Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности

Вид материала

Исследование

Содержание Iv.12. закон о сборе средств – финляндия Iv.13 «живой» этический кодекс нко эстонии Iv.14. кодекс корпоративного управления ирландских нко развития

Подобный материал:

• Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
• Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
• Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
• Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
• В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
• Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
• Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
• В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
• Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
• Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.

IV.12. ЗАКОН О СБОРЕ СРЕДСТВ – ФИНЛЯНДИЯ

Хорошим примером отдельного закона, имеющего дело с рисками, внутренне присущими такой деятельности, как сбор пожертвований, является Закон Финляндии 2006 г. о сборе средств.¹⁹⁵ Этот закон приводит в соответствие с требованиями современности законодательный акт, действующий уже более 60 лет. Введены дополнительные меры защиты, требования подотчетности, надзорные полномочия. Однако в закон так и не вошло положение «знай своего донора».


Контекст

Финляндия – страна гражданского права, в которой основой регулирования деятельности НКО являются Закон о фондах и Закон об объединениях. Они регламентируют работу целого ряда органов с различными функциями.¹⁹⁶ Национальный совет по патентам и регистрации регистрирует и принимает годовые отчеты всех НКО.¹⁹⁷ Некоммерческие организации освобождены от уплаты ряда налогов, а те из них, которые считаются особо ценными для общества, вообще освобождены от налогообложения.¹⁹⁸


Хотя в Финляндии законодательство о сборе денежных средств действовало с 1949 г., давно ощущалась потребность в новом законе, который четко отделил бы процесс и регулирование публичного сбора средств от других форм благотворительности. Особенно волновали общественность случаи, когда люди покупали какие-то товары, поверив, что доход от их продажи идет на благотворительные цели. Правительство также недвусмысленно заявило, что одной из целей нового закона является уменьшение риска отмывания денег и финансирования терроризма.


До этого основным законом в данной области был Закон о сборе денежных средств 1980 г. По нему на проведение публичного сбора денег требовалось получить разрешение. Такими разрешительными органами были окружное управление полиции и Агентство регионального управления южной Финляндии. Закон устанавливал правила проверки НКО и любых организаций, занимающихся сборов средств, а также мониторинга и отчетности. Эти правила остались в силе.


Если сбор денег осуществляется с использованием списков или путем сбора в коробки, то и списки, и коробки должны быть опечатаны полицией. В иных случаях деньги должны депонироваться на отдельные банковские счета, чтобы разрешительные органы могли проверять счета и их законность. Эти же органы часто дают разрешение на сбор средств при условии предоставления отчета о полном использовании всех собранных денег. За тем, чтобы отчеты подавались, следят как разрешительный орган, так и министерство внутренних дел. Если отчет не подан в срок, может быть назначен попечительский совет.


Анализ

Цель Закона о сборе средств 2006 г. – сделать возможным законный сбор средств в некоммерческих целях и предотвратить мошенничество. Закон был принят после двух общественных слушаний совместно с НКО и проведения интернет-консультаций с общественностью. Голосов против Закона почти не было.


Рекомендации ФАТФ и EC COM признают, что публичный сбор пожертвований в наличной форме представляет наиболее уязвимый участок. Закон требует от НКО информации о целях, на которые собираются деньги, и чтобы средства были потрачены именно на эти цели; требует надлежащего надзора и мониторинга деятельности сектора; ведения НКО соответствующей документации, по которой можно было бы проверить их деятельность; активной работы по сбору, обработке и обмену информацией от соответствующих ведомств. Положения Закона соразмерны ситуации и эффективны, направлены на повышение прозрачности, добросовестности и доверия к НКО.


В то же время «Пояснительная записка» к FATF SRVIII отмечает, что НКО должны «документировать источники наиболее значительных пожертвований и соблюдать конфиденциальность доноров».¹⁹⁹ Закон не содержит таких требований к организациям, занимающимся сбором средств. Слова «источники наиболее значительных пожертвований» можно интерпретировать по-разному, и вряд ли такой источник делает пожертвования в виде наличных денег. Кроме того, ничто не может помешать другим законам об НКО или рекомендациям ввести принцип, по которому сборщики средств должны устанавливать личность любого человека, желающего сделать значительное пожертвование наличными. Однако, в Законе не прописано данное обстоятельство, и этот факт следует отметить.


