Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности
| Вид материала | Исследование |
- Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
- Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
- Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
- Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
- В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
- Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
- Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
- В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
- Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
- Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.
IV.10. GUIDESTAR UK И GUIDESTAR EUROPE – СОЗДАНИЕ ПОЛНЫХ БАЗ ДАННЫХ ПО НКО НА ПЛАТФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
GuideStar UK – полная и всесторонняя база данных, которая в настоящее время выдвигается на роль наиболее востребованного источника сведений о благотворительных организациях Соединенного Королевства. Имея в своем распоряжении официальный реестр благотворительных организаций, а также колоссальный массив информации и мощную поисковую машину, GuideStar UK является важным ресурсом для всех, кто хочет проверить репутацию и послужной список любого количества организаций в этой области. GuideStar UK – это самая известная и самая непростая для воспроизведения в других европейских странах модель лицензированной базы данных по НКО в режиме онлайн. На основе опыта GuideStar UK была создана GuideStar Europe в качестве главного источника информации по организациям третьего сектора в Европе. Сейчас она работает над решениями как национального, так и общеевропейского уровня по преодолению трудностей, связанных с различиями в культурных подходах и законодательных системах разных стран. Ее опыт крайне важен для понимания того, сможет ли данная (или подобная ей) инициатива прижиться на всем европейском пространстве. На данном этапе можно сказать, что, имея четкое видение задачи, запасшись терпением, проведя широкую разъяснительную работу и заручившись поддержкой местных властей, в принципе, можно преодолеть национальные различия и выстроить общеевропейскую систему для повышения подотчетности и прозрачности европейских НКО.
Контекст
GuideStar UK основана на американской базе данных GuideStar (Путеводная звезда), созданной еще в 1994 г. для доступа общественности к детальной информации по НКО, взятой из их ежегодных отчетов Налоговой службе США (IRS).171 Благодаря быстрому успеху этого начинания в Соединенных Штатах модель была взята на вооружение и в Соединенном Королевстве. Созданию GuideStar UK в 2003 г. способствовал Отчет отдела стратегического планирования Секретариата Кабинета министров в 2002 г., в котором говорилось, что уровень информированности общества о деятельности благотворительных организаций не отвечает ситуации. В период своего создания GuideStar UK получила от Казначейства и Кабинета министров грант в размере 2,9 млн. фунтов стерлингов (3,7 млн. евро), а также значительную помощь от организаций-грантодателей и частных доноров в США и Соединенном Королевстве. Сегодня база данных GuideStar UK охватывает около 169,000 организаций – приблизительно 85% благотворительных организаций страны – и имеет годовой бюджет почти 1 млн. ф. ст. (1,3 млн. евро). Существует бесплатный общедоступный сайт.172 Кроме упоминания в официальных отчетах на этом сайте, каждая организация может бесплатно обновить и дополнить информацию о себе. GuideStar UK сегодня предлагает своим клиентам ряд ценных информационных услуг, таких как создание справочников, отчетов, услуги по сбору информации, консультирование. Политики и другие заказчики все чаще полагаются на данные GuideStar UK как на надежный источник информации и охотно платят за ценные сведения.
