Geum.ru

О. В. Бессчетнова Приемная семья: социально-демографический анализ Монография

Вид материалаМонография

Содержание


4.3. Семейная политика России на современном этапе: содержание и специфика
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   21

4.3. Семейная политика России
на современном этапе: содержание и специфика


Одним из направлений социальной политики государства является государственная семейная политика. Семья как социальный институт функционирует в социуме, подвергается его воздействиям, реагируя на них, стремится приспособиться к реальным условиям, модернизирует свои функции и формы взаимодействия с обществом, которое через свою политику выражает отношение к «семейному образу жизни», реализует определенные социальные цели в отношении семьи. Первоочередным
в процессе формирования научных основ семейной политики является определение ее категориально-понятийного аппарата.

Сам термин «семейная политика» в отечественной научной литературе используется относительно недавно, с 1970—1980-х гг. Его распространению, прежде всего в научной литературе, средствах массовой информации, способствовало принятие Концепции государственной семейной политики Российской Федерации, а также подписание в 1996 г. Указа Президента РФ «Об основных направлениях государственной семейной политики»231. Следует также отметить доклад «О положении семей в Российской Федерации», в котором активно используется указанный термин, разъясняется обозначаемое им понятие, выделен самостоятельный раздел «Государственная семейная политика»232.

В то же время этот термин получил широкое распространение на международном уровне, в документах ООН и других международных организаций, государственных актах многих стран мира. В 1991г. в Москве была проведена первая в России конференция на национальном уровне Международного союза семейных организаций (UIOF) «Глобальная семейная политика и права семьи».

В отечественной научной литературе даются следующие определения понятия «семейная политика». Так, В. В. Елизаров отмечает, что «точной и общепринятой дефиниции пока нет»233, сам характер употребления понятия «семейная политика» свидетельствует о том, что специалисты
не настаивают на строго однозначном использовании данного термина, рассматривая семейную политику как область одновременно и социальной, и демографической политики, акцентируя внимание, в зависимости от профессиональных интересов, на демографических, социальных, культурных, медицинских и других ее аспектах. Знания о семье, ее проблемах и закономерностях развития, полученные социологами, демографами, экономистами, составляют информационную и методологическую основу для формирования целей и задач семейной политики, для разработки
механизмов и конкретных программ ее реализации. В предлагаемых специалистами определениях можно выделить несколько основных подходов, обусловленных главным образом пониманием цели семейной политики.

Часть ученых отождествляют семейную политику с социальной защитой, сводят ее фактически к пособиям, компенсациям и льготам, Так, автор статьи «Социальная политика» в энциклопедическом словаре «Народонаселение» рассматривает семейную политику как «систему мер помощи семьям с детьми»234.

По мнению чешских ученых, «семейная политика не может быть однозначно идентифицирована ни как социальная, ни как экономическая. Мы не должны принимать неправомерное и, в сущности, опасное отождествление производственной и социальной сфер, социальной и семейной политики, семейного и женского вопросов. Семья является первичной ячейкой общества, причем как социальной, так и экономической»235. Из данного тезиса вытекают два важных вывода: отождествление целей социальной (в том числе семейной) и экономической политики приводит
к серьезным последствиям в социальной практике; семейная политика
не подменяет другие направления государственной политики, а обеспечивает в процессе их разработки и реализации учет интересов семьи.

Другая группа ученых, в основном демографы, включают семейную политику в состав демографической (или социально-демографической политики), что, на наш взгляд, неправомерно сужает значение политики
в отношении семьи; сводит ее практически к репродуктивной функции, ограничивает возможности воздействия на другие направления социальной политики. Такой подход проявляется в следующем определении: «Семейная политика, выступая как органическая часть социально-демографической политики, специфична по своим целям и отчасти по методам их достижения...»236.

Важно подчеркнуть глобальную тенденцию, которая заключается
в переходе от «демографической семейной политики», стимулировавшей рождаемость, к «политике, стимулирующей жизнедеятельность семьи», ее потенциал, внутренние возможности. Семейная политика, которая традиционно связывалась с демографическими процессами, все чаще рассматривается в широком контексте — как опосредованный механизм воздействия на жизнедеятельность семьи, создание условий для ее успешного функционирования в социуме.

