Geum.ru

О. В. Бессчетнова Приемная семья: социально-демографический анализ Монография

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   21

4.4. Региональная семейная политика
(на материалах Саратовской области)


Говоря о тенденциях развития и функционирования региональной семейной политики, следует прежде всего обратиться к общей социально-экономической и демографической ситуации области, отметить ряд ее характерных особенностей. Развитие демографической ситуации в Саратовской области в целом отражает тенденции демографического развития РФ, а по основным показателям определяется общими тенденциями демографического развития развитых стран, к которым можно отнести низкий уровень рождаемости, высокий уровень смертности, практически исчерпанный миграционный потенциал.

На начало 2007 г. численность постоянного населения области составила 2 595,3 тыс. человек. Из общего числа жителей: городских — 1 917,7 тыс. человек (74 %), сельских — 677,6 тыс. человек (26 %). Необходимо отметить, что половина населения области проживает в 3-х городах: Саратове (841 тыс. чел.), Энгельсе (201 тыс. чел.) и Балаково (200 тыс. чел.)263.

Современная демографическая ситуация в Саратовской области, как
в России в целом, остается довольно сложной. В 2006 г. число умерших
в 1,7 раза превысило число родившихся (в 2005 г. — в 1,9 раза). Наибольшая естественная убыль была отмечена в Романовском, Аркадакском, Турковском, Духовницком, Самойловском, Базарно-Карабулак-ском, Ртищевском, Хвалынском и Вольском районах. Однако в 2006 г.
в регионе наблюдалась положительная динамика отдельных показателей демографического развития.

В 2006 г. абсолютная естественная убыль населения равнялась 16 777 человек (в 2005 г. — 20 305 человек). За 2007 г. общий коэффициент естественной убыли уменьшился с 7,8 до 6,5 на 1 000 жителей или на 16,7 %. Причиной замедления темпов естественной убыли населения явилось сокращение смертности и увеличение рождаемости населения264.

В Саратовской области в течение 2006 г. умерло 40 494 чел., что на 7,9 % меньше, чем за 2005 год. Общий коэффициент смертности в 2006 г. составил 15,6 чел. на 1 000 населения (в 2005 г. — 16,8 чел. на 1 000 населения). Высокий уровень смертности наблюдался в Аркадакском, Хвалынском, Романовском, Духовницком, Турковском, Базарно-Карабулакском, Самойловском, Аткарском и Вольском муниципальных районах.

Тенденцию к снижению имеет показатель младенческой смертности. В течение 2006 г. зарегистрировано 212 случаев смерти детей в возрасте до 1 года, это на 1,2 % меньше, чем за предыдущий год. В 2006 г. общий коэффициент младенческой смертности составил 9,0 на 1 000 родившихся (в 2005 г. — 9,1), в Саратовской области этот показатель находится на отметке ниже, чем в целом по Российской Федерации.

Одним из факторов, позитивно сказавшихся на снижении показателя естественной убыли населения, явился рост рождаемости. В 2006 г. в Саратовской области родилось 23 717 человек, что на 78 человек больше, чем в 2005 г. Общий коэффициент рождаемости в 2006 г. составил 9,1 на 1 000 населения (в 2005 г. — 9,0). В территориальном разрезе самые высокие показатели рождаемости зафиксированы в Александрово-Гайском, Новоузенском, Ровенском, Озинском, Питерском, Перелюбском и Екатериновском районах.

Кроме того, обозначилась тенденция к увеличению миграционного прироста населения Саратовской области. В 2006 г. в область прибыло 48,5 тыс. человек, убыло — 45,1 тыс. человек, миграционный прирост составил 3,4 тыс. человек (в 2005 г. — 2,4 тыс. человек)265.

В 2006 г. проходила реструктуризация коечного фонда и оптимизация сети медучреждений, на областной уровень были переведены учреждения, оказывающие специализированную медицинскую помощь. По данным на 1 января 2007 г. в области насчитывалось 103 больничных учреждения, 270 амбулаторно-поликлинических учреждений, 960 фельдшерско-акушерских пунктов, 63 отделения общей врачебной практики и 59 отделений «скорой помощи». Функционировало 23 511 круглосуточных коек, по сравнению с 2005 г. число круглосуточных коек сокращено на 1,4 %.