GuideStar UK служит делу повышения подотчетности и прозрачности, обеспечивая открытый публичный доступ к основной информации о британских благотворительных организациях. Работая вместе с Комиссией по благотворительности в Англии и Уэльсе, GuideStar UK размещает у себя краткую информацию о регистрировании, деятельности, менеджменте и финансах НКО, подающих в Комиссию обязательные годовые отчеты. Пользователь может получить эти сведения, чтобы проверить свои знания о задачах организации, ее юридическом статусе, годовом бюджете, или имена попечителя и штатных сотрудников. Комиссия недавно усовершенствовала свой реестр благотворительных организаций в режиме онлайн173 и предоставляет, в целом, ту же информацию, что и GuideStar UK. Разница заключается в том, что благотворительные организации сами обновляют информацию на сайте GuideStar и добавляют то, что считают необходимым (например, сведения о целях организации и принципах управления). Хотя отсутствие дополнительной информации об НКО необязательно должно негативно восприниматься пользователями, многие организации признают, что тот факт, что они сами могут вносить изменения и дополнения, в глазах пользователя делает информацию на сайте более достоверной. Расширение набора платных услуг GuideStar UK (см. выше) позволит специализированным пользователям – донорам, грантодателям, местным органам власти, исследователям и компаниям – еще эффективнее проводить проверки финансового состояния организации, статистические выборки, оценки показателей деятельности и другие исследования. Следовательно, как легкодоступный источник информации о благотворительных организациях GuideStar UK представляет собой независимое свидетельство того, что НКО можно верить.174
Для европейской общественности, которая несколько отстала в области широкого доступа к надежной и независимой информации об НКО, GuideStar UK – привлекательная модель. GuideStar Europe – проект, совместно финансируемый Европейской Комиссией в ее рамках программы eTEN и правительственными, частными и филантропическими организациями, исследующими возможности реализации системы GuideStar в Венгрии, Германии, Нидерландах и Ирландии (а впоследствии и в других странах Европы как часть международного предложения GuideStar) и на общеевропейской платформе.175 Видя рост благотворительности и возрастающие требования к подотчетности в этих странах и признавая недостаточность надлежащей информации об НКО, ведущие национальные провайдеры по НКО выбрали GuideStar и в течение последних двух лет принимают участие в начальной, исследовательской фазе этого проекта. До конца 2008 г. четыре страны-партнера должны были установить целесообразность применения у себя системы GuideStar. Правительства всех четырех стран в целом поддерживают идею GuideStar как поставщики информации, партнеры или спонсоры, но должны еще прояснить характер своего вклада в данный проект.
Анализ
Адаптировать модель GuideStar UK к условиям других стран Европы оказалось затруднительно. Страны, участвующие в исследовании GuideStar Europe, столкнулись с серьезными проблемами. Самой крупной из них является отсутствие реестров и/или требований к отчетности и функций, хотя бы подобных тем, что имеются у IRS или Комиссии по благотворительности Англии и Уэльса. Отличительной чертой (по сути, повышающей ценность) GuideStar можно назвать то, что вся информация должна быть свежей и полной.176 Таким образом, или государственные органы должны ввести и обеспечить выполнение требований по регистрации и отчетности, или НКО - добровольно подавать стандартизованную и проверяемую независимыми путями информацию. В четырех странах, участвующих в проекте, выработаны подходы по решению этой проблемы, и они могут служить моделью для других стран.
Поучительны уроки проделанных в каждой из четырех стран рыночных исследований экономической целесообразности, а также подготовленных планов ввода системы в действие.177 Ввиду существенных регуляторных, политических и культурных различий все четыре страны пришли к очень разным решениям, которые, тем не менее, имеют один общий знаменатель: стремление предоставлять надежную информацию по НКО для последующего ввода в общеевропейскую базу данных с возможностями эффективного поиска. Эти результаты показывают, что, несмотря на имеющиеся различия, могут быть найдены творческие подходы для достижения во всей Европе большей прозрачности НКО.
Среди четырех стран наиболее последовательно и ближе всех к существующим британской и американской моделям продвигается вперед Ирландия. Хотя в этой стране нет официального реестра благотворительных организаций, разрабатывается соответствующее законодательство (см. раздел об Ирландии в данном Отчете), и GuideStar Ireland может быть введена в действие параллельно, а в идеале вместе с новой системой. У GuideStar Ireland – честолюбивая цель «создать информационно насыщенную реляционную базу данных по приблизительно 8000 ирландских некоммерческих компаний» с не менее чем 350 (!) полями 178 «описательных и фактических данных из регуляторных источников, усиленных и обновленных за счет сведений, которые были дополнительно сообщены самими НКО».179 База данных будет отдельным юридическим лицом и потребует около 2 млн. евро рабочего капитала на первые пять лет.180 Ожидается, что со временем начнет работать механизм самоокупаемости. Сразу после получения финансирования систему GuideStar можно будет развернуть в полном масштабе за 16 месяцев. Ввиду того, что в настоящее время подобной такой базы данных в стране не существует, дублирование функций регуляторных органов не будет представлять проблемы, как это было в Соединенном Королевстве, где до GuideStar уже работала Комиссия по благотворительности.
