Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности
| Вид материала | Исследование |
- Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
- Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
- Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
- Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
- В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
- Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
- Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
- В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
- Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
- Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.
Анализ
SORP-2005 – это полный свод правил подготовки бухгалтерских счетов и отчетности в благотворительных организациях в свете требований стандартов бухгалтерского учета, законов о благотворительной деятельности, соответствующих корпоративных законов и передовой практики. Он отвечает рекомендациям ЕС СОМ (2005) 620 и FATF SRVIII, обязывающим НКО составлять прошедшие аудиторскую проверку отчеты, их правления – выполнять свои фидуциарные обязанности по применению гибкого, эффективного и пропорционального подхода, а правительства – привлекать сектор к разработке необходимых мер.
SORP важен как модель передовой практики по целому ряду аспектов. Во-первых, для благотворительных организаций – это четкое, последовательное и авторитетное руководство по соблюдению предписанной законом прозрачности и подотчетности в бухгалтерских учетах и отчетной документации.147 Во-вторых, он устанавливает принцип выработки специальных правил ведения бухгалтерского учета для сектора НКО. В-третьих, он пропорционален, имеет тенденцию к уменьшению регуляторного бремени и облегчению требований, особенно для малых благотворительных организаций. Наконец, он разработан в ходе независимого процесса консультаций с учетом высказанных мнений (о чем упоминалось выше).
Правила и структура SORP-2005 не являются адаптацией корпоративной отчетности и разработаны специально для благотворительных организаций. По своей сути корпоративная отчетность предназначена для отражения актива, пассива и прибыли, помогая тем самым оценить акционерную стоимость компании. В отличие от нее отчетность НКО должна показывать, как расходуются деньги на осуществление целей организации. Одно из важнейших новшеств SORP-2005 – более четкий акцент на отражении результатов работы в сопоставлении с задачами организации.148 Вступительная часть была полностью переписана, чтобы обеспечить лучшее понимание роли попечительского годового отчета, а в состав документа были включены новые рекомендации по содержанию отчета с особым упором на результаты проделанной работы и достижения в сопоставлении с задачами организации, и более тесную увязку отчета о проделанной работе с отчетом о финансовой деятельности.
Второй важной тенденцией было облегчение регуляторного бремени тремя способами. Во-первых, была усилена помощь в выполнении требований путем более подробных разъяснений и примеров в самом SORP и публикации ряда вспомогательных инструкций.149 Во-вторых, существенное облегчение было достигнуто за счет послабления требований и введения исключений для малых благотворительных организаций, и тем самым удалось уменьшить регуляторное бремя при соблюдении требований закона о раскрытии информации. Более подробные разъяснения даются в новом приложении. Наконец, были признаны, особо отмечены и вознаграждены через программу Charities Online Accounts Awards150 передовые методы работы.
Успех SORP был оценен Комиссией по благотворительности, которая осуществила программу проверки отчетности благотворительных организаций за 2006/07 гг. Проверка показала неоднородную картину – на фоне общего улучшения выполнения требований отмечался разнобой в качестве попечительских годовых отчетов (с широким применением «стандартных текстов»), а также случаи неправильной классификации и технические ошибки. Более того, проверка подтвердила необходимость издания разъяснений и обновлений действующего SORP. В настоящее время ведутся консультации и обсуждения следующей редакции SORP для благотворительных организаций.
Тем не менее, Комиссия по благотворительности констатирует, что SORP «играет ключевую роль [в сохранении и повышении репутации благотворительного сектора], содействуя выдаче финансовой информации об их деятельности, представляющей интерес для многих людей, и выполнению требований закона о том, чтобы эта отчетная документация отражала «правильную и достоверную» картину».151
Безусловно, SORP-2005 является полезной моделью набора стандартов бухгалтерского учета благотворительной деятельности. Однако его применимость в других условиях ограничена особенностями юридической формы «благотворительной организации» в странах с системой общего права, вкупе со спецификой британской бухгалтерской практики. Более того, по сравнению с некоторыми странами ЕС британский сектор благотворительности и сектор бухгалтерского учета обладают высоким потенциалом, хорошо знают и признают весьма специфичные и порой запутанные требования отдельных правил бухгалтерского учета благотворительной деятельности.
Следовательно, значимость и потенциальная применимость SORP как модели лежит в другой сфере. Во-первых, это создание для всего сектора четких правил ведения отчетности. Во-вторых – обеспечение соответствия этих правил нуждам сектора НКО. В-третьих – стимулирование выполнения этих правил путем придания им пропорциональности и сопровождения подробнейшими рекомендациями. Наконец, это разработка SORP в ходе независимого и оперативно реагирующего процесса консультаций
IV.8. ЦЕНТРАЛЬНЫЙ РЕЕСТР АССОЦИАЦИЙ В АВСТРИИ
В 2001 г. Австрия приняла новый федеральный закон «Об ассоциациях». Новый закон оказал влияние на подотчетность и прозрачность общественных объединений по целому ряду аспектов. Он создал Центральный реестр ассоциаций на федеральном уровне и повысил требования к ведению отчетности и бухгалтерского учета в НКО. Центральный реестр – это общенациональное ведомство, занимающееся сбором и распространением информации о зарегистрированных ассоциациях, хотя их регистрация производится децентрализованно и в основном на местном уровне. Таким образом, Реестр служит моделью развития центрального государственного ведомства, объединяющего децентрализованные источники регистрационной информации. Реестр также является координатором информационного обмена с другими органами власти и примером того, как правительственное регистрационное ведомство может обеспечить надлежащий баланс между «защитой данных» (т.е. обеспечением конфиденциальности приватной или личной информации) и потребностью государства в доступе к информации для ведения расследований.
Контекст
Федеральный закон об ассоциациях – это обновленный законодательный акт 1951 года. В нем уточняется правовой статус общественных объединений152 в Австрии и обеспечивается лучшая защита общества путем усовершенствования правил подотчетности. Этим же законом предусмотрено создание реестров ассоциаций, в том числе федерального реестра. Для того чтобы НКО смогли высказать свое мнение о законопроекте были организованы общественные слушания.
Закон определяет ассоциацию как добровольное объединение, по меньшей мере, двух лиц, созданное на длительный срок, регулируемое уставными документами и имеющее общую конкретную некоммерческую цель. Ассоциация должна зарегистрироваться в соответствующем районном органе власти или в управлении федеральной полиции (Vereinsbehörde), которые также обязаны контролировать соблюдение ассоциацией норм законодательства.153 Указанные органы передают информацию в Центральный реестр ассоциаций (Zentrales Vereinsregister – ZVR). Каждый из них тоже ведет собственный реестр ассоциаций, руководствуясь теми же правилами обмена информацией, что и Центральный реестр. По состоянию на 31 декабря 2007 г. в Австрии было зарегистрировано 111,282 ассоциации.154
Закон предъявляет разные требования к ведению отчетности в зависимости от величины активов организации. Финансовые отчеты должны составляться один раз в год и проверяться независимыми и объективными аудиторами, которых назначает ассоциация. Если в течение двух лет подряд доходы или расходы ассоциации превышают 1 млн. евро, ее финансовая отчетность должна включать балансовый отчет и счет прибылей и убытков, а их проверку и заверение должны производить два независимых аудитора. Если в течение двух лет подряд доходы или расходы ассоциации превышают 3 млн. евро, финансовую отчетность должен проверять и заверять штатный аудитор,155 и она должна быть еще более подробной – в том числе включать приложения с детальными сведениями о порядке расходования средств (например, членских взносов). Таким образом, выполняется требование ЕС СОМ (2005) 620 об упрощенных требованиях к бухгалтерскому учету и отчетности в разных по величине НКО156.
Если в каждом из двух предшествующих лет ассоциация собирала пожертвования на сумму свыше 1 млн. евро, она должна представить более развернутый годовой финансовый отчет, заверенный аудитором и включающий приложение, в котором подтверждается, что собранные деньги израсходованы на уставные цели организации. Конкретные суммы и порядок использования членских взносов, государственных средств и пожертвований подлежат обнародованию.
Анализ
Центральный реестр собирает и предоставляет доступ к информации обо всех ассоциациях. Его правила опубликования информации отвечают требованиям ЕС СОМ (2005) 620 о защите конфиденциальности информации при одновременном соблюдении высоких стандартов прозрачности. Координация работы местных и национальных реестров предотвращает дублирование в процессах регистрации и отчетности. Действующие в Реестре правила обмена информацией между государственными органами также отвечают рекомендациям «Пояснительной записки» FATF SRVIII о доступе государственных органов к информации при проведении расследований.