В 2006 г. деятельность министерства в сфере здравоохранения была направлена на повышение доступности и качества медицинской помощи, проведение мероприятий по предупреждению болезней и других угрожающих жизни и здоровью состояний.

В Саратовской области, как и во всей стране, в структуре причин смертности населения на первом месте остаются заболевания системы кровообращения, их удельный вес составляет 59 %. На втором — смертность от новообразований (12,6 %), на третьем — от несчастных случаев, отравлений и травм (11,7 %). В результате проводимого комплекса мероприятий наметилась тенденция к снижению показателей смертности от основных причин, а также от ряда заболеваний социального характера. Снизилась смертность от сердечно-сосудистой патологии — на 4,1 % (958,4 на 100 тыс. населения в 2005 г. и 918,8 на 100 тыс. населения в 2006 г.), новообразований — на 4,2 % (206,9 на 100 тыс. населения в 2005 г. и 198,8 на 100 тыс. населения в 2006 г.), от неестественных причин — на 7,2 % (202,2 на 100 тыс. населения в 2005 г. и 187,6 на 100 тыс. населения
в 2006 г.).

Одним из факторов снижения показателей смертности явилась ориентация здравоохранения области на раннюю диагностику и профилактику. По итогам 2006 г. на диспансерном учете в области состоит 1 056 587 человек, что составляет 40,7 % от численности проживающего населения.
В 2005 г. этот показатель составлял 39,7 %. Увеличение числа лиц, находящихся под диспансерным наблюдением, произошло в основном за счет трудоспособного населения. Удельный вес данной возрастной категории в диспансерной группе увеличился в 2006 г. на 2,5 % и составил 74,9 %.
В то же время в Дергачевском, Самойловском районах процент лиц трудоспособного возраста в диспансерной группе ниже 70 %. Смертность
в диспансерной группе взрослого населения в 2006 г. в сравнении с 2005 г. снизилась с 0,91 % до 0,71 %266.

В результате проводимых профилактических мероприятий в 2006 г. впервые установлен диагноз артериальной гипертонии у 15 850 человек (7,5 на 1 000 населения), распространенность артериальной гипертонии выросла по сравнению с 2005 г. на 7,1 % (75,0 на 1 000 населения). Об улучшении выявляемости онкологической патологии свидетельствует тот факт, что на 6 % увеличилось количество выявленных больных с I и II стадиями заболевания.

Немаловажным фактором, способствовавшим улучшению показателей смертности населения, стала реализация программы дополнительного лекарственного обеспечения. По данным отделения Пенсионного фонда по Саратовской области, в 2006 г. право на получение набора социальных услуг имели 200 тыс. человек, пользовались льготой — 97 399 человек. Несмотря на то, что количество льготополучателей, сохранивших за собой право пользования набором социальных услуг в 2006 г. снизилось
в 2 раза по сравнению с предыдущим годом, а количество реально обратившихся за лекарственной помощью в течение 2006 г. составило 66 % от пользующихся этим правом, объем выписки льготных рецептов вырос по сравнению с 2005 г. в 1,2 раза.

Уровень жизни, социально-трудовые отношения, благоприятные тенденции в развитии экономики Саратовской области в 2006 г. положительно сказались на показателях уровня жизни населения. В 2006 г. рост денежных доходов населения (118,4 % к 2005 г.) опережал рост уровня инфляции (108,3 % к 2005 г.). Реальные доходы населения возросли на 9,3 %. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума
сократилась до 24,7 % (в 2005 г. — 25,7 %).

Средняя заработная плата по области за 2006 г. выросла на 26 % и составила 7 170,8 р., (в 2005 г. 5 705,2 р.), превысив уровень, предусмотренный на 2006 г. областным трехсторонним Соглашением и Программой социально-экономического развития области (6 800 р.). На 40 % возросла средняя заработная плата в Ершовском, Новоузенском, Озинском, Ровенском, Турковском и Федоровском районах.