Партнеры в Венгрии и Нидерландах собирают основную информацию об НКО из государственных источников – регистрационных служб и налоговых органов.181 Однако отсутствие в этих двух странах законодательной основы для подотчетности перед регистрационными органами делает обновление и предоставление достоверных данных сверх того, что указывалось при регистрации, проблематичным. Партнеры GuideStar планируют развить существующие базы данных партнерских организаций (NIOK в Венгрии и CBF в Нидерландах) для расширения имеющейся информации по НКО. В результате системы могут располагать основными данными о приблизительно 50,000 НКО в Венгрии 182 и 20,000 НКО в Нидерландах.183 Более подробные сведения будут, возможно, доступны по приблизительно 10,000 НКО в Венгрии и нескольким тысячам НКО в Нидерландах (которые, тем не менее, собирают больше всего средств).
В Германии благодаря сильной децентрализации системы регистрации НКО возможна ситуация, при которой даже основные данные нельзя будет получить из единого проверенного источника. DZI, местный партнер проекта, на первых порах планирует отталкиваться от небольшого пула проверенных сведений и направлять данные своей полной базы данных об организациях, самостоятельно подающих сведения о себе, в систему GuideStar. Так, возможно, что в начале действия немецкой GuideStar в ней будет не более 2300 организаций; ожидается, что НКО сами начнут присылать свои данные, как только убедятся в полезности существования такой базы.
Существенным препятствием для реализации проекта GuideStar Europe может оказаться и его стоимость. Несмотря на то, что расходы стран будут значительно уменьшены наличием уже разработанной общей платформы GuideStar International, начальные инвестиции и затраты на обслуживание полной базы данных останутся высокими (хотя и значительно ниже, чем в Британии). GuideStar UK полагалась почти исключительно на государственное и частное финансирование, а правительства и частные доноры в других странах Европы, при всей своей поддержке проекта, могут не захотеть профинансировать его работу, особенно если эти средства не вернутся в виде платы за пользование системой. Страны-участницы пока что разработали бизнес-планы, согласно которым оценочная стоимость эксплуатации системы для каждой из них составит около 200,000 евро в год – в зависимости от модели данных, используемых в той или иной стране. По мнению GuideStar Europe, эту сумму можно будет собрать, когда правительства и доноры осознают пользу проверенной и полной базы данных НКО.
GuideStar Europe в настоящее время исследует также осуществимость GuideStar Europe Portal – полной общеевропейской базы данных, основанной на общем техническом стандарте, которая облегчит межгосударственный поиск и будет стимулом для принятия единых стандартов прозрачности всем европейским гражданским обществом. Хотя этот проект находится на ранней стадии, уже очевидно, что его нельзя реализовать на основе существующих платформ GuideStar. Считается, что «транснациональный» подход должен побудить отдельные страны начать работу над созданием своих собственных GuideStar.
В принципе, GuideStar International разработала такую модель, в которой данные из разных стран могут быть размещены на центральной платформе и без учреждения национальных офисов GuideStar. Это требует тесного взаимодействия государственных служб, задачей которых будет направить все необходимые сведения в центральную систему GuideStar. Возможность для национальных организаций самостоятельно посылать информацию сохраняется, но с меньшей вероятностью, и поэтому объем сведений вряд ли будет настолько же большим, как в случае прямого присутствия GuideStar в стране. GuideStar International считает, что развитие «от страны к стране» может идти рука об руку с разработкой центральной платформы и эти два направления только усилят друг друга.