Мнение ФАТФ и EC COM о том, что сбор средств наличными – наиболее уязвимый участок данной деятельности, не случайно. Слишком часто звучат обвинения, что НКО используются в качестве каналов финансирования террористов. Это особенно касается доноров-стран ЕС. Закон 2006 г. уменьшает этот риск тремя способами. Во-первых, он отражает требования современности к законодательной базе. Во-вторых, он устанавливает новые правила обеспечения большей отчетности и прозрачности сбора пожертвований. В-третьих, он дает властям более широкие полномочия на мониторинг, расследование и предотвращение потенциальных нарушений.


Требования времени отражены, прежде всего, в тех новых положениях Закона, где говорится о новых, недавно появившихся формах сбора средств. Закон проводит различие между разными формами, четко указывая, какие методы дозволены, а какие – нет. Закон также разъясняет роль «практического организатора», и почему в этой роли не должны выступать определенные лица.²⁰⁰ Эти поправки важны, поскольку, как показал опыт не одной страны, за последние годы появилось множество новых методов сбора пожертвований, и далеко не все они охвачены действующим законодательством.


Подотчетность и прозрачность достигаются мерами, затрагивающими как сборщиков пожертвований, так и органы власти. Закон обязывает сборщиков пожертвований открыть отдельный банковский счет (исключение допускается лишь в случаях сбора небольших сумм) и указывать в разрешениях на сбор средств имя «практического организатора». Разрешительные органы обязаны предоставлять общественности информацию о выдаче, отказе в выдаче и прекращении действия разрешений на сбор пожертвований и подробности любых предупреждений, выносимых в письменном виде. Кроме того, власти обязаны создать базу данных по надзору за сбором средств, обеспечив доступ к ней как для других ведомств, так и для общественности.²⁰¹ В результате органы власти и потенциальные доноры могут получать нужные им сведения и проверять добросовестность действий сборщиков пожертвований.

Разрешительные органы также наделяются новыми полномочиями по надзору за сбором пожертвований. Это, в частности, право на получение информации от сборщиков, банков или государственных учреждений; право запрещать сбор пожертвований или использование собранных денег; право назначать попечителя для распоряжения собранными средствами. Эти полномочия будут препятствовать мошенничеству и содействовать выявлению мнимых сборщиков, тем самым повышая доверие доноров к честным и добросовестным организациям.


Положения финского Закона о сборе средств прошли почти 60-летний путь развития, они понятны и принимаются финскими НКО и общественностью. Прежде чем попытаться воспроизвести это законодательство в другой стране, следует провести широкую работу по ознакомлению сектора НКО и населения с новыми требованиями. Тем не менее, есть три важнейших принципа, на которых основывается это законодательство, и которые можно принять в качестве модели. Это Ясность: точно известно, к какой форме сбора средств применимы те или иные правила; Подотчетность: организация и ее руководители предоставляют информацию о своей деятельности; Надзор: органы власти держат под контролем сбор пожертвований и имеют достаточные полномочия на проведение расследований и вмешательство в случае необходимости.


IV.13 «ЖИВОЙ» ЭТИЧЕСКИЙ КОДЕКС НКО ЭСТОНИИ²⁰²


Этический кодекс эстонских НКО (Кодекс) был принят в 2002 г. параллельно с осуществлением ряда инициатив по расширению сотрудничества между государством и некоммерческим сектором. Кодекс устанавливает принципы прозрачного и подотчетного функционирования сектора. Процесс подготовки Кодекса, по-видимому, является самой успешной среди стран ЦВЕ попыткой разработки единых норм поведения для всего сектора.


Контекст

Эстонский сектор НКО весьма внушителен по масштабам, если помнить, что население страны не превышает 1,4 млн. человек. Он энергично и быстро развивается, 27,000 зарегистрированных НКО производят около 1-2% ВВП. Эстонский сектор НКО – один из наиболее устойчивых в своем развитии среди стран ЦВЕ.²⁰³ Законодательная база и инфраструктура деятельности эстонских НКО были созданы вскоре после обретения страной независимости.²⁰⁴


Наиболее удивительным аспектом регуляторного режима для эстонских НКО являются отношения между государством и сектором, регулируемые соглашениями и установившейся практикой. Главную роль в этом играет Концепция развития гражданского общества Эстонии (EKAK),²⁰⁵ принятая парламентом страны в 2002 г. Этот весьма важный документ поддерживает укрепление связей между государством и НКО посредством ряда механизмов. Так, НКО принимают активное участие в разработке политики и принятии решений, а также в деятельности межсекторальных рабочих групп. Кроме того, в 2007 г. правительство, проводя политику поддержки устойчиво развивающегося сектора, учредило Национальный фонд гражданского общества. ²⁰⁶


Анализ

Этический кодекс закрепляет стандарты подотчетности и прозрачности, о которых говорится в EC COM (2005) 620 и Приложении 3, а также в «Пояснительной записке» к FATF SRVIII и «Документе о передовых практических методах». В этом кратком документе изложены 23 принципа добросовестной работы, собранных под восемью заголовками: 1) демократическое управление; 2) гражданское мужество и забота; 3) устойчивое развитие и осмотрительное использование денежных средств и ресурсов; 4) ответственность и подотчетность; 5) открытость и прозрачность; 6) независимость и предотвращение конфликта интересов; 7) соблюдение обязательств и признание авторства идей; 8) толерантность. Кодекс подчеркивает, что уставы и внутренние документы НКО должны руководствоваться четко поставленными целями и задачами. Ответственность за работу организации возлагается на ее высшие руководящие органы и сотрудников; участие добровольцев и рядовых членов организации высоко ценится, как одна из основ гражданского общества. Кодекс поощряет ответственное расходование средств на те цели, для которых они предназначались. Отчеты о проделанной работе и финансовые отчеты организации публикуются не реже одного раза в год²⁰⁷, а подотчетность определяется как ответственность перед учредителями, членами, стейкхолдерами, донорами и обществом; открытость и прозрачность обеспечиваются свободным доступом к информации о деятельности и финансировании НКО.


Кодекс был разработан в 2001-2002 гг. как первый сигнал, поданный НКО о своей поддержке и готовности реализовать EKAK (еще до того, как Концепция была принята парламентом). Кодекс также стал ответом на все более ощущавшуюся потребность углубить понимание значимости некоммерческого сектора, его вклада в общество и улучшить его общественный имидж. В то время государство, СМИ и деловые круги часто критиковали НКО, из отдельных нарушений делались негативные обобщающие выводы обо всем секторе, и ведущие НКО поняли, что изменения должны произойти в самом «третьем секторе» – только тогда у него будет моральное право требовать чего-то от других. Целью Кодекса стало формулирование и согласование принципов, которыми НКО будут руководствоваться в своих действиях и которые позволят им и всем остальным оценивать работу отдельных организаций.


Текст Кодекса был подготовлен ведущими экспертами²⁰⁸ в сотрудничестве с другими представителями сектора. Консультации проводились по Интернету, во всех 15 уездах страны были проведены семинары с целью сбора откликов от как можно большего числа НКО. Таким образом, получили возможность выказаться сотни организаций. Кодекс был принят на Генеральной ассамблее Круглого стола НКО²⁰⁹ в апреле 2002 г.


