальный судебный реестр. ОПО подлежат независимым аудиторским проверкам при наличии двух из указанных ниже условий: постоянный штат в количестве не менее 50 человек; совокупная стоимость активов не менее 2,5 млн. злотых; годовой доход не менее 5 млн. злотых. ОПО выполняющие государственные задачи стоимостью не меньше 50,000 злотых (около 20,000 евро) и имеющие доход свыше 3 млн. злотых (около 850,000 евро) тоже обязаны по закону проводить ежегодный аудит.115 Далее, те ОПО, которые не подпадают под эти правила бухгалтерского учета, все равно могут быть обязаны проводить внешний аудит, если Министерство финансов издаст соответствующий приказ на основании консультаций с Министерством социального обеспечения. Такое решение принимается на основании: (1) суммы полученных пожертвований; (2) размера дохода; (3) необходимости обеспечения контроля над правильностью ведения документации. Согласно Индексу устойчивости АМР США. Большинство НКО не проводят аудиты. Однако ОПО начинают все чаще это делать по требованиям доноров и органов власти.116 Внешний аудит – важнейший инструмент подтверждения достоверности финансовой документации и в любой системе он является главным залогом обеспечения подотчетности.
Закон наделяет Министерство широкими полномочиями на осуществление надзора и ведение расследований, позволяя инициировать контрольные мероприятия.117 Министерство также может уполномочить любой другой государственный орган, наделенный надзорными или следственными функциями, на инициирование процедуры контроля. Инспекторы также могут входить в помещения организации или получать доступ к ее документам, затребовать письменные или устные объяснения и добывать любую другую информацию или данные, относящиеся к предмету инспекции. Если организация не устранит в 30-дневный срок выявленных нарушений или ошибок, Министр вправе подать в суд прошение о ее роспуске. Эти положения наделяют Министерство достаточными полномочиями и санкциями, необходимыми для расследования потенциальных злоупотреблений.
Закон также предусмотрел ряд гарантий. Разрешено проводить инспекции только по проверке выполнения организациями государственных заданий и пользования предусмотренными законом привилегиями. Кроме того, в ходе инспекции на месте
обязан присутствовать представитель организации или другой свидетель, протокол инспекции должен быть подписан инспектором и руководителем организации, а выводы инспекции могут быть опротестованы.
Пожалуй, самым инновационным аспектом Закона является создание Совета общественно-полезной деятельности. Совету отведена широкая и разнообразная роль в качестве советника, представителя, организатора, арбитра, установщика стандартов, уполномоченного агента и надзорного органа, действующего в пространстве между государственным и саморегулированием.
Консультативная роль Совета включает консультирование по юридическим вопросам, в частности по применению Закона и других законодательных актов к ОПО и их деятельности, в том числе к волонтерству. Совет консультирует и оказывает помощь в урегулировании конфликтов между органами государственной администрации и ОПО, а также дает советы относительно выполнения государственных заданий и поручения этих заданий неправительственным организациям. Совет во взаимодействии с ОПО создает механизмы информирования сектора о стандартах ведения общественно-полезной деятельности. Он также помогает выявлять нарушения этих стандартов, ведет сбор и анализ соответствующей информации и результатов проверок тех НКО, где были заподозрены злоупотребления. Совет может совместно с органами власти проводить официальные инспекции по приглашению Министерства, компетентных органов или НКО. Следует, однако, заметить, что подобное происходит нечасто.
Совет состоит из пяти представителей органов государственной администрации, пяти представителей органов местного самоуправления и десяти представителей ОПО. Членов Совета назначает и смещает Министр, однако представителей ОПО отбирают из поданного организациями списка. Значительная степень участия ОПО означает, что на практике Совет часто воспринимается как орган, представляющий интересы ОПО перед властью. Это не входило в изначальные цели Совета, и эта фактическая роль создает почву для дебатов о его независимости. Высказываются опасения по поводу того, что механизм назначения, возможно, не гарантирует независимости Совета, и другой, менее склонный к сотрудничеству министр может воспользоваться своим правом наложения вето на рекомендации Совета. Это, в свою очередь, породило дискуссии о том, как усилить статус Совета, обеспечить его независимость и представительство сектора.118
Совет не был задуман как «голос сектора», да и вряд ли можно было бы создать подлинно представительный орган при равном участии представителей власти и неправительственного сектора, как в нынешнем составе Совета. Тем не менее, эти опасения не должны отвлекать внимания от значимости Совета как первой в Польше институциональной платформы для диалога между НКО и органами власти. Он оказал позитивное влияние на роль ОПО в процессе формирования политики и нормативно-правовой базы, послужив вдохновляющей моделью для создания в Польше других институциональных форм сотрудничества.119 Не упуская из виду ведущихся споров о независимости Совета, есть все основания полагать, что схожая модель могла бы найти применение в других европейских странах с аналогичными системами.
Как отмечалось выше, данный Закон наделяет Министерство весьма широкими правами на вмешательство в дела НКО. Как гласят документы ФАТФ и ЕС СОМ, правительство должно иметь полномочия на ведение всесторонних расследований и быстрое вмешательство там, где факты указывают на серьезные нарушения. Однако у правительства есть еще одна обязанность – предусмотреть надлежащие гарантии в тех случаях, когда оно осуществляет свое право на вмешательство. Гарантии – неотъемлемый элемент ответственного и эффективного осуществления этих прав. Они в значительной мере помогают ослабить опасения в секторе НКО тех стран, где еще сохраняется определенная нервозность по поводу масштабов государственного контроля над гражданским обществом.
Уровень соответствующих гарантий будет варьировать в разных странах в зависимости от местной нормативно-правовой среды. Однако такие гарантии весьма важны, и, говоря о воспроизведении этой модели в других условиях, следует подумать и о возможном введении других, дополнительных гарантий. Они могут включать перечень причин, по которым правительство может проводить расследования на местах, предварительное уведомление о визите в помещения организации, либо перечень причин, на основании которых может быть подано представление о закрытии организации. Еще одна возможная гарантия – институционализировать описанную выше роль Совета как независимого наблюдателя государственных инспекций НКО, сделав обязательным его участие в этих инспекциях. Таким образом, независимый орган мог бы действовать как гарант «честной игры». Кроме того, предоставление подобной роли независимому органу помогло бы правительству доказать добросовестность своих действий.
В более широком понимании описанная в этом примере регуляторная модель может пригодиться тем странам, которые стремятся внедрить у себя статус ОПО. Это особенно справедливо для стран ЦВЕ, проявляющих самый высокий интерес к статусу ОПО. В этих странах, как и в Польше, третий сектор все еще развивается, культура подотчетности еще не укоренилась, и взаимоотношения с властью пока только формируются. Более того, польская модель близка к общей ситуации и правовым системам, существующим в странах ЦВЕ и, следовательно, может быть легко воспроизведена, особенно в части, касающейся контрольно-надзорной роли Министра и Совета.
При этом весьма важно, чтобы полномочия и правовые гарантии контрольно-надзорных и посреднических органов были четко сформулированы; что гарантировало бы права Совета, другого эквивалентного органа или самих НКО наблюдать за ходом всех расследований, проводимых органами власти. Во-вторых, оба органа должны располагать достаточными человеческими и другими ресурсами для эффективного исполнения этой роли. Это одна из причин, по которым Совет не мог наблюдать за ходом многих расследований, так как у его членов просто не было на это времени. В целом же Польша извлекла для себя немало уроков в ходе разработки этой модели, и эти уроки тоже должны быть тщательно проанализированы, чтобы она нашла себе применение в других странах.