Желание НКО-сектора европейских стран ввести в действие GuideStar уже свидетельствует о готовности предоставить широкой общественности, донорам и специализированным пользователям в Европе надежную информацию об НКО. Именно это и предлагает GuideStar – в виде полной, легкодоступной базы данных с возможностями поиска. Однако, еще не везде ключевые участники процесса – законодатели, регуляторные органы и донорское сообщество – демонстрируют заинтересованность и готовность к сотрудничеству. Поэтому, хотя модель имеет прекрасный потенциал, доказанный опытом Британии, в других странах Европы, очевидно, придется вначале преодолеть значительные трудности, связанные с разной степенью доступности и наличия центральных электронных реестров НКО, отсутствием унифицированных стандартов отчетности и необходимостью иметь жизнеспособную экономическую модель. Тем не менее, защитники GuideStar сохраняют оптимизм и уже сегодня планируют на далекую перспективу. Рыночные запросы, исходящие от пользователей, все более широко пользующихся Интернетом и интересующихся НКО, в сочетании с развивающейся, технически новаторской платформой и информативной структурой самостоятельной отчетности может вызвать к жизни изобретательные решения еще до того, как будут распутаны все нормативные узлы.
IV.11 СМЕШАННАЯ РЕГУЛЯТОРНАЯ МОДЕЛЬ СБОРА ПОЖЕРТВОВАНИЙ В ИРЛАНДИИ184
Реформа законодательства, регулирующего сбор средств на благотворительные цели (fundraising) в Ирландии является важной частью Закона о регулировании благотворительной деятельности 2009 г.185 Самая примечательная его особенность – «модель смешанного регулирования», предложенная в Общей схеме к Закону.186 Очевидно, что это новаторская и гибкая система, соединившая в себе элементы государственного и саморегулирования. Положения Законопроекта также могут служить образцом того, как надо находить имеющиеся узкие места и вовремя обновлять законодательство, чтобы избежать появления новых рисков. После утверждения Нижней палатой парламента Ирландии Законопроект был принят и стал законом в феврале 2009 г. Консультации по элементам закона, касающимся саморегулирования, закончены, и остается завершить обсуждение процесса
имплементации187 предложенной схемы в Департаменте по делам общин, сельских и гэльских регионов перед тем, как учредить Управление по делам благотворительных организаций.
Контекст
Просим ознакомиться с вышеупомянутым анализом Закона о регулировании деятельности благотворительных организаций в Ирландии и содержащимся в нем кратким описанием сектора НКО, законодательно-нормативной базой, в рамках которой он работает, и процессом разработки Законопроекта.
Как и по всему сектору НКО, достоверных данных об объеме сбора средств на благотворительные цели в Ирландии немного. Эту точку зрения подтверждает то, что в свое время было даже заказано исследование188 масштабов и характера этой деятельности в Ирландии. Отчет не дал оценки объема собираемых в стране средств, но в нем отмечалось, что в данной области работает большое количество местных и региональных групп, причем в основном время от времени, и лишь небольшая доля национальных и международных организаций занимается этой деятельностью на постоянной основе.
Смешанная модель появилась в результате того, что стало ясно: законодательный надзор не всегда является самым эффективным методом регулирования. Были опасения, что такой надзор будет чрезмерно сдерживать малые организации, которые, тем не менее, собирают значительную часть средств. «Оценка негативного регуляторного эффекта»189 отметила несостоятельность неуклюжих и дорогостоящих попыток установить законодательный контроль над ежедневными аспектами этой деятельности в Англии и Уэльсе. Вместо этого авторы документа рекомендовали ввести смешанную модель. Есть основания полагать, что таким образом будут обеспечены минимальные стандарты подотчетности и прозрачности с одной стороны и сохранена достаточная гибкость, чтобы учесть разные размеры организаций и неодинаковый уровень профессионализма и быстро приспособиться к изменениям в практике сбора средств.