Широко обсуждался вопрос, должен ли существовать такой орган, как суд чести для рассмотрения вопросов и принятия решений по этике поведения НКО, но эта идея была отвергнута ввиду понятной трудности создания органа, легитимность которого основывалась бы на признании абсолютно всеми. Вместо того, чтобы наделить правом вынесения решений некоей группе лиц, НКО решили сделать Кодекс инструментом, с помощью которого любой человек или организация сами смогут определить, этично ли повела себя организация в том или ином случае и стоит ли ее поддерживать. Поэтому в преамбуле Кодекса сказано: «Долг некоммерческих организаций – вносить свой вклад в развитие безопасного, уравновешенного и неравнодушного общества. Выполняя этот долг, некоммерческие организации руководствуются в своей повседневной деятельности законодательством Эстонской Республики. Этический кодекс устанавливает принципы деятельности НКО, направленной на повышение авторитета организаций и некоммерческого сектора в обществе». Таким образом Кодекс признает, что первоисточником руководящих принципов работы НКО является действующее законодательство, а Кодекс дополняет его, возлагая на каждую НКО обязанность действовать ответственно и прозрачно и тем самым повышать авторитет сектора в обществе. Помимо этого общего «призыва к действию», имплементация Кодекса никак не регламентируется, и механизм принуждения к его соблюдению не предусмотрен.


Обычно такие «рыхлые» имплементационные формулировки делают документ крайне уязвимым. Однако эстонский Кодекс оказался намного успешнее подобных начинаний в других странах ЦВЕ. Он по-прежнему «жив» – широко применяется и соблюдается. Он также включен в требования Национального фонда по финансированию организаций: каждая НКО, обращающаяся в Фонд за финансовой поддержкой, обязана пояснить, как она выполняет принципы Кодекса. Но применение Кодекса не ограничивается этим относительно новым пунктом. Например, NENO включает текст Кодекса в виде приложения во все свои договоры о найме сотрудников, еще несколько НКО разместили текст Кодекса на своих сайтах, а другие разработали на его основе более конкретные правила поведения для своих членов.


Успеху Кодекса способствовал целый ряд факторов: 1) Создание документа на основе широких консультаций дало возможность сотням НКО детально рассмотреть основные положения и «сделать его своим». В результате существует единое понимание того, что означает термин «этичное поведение» НКО. 2) Кодекс позволяет гибко подходить к применению его принципов в каждом конкретном случае, поскольку оставляет ответственность за принятие и соблюдение своих правил самим организациям. 3) Кодекс не существует отдельно от других подобных документов, он является естественной частью более широкой нормативной структуры, т.е. EKAK и нескольких кодексов добросовестной практики.²¹⁰ По мере того, как эти документы интегрируются в единое целое и осмысливаются в комплексе, могут быть введены дополнительные рычаги для их соблюдения. Если какая-нибудь НКО захочет участвовать в проекте государственного сектора или получить государственное финансирование, существует ряд этических принципов, которые она должна соблюдать в своей деятельности.


Подводя итог, можно сказать, что эстонский Кодекс достоин того, чтобы его взяли за образец другие страны. Следует, однако, помнить о нескольких факторах. Во-первых, надо принимать во внимание законодательно-политическую среду, в которой работает НКО-сектор данной страны, и положение сектора в системе. Однако еще важнее заручиться максимальным вкладом самих НКО в процесс подготовки Кодекса. В ходе консультаций следует реалистично оценить нужды и возможности сектора и на их основе составить документ. Как показывает пример эстонского Кодекса, даже без формализованных механизмов соблюдения многие НКО признали его своим руководящим документом, поняли его смысл и значение и постарались интегрировать его в свою повседневную практику. Это последнее обстоятельство – возможно, самый ценный эффект от создания Кодекса для НКО.


IV.14. КОДЕКС КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ИРЛАНДСКИХ НКО РАЗВИТИЯ


В 2008 г. Ирландская ассоциация неправительственных организаций развития (Dóchas)²¹¹, и Ассоциация корпоративного управления Ирландии (CGAI)²¹² издали Кодекс корпоративного управления ирландских НПО развития – членов Dóchas. В Кодексе собраны стандарты передовой практики, способные повысить эффективность организаций развития и доверие к ним со стороны стейкхолдеров. Участие в этом проекте группы экспертов, заимствование принципа «соблюдай или объясни», взятого из практики корпоративного управления, широкие консультации со стейкхолдерами, проведенные в процессе подготовки, и четко сформулированные намерения по мониторингу выполнения позволяют предположить, что усилия Dóchas выходят на новый уровень профессионализма в утверждении стандартов управления НКО.