В отраслях социальной сферы заработная плата увеличилась в среднем на 31,5 %: в здравоохранении и предоставлении социальных услуг — на 35,5 %, образовании — на 27,9 %, в учреждениях культуры — на 32,3 %.

В соответствии с Едиными рекомендациями Российской трехсторонней комиссии приняты постановления Правительства области о повышении заработной платы работников государственных учреждений с 1 мая 2006 г. — на 15 % и с 1 октября 2006 г. — на 11 %.

Общая сумма средств, привлеченных на охрану труда из всех источников финансирования, составила 1,8 млрд р. Рост финансирования мероприятий по улучшению условий и охраны труда на 1 работающего по сравнению с 2005 г. составил 7,1 % (3  000 р. на 1 работающего).

Проводимая работа позволила в 2006 г. в 1,3 раза (с 50 до 38 человек) снизить количество погибших в результате несчастных случаев на производстве. Уровень производственного травматизма в Саратовской области на 22,6 % меньше, чем в среднем по России.

В 2006 г. деятельность министерства в сфере социальной поддержки была направлена на развитие и повышение эффективности системы социальной защиты и социального обслуживания населения. Завершена работа по модернизации управления сферой социальной поддержки населения. В 42 районах области созданы и функционируют территориальные органы министерства. Услугами центров социального обслуживания населения в 2006 г. воспользовались более чем 410 тыс. жителей области
(в 2005 г. — 409 тыс. человек).

В 2006 г. в области насчитывалось 348 тыс. семей, в которых воспитывалось 497 тыс. несовершеннолетних детей, 10 тыс. семей имели статус многодетных. 2006 год стал первым годом реализации областного закона «О мерах социальной поддержки многодетных семей Саратовской области». Социальной поддержкой воспользовалось более 10,7 тыс. многодетных семей. Дополнительное единовременное пособие при рождении третьего ребенка (2 000 р.) выплачено на 761 ребенка; более 7 тыс. многодетных семей получили денежные выплаты на приобретение школьной и спортивной одежды и обуви; 28 многодетных семей, имеющих семь
и более несовершеннолетних детей, получили автомашины «ГАЗель».

В 2006 г. дополнительно создано 4 центра социальной помощи семье
и детям «Семья» в Федоровском, Аркадакском, Лысогорском и Пугачевском районах. Действующие 13 центров обслужили более 29 тыс. семей. Количество услуг, оказанных данными учреждениями населению, выросло в 1,3 раза; в том числе в 1,4 раза увеличилось количество услуг, предоставленных сельскому населению. Комплексное социальное сопровождение на основе индивидуальных программ реабилитации осуществлялось
в отношении 4 826 семей и 8 557 детей. В результате в 2006 г. в связи
с улучшением ситуации в семьях было снято с социального патронажа
в центрах «Семья» 1 148 семей (на 42,6 % больше, чем в 2005 г.), переведено на менее жесткий режим контроля 1 154 семьи (это на 28,7 % больше, чем в 2005 г.).

Активно развиваются семейные формы реабилитации детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей. В 2006 г. количество семейных воспитательных групп увеличилось в 2,7 раза, что позволило повысить в 4 раза охват реабилитационными мероприятиями несовершеннолетних (с 95 детей в 2005 г. до 388 — в 2006 г.). В 11 социально-реабилитационных центрах и приютах в 2006 г. прошли реабилитацию более 2 тыс. детей, попавших в трудную жизненную ситуацию. По завершении курса реабилитации более 70 % детей было возвращено в биологические семьи.

Исходя из анализа социально-демографической структуры населения
в области, можно сделать вывод о том, что самым распространенным типом семьи по составу являются семьи, состоящие из одной брачной пары с детьми и без детей — 59,4 %, из них около половины — 47,6 % имеют детей до 18 лет. Более 15 % составляют неполные семьи, состоящие из матери (отца) с детьми. Численность детей за межпереписной период сократилась на 19,5 %267.

Регионы Российской Федерации в настоящее время выступают в качестве самостоятельных субъектов семейной политики. Этот процесс, с одной стороны, оптимизирует взаимодействие семьи и государства, а с другой — усложняет его, так как возникают альтернативные трактовки роли семьи и ее места в структуре социальных преобразований различными субъектами семейной политики.

В общероссийском масштабе на фоне нарастания региональных различий по основным параметрам благосостояния следует отметить противоречивость динамики реформ в семейной сфере, как по целевой направленности, так и по территориальному охвату, неразработанность программ семейной политики, критериев оценки положения семей в регионе, механизмов реализации намеченных мер, слабую координацию действий, неэффективное использование ресурсно-финансового потенциала.

Объективно российская региональная политика строится как политика государства с федеральным устройством и с учетом особенностей и условий транзитивного общества. По справедливому утверждению Ф. А. Ильдархановой, «государственная семейная политика по сути решаемых ею проблем является комплексной, межотраслевой и затрагивает широкий спектр вопросов, которые должны быть освещены в семейном законодательстве, включая комплекс правовых норм, регулирующих не только отношения между членами семьи, но и отношения семьи и государства, где региональный аспект является одним из наиболее значимых»268.
С другой стороны, для развития региональной государственной семейной политики актуальным является учет социального потенциала региона, интегральных характеристик, как имеющихся, так и перспективных возможностей любого общества. В связи с этим, в последние годы вопрос разработки региональной семейной политики приобретает все большее значение. Этому способствуют определенные позитивные тенденции, складывающиеся в отношениях семьи и государства. Среди них: повышение уровня осознания необходимости введения радикальных мер семейной политики; выделение семейной политики в самостоятельную область и сферу компетенции из социальной и демографической политики; появление различных типов и моделей семьи, разнообразие форм семейного поведения; совершенствование нормативно-правовой базы, в основе которой лежит единство прав и обязанностей семьи; формирование новых территориальных властных структур, целенаправленно занимающихся решением семейных проблем; появление и широкое распространение негосударственных, общественных и благотворительных организаций как субъектов семейной политики.

Большинство из существующих региональных программ имеют локальный и утилитарный характер, т. к. в них отсутствует мировоззренческий, научный и теоретический базис, они, в основном, ориентированы на социальные потребности отдельного индивидуума. Практически не учитывается духовный и культурный потенциал региона. К настоящему времени в содержании теоретических исследований недостаточно раскрыт региональный аспект института семьи и проводимой на его основе семейной политики, слабо исследован комплекс трудно определимых, но имеющих важное социально-психологическое влияние на семейную сферу совокупности природно-географических, поселенческо-демографических, этносоциальных, социокультурных и иных условий, что приводит к бессистемному использованию духовно-материального потенциала социальных партнеров, негосударственных субъектов семейной политики — общественных, коммерческих, религиозных структур, средств массовой информации.

Кроме того, на региональном уровне вопросы семейной и демографической проблематики не интегрированы, как правило, в сферу деятельности всех органов представительной и исполнительной власти, аспекты деятельности которых часто не учитываются при формировании структур государственной власти и управления, при определении номенклатуры их функций. В последние годы из-за отсутствия учета мировоззренческого, научного, нормативно-правового, информационного и методического обоснования многие различные по содержанию, целевой направленности и территориальному охвату программы укрепления и развития семьи оказались не в состоянии обеспечить комплексный, системный подход к решению задач семейной политики, оставались локальными и утилитарными по своему характеру, неэффективными по результатам.

Можно отметить также наличие плюрализма в подходах к обоснованию методологии, выбору технологий, механизмов стабилизации института семьи, что сдерживает процесс его реформирования. На ментальном уровне идеология семейной политики в современном российском обществе отсутствует, ее нормативно-правовые основы и критерии эффективности взаимодействия семьи и государства не разработаны. Современные научные представления о сущности семейной политики государства опираются на процесс развития теоретических представлений о семье и ее социальном взаимодействии с обществом. На этой основе решается вопрос о предмете семейной политики, который выделяется среди проблем общесоциального характера и отражает специфику функционирования семьи как социального института и субъекта семейной политики.

