Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности

Вид материала

Исследование

Содержание V. выводы Уровни регулирования Сравнение инициатив с ЕС СОМ Проблемы имплементации политики Проблемы, требующие решения Vi. рекомендации Принятие мер по обеспечению честности некоммерческого сектора - общая ответственность государств и некоммерческих организаций. Управлять рисками финансирования терроризма легче всего там, где существуют эффективные и пропорциональные меры надзора и контро В. Европейская Комиссия 2. Содействовать непрерывному обмену информацией, дискуссиям и исследованиям 3. Наращивать потенциальные возможности государств-членов по решению проблем подотчетности и прозрачности 4. Обсуждать со стейкхолдерами различные аспекты проведения политики

Подобный материал:

• Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
• Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
• Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
• Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
• В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
• Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
• Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
• В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
• Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
• Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.

V. ВЫВОДЫ


Общие вопросы

1. Подотчетность и прозрачность могут быть достигнуты многими способами. Здесь требуется целенаправленный подход, гибкость в регулировании деятельности НКО и установлении стандартов подотчетности и прозрачности. Универсального решения этой проблемы не существует, поэтому рассматривать какую-то одну систему в качестве возможной модели для всех стран нецелесообразно. «Главная проблема будет заключаться в сбалансировании высоких стандартов со свободой действий в плане инноваций, разнообразия и оперативного реагирования».²⁵³
   

2. В государствах-членах ЕС действуют многочисленные и разнообразные инициативы государственного и саморегулирования, в той или иной мере влияющие на подотчетность и прозрачность НКО. Во всей Европе наблюдается возрастание интереса к подотчетности и прозрачности НКО. Это происходит в рамках широкого контекста обсуждения проблем управления, подотчетности и прозрачности.
   

3. Успех предпринимаемых инициатив во многом зависит от их одобрения и поддержки со стороны НКО, каким бы способом (системой карательных или поощрительных мер) ни обеспечивалось выполнение нормативных требований. Как подсказывает опыт, важнейшую роль в этом деле играет привлечение сектора НКО к серьезному обсуждению норм, регулирующих их деятельность.
   

4. Подотчетность не имеет какого-то одного (или хотя бы общепринятого) определения. В Отчете анализируется суженное («снизу вверх») определение подотчетности. В то же время некоторые инициативы, являющиеся источником полезной информации и передовой практики, мотивированы или разработаны под влиянием других концепций подотчетности (в расширенном контексте).²⁵⁴ Поэтому при оценке и адаптации передовой европейской практики следует принимать в расчет более широкое понимание термина «подотчетность».
   

5. В отчете обращено внимание на национальные/региональные различия между рассматриваемыми инициативами. Существует целый ряд факторов, определяющих степень эффективности любого регуляторного или саморегуляторного решения. В их числе история страны, ее социальное, экономическое и культурное развитие, правовая система и общая система сдержек и противовесов, а также уровень развития третьего сектора и его нормативно-правовой базы.
   

6. Побудительные мотивы и движущие силы этих инициатив различны. В плане мотивации наиболее четко просматривается тенденция возрастания экономической и политической значимости сектора НКО на национальной и международной арене. Инициативы государственного регулирования мотивированы преимущественно внутренними, национальными причинами, хотя некоторые из них основаны на практическом опыте других стран.
   

7. Время осуществления большинства реформаторских инициатив, выявленных и включенных в данный Отчет, совпадает с изданием рекомендаций FATF SRVIII и ЕС СОМ (2005) 620. Несомненно, в течение ряда последних лет эти документы оказывали известное влияние на политику разных стран. Некоторые государства предприняли общие проверки сектора НКО и/или ввели ряд административных мер, подсказанных рекомендациями ФАТФ (Португалия и Испания); другие до сих пор лишь изучают возможности их выполнения (Дания, Швеция); третьи в последнее время занялись совместно с сектором НКО оценкой и решением возникающих проблем (Великобритания, Нидерланды). В целом же нормативные документы, по-видимому, сыграли довольно скромную роль в реформаторских инициативах, описанных в данном Отчете.
   

8. Оперативная разобщенность ведомств, обеспечивающих выполнение рекомендаций ФАТФ и ведущих надзор за НКО, отмечается как возможный фактор, препятствующий усилению взаимодействия между контртеррористическими программами и регулированием НКО (к примеру, этими вопросами редко занимаются департаменты одного министерства и, если не считать имплементации SRVIII, у них зачастую нет других поводов для взаимодействия). Более того, нередко существуют расхождения в подходах (политических и практических) между регулятором НКО, сообществом органов безопасности и регулятором финансовых преступлений.
   

Уровни регулирования

9. На европейском уровне есть целый ряд инициатив, направленных на повышение подотчетности и прозрачности НКО. На получение конкретных результатов от этих инициатив требуется время, ибо их реализаторам приходится преодолевать разнобой в регуляторной практике и развитии НКО разных стран. Здесь призван сыграть важнейшую роль правильно организованный процесс консультаций.
   

10. Внутри стран инициативы государственного и саморегулирования развиваются параллельно. Они идут рука об руку, и не существует единого шаблона, позволяющего определить, какие из них дают больший эффект в тех или иных сферах регулирования. Однако ряд тенденций указывает на то, что их роли и модели передовой практики формируются с учетом специфики отдельных стран ЕС. В этом отношении примечательны недавно появившиеся модели сорегулирования, посредством которых органы власти возлагают эффективное выполнение нормативных положений на органы саморегулирования НКО (Великобритания, Ирландия, Нидерланды, Эстония).
    

11. Основные тенденции в сфере государственного регулирования: (а) Конвергенция стандартов подотчетности и прозрачности на национальном уровне; однако установление единых для всей Европы стандартов подотчетности и прозрачности – весьма непростая задача, если принять во внимание все многообразие НКО, государственных структур и обществ, в которых они функционируют. (b) Установление более высоких стандартов подотчетности для тех организаций, которые приобрели благотворительный или общественно-полезный статус, по сравнению с теми, кто этого статуса не имеет. (c) Расширение круга организаций, подпадающих под нормативные положения о подотчетности и прозрачности.
    

12. Количество выявленных саморегуляторных инициатив весьма велико, и они приобретают разные формы, отражая широту и многообразие самого третьего сектора. Чаще всего они мотивируются необходимостью гарантировать качество и надежность НКО в глазах доноров и широкой общественности, а также дополнить регуляторные режимы новыми требованиями в целях повышения эффективности всего сектора.
    

Сравнение инициатив с ЕС СОМ

13. Инициативы государственного и саморегулирования в государствах-членах ЕС в огромной мере способствуют имплементации рассматриваемых в данном Отчете трех ключевых документов ФАТФ и ЕС. В частности, множество инициатив можно найти в таких сферах, как требования к регистрации и ведению общедоступной базы данных, требования к бухгалтерскому учету, отчетности и мониторингу НКО.
    

14. Инициативы государственного и саморегулирования также отвечают другим важным рекомендациям трех ключевых документов, а именно: об эффективном межведомственном сотрудничестве; о наличии полномочий на сбор информации, ведение расследований и вмешательство; о применении гибкого, целенаправленного и эффективного политического подхода. Однако инициатив подобного рода меньше.
    

15. Единственными рекомендациями, почти не нашедшими отражения в недавних инициативах стали правила «знай своего клиента» и «знай совего донора». (Полноценное внимание им уделено только в контртеррористической стратегии Комиссии по благотворительности Англии и Уэльса, хотя в аккредитационных схемах и паре других саморегуляторных инициатив тоже содержится ряд базовых норм). Это серьезный пробел, если учесть особую значимость этих положений в ЕС СОМ и «Пояснительной записке» ФАТФ, а также повышенную чувствительность стейкхолдеров к контекстно-зависимой и пропорциональной имплементации (которая, в частности, выражается в трудностях с определением сферы охвата норм национального законодательства о «материальной поддержке»).
    

16. Рассмотренные в данном исследовании инициативы государственного и саморегулирования направлены на решение ряда важных проблем, обойденных вниманием трех упомянутых выше документов. К ним относятся проблемы, связанные с общественно-полезным статусом; бухгалтерский учет и отчетность в НКО; внутреннее управление; сбор пожертвований и прозрачность государственного финансирования.
    

17. Нестыковка сфер, охваченных инициативами государственного и саморегулирования, с рекомендациями ЕС СОМ и ФАТФ указывает на трудности, с которыми сталкиваются MS, пытаясь выполнить эти рекомендации в своих национальных условиях (особенно правила «знай своего клиента» и «знай своего донора»).
    

Проблемы имплементации политики

18. Европейские инициативы по повышению подотчетности и прозрачности осуществляются в широком контексте дебатов по проблемам управления, подотчетности и прозрачности. В своем политическом подходе ЕС СОМ (2005) 620 отдает должное многим элементам этого широкого обсуждения, однако целый ряд регуляторных рекомендаций, судя по всему, зиждется на узком политическом подходе FATF SRVIII. Признание расширенного контекста выполнения рекомендаций более эффективно содействовало бы повышению прозрачности и подотчетности НКО. Но что важнее всего, оно обеспечило бы государства-члены ЕС и НКО более широким набором средств выполнения нормативных требований.
    

19. Приведенные примеры иллюстрируют разные аспекты подотчетности и прозрачности, однако описанные здесь регуляторные решения сами по себе недостаточны. В каждой стране многие элементы комбинируются друг с другом, образуя и взаимно укрепляя структуру подотчетности. Так, свод правил SORP Комиссии по благотворительности, подкрепленный наличием зрелых секторов НКО и бухгалтерского учета и стимулов к соблюдению требований (персональная финансовая ответственность попечителей и строгие правила бухгалтерского учета) комбинируется с более общими аспектами регулирования. Поэтому контртеррористическую политику в применении к НКО следует рассматривать не обособленно, а как неотъемлемую составную часть существующей в государствах-членах нормативно-правовой базы.
    

20. Приведенные примеры показывают, что понятие подотчетности на самом деле гораздо шире тех определений, которые даются в разных документах. Некоторые весьма важные инициативы по повышению подотчетности и прозрачности НКО сегодня не считаются напрямую связанными с минимизацией риска злоумышленного использования сектора НКО. Особое внимание к этим инициативам при обсуждении концепции подотчетности могло бы способствовать выполнению рекомендаций. Например, те НКО, которые развивают у себя структуры подотчетности с упором на получателей помощи, могли бы содействовать в разработке практических методов выполнения рекомендации «знай своего клиента».
    

21. Предметом общего интереса всех стейкхолдеров, участвующих в инициативах по повышению подотчетности и прозрачности, является наращивание потенциала сектора НКО. Поэтому интерес к подотчетности следует тесно увязывать с интересом к другим путям укрепления сектора. Как показывают приведенные примеры, эти пути могли бы включать рекомендации, инструменты, финансирование, участие, а также содействующее законодательство и новаторские регуляторные решения.
    

Проблемы, требующие решения

22. Как показывает Отчет, при всем изобилии инициатив по повышению подотчетности и прозрачности обмен информацией и опытом между ними практически не налажен.
    

Порой обмены такого рода не происходят даже на национальном уровне, но из ряда вон выходит тот факт, что и на транснациональном уровне в рамках ЕС нет четкого ориентира для приобретения знаний и обмена опытом.²⁵⁵ Необходимо будет создать некий механизм проактивного содействия выявлению и обмену передовыми практическими методами, полезными уроками, а также адаптации моделей к условиям разных государств-членов.

23. Отчет также выявил необходимость оказания помощи государствам-членам и НКО в выполнении нормативных требований ЕС СОМ – например, путем создания для государств-членов более широких возможностей для обмена опытом в этой сфере. Более того, просветительская работа и информирование организаций-исполнителей (регуляторов, руководителей правоохранительных органов и т.д.) о секторе НКО, вопросах его подотчетности и прозрачности, возможно, больше всего понадобится в странах с наименее развитой нормативно-правовой базой.
    

24. В целях обеспечения эффективного и высококачественного выполнения требований ЕС СОМ желательно, чтобы ЕК привлекла широкую группу стейкхолдеров к процессу устранения перечисленных выше недостатков. Весьма важно, чтобы к разработке и функционированию механизма содействия, наращиванию потенциала и отработке разъяснений и определений привлекались сами НКО как группа стейкхолдеров, являющихся прямым объектом воздействия регуляторных инициатив.
    

VI. РЕКОМЕНДАЦИИ


А. Принципы, которыми следует руководствоваться


Все стейкхолдеры должны в большей степени руководствоваться принципами, согласованными Советом по вопросам правосудия и внутренним делам 1-2 декабря 2005 г., а именно:

• Принятие мер по обеспечению честности некоммерческого сектора - общая ответственность государств и некоммерческих организаций.
  
• Диалог между государствами-членами, некоммерческим сектором и другими важными стейкхолдерами – ключевое условие построения надежной защиты от финансирования терроризма.
  
• Государства-члены должны непрерывно расширять свои познания о некоммерческом секторе, его деятельности и уязвимых местах.
  
• Прозрачность, подотчетность и надлежащее управление лежат в основе доверия доноров и безукоризненной честности некоммерческого сектора.
  
• Управлять рисками финансирования терроризма легче всего там, где существуют эффективные и пропорциональные меры надзора и контроля.
  

Как отмечалось в разделе «Выводы», инициативы по повышению подотчетности и прозрачности укрепляют третий сектор в более широком смысле, чем узконаправленная борьба против терроризма и отмывания денег. Кроме того, стейкхолдерам важно прийти к углубленному пониманию сектора НКО, механизмов его работы, того какое место в этих механизмах занимают подотчетность и прозрачность, и с какими проблемами сталкивается гуманитарная помощь.


В данных Рекомендациях термин «стейкхолдеры» включает регуляторов НКО, регуляторов финансового сектора, собственно НКО (отдельно взятые и зонтичные группы), доноров и представителей науки. Участие в дискуссиях могли бы по возможности принимать страны-кандидаты и страны-соседи в целях повышения их информированности, понимания проблем и подготовки к принятию проактивных мер у себя дома.


В. Европейская Комиссия


Этот Отчет выявил целый ряд «белых пятен» и сфер, требующих дальнейшей доработки. В Рекомендации 1 описан механизм исправления этих недостатков, а в Рекомендациях 2 и 4 дано более подробное объяснение этих проблем. Их выполнением мог бы заняться «Центр повышения квалификации» (см. ниже), сами НКО или другие экспертные организации, работающие в области повышения подотчетности и прозрачности НКО.


Эти рекомендации были разработаны с учетом их финансовой и организационной выполнимости. В краткосрочной перспективе многие из них могут быть профинансированы за счет существующей программы «Профилактика и борьба с преступностью».²⁵⁶ В долгосрочной перспективе ЕК могла бы рассмотреть возможность разработки политики и программы финансирования инициатив отдельных стран и в масштабах ЕС, направленных на содействие и укрепление прозрачности и подотчетности НКО.


1. Рассмотреть возможность создания «Центра повышения квалификации» для содействия повышению прозрачности и подотчетности НКО, а также в качестве постоянно действующего ресурса информации и обмена.


Этот Центр мог бы существовать в разных формах – от вебсайта до независимой организации (например, НКО). Его главной функцией было бы проактивное содействие обмену информацией между многочисленными заинтересованными инициативами в рамках ЕС. К тому же немалый интерес к подотчетности и прозрачности проявляют многие учреждения, и их просто нужно свести вместе, поощрить и поддержать.


Два варианта проектирования «Центра повышения квалификации»


Самое простое решение – либо создать новый вебсайт, либо прикрепить его к уже существующей и схожей по своим функциям инициативе хост-организации, располагающей достаточными возможностями для того, чтобы им управлять. Его проектирование, информационное наполнение и поддержание осуществлялось бы совместно с ЕК (чтобы гарантировать эффективный охват целевой аудитории). Кроме того, это самое экономное решение.


Альтернативный вариант – финансирование Центра Европейской Комиссией в форме многолетнего контракта на оказание услуг или гранта. Затем ЕК могла бы провести скрупулезную процедуру государственной закупки и предоставить тендер действующей организации, которая возьмется за создание Центра в 2-3-летний срок и обяжется с течением времени содействовать его устойчивому развитию.²⁵⁷ Такой подход создал бы более мощные стимулы для привлечения приватных ресурсов (например, европейских фондов или банков) и основывался скорее на расширении сферы охвата имеющихся институциональных возможностей, чем на их наращивании. Благодаря этому Центр работал бы по принципу «снизу вверх» и обошелся бы дешевле Европейской Комиссии.