Контекст

Кодекс Dóchas стал результатом широкого внимания к вопросам корпоративного управления, равно как растущей роли и масштабов ирландского сектора развития. За последние годы этот сектор стремительно увеличивался в размерах: наряду с появлением множества малых организаций создавали свои филиалы крупные международные НКО. В ответ на эту тенденцию правительство издало в 2006 г. «Белую книгу» о программе «Irish Aid», подтвердив свое намерение увеличить бюджет официальной поддержки сектора развития до одного из самых высоких показателей в ОЭСР. В том же году правительство представило планы по принятию нового законодательства о благотворительности, что вызвало в волонтерском секторе широкие дискуссии о саморегулировании, введении стандартов и кодексов поведения. Все эти события указывали на высокую вероятность усиления общественного контроля над работой ирландского сектора развития и поставили НКО перед необходимостью продемонстрировать высокий уровень культуры менеджмента, надзора и управления.


Признавая, что ирландские НКО развития не отличались высокими стандартами подотчетности, Dóchas CGAI (новая профессиональная ассоциация, содействующая высокой культуре управления в частном, государственном и некоммерческом секторах), решила разработать пособие по практике надлежащего управления. Проект Dóchas CGAI опирался на достижения высокоразвитой ирландской культуры корпоративного управления – в частности, на обязанность давать объяснения случаям несоблюдения кодекса, которая выгодно отличает практику управления в Соединенном Королевстве.


Анализ

Кодекс корпоративного управления устанавливает стандарты подотчетности и прозрачности, которые поддерживаются EC COM (2005) 620 и Приложением 3, а также «Пояснительной запиской» к FATF SRVIII и «Документом о передовых практических методах» ФАТФ. Особенно важен упор на принципы функционирования руководящих органов, который вполне согласуется с требованием возлагать ответственность за соблюдение законодательства на высшие руководящие органы организаций.


Dóchas – ведущая «зонтичная» организация, служащая форумом для консультаций, сотрудничества и общения ирландских НКО развития. Она также является «ирландской платформой» общеевропейской (стран ЕС) структуры CONCORD. Стратегическую задачу по разработке кодекса управления поставил совет директоров Dóchas, а ее выполнение возглавила рабочая группа в составе представителей Dóchas и экспертов CGAI по вопросам корпоративного управления. Процесс выработки положений кодекса был длительным и включал интенсивную исследовательскую работу и консультации с организациями-членами Dóchas. Разработчики также информировали о своей работе других стейкхолдеров (государственные ведомства и НКО, работающие в других подсекторах) чтобы свести к серьезное противодействие с их стороны. По убеждению Dóchas именно этот широкий процесс консультаций, направленный на то, чтобы кодекс был добровольно принят организациями, а не «спущен сверху» в приказном порядке, с самого начала стал главным фактором успеха документа.


Демонстрируя знакомство с общепринятой передовой практикой, кодекс во многом похож на другие, уже существующие документы, принятые такими организациями, как «Boards Count», NCVO (Национальный совет волонтерских организаций), «Governance Hub», «Объединенный кодекс корпоративного управления» и «Рабочая группа ЦВЕ по управлению некоммерческими организациями».


Предотвращение финансирования терроризма не было одним из главных соображений при разработке кодекса; однако его соблюдение, особенно в том, что касается ответственности правления, прозрачности и трудовой этики, практически исключает участие организаций в финансировании терроризма без ведома и/или участия членов правления.


Главная цель Кодекса – повышение эффективности НПО развития следующими путями: разъяснение того, что представляет собой эффективное корпоративное управление, и как советы директоров могут эффективно управлять своими организациями; укрепление доверия всех заинтересованных лиц к методам управления организацией; сохранение и укрепление доверия общественности к НПО развития и всему сектору развития в целом.²¹³ Кодекс устанавливает принципы, основанные на правовых и регуляторных требованиях и общепринятых стандартах. В нем содержится ряд базовых принципов, относящихся к работе правления, а также ряд разъясняющих вспомогательных принципов. Базовые принципы таковы:²¹⁴


1) РУКОВОДСТВО: Каждую организацию должен возглавлять эффективный совет директоров, который коллективно обеспечивает выполнение ее задач, определяет главное направление деятельности и отстаивает ее ценности.