Центральный реестр как форма комбинированной информационной системы об ассоциациях ведется федеральным Министром внутренних дел. Министр осуществляет руководство Реестром и предоставляет информацию об ассоциациях.157 Каждый регистрационный орган местного уровня обязан передавать данные из своего реестра в Центральный реестр, соблюдая те же правила раскрытия информации. При внесении в Центральный реестр ассоциациям присваивается номер ZVR, который затем передается в местный регистрационный орган.
С 2006 года все зарегистрированные ассоциации фигурируют в списках Центрального реестра. В принципе любой человек может запросить данные о той или иной ассоциации, воспользовавшись бесплатной запросной онлайн-системой158 (обычно путем ввода «регистрационного номера» ассоциации, ее полного или частичного названия). Таким способом гарантируется свободный доступ к информации об ассоциациях и повышается их прозрачность. Ассоциации обязаны в 4-недельный срок уведомлять компетентные органы об изменениях, произошедших в их руководящих органах или смене почтового адреса, что позволяет непрерывно обновлять информацию.
Содержащаяся в реестре информация включает название и адрес ассоциации, имена ее учредителей или представителей, местный компетентный орган ассоциации, ZVR-номер (по реестру), дату учреждения и отметку аудитора о проверке годовой финансовой отчетности. В соответствии с Законом о конфиденциальности данных (DSG 2000) другая хранящаяся в Реестре информация не подлежит разглашению. К ней относятся: даты, места рождения и адреса учредителей или представителей, а также существование причины, по которой была заблокирована выдача информации третьим сторонам.159 В Реестре также хранятся «исторические записи» за десять последних лет, в том числе сведения о ликвидации или роспуске ассоциаций. Эта информация может быть предоставлена только по прямому запросу с объяснением законных причин проявленного интереса. Все эти правила позволяют разумно уравновесить открытый доступ к информации с защитой сведений, могущих нарушить права индивидов на неприкосновенность личной жизни.
Важная деталь: Центральный реестр является источником информации для других государственных ведомств, проводящих расследования. Министр внутренних дел обязан открывать государственным органам доступ к данным по их запросу. Однако Закон предусматривает надежные меры контроля, обеспечивающие исключительно законное использование информации другими департаментами в официальных целях, и в этих целях Министр издал ряд внутренних нормативных актов, гарантирующих законность подобных запросов.160 К ним относятся проверки наличия у конкретного ведомства права на получение информации в данной ситуации, наличия у него соответствующих правил обработки и защиты данных, а также наличия допуска к информации у конкретного должностного лица.
Далее, Министр внутренних дел обязан приостановить авторизацию запроса в Центральный реестр, если: (1) перестали существовать обязательные условия, на которых был авторизован запрос; (2) полученные данные используются в иных целях, нежели выполнение законной задачи; (3) нарушена заслуживающая защиты конфиденциальность тех лиц, которых касается данная информация; (4) нарушены описанные выше меры обеспечения безопасности данных; (5) имело место явное уклонение от этих мер.
В целом федеральный Центральный реестр обеспечивает существование некоего центрального пункта, в котором можно найти информацию об ассоциациях. Данную модель вполне можно воспроизвести в других странах. Важно то, что здесь существуют четкие правила, регулирующие типы вводимой и раскрываемой информации и порядок ее обновления, и этими правилами руководствуются все федеральные и местные реестры. Собранная информация содержит не только общие регистрационные сведения, но и финансовые данные, что повышает прозрачность и подотчетность. Особого интереса заслуживают специальные правила защиты данных, а также роль Министра в соблюдении правил предоставления информации другим государственным органам. Эти правила, в полном соответствии с «Пояснительной запиской» FATF SRVIII, гарантируют прозрачность и доверие общества к государственной политике в сфере руководства и управления деятельностью ассоциаций.
IV.9. ЦЕНТРАЛЬНЫЙ РЕЕСТР ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛЕЗНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ – БОЛГАРИЯ
Центральный реестр общественно-полезных организаций был создан в 2001 г., и с принятием поправок в 2006 г. его роль еще более возросла. Это орган централизованной регистрации, надзора и координации, предъявляющий повышенные требования к подотчетности и прозрачности в ряде НКО, которые взамен получают от государства дополнительное финансирование и налоговые льготы. Данный пример показывает, как государство может ввести систему регистрации и надзора для ключевой группы привилегированных НКО, если создание общенациональной централизованной системы является слишком тяжелой задачей.
Контекст
Политические перемены 1989 г. в Болгарии вызвали значительный приток иностранных средств, предназначенных для развития гражданского общества, что в свою очередь привело к массовой организации НКО и возрождению этого сектора в стране. В 2000 г. был принят современный закон по НКО (действует с 2001 г.)161, являющийся основой регулирования деятельности НКО в Болгарии. К концу 2007 г. было зарегистрировано 26696 НКО. В то же время продолжающаяся зависимость от иностранных средств замедлила развитие местной благотворительности и государственного финансирования. В результате пришлось предпринять усилия для улучшения условий внутринационального финансирования и укрепления сектора, который продолжает развиваться.
Закон 2001 г. рассматривает два вида НКО: объединения и фонды. И те, и другие обязаны пройти регистрацию в окружном суде. Каждый суд ведет открытый, но отдельный реестр. Кроме того, все юридические лица (включая НКО) должны зарегистрироваться в Реестре БУЛСТАТ для целей налогообложения и статистики и ежегодно подавать финансовый отчет в Национальный статистический институт. Более того, всем юридические лицам, включая НКО, необходимо принять внутренние правила по выявлению и предотвращению отмывания денег и подать их на утверждение в Государственное агентство национальной безопасности (ГАНБ) в течение 4 месяцев со дня регистрации.162
Важно также то, что Закон об НКО 2001 г. регулирует деятельность некоммерческих общественно-полезных организаций. При регистрации в окружном суде ОПО обязаны заявить о своей принадлежности к НКО, работающим на общественное благо (в отличие от тех, которые работают на благо своих членов). Затем они должны зарегистрироваться в Центральном реестре ОПО при министерстве юстиции. К ОПО предъявляются более высокие требования в отношении отчетности, управления и прозрачности.163 Взамен ОПО получают преимущественное право доступа к ряду государственных фондов и налоговых льгот. На сегодня в Болгарии зарегистрировано около 5000 ОПО.
Анализ
Роль Центрального реестра в целом отвечает положениям EC COM (2005) 620, касающимся регистрации и координации. В частности, им предусмотрена национальная публичная система регистрации для НКО, желающих получить доступ к государственным льготам. Регистрация носит скорее уведомительный, чем разрешительный характер. Власти также улучшили порядок обмена информацией среди государственных структур – участников процесса. Новый порядок отвечает требованиям «Пояснительной записки» FATF SRVIII к расследованиям и обмену информацией, мониторингу за соблюдением и санкциями к нарушителям, доступу следователей к административной и управленческой информации и установлению личности доноров. В целом система Центрального реестра отвечает требованиям данных документов в том, что не запрещает и не препятствует законной деятельности, а поощряет прозрачность, укрепляет этические принципы работы НКО и доверие общества к ним.
Данная система родилась не сразу. Центральный реестр был впервые учрежден по закону об НКО 2001 г. Некоторые слабости системы стали очевидными в ходе анализа реализации закона; был внесен ряд поправок.164 Наиболее значительные поправки 2006 г. были сделаны после опроса более 200 НКО об их опыте, связанном с применением закона.165 Опрос выявил несколько ключевых проблем, мешавших эффективной работе Реестра. Так, не был предусмотрен срок обращения за регистрацией в Центральный реестр для НКО, объявивших себя общественно-полезными организациями; в результате многие этого так и не сделали.
Во-вторых, ряд ОПО не подали в Центральный реестр годовые отчеты (но они не были наказаны ввиду отсутствия четких указаний на этот счет). В-третьих, в открытом доступе приводилось слишком мало информации из годовых отчетов, чтобы это могло соответствовать требованиям подотчетности общественных организаций. При участии и помощи более 400 НКО была подготовлена Концепция изменения законодательной базы НКО; на основании этого документа и его обсуждений был представлен проект поправок к закону об НКО. После доработки межведомственной рабочей группой во главе с министерством юстиции поправки были рассмотрены и приняты парламентом.
Поправки 2006 г. имели своей целью улучшить работу Реестра с ОПО. Они прояснили требования к информации, которую организации должны предоставлять в своих годовых отчетах, уполномочили Реестр на исключение организаций, своевременно не подававших отчетов в течение двух лет подряд, и укрепили роль Реестра в процессе обмена информацией между различными государственными структурами. В результате, сегодня обновленный Центральный реестр – это орган регистрации, надзора и координации, целью которого является повышение уровня подотчетности и прозрачности ОПО.
После этих изменений все ОПО обязаны в течение двух месяцев после регистрации в окружном суде зарегистрироваться в Центральном реестре. Так государство получило действительную возможность наблюдать за деятельностью ОПО. Центральный реестр ведет электронную базу данных по всем зарегистрированным ОПО166, доступ к ней бесплатный. При регистрации ОПО должны представлять в Реестр сведения о себе, включая состав руководства, структуру, цели и внутренний регламент предоставления грантов и расходования средств на общественно полезные проекты. Эта информация находится в свободном доступе, и каждый может получить ее в Интернете.
Для мониторинга деятельности ОПО Центральный реестр должен получать годовой и финансовый отчет организаций. Центральный реестр имеет также право в любое время запросить у ОПО ту или иную информацию. Годовой отчет ОПО должен теперь содержать сведения о сумме и количестве полученных пожертвований и имена доноров или реципиентов. ОПО обязаны проводить проверки (силами лицензированных аудиторов), если получают финансирование или имеют активы на сумму более 1 млн. левов или если получают доход от коммерческой и некоммерческой деятельности на сумму более 2 млн. левов.167 Центральный реестр публикует и годовой, и финансовый отчет в Интернете. Важно также то, что Центральный реестр имеет право исключать ОПО из реестра, если она не подает годовые отчеты два года подряд.
Информация, которую должны содержать годовой и финансовый отчеты, включает: 1) общественно-полезную деятельность и сведения о значимых мероприятиях, затраченные на это средства, насколько они соответствуют целям и программе организации, и результаты; 2) суммы средств, полученных по грантам и в качестве доходов от деятельности, проводимой в целях сбора средств; 3) вид, размер, стоимость и цели любых пожертвований, полученных или предоставленных, сведения о донорах; 4) годовой финансовый отчет – заверенный, если должен пройти независимую финансовую проверку; 5) финансовые результаты деятельности; 6) декларации подлежащих уплате налогов, сборов, таможенных пошлин и других отчислений в бюджет. Подаются также выписки из решений суда о регистрации изменений в составе членов правления или других подобных органов, список членов исполнительных органов и любые изменения в уставе.
И, наконец, как составная часть министерства юстиции Центральный реестр выполняет функции координатора обмена информацией между государственными структурами.168 В частности, министерство обязано информировать соответствующие органы в случае обнаружения нарушений законодательства в ходе ежегодных или текущих проверок, чтобы соответствующие органы власти могли принять меры.
Болгарская система Центрального реестра является хорошо спланированной системой, повышающей подотчетность и прозрачность деятельности организаций, которые хотели бы получить государственную поддержку, и обеспечивающей достаточный контроль над их работой. Она также позволяет общественности отличать общественно-полезные организации от других, проверять для себя их деятельность и таким образом принимать информированные решения в отношении пожертвований. Хотя, как уже было сказано, данная система охватывает лишь небольшую часть НКО, она представляет собой важный шаг по повышению общей прозрачности сектора. Большинство некоммерческих организаций работают на благо своих членов. Они также подлежат тщательной проверке, и судебные реестры содержат по ним, как указывалось выше, открытую информацию. Тем не менее, Комитет экспертов Moneyval определил, что Болгария лишь частично выполнила требования FATF SRVIII, поскольку сосредоточилась на ОПО, и порекомендовал, чтобы система для ОПО была распространена и на другие НКО.169 Болгарское правительство согласилось с тем, что всеобщий Центральный реестр был бы предпочтительнее, но выразило удовлетворение тем, что нынешний порядок позволяет беспрепятственно расследовать все нарушения.170
Модель Центрального реестра с базой данных по ОПО в режиме онлайн может быть повторена в других странах с похожими правовыми системами. Это предполагает существование статуса общественно-полезной организации, который налагает повышенные требования к отчетности и предоставляет соответствующие выгоды получившим его организациям. Эта система может быть полезна в случаях, когда процесс регистрации НКО децентрализован и трудно организовать единый регистрирующий и надзорный орган для всего сектора. Возможности Центрального реестра по выполнению всех задач (достаточный штат, четкие полномочия, опыт) также важны для успеха. Если создание такого органа хорошо спланировано и осуществлено, он может быть полезным и эффективным инструментом повышения подотчетности и прозрачности организаций, в особенности тех, которые получили привилегированный статус ОПО. Такое учреждение может стать специализированным органом, оказывающим незаменимую поддержку другим ведомствам – прокуратуре, финансовым следователям и т.д. – в их совместных усилиях по осуществлению надзора за деятельностью и поддержки НКО.