По мнению А. Г. Вишневского, семейную политику можно понимать как относительно узкую сферу воздействия на распространение тех или иных типов или моделей семьи, форм семейного поведения. Возможна
и более широкая трактовка, включающая в сферу компетенции семейной политики всю деятельность, непосредственно направленную на изменение или сохранение условий жизни семей, повышение их благосостояния и улучшение социального самочувствия, нейтральную по отношению
к конкретным типам и моделям семьи или формам семейного поведения. Наконец, можно раздвинуть области семейной политики еще шире и считать ее ответственной за побочные последствия всех решений, которые принимаются в различных сферах социальной жизни (в экономике, политике и пр.), которые не направлены специально на семью, но вольно или невольно оказывают на нее влияние237.

«Государственная семейная политика, — отмечается в докладе «О положении семей в Российской Федерации», — представляет собой целостную систему мер экономического, правового, социального, информационно-пропагандистского и организационного порядка, адресованных непосредственно семье <…>. В последние годы прослеживается тенденция выделения семейной политики в качестве относительно самостоятельного направления социальной политики, имеющей свою идеологию, структуры управления, основные формы, механизмы реализации, законодательную, кадровую, научную и информационную основы. Однако об окончательном выделении семейной политики пока говорить преждевременно...»238.

Мы разделяем положение, высказанное, в частности, С. В. Дармодехиным о том, что семейную политику следует рассматривать как самостоятельное направление государственной политики, которая имеет свой предмет и «не растворяется» в социальной политике. Она представляет собой целенаправленную деятельность государства и других субъектов политики, ориентированную на обеспечение социальной безопасности семьи, ее благополучие, укрепление и развитие семьи как важнейшего института общества, создание необходимых условий для ее функционирования и успешного выполнения социально значимых функций239.

В соответствии с этим подходом специфика семейной политики заключается в том, что она определяет приоритеты социальной политики
и различных ее направлений (экономическая, жилищная, социокультурная, занятости, сфера услуг и др.). «Острие социальной политики государства, — справедливо считает М. С. Мацковский, — должно быть направлено на семью. Социальная политика должна стать семейной»240.
И, прежде всего, по следующим причинам: в семьях проживает подавляющее большинство населения России; экономические и моральные проблемы общества концентрируются в семье, отражаются на ее жизнедеятельности; семья выполняет исключительную по своей значимости для общества функцию по рождению, воспитанию и социализации детей; наконец, семья берет на себя основную часть забот о престарелых и инвалидах.

Попытки выработать универсальное определение социальной семейной политики, которое могло бы стать точкой отсчета для ее разработки
и анализа, предпринимались отечественными авторами неоднократно. Их подходы, как правило, подчеркивают направленность целей социальной политики на поддержку того или иного типа семей.

Р. Титмус предлагает свое определение семейной политики «как совокупности принципов, регулирующих деятельность государственных
и негосударственных агентов, направленную на достижение специфических целей посредством обеспечения благосостояния семьи, минимального уровня доходов и реализацию мер прогрессивного перераспределения ресурсов, чтобы добиться развития общества, реализуя, таким образом, принцип социальной солидарности»241. В зависимости от фокуса семейной политики и степени ответственности, принимаемой государством за семейное благополучие, Л. Хантрайз и Л. Ф. Хардинг выделяют три типа семейной политики: эксплицитный, имплицитный, негативный.

Эксплицитная семейная политика является самостоятельным направлением социальной политики, содержащим четко прописанные меры, нацеленные на семью и подразумевающие акцент на социальной защите
в решении широкого круга проблем семьи. Она основана на принципе перераспределения, отличается высоким уровнем социально политического контроля за состоянием семьи. Имплицитная семейная политика принимает во внимание проблемы семьи, но при этом отдельная сфера семейной политики не создается. Предпринимаемые меры довольно избирательны. Негативная политика отвергает вмешательство в дела семьи, поэтому обосновывает отсутствие семейной политики, в то же время предпринимаются действия, которые в значительной степени влияют на семью.