2) ПОДОТЧЕТНОСТЬ: Члены совета директоров несут коллективную ответственность за обеспечение и мониторинг успешной деятельности организации, ее платежеспособность и выполнение всех своих обязательств.


3) ОБЯЗАННОСТИ: Совет директоров должен иметь четкие обязанности и функции, подбирать свой состав и организовывать работу так, чтобы эффективно их выполнять.


4) ПРОВЕРКА И ОБНОВЛЕНИЕ: Совет директоров периодически проверяет свою работу и эффективность организации, принимая все необходимые меры к обеспечению их успешной деятельности в дальнейшем.


5) ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ: Совет директоров определяет функции подкомитетов, должностных лиц, исполнительного директора, других штатных сотрудников и представителей, делегирует им соответствующие полномочия и следит за их работой.


6) ЧЕСТНОСТЬ: Совет директоров и отдельные его члены руководствуются высокими моральными принципами и обеспечивают надлежащее разрешение конфликтов интересов.


7) ОТКРЫТОСТЬ: Совет директоров должен работать открыто, оперативно реагировать на нужды и быть подотчетным перед пользователями, получателями услуг, членами и партнерами организации, а также перед другими лицами, заинтересованными в ее работе.


Весьма важно то, что Кодекс содержит перечень рекомендаций по имплементации базовых и вспомогательных принципов. Кодекс различает три имплементационных принципа: рекомендации не носят обязательного характера, и организации вправе интерпретировать их в соответствии со своими размерами и стадией развития. Крупным НКО развития рекомендуется брать на вооружение как можно большее число этих практических методов, тогда как малые организации могут это делать постепенно, по мере роста. Наконец, Кодекс рассматривается как живой документ, и все установки и рекомендации будут регулярно пересматриваться в свете практического опыта, приобретенного членами Dóchas, чтобы обеспечить их соответствие непрерывно развивающимся международным стандартам корпоративного управления.


Важной чертой Кодекса является то, добровольно подписавшие его НКО должны прилагать к своим годовым отчетам и другим важным публикуемым документам определенную декларацию. В этой декларации организация должна либо подтвердить свое соблюдение принципов Кодекса, либо объяснить причины их несоблюдения. Этот подход «соблюдай или объясни» прочно утвердился в сфере корпоративного управления и позволяет организациям гибко трактовать Кодекс в соответствии со своими обстоятельствами, а стейкхолдерам и другим лицам – оценивать ее деятельность на основании конкретной информации.


Dóchas пришла к решению, что для нее принципы Кодекса обязательны с момента его принятия, а 39 входящих в нее организаций будут работать над выполнением его требований в течение двух лет. Со времени введения в действие (2008) Кодекс снискал популярность среди членов Dóchas и многих не состоящих в ней организаций. Все они находят Кодекс практичным, понятным, доступным и гибким документом. Поскольку Dóchas как главный подписант пользуется широкой известностью, документ часто печатается в СМИ и привлекает значительный интерес. Dóchas ожидает, что члены родственных организаций будут оказывать на свое руководство существенное давление, чтобы присоединиться к подписантам Кодекса. Она даже предложила государственной программе помощи «Irish Aid» сделать соблюдение принципов Кодекса одним из критериев доступа к ее источникам финансирования.


Опыт Dóchas иллюстрирует широкую популярность широкого консультативного процесса при выработке стандартов подотчетности. Но если многие организации, применяющие подобный подход, получают в итоге слишком упрощенные и выхолощенные стандарты, Dóchas, наоборот, придала своему документу «жесткость», подключив к его разработке профессиональных консультантов и усилив механизм его имплементации требованием «соблюдай или объясни». Конечный результат применения Кодекса предсказывать рано, но ведущее место Dóchas в ирландском секторе НКО и потенциальная привязка Кодекса к государственному финансированию позволяют предположить, что к нему будут относиться гораздо серьезнее, чем к большинству других кодексов, несмотря на его добровольный характер.