Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности

Вид материала

Исследование

Содержание Вопросы подотчетности и прозрачности в основных нормативных документах Финансовая документация, отчетность и мониторинг Гибкий, целенаправленный и эффективный политический подход

Подобный материал:

• Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
• Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
• Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
• Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
• В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
• Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
• Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
• В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
• Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
• Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.

Вопросы подотчетности и прозрачности в основных нормативных документах


Определение подотчетности и прозрачности: ЕС СОМ (2005) 620, SR VIII и «Пояснительная записка» дают скорее косвенные характеристики понятий подотчетности и прозрачности, нежели их четкие определения. Так, говоря о государственном регулировании, подотчетность может означать, что компетентные органы государств-членов «обеспечивают работу открытых регистрационных систем для всех НКО, действующих на их территории и желающих пользоваться льготным налоговым режимом, правом проводить публичные сборы средств и доступом к государственным грантам», а также «располагают возможностями оценивать риски неправомерного использования отдельных НКО» (ЕС СОМ (2005) 620, Рекомендация 2.1). Далее ЕС СОМ (2005) 620 требует от НКО предоставлять регулятору списки своих банковских счетов, составлять годовые отчеты и вести протоколы заседаний своих руководящих органов. Саморегуляторные кодексы поведения могут, например, обязать НКО представить документ с базовыми сведениями о ней, составлять годовые финансовые отчеты о доходах и расходах и делать все от нее зависящее для установления личности, проверки документов и добросовестности своих получателей помощи, доноров и связанных с ними НКО (ЕС СОМ (2005) 620, Рекомендация 3). «Документ о передовых практических методах ФАТФ» гласит, что НКО должны проверять расходование средств согласно заявленным целям и планам, задавая получателям помощи вопросы (ограниченный перечень) и «в некоторых случаях» проводя инспекции на местах (FATF 2002, 3). Финансовая подотчетность характеризуется в документах ФАТФ как «полномасштабные бюджеты программ, где расписаны все программные расходы… [в которых] четко указаны личности получателей, и на что именно расходуются деньги»; также должно быть «предусмотрено» проведение независимого аудита, который по возможности должен гарантировать, что НКО неправомерно не используются террористическими группировками (FATF 2002, 2).


Что касается прозрачности на национальном уровне, то она достигается путем ведения реестра – публичного (ЕС СОМ (2005) 620, Рекомендация 2) либо предназначенного для внутреннего пользования регулятора (FATF 2006, 3). На секторальном уровне прозрачность обеспечивается путем обнародования базовых сведений и подачи годовой отчетной документации на проверку в регулирующий орган (ЕС СОМ (2005) 620, Рекомендация 3; FATF 2006, 3). «Документ о передовых практических методах» гласит, что НКО должны быть «способны представить» бюджеты своих программ и рассказать донорам, на что именно они собирают деньги (FATF 2002, стр. 2-3). «Пояснительная записка» требует от НКО вести учетную документацию, в которой достаточно подробно показано, как были израсходованы средства (FATF 2006, 4). Рекомендация ЕС СОМ (2005) 620 также требует, чтобы НКО сообщали номера своих банковских счетов регулятору (каковой обязан хранить их в тайне), пользовались зарегистрированными банковскими счетами (если только не отсутствует возможность пользования официальной банковской системой), а также хранить финансовую документацию, годовые отчеты, протоколы заседаний руководящих органов и

контрольные журналы аудиторских проверок в течение 5 лет (ЕС СОМ (2005) 620, Рекомендация 3).


Предотвращение финансирования терроризма по каналам НКО: Все три документа содержат похожие положения о ключевых задачах по устранению слабых мест в борьбе с финансированием терроризма через НКО. Более конкретно, НКО обязаны вести надлежащий бухгалтерский учет, составлять финансовые отчеты, (в необходимых случаях) применять правило «знай своего клиента» и пользоваться официальными финансовыми каналами. Говоря об органах власти, все документы едины в том, что те должны быть способны постоянно контролировать и расследовать деятельность НКО, и в этой сфере должно существовать межведомственное сотрудничество (в т.ч. международное). Наконец, все три документа говорят о необходимости пропорционального подхода к нормативному регулированию.


Другие вопросы, охваченные этими документами: Два из трех документов охватывают следующие вопросы:

• Два документа ФАТФ подчеркивают необходимость проведения надлежащих расследований и наделения правоохранителей соответствующими полномочиями. Оба рекомендуют применение гибкого и эффективного политического подхода;
  
• «Пояснительная записка» и ЕС СОМ (2005) 620 говорят о необходимости регистрации НКО, публичного и официального доступа к ключевой информации, а также доступа к оперативной информации. В них также утверждается, что при определенных обстоятельствах НКО должны проводить проверки по правилу «знай своего донора». Наконец, оба документа подчеркивают, что нормативные акты не препятствуют законной деятельности НКО, а органы власти обязаны информировать сектор о рисках и привлекать его к разработке мер по их снижению.
  
• «Документ о передовых практических методах» и ЕС СОМ (2005) 620 признают, что определенную роль должны также сыграть другие регуляторные органы и инициативы, в том числе частные организации и саморегуляторные инициативы в отдельных секторах.
  

Следующие вопросы рассматриваются в одном из трех документов:

• ЕС СОМ рекомендует поощрять соблюдение законов предоставлением налоговых льгот, прав на публичный сбор средств или доступа к государственному финансированию. В нем также подчеркивается необходимость уделять внимание правилам защиты данных и избегать дублирования нормативных положений.
  
• «Пояснительная записка» применяет сугубо регуляторный подход с усиленным акцентом на оперативной информации, расследованиях и санкциях. К примеру, только этот документ рекомендует НКО проверять анкетные данные своих работников. Здесь же гораздо подробнее выписан перечень полномочий на вмешательство с целью выявления и предотвращения потенциально неправомерного использования НКО террористами, которыми должны обладать органы власти.
  
• «Документ о передовых практических методах» уделяет особое внимание бухгалтерскому учету и обязанностям директора, включая рекомендации по аудиту, ведению отчетности, проверке программной деятельности и другим управленческим вопросам.
  

Вопросы подотчетности и прозрачности, рассматриваемые в инициативах


Взаимосвязи между инициативами, выявленными и рассматриваемыми в этом докладе, и требованиями «Пояснительной записки», «Документа о передовых практических методах» и ЕС СОМ (2005) 620 довольно сложны. Лишь немногие из рассмотренных здесь инициатив разработаны под сильным влиянием FATF SRVIII или ЕС СОМ. Явное исключение составляют только «Инициатива Монтрё» и Контртеррористическая стратегия Комиссии по благотворительности. Прямое влияние этих документов на ряд других инициатив было довольно слабым. Это, в частности, Закон об ирландских благотворительных организациях, Закон о благотворительных организациях 2006 г. (Англия и Уэльс) и Закон о сборе денежных средств (Финляндия). Тем не менее, все эти инициативы, так или иначе, отвечают требованиям нормативных документов (см. подробнее анализ конкретных примеров).


Ряд ключевых требований выписан во всех подробностях, например:

• Требования касательно регистрации и общедоступных баз данных занимают ведущее место в примерах из Ирландии (Закон о благотворительных организациях), Болгарии, Мальты, Венгрии, Австрии, Финляндии, Англии и Уэльса (Комиссия по благотворительности). Они же являются ключевым аспектом в примере одной из саморегуляторных инициатив - «Guidestar». Более того, в нормативно-правовых базах почти всех европейских стран в той или иной форме присутствует требование о регистрации НКО.
  
• Финансовая документация, отчетность и мониторинг тоже занимают ключевое место во многих национальных регуляторных системах, о чем свидетельствуют примеры Польши, Ирландии, Болгарии, Англии и Уэльса, Мальты, Австрии и Эстонии.
  