Признание семьи в качестве центра общественной системы структурного базисного образования российского общества, основного ресурса «самореабилитации» характеризует эксплицитную направленность семейной политики, декларируемую как на федеральном, так и региональном уровнях. В то же время сфокусированность системы мероприятий на «специфических проблемах семьи, связанных с реализацией ее основных социальных функций: репродуктивной, экономической, жизнеохранительной, воспитательной», а также на обеспечении социальной защиты наиболее уязвимых групп населения свидетельствует об избирательности, имплицитности деятельности субъектов семейной политики.

В связи с этим немаловажными представляются следующие факты. Во-первых, из перечисленных выше проблем семьи, в качестве таковых самой семьей отмечается только наличие экономических проблем, ослабление же репродуктивной и социализирующей функций семьи вызывает озабоченность в большей степени на государственном уровне в связи
с ухудшением демографической и криминогенной ситуации в стране. Во-вторых, эксплицитная семейная политика не ограничивается лишь социальной защитой семей, а также отдельных групп населения, находящихся в особо сложных жизненных обстоятельствах. Социальная защита представляет собой лишь одно направление из общей системы мер и играет вспомогательную роль. Отказ от принципа патернализма в отношениях между семьей и государством предполагает разработку адаптационных механизмов, активизирующих возможности семьи выступать не столько
в качестве объекта, сколько субъекта семейной политики. Фиксация же на «проблемных» семьях и ориентация действий государства на решение таких проблем не позволяют обеспечить комплексный подход в содействии благополучию семьи и соблюдения ее интересов. Еще одним аспектом несоответствия риторики и практики реализации является признание многообразия форм семьи и брака и определение семейной политики как «комплекса практических мер, предоставляемых семьям с детьми», что демонстрирует предпочтение государством традиционной формы семьи, призванной исполнить репродуктивную и социализирующую функцию
в интересах общества.

В России современная семейная политика является результатом длительного развития, начавшегося с ограниченных мер по защите матери
и ребенка и направленного в сторону комплексной деятельности государства по поддержке института семьи в целом. В семейной политике заметно влияние двух теорий: одна подчеркивает роль социально-экономических факторов в развитии семьи, другая — роль конфликтов участников общественно-политического процесса. Согласно первой теории, называемой индустриализационной, изменения экономической среды (например, индустриализация, урбанизация) создают новые потребности. Социально-экономическая и демографическая среды обитания семьи являются главными движущими силами в развитии государственной семейной политики. Снижение рождаемости, рост численности малоимущих семей, гендерные вопросы заставляют органы государственной власти во всем мире расширять и реформировать систему поддержки семьи. Теория конфликтов рассматривает в качестве главной движущей силы конфликт между участниками политического процесса. Деятельность политических партий, общественных организаций, публикации ученых могут привлекать внимание к проблемам семьи и заставить органы государственной власти более активно действовать по поддержке семьи.

Традиционно семейная политика была подчинена экономическим целям, и ресурсно ее реализация обеспечивалась по остаточному принципу, как и вся социальная сфера. Целью семейной политики является благополучие семьи, укрепление и развитие семейного образа жизни. Исходя из понимания цели семейной политики, ее интегральными задачами являются:
  • обеспечение социальной безопасности семьи на основе фамилистической экспертизы принимаемых государственных решений, прежде всего федеральных и региональных программ, с точки зрения возможных последствий их воздействия на жизнедеятельность семьи;
  • создание необходимых условий для выполнения семьей ее основных функций: репродуктивной, экономической, социокультурной, жизнеохранительной и др.;
  • содействие адаптации семей различных типов к происходящим социально-экономическим переменам, создание необходимых условий для саморазвития семей, стимулирования их жизненного потенциала, экономической самостоятельности;
  • формирование полноценной системы социальных услуг, направленной на оказание семьям широкого спектра помощи в процессе их функционирования;
  • решение проблем укрепления и развития института российской семьи, связанных с возрождением ее исконных традиций и устоев;
  • предоставление гарантии защищенности тем семьям, которые в силу не зависящих от них причин не могут самостоятельно выйти на общественно приемлемый уровень достатка и социального благополучия.