В добавление к административным и операционным аспектам сбора средств на благотворительность были выявлены и другие пробелы в системе регулирования. Некоторые из них появились из-за того, что ряд новых моментов сбора средств не был отражен в текущем законодательстве, принятом еще в 1962 г.190 Закон так и не нашел эффективного ответа на другие обнаружившиеся пробелы: например, сборщики средств юридически не обязаны направлять собранные деньги на те цели, на которые они были пожертвованы. Поэтому главной мотивацией реформаторов стало желание закрыть имеющиеся бреши в законодательстве и модернизировать его. Общая цель – создать гибкую регуляторную систему, которая создаст условия для распространения в секторе оптимальной практики сбора средств и даст донорам и общественности уверенность в честности и добросовестности благотворительных организаций.
Анализ
«Модель смешанного регулирования» сбора средств является наиболее новаторским аспектом Закона. Данный подход отражает требования ФАТФ, чтобы государство поощряло важную роль саморегулирования, способствовало развитию сотрудничества между государственным, частным и третьим (НКО) секторами (в частности, в области обмена опытом) и занимало гибкую позицию, которая частично облегчит бремя контроля за соблюдением законодательства, не создавая в то же время лазеек в законе. Кроме этого, подход к выработке данного законодательства отвечает требованиям EC COM по максимальному привлечению сектора НКО к выполнению рекомендаций Комиссии.
Также важны предусмотренные Законом меры по выявлению и ликвидации брешей в нынешней системе надзора за сбором благотворительных средств. Они соответствуют
требованиям и EC-COM (005) 620, и FATF SRVIII, включая то, что НКО должны обеспечить целевое использование средств, правительственные органы – ввести в действие национальную регистрационную систему, а право благотворительных организаций на сбор средств представлялось бы только тем НКО, которые зарегистрировались и соблюдают стандарты отчетности.191
«Модель смешанного регулирования» изложена в Общей схеме Закона. Специально оговорено, что у надзора за сбором средств есть две раздельные, но взаимодополняющие функции. Управление и проведение сбора средств регулируются Кодексом добросовестной практики, а выдача разрешений на сбор средств и соблюдение требований подотчетности контролируются законом.
Кодексом добросовестной практики будут установлены стандарты управления сбором средств и ведения повседневной деятельности. В Общей схеме было подчеркнуто, что Кодекс следует выработать в ходе консультаций с сектором НКО. Соответственно был разработан трехэтапный консультационный процесс, который возглавляли и проводили благотворительные организации, но финансировало правительство. Этот процесс был недавно завершен.192 В результате появилось предложение по разработке и мониторингу выполнения Кодекса добросовестной практики, в который вошел «Проект руководящих принципов деятельности по сбору средств» (февраль 2008 г.).193 Эта схема будет воплощена в жизнь еще до создания Управления по делам благотворительности, но ожидается, что поддержка Кодекса станет одним из первых его шагов.
Приведенное в конце документа резюме руководящих принципов деятельности по сбору средств «стремится выйти за рамки минимальных правовых требований, предлагая набор всеобъемлющих принципов и рекомендаций по организации сбора средств. Таким образом, дополняется и развивается правовая структура, в рамках которой работают все благотворительные организации».194 «Принципы» содержат предложения по применению передовой практики управления и проведения сбора средств и признают, что Кодекс, возможно, придется доработать, чтобы отразить отдельные аспекты этой деятельности. В «Принципах» говорится о трех основных правилах – Уважении, Честности и Открытости.
Дальше детально излагаются шесть конкретных аспектов деятельности: Долг перед донорами; Поведение сборщиков средств; Ответственность высших должностных лиц; Честное общение; Финансовая ответственность; Мониторинг и соблюдение требований. Благотворительные организации, которые признают данные принципы, должны подтвердить их выполнение в годовом и балансовом отчетах и других публикуемых материалах. Кроме того, в соответствии с правилом «соблюдай или объясни» организации должны в случае невыполнения каких-то положений Принципов представить объяснение.
Считается, что принятие Принципов – дело добровольного выбора НКО. Было предложено, чтобы жалобы о несоблюдении Принципов рассматривала Группа мониторинга. Группа, в основном состоящая из независимых членов, будет также следить за эффективностью Принципов и работать с сектором для того, чтобы отслеживать и учитывать изменения в практике сбора средств. Однако у Группы будет также статус апелляционного органа. Принципы предусматривают разработку благотворительными организациями собственного механизма рассмотрения жалоб общественности и доноров. Если ответ организаций на жалобы будет неудовлетворительным, то авторы смогут направить их в Группу мониторинга.
И последнее: Закон оставляет последнее слово за министром, который может принимать регуляторные постановления в отношении способа и форм проведения сбора средств, если модель смешанного регулирования даст сбой. Пояснительная записка к Закону гласит, что министр обязан проконсультироваться с Управлением и установить, справился ли со своей задачей Кодекс, и если нет, то чем его заменить. Отчет об осуществимости предлагает изначально установить стандарты оценки успеха или неуспеха Кодекса, согласованные Управлением, Группой мониторинга и сектором благотворительных организаций, занимающихся сбором средств.
Государственное регулирование как часть смешанной модели занимается различными функциями и обязательствами организаций – сборщиков средств, включая использование денег, режим получения разрешений, повышение требований к прозрачности и подотчетности. Все эти изменения являются ответом на недостатки нормативно-правовой базы, регулирующей сбор средств.
Во-первых, Закон устанавливает правовую обязанность использовать собранные средства по назначению, т.е. на цели, ради которых они были пожертвованы. Это важнейшее условие для судебного преследования мошенничества в благотворительности. Во-вторых, в Законе перечислены слабые места системы надзора за благотворительностью и приняты меры к тому, чтобы вся деятельность по сбору средств и все занимающиеся ею благотворительные организации подчинялись нормативным требованиям. Это достигается двумя способами. Закон 1) обязывает все благотворительные организации, занимающиеся сбором пожертвований, зарегистрироваться в Управлении по делам благотворительности и 2) вносит поправку в Закон 1962 г. о сборе средств на улице и путем обхода домов, включив банковский перевод средств в категорию «денежные пожертвования» и выделив категорию «безналичные денежные пожертвования» для обязательств пожертвовать средства. В результате любая публичная деятельность по сбору средств потребует получения разрешения, и все благотворительные организации, занимающиеся сбором пожертвований, должны будут предоставить общественности основные сведения о себе, включая виды деятельности, регистрационный номер, цели, юридический адрес и номер счета. Таким образом, общественность и доноры получают возможность проверить добросовестность организаций, а Управление – дополнительные рычаги для получения этой информации.
Хотя данная инициатива все еще находится на стадии проекта, она уже наметила ценную альтернативную модель, которой могут следовать страны, желающие регулировать процесс сбора пожертвований. Особенно важно, что эта инициатива может использовать сочетание государственного и саморегулирования и таким образом взять лучшее и у того, и у другого. Хотя все проведенные консультации и Руководящие принципы имели успех, сейчас еще рано говорить о том, достигнет ли этот подход своего на практике. Несомненно, однако, что к развитию данной инициативы и ее урокам будет проявлен значительный интерес.
Кроме того, данная инициатива признает, что сбор пожертвований является в первую очередь отношениями двух субъектов – донора и организации и часто имеет неформальный характер. Примечательно уже само стремление разграничить, какие требования могут налагаться в рамках закона, а какие – самими благотворительными организациями.
И последнее: большое значение имеет то внимание, которое авторы закона уделяют новым формам сбора средств. Весьма вероятно, что другие страны ЕС по примеру Ирландии захотят обновить свое законодательство, чтобы отразить быстрые перемены в формах и методах этой деятельности.