Менее подробно охвачены следующие вопросы:

• Были выявлены лишь единичные примеры эффективных механизмов межведомственного сотрудничества по вопросам деятельности НКО. Исключение составляют Англия и Уэльс (Контртеррористическая стратегия Комиссии по благотворительности), Болгария, Венгрия и Польша.
  
• Немногочисленны примеры сбалансированности властных полномочий, санкций и мер безопасности там, где речь идет о правах органов власти на сбор информации, расследование и вмешательство в потенциальные случаи неправомерного использования НКО. В числе успешных примеров: Англия и Уэльс (Комиссия по благотворительности) и Ирландия (Закон о благотворительных организациях).
  
• Гибкий, целенаправленный и эффективный политический подход отмечается в Ирландии (Закон о благотворительных организациях), Великобритании (SOPR), Австрии и Польше. Вряд ли является совпадением тот факт, что в большинстве этих стран одним из факторов разработки инициатив были консультации. Можно привести ряд примеров и в других регионах ЕС, хотя данный подход нельзя назвать распространенным.
  

Рекомендации, в наименьшей степени отраженные в недавних инициативах – это правила «знай своего клиента» и «знай своего донора». Единственной инициативой, где непосредственно решается этот вопрос, является Контртеррористическая стратегия Комиссии по благотворительности в Англии и Уэльсе, что лишь указывает на ограничения и сложности с применением этого принципа на практике.⁴⁹ Регуляторные инициативы Болгарии и Нидерландов ввели правила, по которым имена доноров должны указываться в годовых отчетах, хотя проверка их личности не требуется. С другой стороны некоторые саморегуляторные инициативы уже сейчас содержат положения, содействующие применению этих принципов. Так, CBF (голландское агентство по аккредитации НКО) требует, чтобы НКО вели учет сведений о своих донорах.⁵⁰ Другие аккредитационные агентства тоже предъявляют аналогичные требования, хотя и не в столь прямой форме. Таким образом, крупные НКО в странах с системами аккредитации, по-видимому, уже сейчас (по меньшей мере, частично) соблюдают эти принципы.⁵¹ Кроме того, Международное партнерство по усилению подотчетности гуманитарной деятельности (HAPI) изучает вопрос о необходимости передовых методов идентификации и отбора получателей помощи гуманитарных программ с позиций «подотчетности сверху вниз» (т.е. подотчетности перед получателями помощи).⁵²


Тем не менее тот факт, что эти конкретные рекомендации почти не нашли отражения в широком многообразии современных европейских инициатив, говорит о многом. Во-первых, он создает брешь в государственном регулировании и саморегулировании подотчетности и прозрачности НКО, а ЕК и ФАТФ весьма заинтересованы в ее ликвидации, чтобы максимально снизить риск неправомерного использования НКО в Европе. В-вторых, он может сигнализировать о трудностях с выполнением этих рекомендаций государствами-членами и органами самоуправления НКО. Комиссия по благотворительности, в частности, констатирует: «здесь трудно увидеть возможность стандартизованного подхода». В то же время она рекомендует «дальнейшее серьезное изучение основанного на рисках подхода с использованием стандартного минимума в форме контрольного перечня или набора принципов».⁵³


В этом отношении заслуживают внимания стандарты Международного партнерства по усилению подотчетности гуманитарной деятельности (см. Пример IV.8). Они регулируют порядок оказания гуманитарных услуг и призваны обеспечить самый высокий уровень подотчетности перед получателями помощи. Ряд стандартов касается практических методов, с помощью которых НКО идентифицируют и отбирают клиентов своих программ, а также методов привлечения получателей помощи к их разработке, реализации и оценке результатов. Диалог с HAPI и его организациями-членами может быть весьма полезен при анализе конкретных путей практического применения принципа «знай своих клиентов и НКО-партнеров», с учетом ограниченности ресурсов, анализа затрат-выгод от применения разных методов, вопросов доверия между группами получателей помощи и других важных дискуссионных моментов.


Некоторые инициативы связаны с проблемами, которые в лучшем случае лишь частично охвачены в «Пояснительной записке», «Документе о передовых практических методах» и EC COM (2005) 620, например:

• Существует ряд интересных и успешных инициатив по повышению подотчетности и прозрачности посредством системы, основанной на статусе общественной полезности. В докладе содержится анализ конкретных примеров этого подхода в Болгарии, Польше и Нидерландах, но эта система действует и во многих других странах, включая Португалию, Италию и Венгрию. Между тем в трех нормативных документах отсутствует прямая ссылка на этот регуляторный подход. С учетом описанных в Разделе I сложностей с определением третьего сектора в странах с системами гражданского права, вопрос общественно-полезного статуса как способа определения категорий НКО, подпадающих под действие нормативных актов о повышении подотчетности и прозрачности, может заслуживать большего внимания.
  
• Все документы признают значение надлежащего бухгалтерского учета и отчетности. Однако, не считая краткого упоминания в EC COM, в остальных документах почти ничего не говорится о методах установления минимальных единых стандартов бухгалтерского учета специально для НКО. Бухгалтерский учет – важный инструмент управления и средство демонстрации подотчетности и прозрачности. Необходимость вести учет, отвечающий минимальным стандартам, является характерной чертой примеров из Австрии, Болгарии и Ирландии (Закон о благотворительных организациях). Наиболее всеобъемлющий подход показан в анализе SORP (Великобритания).
  
• Разумное внутреннее управление признается как важнейшее средство защиты от потенциального неправомерного использования, но в нормативных документах оно подробно не рассматривается. Наиболее детально это вопрос освещает «Документ о передовых практических методах», сосредотачивая внимание на обязанностях директора и необходимости надлежащего ведения документации. На практике многие лучшие инициативы по совершенствованию управления носят саморегуляторный характер – например, в фондах и организациях развития. Гораздо реже встречаются эффективные программы мер по улучшению внутреннего управления. Исключение составляют лишь Англия и Уэльс (Комиссия по благотворительности), Болгария и Польша.
  
• Хотя все документы признают сбор средств одним из самых уязвимых мест, в них мало что говорится о способах его регулирования, не считая требования, чтобы НКО по мере необходимости применяли принцип «знай своего донора» (см. выше) и рекомендации EC COM о том, чтобы право на сбор пожертвований предоставлялось лишь тем НКО, которые выполняют нормативные требования. В ряде стран были найдены способы правового урегулирования этой проблемы, и в докладе приводится ряд интересных примеров надзора за сбором пожертвований – в первую очередь в Ирландии, Финляндии и в меньшей степени – в Нидерландах. Международный комитет по делам организаций, занимающихся сбором средств, и его организации-члены (агентства по сертификации) служат хорошим примером всеобъемлющего (само)регулирования процедуры сбора пожертвований. Более того, развивающиеся модели сорегулирования (Ирландия, Нидерланды) открывают возможности для проведения дискуссий между НКО, органами власти и обществом о том, чего можно ожидать от организаций, занимающихся публичным сбором средств.
  
• EC COM (2005) 620 упоминает о том, что государственное финансирование должно предоставляться тем НКО, которые выполняют регистрационные требования и соблюдают требования прозрачности. Тем не менее, доклад выявляет ряд инициатив, в которых государство как главный спонсор оказывает влияние и повышает подотчетность и прозрачность НКО путем создания механизмов прозрачного распределения государственной помощи, подотчетности расходования средств и финансовой отчетности. Наряду с примерами Франции и Великобритании волна принятия подобных законодательных актов прокатилась по новым государствам-членам. Так, в Румынии был принят Закон о грантах (2005), в Венгрии – Закон о прозрачности государственных субсидий (2007), в Болгарии – Закон о государственном бюджете на 2007 год и подзаконные акты к нему, а в Эстонии создана Система управления эффективностью НКО, получающих государственные субсидии.
  

Выводы о степени отражения в современных инициативах документов ФАТФ и ЕС СОМ, касающихся НКО


Разрыв между вопросами и рекомендациями, рассматриваемыми в нормативных документах, и теми, что подняты современными инициативами в сфере государственного и саморегулирования, указывает на необходимость их более эффективного проведения в жизнь. Это отнюдь не означает, что следует пересмотреть политический подход, как таковой; напротив, в этих документах – прежде всего в ЕС СОМ – подробно выписаны многие политические соображения по созданию более эффективной структуры прозрачности и подотчетности.


Некоторые ключевые политические соображения Рекомендации ЕК:

• Минимизация риска злоумышленного использования без чрезмерного обременения сектора;
  
• Не ставить под угрозу эффективное оказание помощи в чрезвычайных ситуациях и другую некоммерческую деятельность;
  
• Не допускать шагов, способных подорвать работу или репутацию подавляющего большинства легитимно действующих НКО;
  
• Избегать универсального подхода, без учета индивидуальных особенностей;
  
• Не препятствовать законной трансграничной деятельности НКО;
  
• Избегать дублирования существующих обязательств по части регистрации/ отчетности;
  
• Избегать обременения НКО излишними административными требованиями и применять упрощенные требования к НКО, меньшим определенного размера (См. подробнее Приложение 3).
  

В документах ФАТФ тоже рассматриваются политические вопросы гибкой адаптации к национальным условиям, подхода, основанного на оценке рисков и пропорциональности. В то же время (с учетом разных задач и целевых аудиторий) эти документы в целом придерживаются более узкого регуляторного подхода, ставя во главу угла налогово-бюджетное регулирование, отчетность и надзор за сектором НКО.


Необходимость «доработки» означает (в первую очередь для ЕК), что для того чтобы обеспечить более эффективное внедрение нормативной структуры ЕС СОМ, касающейся подотчетности и прозрачности НКО: (a) возможно понадобится расширить определение «подотчетности»; (b) следовало бы подробнее выписать задачи по укреплению (наращиванию потенциала) сектора НКО в общих интересах ЕК, национальных правительств и самих НКО; (c) определение НКО может нуждаться в дополнительном разъяснении, и было бы полезно обсудить типы и категории НКО, охваченные нормативными документами в разных национальных правовых системах; (d) возможно следует расширить перечень вопросов, охваченных рекомендациями; (e) возможно следует улучшить выполнение некоторых рекомендаций – в первую очередь принципов «знай своих доноров» и «знай своих клиентов».


К пункту а). Для ЕК главной причиной расширения интерпретации понятия «подотчетность» и включения других форм подотчетности в основу выполнения ее рекомендаций, состоит в том, что это позволит ЕК задействовать те ключевые инициативы по повышению подотчетности и прозрачности НКО, которые сегодня не считаются напрямую связанными с минимизацией риска злоумышленного использования сектора НКО. Данный подход признает, что, в конечном счете, все инициативы по повышению подотчетности позитивно сказываются на снижении риска неправомерного использования НКО. Наглядный тому пример – потенциальные возможности дискуссий с HAPI и другими саморегуляторными инициативами гуманитарных организаций, стоящими на страже качественного предоставления услуг незащищенным группам населения. Для того чтобы ЕК смогла воспользоваться богатейшим опытом НКО, работающих в самых разных европейских и международных условиях – например, при выборе реальных путей выполнения принципов «знай своих доноров» и «знай своих клиентов», было бы полезно подготовить общую стартовую позицию: что именно следует включать в понятие подотчетности. Она легла бы в основу информированной дискуссии о том, из каких практических методов складывается правильный баланс между ценностями и интересами, приводящими в действие подотчетность «снизу вверх» и «сверху вниз». Использование этих практических методов может оказать прямое влияние на инициативы государственного и саморегулирования во всей Европе.


К пункту b). Наряду с общей стартовой позицией, с которой должен начаться процесс выполнения нормативных правил, было бы полезно выяснить общие интересы стейкхолдеров. Как показывает анализ мотиваций и движущих сил тех примеров, которые рассматриваются в этом докладе, главным общим интересом (помимо поддержки борьбы с терроризмом) – является укрепление сектора НКО. С точки зрения ЕК окрепший и более способный регулировать себя сектор НКО может стать важным и надежным партнером в борьбе против терроризма и отмывания денег. Привлечение НКО к разработке и принятию политических мер ценно еще и тем, что в этом случае будут приниматься эффективные, реалистичные и контекстно-зависимые меры. К тому же многие НКО сами по себе работают в сфере противодействия терроризму, занимаясь проблемами неравенства, преодолением межобщинных разногласий, вопросами надлежащего управления и т.д.⁵⁴. С точки зрения государств-членов сильный сектор НКО вносит более весомый вклад в социально-экономическое развитие, способен лучше выполнять нормы государственного регулирования и на более высоком уровне осуществлять саморегулирование, тем самым повышая свою подотчетность перед органами власти и широкой общественностью. С точки зрения сектора НКО доверие к регуляторам повысится, а партнерские отношения с ними улучшатся, если станет видно, что наряду с необходимостью регуляторных мер они осознают и необходимость укрепления третьего сектора. Таким образом, заинтересованность в усилении подотчетности должна сочетаться с заинтересованностью в наращивании потенциала сектора НКО. Как показывают примеры, эти меры могут включать рекомендации, методические инструменты, обучение кадров, финансирование, участие, а также благоприятствующее законодательство и инновационные методы регулирования третьего сектора.


К пункту c). Представляется, что к вящей пользе инициатив государственного и саморегулирования необходимо решить вопрос, какие именно НКО должны быть охвачены нормативными правилами подотчетности и прозрачности. В силу разных регуляторных подходов в странах с системами общего и гражданского права, а также различий между последними, при выполнении рекомендаций могут возникать помехи (скажем, при попытках применить инструмент, предназначенный для одной категории НКО, к другой группе НКО и в другой стране). Хотя вряд ли нужно изменять определение НКО в тексте EC COM (2005) 620, было бы полезно установить определенные приоритеты путем уточнения регуляторных и саморегуляторных ожиданий заинтересованных сторон и использования опыта разных юрисдикций.


К пункту d). Как показано выше, есть целый спектр вопросов, которые, по мнению авторов доклада, напрямую связаны с повышением подотчетности и прозрачности в Европе, но не освещены достаточно широко в ключевых нормативных документах. Применяя прагматичный подход к дальнейшему внедрению общей нормативно-правовой структуры ЕС СОМ, ЕК, возможно, придется обсудить с заинтересованными сторонами конкретные аспекты этих вопросов – от общественно-полезного статуса до регулирования сбора пожертвований и от внутреннего управления до прозрачности государственного финансирования.


К пункту e) Представляется необходимым проведение дальнейших дискуссий о некоторых рекомендациях, в первую очередь по вопросам, менее всех отраженным в текущих инициативах: принципам «знай своего донора» и «знай своего клиента». С учетом того, что выполнение этих важнейших рекомендаций носит весьма деликатный характер и затрагивает интересы многих сторон, представляется, что для проведения плодотворной дискуссии со стейкхолдерами по этим вопросам, будет полезно предпринять шаги, описанные выше в пунктах a) – d) (т.е. выработка общих взглядов на интерпретацию подотчетности; выяснение общих интересов стейкхолдеров; уточнение определений НКО и расширение круга вопросов, охваченных целями ЕК).