Эти интегральные задачи распадаются на множество более частных задач, направленных на решение самых различных проблем функционирования семей в социуме, осуществление ими социальных функций.
В соответствии с основными функциями семьи и сферами ее жизнедеятельности нами выделяются следующие направления государственной семейной политики: развитие законодательной базы государственной семейной политики; демографическая политика в отношении семьи; экономическая политика государства в отношении семьи в условиях перехода к рыночным отношениям; социокультурная политика в отношении семьи; развитие социального обслуживания семьи; государственная поддержка семей, находящихся в особых обстоятельствах; региональная семейная политика; взаимодействие государства и неправительственных организаций — субъектов семейной политики; разработка механизмов реализации социальной политики в отношении семьи на среднесрочный период.

Государственная семейная политика опирается на следующие принципы:
  • принцип суверенитета семьи, который заключается в том, что государство признает, уважает и защищает суверенитет семьи и избегает принятия мер, нарушающих этот суверенитет и имеющих целью оказать
    экономическое или иное давление на семью, повлиять на ее решения
    в экономической, демографической или другой области ее жизни;
  • принцип суверенитета личности, при котором государство признает, уважает и защищает суверенитет личности и считает недопустимыми любые явные или замаскированные меры, ограничивающие свободу волеизъявления одних членов семьи в пользу других, искусственно консервирующие традиционное распределение семейных ролей, отжившие или отживающие стереотипы женского, мужского и детского поведения;
  • принцип расширения свободы выбора выступает при решении вопроса о приемлемости или неприемлемости той или иной меры семейной политики;
  • принцип опоры на собственные силы: семья может принимать свободные и независимые решения, только если она сама несет преобладающую долю ответственности за свою судьбу, благосостояние, за содержание и воспитание детей, поддержку престарелых, внутрисемейный климат. Государство, проводя семейную политику, видит одну из своих главных задач в постоянном совершенствовании условий реализации экономического и духовного потенциала семьи и каждого ее члена, их эффективного включения в общественное разделение труда, в систему коллективных усилий по увеличению богатства общества;
  • принцип социальной защиты семьи: в то же время государство заботится о семьях, которые, по тем или иным причинам, не способны сами обеспечить свое экономическое или социальное благополучие и нуждаются в социальной защите;
  • принцип социального партнерства: проводя семейную политику, государство не выступает в качестве монополиста, принимающего единоличные решения, и не несет всей ответственности за судьбу семей, а делит ее с другими гражданскими институтами, со всеми гражданами. Вместе
    с ними оно участвует в финансировании мер по социальной защите семей;
  • принцип дифференцированности политики: общество неоднородно в экономическом, социальном, культурном и других отношениях.

Государство и его органы учитывают эту неоднородность, постоянно стремятся к нахождению оптимального соотношения централизованных
и децентрализованных мер семейной политики, наилучшего сочетания общих для всех граждан страны социальных гарантий их семейного благополучия с региональными и локальными мерами, позволяющими учитывать историческое и этнокультурное многообразие проблем, затрагивающих семью, равно как и сами модели семьи.

Основные направления семейной политики, в которых реализуются указанные принципы, связаны с тремя крупными группами функций
семьи. Это, во-первых, экономические, во-вторых, демографические,
в-третьих, воспитательные и психологические функции. Эти ключевые направления социальной политики в отношении семьи нуждаются в фундаментальном научном анализе и обосновании, основательном подкреплении на уровне социальных технологий.

Важнейшим принципом идеологии семейной политики является перенос центра тяжести в системе социальной помощи семьям с денежных выплат на оказание прямых социальных услуг. В связи с этим важно разграничить понятия «социальное обслуживание» и «социальная защита».