Подобное положение связано с принятием ряда федеральных законов о разграничении полномочий власти, в связи с чем основная нагрузка по решению важнейших вопросов социальной поддержки семей с детьми, детей-сирот, беспризорных и безнадзорных легла на плечи регионов, которым пришлось принимать собственные законы, разрабатывать программы, решать финансовые и организационные вопросы исходя из различной степени готовности регионов, финансовых возможностей и разного понимания значимости решения проблем семьи и детей. В настоящее время есть субъекты РФ, где этими вопросами занимаются давно и семейная политика реализуется довольно успешно: созданы специальные структуры, налажено конструктивное взаимодействие между исполнительной, законодательной властью и общественными организациями. Другие регионы пока находятся в поиске эффективных механизмов решения социальных проблем семьи и детей. Есть и такие, где еще не пришли
к пониманию необходимости работы с семьей, а ее проблемы решаются по остаточному принципу.

Анализ региональных концепций семейной политики, принятых в ряде субъектов Российской Федерации, например, Калужской, Самарской, Свердловской, Саратовской и других областях, представляет собой конгломерат различных государственных и общественных структур, средств
и методов ее проведения, в соответствии с разнообразными правовыми, экономическими, культурно-этническими, географико-климатическими
и другими условиями региона. Такое разнообразие говорит о том, что по своей сути, содержанию, методам и способам исполнения региональная семейная политика намного богаче государственной. Тем не менее, при разработке региональной стратегии укрепления и стабилизации семьи,
не следует зацикливаться на вопросах брачно-семейных отношений
и социальной защите, ориентированной на индивидуума и не учитывающей интересы семьи как социальной общности, ее роли в адаптационных процессах. Таким образом, рассматривая регион как социально-террито-риальную общность, отражающую целостную систему, характеризующуюся постоянными связями населения, обладающую административной хозяйственно-экономической самостоятельностью, социальной и производственной инфраструктурой, системой управления, можно с уверенностью утверждать, что он значительно больше приближен к индивиду
и семье по сравнению с федеральным уровнем, поэтому именно региональный аспект в государственной семейной политике должен являться тем фундаментом, на котором строится ее суть.

Говоря о реализации семейной политики в Саратовской области, следует отметить, что за период с 1999 по 2006 гг. правительством области были предприняты меры, направленные на разработку, совершенствование нормативно-правовой базы и реализацию социальных программ, способствующих укреплению духовно-нравственных основ и ценностей семьи, защите прав и интересов женщин и детей. Помимо прочих, с 1999 г.
в области были приняты следующие законы:
  • от 10.01.2000 г. № 7-ЗСО «О социальной защите населения Саратовской области»;
  • от 14 декабря 2001 г. № 62-ЗСО «Об оплате труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемной семье»;
  • от 31 мая 2004 г. № 24-ЗСО «О дополнительных мерах социальной защиты малоимущих граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг»;
  • от 26 января 2005 г. № 60-ЗСО «О лекарственном обеспечении населения Саратовской области»;
  • от 28 апреля 2005 г. № 33-ЗСО «Об образовании»;
  • от 28 апреля 2005 г. № 39-ЗСО «О предоставлении жилых помещений в Саратовской области» и другие.

Ведущим направлением деятельности в рамках Года Семьи (Указ Президента РФ от 14.06.2007 № 761 «О проведении в Российской Федерации Года Семьи»269) является развитие мер социальной поддержки семей
с несовершеннолетними детьми. С 1 января 2008 г. базовый размер ежемесячного пособия на ребенка увеличился до 225 р., на детей одиноких матерей до 450 р., на детей многодетных матерей (отцов), военнослужащих и детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, до 337,5 р. Расходы на финансирование закона в 2008 г. составят 805 млн р.270.

Дополнительное единовременное пособие (2 000 р.) при рождении третьего и последующих детей в 2007 г. было выплачено 1 346 многодетным семьям, более 7 тыс. многодетных семей получили денежные выплаты (1 000 р.) на приобретение школьной и спортивной одежды, обуви, более 8 тыс. многодетных семей (по 120 р. на каждого члена семьи) — на посещение театров.

Дополнительно к мерам социальной поддержки, реализуемым в рамках Закона Саратовской области «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Саратовской области», с 1 января 2008 г. предусмотрена ежегодная выплата в размере 1 000 р. на каждого ребенка, посещающего занятия в физкультурно-спортивных сооружениях, из семей, в которых среднедушевой доход не превышает величины прожиточного минимума, установленного в области.

С 1 января 2008 г. выплачивается 14 тыс. р. в качестве единовременного пособия беременным женам военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и ежемесячное пособие (6 тыс. р.) на детей в возрасте до 3 лет военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.

В области действует система льготной оплаты коммунальных услуг, введены бесплатный проезд, посещение учреждений культуры и спорта,
а также предусмотрено бесплатное обеспечение транспортом многодетных семей, имеющих семерых и более детей271.

В ноябре 2007 г. была принята областная целевая (комплексная) программа дополнительных мер по улучшению демографической ситуации
и поддержке семей в Саратовской области на 2008—2010 гг. Общий объем финансирования программы составит на 3 года более 2,3 млрд р. Особое внимание в программе уделено увеличению объемов высококвалифицированной медицинской помощи беременным и детям, созданию современных условий рождения и выхаживания новорожденных, предусмотрено строительство нового перинатального центра, детских дошкольных учреждений.

Кроме того, в области реализуются Концепция развития системы адресной социальной помощи населению, в рамках которой внедрен программный комплекс по учету населения, нуждающегося в социальной помощи; 26 декабря 2005 г. постановлением Правительства области была утверждена Концепция семейной политики Саратовской области на 2006—2010 гг., а также Концепция демографической политики Саратовской области на период до 2015 г. Помимо этого разработаны и действуют социальные программы «Дети Саратовской области», «Охрана репродуктивного здоровья населения», «Молодежь Саратовской области», «Обеспечение жильем молодых семей в Саратовской области».

В настоящее время в Саратовской области, как и в целом по России остро стоят проблемы социального сиротства, увеличения семей группы «риска» и семей, находящихся в социально опасном положении. При ежегодном уменьшении количества детей и подростков сохраняется тенденция к увеличению числа детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Причинами, по которым дети остаются без попечения родителей (одного из них), выступают бедность, злоупотребление алкоголем, отсутствие внимание к детям, пренебрежение к их потребностям со стороны родителей.

По России численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на 1 января 2005 г. составила 2,1 % от общей численности всех детей в возрасте от рождения до 18 лет. Для сравнения, по данным Всемирного банка, к 2000 г. в Англии эта цифра составляла 0,5 %, США — 0,69 %, Германии — 0,89 %272. Подавляющее число детей — 95 %, живущих в детских домах и интернатах, — составляют «социальные сироты». Это дети, чьи родители живы, но либо добровольно отказались от своих родительских прав, либо были лишены этих прав по решению суда273. Другую группу детей, находящихся в школах-интернатах, составляют дети из неблагополучных семей. Эти семьи не отказались окончательно от своих детей, но передали их временно под опеку государства. Существуют также тысячи детей, в течение долгого времени живущие в приютах, хотя формально их берут туда только на короткий период.

В Саратовской области наметилась тенденция к снижению числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, начало 2006 г. общая численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составляла 8 742 ребенка (по сравнению с 9 517 человек в 2005 г.), из которых в системе интернатных учреждений содержалось 2 777 человек, в детских домах-интернатах для детей-инвалидов — 286, в домах ребенка — 195, в специализированных учреждениях для несовершеннолетних — 260 человек, нуждающихся в социальной реабилитации (в том числе в семейных воспитательных группах). Общее число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в семьях граждан составляло 5 965 человек, из которых находились под опекой (попечительством) — 5 163; усыновленных российскими гражданами — 715; воспитывающихся в 26 приемных семьях — 87 детей274.