Наряду с вебсайтом Центр мог бы использовать другие постоянно действующие механизмы обсуждения. К примеру, можно организовать неформальный «форум-диалог»²⁵⁸ между разными стейкхолдерами и проводить в его рамках тематические встречи и обмены мнениями, содействующие проведению более информированной политики всеми участниками. По своему членскому составу «форум» должен представлять собой сочетание разностороннего профессионального опыта (в секторе развития, международной помощи, регулирования, управления, борьбы с терроризмом, возможно корпоративной подотчетности и т.д.). Встречи могли бы проводиться один раз в год с участием расширенной аудитории. Параллельно можно организовать рабочие группы, которые встречались бы несколько раз в год для обсуждения более узких проблем. Эффективность «форума-диалога» можно измерять путем мониторинга политических инициатив, предпринятых или улучшенных на основе приобретенной на «форуме» информации и опыта. Такой «форум» можно поддерживать и виртуально, т.е. на вебсайте, но, по-видимому, будут необходимы и личные встречи для совместного обучения стейкхолдеров.


2. Содействовать непрерывному обмену информацией, дискуссиям и исследованиям

• Содействовать непрерывному обмену информацией между стейкхолдерами по содержанию и проблемам существующих инициатив, об их мотивации, движущих силах, извлеченных уроках и принятых стандартах, чтобы обеспечить непрерывность обучения.
  
• Рекламировать и содействовать применению различных инструментов, ресурсов и т.д.
  
• Развивать сотрудничество между разными стейкхолдерами на уровне ЕС.
  
• Пропагандировать важную роль консультаций и сотрудничества между органами власти и НКО на национальном уровне. Побуждать государства-члены к поддержке сотрудничества и созданию общенациональных сетей государственных чиновников, которые занимались бы вопросами НКО, уделяя особое внимание обмену передовым опытом.
  
• Изучить возможность поддержки научных исследований по ключевым направлениям политики:
  

1. Примеры новых инициатив по повышению подотчетности и прозрачности и мониторинг эффекта от уже существующих инициатив.
   
2. Риски и уязвимые места сектора НКО, и взаимосвязь между укреплением НКО и повышением подотчетности.
   
3. Практические инструменты повышения подотчетности и прозрачности НКО, а также качества общего регулирования/саморегулирования третьего сектора.
   

3. Наращивать потенциальные возможности государств-членов по решению проблем подотчетности и прозрачности

• Оказывать поддержку и содействовать информированию и просвещению государственных чиновников (в том числе ряда регуляторных и правоохранительных ведомств) и НКО по вопросам подотчетности и прозрачности, обмену передовым опытом, методами и инициативами.
  
• В частности, поддерживать эффективную имплементацию документов ФАТФ и ЕС СОМ в государствах-членах на основе их обсуждения с различными стейкхолдерами и содействовать поддержанию регулярных контактов и обмену информацией между регуляторами НКО и регуляторами в сфере борьбы с финансовыми преступлениями.
  
• Рассмотреть возможность проведения семинара (или ряда семинаров) по взаимному обучению. Это принесло бы немалую пользу государственным чиновникам стран с относительно слаборазвитой нормативно-правовой базой или недостаточно зрелым сектором НКО. Кроме того, странам с более высокоразвитой законодательной структурой было бы полезно поделиться своим опытом и вариантами решения проблем.
  

4. Обсуждать со стейкхолдерами различные аспекты проведения политики

• На основе упомянутых выше Рекомендаций способствовать выработке согласованной цели – укрепления сектора НКО в контексте широкого обсуждения проблем подотчетности и прозрачности между донорами, представителями науки и сообществом практиков.
  
• Предлагаемые темы политических дискуссий:
  

1. Определение НКО. Это поможет государствам-членам выделить приоритетные направления деятельности НКО и, к примеру, выработать рекомендации касательно общественно-полезного статуса.
   
2. Определение подотчетности. Особое внимание следует обратить на контекст, в котором зарождаются инициативы по повышению подотчетности и прозрачности, и включить в обсуждение проблем регулирования НКО те факторы, которые сейчас остаются за рамками дискуссии (например, путем выработки более целостного определения, включающего подотчетность сверху вниз).
   
3. «Знай своего партнера/клиента/донора». Этот принцип крайне важен, поэтому для его соблюдения стейкхолдерам могут очень пригодиться практические определения и инструменты.
   

• Изучать другие политические проблемы, возникающие в ходе обсуждения. Принципы Совета по вопросам правосудия и внутренним делам весьма строги (см. выше), а задачи по укреплению сектора НКО – сложны. Широкое обсуждение обоих этих вопросов может привести к появлению эффективных идей по смягчению рисков, связанных с уязвимыми местами европейских НКО.