Социальное обслуживание предполагает новый для нашей страны вид социальной помощи семье, которая носит нематериальный характер, предполагает индивидуальную поддержку в решении социально-психологических, педагогических, правовых, медико-социальных, других проблем и осуществляется через сеть специализированных социальных служб. Что касается социальной защиты, то она направлена не на все семьи, а на определенную социально уязвимую их часть. Кроме того, это система чрезвычайных мер, призванных обеспечить выживание человека, семьи на уровне принятых в обществе минимальных стандартов потребления. Такое разделение дает представление лишь об основных принципиальных подходах. Практика социальной защиты и социального обслуживания интенсивно развивается, стирая иногда грани между двумя
рассматриваемыми сферами.

Любая политика эффективна тогда, когда она опирается на обоснованную стратегию, перспективную программу действий. В противном случае мы сталкиваемся с так называемой «политикой мероприятий
и сиюминутных мер», работающих главным образом на «текущий момент» и практически не связанных с перспективой. Поэтому мы не можем согласиться с распространенным сегодня мнением о том, что в изменяющейся социально-экономической обстановке единственным реальным механизмом осуществления централизованных мер оказывается оперативная реакция органов законодательной и исполнительной власти в виде конкретных указов и постановлений по тем или иным наиболее острым социально-демографическим проблемам.

В условиях кризиса возможности финансирования, в том числе и мероприятий семейной политики, из госбюджета резко ограничены. Однако ресурсный фактор играет определяющую роль в процессе разработки программ семейной политики. Поэтому наряду с постановкой вопроса
о выделении достаточных средств на решение проблем семьи, женщин
и детей необходимо осуществлять поиск неиспользованных резервов.

Во-первых, важно точно выбрать приоритеты, определить первоочередные задачи.

Во-вторых, нужны новые подходы в ресурсном обеспечении программ семейной политики, в развитии инвестиционных фондов, рационализации налоговой политики в интересах семьи, стимулировании с ее помощью социальных инвестиций предприятий, деятельности негосударственных субъектов семейной политики. Перспективно, на наш взгляд, предложение о формировании федерального и региональных фондов семейной политики.

В-третьих, в решении острых проблем семьи недооценивается роль муниципалитетов, гражданской инициативы, семейных объединений. Определенный опыт поддержки семьи накоплен на предприятиях страны, однако должного распространения он не получает.

Проблема ресурсного обеспечения семейной политики требует специального анализа в направлении поиска таких вариантов, которые способствовали бы укреплению семьи и были бы доступны государству в сегодняшних сложных социально-экономических условиях.

С большой уверенностью можно сказать, что предреволюционная модель российской семьи — это семья с ярко выраженным господством мужа, сосредоточением в руках главы семейства экономических ресурсов, его нравственной приоритетностью в ведении дел и принятии основных решений, а также высоким авторитетом родителей.

Однако уже в конце XIX в. устойчивость внутрисемейных ролей начинает постепенно разрушаться под влиянием отходничества мужчин
в поисках временной работы в города и промышленные центры. Часто это приводило к тому, что на долгое время реальной хозяйкой в семье становилась женщина, бравшая на себя выполнение мужской роли. Отсюда в немалой степени и возник оригинальный тип самостоятельной
и сильной женщины.

Накануне Октябрьской революции динамика брачно-семейных процессов свидетельствовала о наличии потребности в политике, направленной на нейтрализацию кризисных тенденций семейных изменений, начавшихся на рубеже XIX—XX вв. Советская семейная политика, по словам С. В. Дармодехина, «…всегда была ограниченной, не носила системного характера, отождествлялась с социальной политикой. Институциональные интересы семьи в государственной деятельности специально не выделялись и не учитывались»242. На различных этапах социалистического строительства формы и методы государственного воздействия на семью отличались, что и обусловило определенную периодизацию семейной политики Советского государства, которая основывается на взаимосвязи двух критериев — изменения целей и методов политики государства, качественных сдвигов в динамике брачно-семейных процессов.

Исходя из анализа исторического контекста, можно выделить следующие периоды семейной политики: