Введение
| Вид материала | Доклад |
- Джон Р. Хикс. "Стоимость и капитал", 4314.44kb.
- Введение глава психологизм как особенность характерологии в рассказах Всеволода Иванова, 12.47kb.
- Лабунец Ольга Юрьевна мытищи 2009 г. Оглавление Введение 3 Использование видеофильмов, 263.17kb.
- Анализ и планирование трудовых показателей Аудит и контроллинг персонала Введение, 12.45kb.
- Программа курса. План семинарских занятий Методические рекомендации Новосибирск 1999, 340.75kb.
- Учебной дисциплины (модуля) Наименование дисциплины (модуля) Введение в спецфилологию:, 83.08kb.
- 1. Целеполагание в процессе менеджмента Введение, 49.78kb.
- Пояснительная записка. Особенностью курса «Введение в языкознание» является высокая, 305.75kb.
- Курносов Владимир Анатольевич Волжск 2007 Оглавление Введение 3-5 Глава I. Юродство, 355.39kb.
- Целевые программы и непрограммная деятельность Распределение расходов по целям, задачам, 396.48kb.
Доклад о состоянии с правами человека
в Нижегородской области в 2000 году
ВВЕДЕНИЕ
Составитель доклада
Региональная общественная организация «Нижегородское общество прав человека».
Адрес месторасположения: 603022, г. Нижний Новгород, Окский съезд, д. 2, комн. 122, тел/факс (8312)– 300-714, (8312)340-488, E-mail: hrnnov@glasnet.ru.
Правозащитная группа образовалась в 1990 г., став практически первой правозащитной организацией Поволжья. В 1993 году группа учредила общественную организацию – Нижегородское общество прав человека (НОПЧ). На сегодня в организации насчитывается 40 членов. Работают группы в городах Дзержинске, Заволжье и Красных Баках. На базе НОПЧ, как ресурсного центра, были созданы и в последствие учреждены в качестве самостоятельных специализированные правозащитные общественные организации: Нижегородская Миротворческая Группа, Лига матерей заключенных, Молодежный правозащитный центр, Женская правозащитная группа, Центр помощи мигрантам, Общество Российско-Чеченской дружбы (межрегиональная организация).
Общество зарегистрировано отделом юстиции исполкома Нижегородского Совета народных депутатов регистрационный №401 от 31.08.93 г., изменения к Уставу зарегистрированы: 18.04.96 г., приказ Управления юстиции Нижегородской области № 461-ОР; 30.05.2000 г., приказ Главного Управления юстиции Нижегородской области № 1557-ОР.
Председатель Совета НОПЧ: Нина Александровна Таганкина, тел. (8-8312)-300-714.
Основные направления деятельности организации
С 1994 г. в Обществе организован постоянный прием граждан, ежемесячно в Общество приходит до 100 писем, телефон работает в режиме «горячей линии». Проводится юридическое консультирование, оказывается помощь в составлений заявлений, обращений в государственные органы, в т.ч. в прокуратуру и суд. Члены Общества участвуют в судебных процессах. С 1999 г. экспертами НОПЧ готовятся обращения по нарушению прав граждан в Европейский суд по правам человека. Члены Общества ведут расследование случаев применения пыток. За 2000 г. в общественную приемную только на личный прием обратились за помощью 1823 человека.
Члены Общества посещают колонии, ведут консультации по правовым вопросам. Осужденным, отбывающим наказания, высылаются брошюры с рекомендациями как обжаловать приговор в порядке надзора, как составлять ходатайство о помиловании. В случае обжалования неправомерных действий администрации колоний организуются проверки, проводятся пресс-конференции, информируются СМИ.
При поддержке Института Открытое Общество НОПЧ в 2000 г. обеспечил ряд учреждений: УЗ-62/2 (женская колония), ИЗ-32/1 (СИЗО), Ардатовская воспитательная колония, ГУИН по Нижегородской области комплектами компьютерной техники, установил нормативные базы данных, подключил к сети Интернет, оказал помощь сотрудникам колоний, в частности психологам, в освоении техники и программного обеспечения.
Приоритетным направлением в 1999-2000 гг. являлась защита прав несовершеннолетних.
С 1993 г. Общество издает газету «Право-защита», которая распространяется среди правозащитных организаций, нижегородцев и в колониях. В 2000 г. номера, посвященные вопросам прав человека в зоне Чеченского конфликта, распространялись в Чеченской республике. В издании ведутся постоянные публикации нормативных актов по правам человека. Члены Общества, как самостоятельно, так и в сотрудничестве с органами государственной власти, научной интеллигенцией и юристами-практиками, систематически проводят учебные и методические семинары, связанные с правовым реформированием и защитой прав человека, круглые столы на разнообразные правозащитные темы. В 2000 г. Общество провело серию семинаров для сотрудников комиссий по делам несовершеннолетних, социальных педагогов школ по вопросам защиты прав несовершеннолетних.
Активисты Общества участвуют в качестве экспертов в подготовке и оценке как региональных, так и федеральных законопроектов. НОПЧ является членом Общественной палаты при Законодательном собрании Нижегородской области.
Во время Чеченских конфликтов Общество трижды направляло своих наблюдателей в зоны боевых действий, собранная информация и материалы были распространены в СМИ области. При содействии членов НОПЧ было учреждено и зарегистрировано Общество Российско-Чеченской дружбы, которое занимается гуманитарными акциями, информационной и правозащитной деятельностью.
В работе над докладом приняли непосредственное участие члены и волонтеры НОПЧ:
Н. А Таганкина, координатор проекта;
В. В. Николаев,
С. Б. Сперанский,
Н. С. Жукова,
Э. З. Фельдштейн,
А. С. Моисеев,
Е. А. Шмелев,
С. А. Самченко,
С. М. Дмитриевский,
Ю. А. Сидоров,
С. М. Шимоволос,
Т. Ю. Сперанская,
И. А. Каляпин.
Партнерские правозащитные организации, принявшие участие в подготовке доклада:
Нижегородский областной Комитет солдатских матерей (НОКСМ);
Дзержинский правозащитный центр;
Комитет солдатских матерей г. Дзержинска;
Нижегородская миротворческая группа (НМГ);
Центр помощи мигрантам;
НОПОО «Защита» (г. Кстово);
Учреждение «Ситалл» (г. Заволжье).
Характеристика субъекта Российской Федерации1
В состав Нижегородской области входит 49 районов. Областной центр – город Нижний Новгород.
В Нижегородской области на 1 декабря 2000 г. проживало 3 миллиона 634,8 тысяч человек. В г. Нижнем Новгороде проживало 1 миллион 357 тысяч человек.
За прошедший год (январь-ноябрь) зарегистрировано 25342 новорожденных и 59588 умерших. Естественная убыль населения, таким образом, составила 34246 человек. По сравнению с 1999 г. число родившихся уменьшилось на 472 младенца (1,9%), а число умерших, напротив, увеличилось на 2970 человек (5,2%). Естественная убыль возросла соответственно на 2498 человека (7,9%). На каждую 1000 жителей области пришлось 7,6 рождения и 17,8 смертей (в 1999 г. соответственно 7,4 и 16,9 промилле). В целом по области демографическая ситуация заметно ухудшилась, уровень смертности в 2,3 раза превысил рождаемость, в том числе в городских поселениях – в 2,2 и сельской местности – в 3 раза.
На демографическую ситуацию в области продолжают активно влиять миграционные процессы. За 11 месяцев в область прибыли 19668, а выбыли за ее пределы 13289 человек. Положительное сальдо миграции составило 6379 человек, в том числе за счет обмена населением с другими регионами России – 2577 человек и со странами СНГ и Балтии – 4144 человека. В дальнее зарубежье (в основном Германию, Израиль, США) эмигрировали 342 человека. Миграционный прирост на 18,7% компенсировал естественную убыль. Абсолютные потери в численности населения области за 11 месяцев 2000 г. составили 22867 человека.
В последнее десятилетие в Нижегородской области, как и в целом по стране, падает рождаемость и растет смертность, снижается продолжительность жизни, сокращается численность населения, оно стареет.
Реальная величина денежных доходов, отражающая основную тенденцию уровня жизни населения, за 2000 г. увеличилась на 3,7 %. В среднем на душу населения области в декабре 2000 г. потребительские расходы составили 1338,7 рубля, увеличившись на 29,4 % по отношению к тому же периоду 1999 г.
Средняя заработная плата работающих на крупных и средних предприятиях области в ноябре 2000 г. составила 1970,2 руб. и превысила соответствующий показатель 1999 г. на 38,8 %.
По-прежнему самыми низкооплачиваемыми в области являются работники сельского хозяйства (872,3 руб.), лесного хозяйства (1102,3 руб.), здравоохранения (1082,8 руб.), народного образования (1109,3 руб.), культуры и искусства (1085,1 руб.).
Номинальная заработная плата в ноябре 2000 г. составила 1714,1 рубля. В целом по области номинальная заработная плата обеспечивала бюджет прожиточного минимума трудоспособного населения (939 руб.). Однако по некоторым отраслям данный показатель был ниже среднего. В сельском хозяйстве номинальная заработная плата только на 81% обеспечивала бюджет прожиточного минимума работающего.
По состоянию на 1 января 2001 г. сумма просроченной задолженности по заработной плате по обследуемым отраслям составила 355418 тыс. рублей. Из общей суммы задолженности 58% составляет задолженность длительностью более двух месяцев. Общее число предприятий и организаций, имеющих задолженность по заработной плате по кругу наблюдаемых отраслей, составила 1306. Численность работников, перед которыми организации имеют задолженность по заработной плате, составляет 171944 человека.
В Нижегородской области доля людей пенсионного возраста составляет более четверти всего населения. В 2000 г. минимальный размер пенсии по старости устанавливался в размерах, действующих на 30 июня 2000 г., т.е. 139 руб. 23 коп.
Средний размер назначенной месячной пенсии (с учетом компенсационных выплат) в декабре 2000 г. составил 843,3 рубля, что на 42,8% выше прожиточного минимума пенсионера.2 Средний размер назначенной месячной пенсии по отношению к среднему размеру начисленной заработной платы составляет 42,8%. В реальном выражении (с учетом индекса потребительских цен) средний размер назначенной месячной пенсии (с учетом компенсационных выплат) в декабре 2000 г. увеличился по сравнению с декабрем 1999 г. на 35%.
Уровень официально зарегистрированной безработицы на 31 декабря 2000 г. составил 0,71% от общей численности населения. При этом в областной службе занятости состояло на учете по вопросам трудоустройства 14,7 тыс. граждан. Общая же численность безработных области, рассчитанная с учетом итогов обследования населения по проблемам занятости, в декабре составила 126,6 тыс. человек, что превысило официальный показатель в 9,5 раз.
Начиная с 1999 г. в Нижнем Новгороде наблюдается тенденция резкого увеличения преступности, в частности тяжких и особо тяжких преступлений, особенно корыстных – краж и грабежей. Растет число преступлений, связанных с наркотиками3. В Нижегородской области на конец 2000 г. число только официально зарегистрированных наркоманов составляло 65 тыс. наркоманов.4
По мнению прокурора Нижегородской области А.И. Федотова, «через пару лет по количеству регистрируемых за год преступлений наша область перешагнет 100-тысячный рубеж. Сейчас эта цифра достигла 75 тысяч». В области выявлено функционирование около тысячи преступных группировок (сейчас по данному показателю Нижний Новгород занимает второе место в России, уступая разве что Москве)5.
По данным ГУВД Нижегородской области, за 2000 г. зарегистрировано 74,9 тысячи преступлений, что на 10,9% больше, чем за прошлый год.
Уровень преступности в 2000 г. в расчете на 10 тысяч жителей увеличился на 11,5% по сравнению с прошлым годом и составил 204 преступления.
Законодательным органом субъекта федерации – Нижегородской области является Законодательное собрание, в которое избираются 45 депутатов. Председатель собрания – А. А. Козерадский.
Исполнительным органом является администрация Нижегородской области, руководитель – губернатор И. П. Скляров.
Верховной судебной властью Нижегородской области является областной суд (председатель суда – В. Н. Воробьев) и арбитражный суд (председатель – Б. А. Баландин). В г. Н. Новгороде располагается арбитражный суд Волго-Вятского округа (председатель – Г. И. Грошева).
О политической ориентации нижегородцев можно судить по результатам выборов Президента РФ, которые состоялись 26 марта 2000 г.: за В. В. Путина проголосовало 54,2%, за Г. А. Зюганова – 33%, за Г. А. Явлинского – 3,9%, за В. В. Жириновского – 2,5%, против всех – 1,9%.
Общая характеристика ситуации с правами человека
Общая ситуация с соблюдением прав человека и развитием институтов обеспечения прав человека в области за 2000 г. не улучшилась. К такому выводу пришли участники научно-практической конференции, посвященной 52-ой годовщине принятия Всеобщей декларации прав человека, которая состоялась 13 декабря 2000 г. В ней приняли участие представители комиссии по правам человека при администрации Нижегородской области, Законодательного собрания, администрации области, правозащитных организаций области, преподаватели ВУЗов.
Так, только на личный прием в Центр правовой помощи НОПЧ в 2000 г. по вопросам нарушения прав и законных интересов обратилось более 1800 человек 6.
По-прежнему реализация социально-экономических прав граждан находится на низком уровне, не соблюдаются гарантии социального минимума, несвоевременно выплачиваются заработная плата и детские пособия.
Для государственных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления обеспечение прав человека, по-прежнему не является основной обязанностью и главным ориентиром их деятельности. Нередко органы государственной власти и должностные лица отказывают в возможности ознакомления с информацией, затрагивающей права и свободы граждан.
Органы обеспечения правопорядка и надзирающий орган в лице прокуратуры сами нередко являются нарушителями прав человека. В 2000 г. в Центр обратилось 43 человека с жалобами на неправомерные действия сотрудников милиции и органов следствия3. Всего же в ходе прокурорских проверок за год было выявлено более 1600 случаев злоупотребления сотрудниками правоохранительных органов своими должностными обязанностями: сокрытие преступлений, необоснованные прекращения и приостановления уголовных дел. А вот возбужденных вследствие этого уголовных дел против руководящих должностных лиц органов внутренних дел всего три7.
Не в должной мере реализуются права граждан на справедливую судебную защиту, на равенство сторон при осуществлении правосудия, особенно когда одной из сторон является должностное лицо или властная структура. Служба судебных приставов не принимает должных мер к исполнению решений судов (14 человек обратилось в Центр с жалобами на бездействие судебных приставов).
Не обеспечен в области гарантируемый ст. 19 Конституции РФ равный доступ граждан к отправлению правосудия. В результате в списки народных заседателей судов общей юрисдикции попали граждане, не желающие принимать участие в отправлении правосудия по тем основаниям, что их согласия на избрание в народные заседатели не спрашивалось8, и наоборот, те, кто имел желание быть заседателями, в силу установленной процедуры формирования списков были лишены права его реализации.
Отмечается рост нарушений прав человека, допускаемых чиновниками разного ранга на стадии призыва в ряды вооруженных сил.
Впервые в 2000 г. прокуратура передала в суд дела по обвинению в уклонении от военной службы в отношении троих призывников, пожелавших реализовать свое право на альтернативную гражданскую службу.
Таким образом, в 2000 г., также как и в 1999 г., основным источником нарушений прав человека являются органы правопорядка и правосудия. В целом же, органы государственной власти, одной из главных задач которых является соблюдение прав человека, не уделяют должного внимания данной проблеме.
Одной из основных задач общественных правозащитных организаций является сбор, фиксирование и анализ основных нарушений прав человека, предание их гласности в целях привлечения внимания общественности и принятия мер со стороны властных государственных структур к их устранению. Подготовленный правозащитным сообществом Нижегородской области доклад о положении с правами человека в Нижегородской области за 2000 г. как раз и преследует указанные выше цели.
По сравнению с докладом за 1999 г., в настоящем докладе сделан акцент на нарушения прав человека, повлекшие за собой наибольший физический и моральный вред жертве нарушения. К ним относятся: пытки и жестокое обращение, незаконные аресты и задержания, нарушения прав человека в местах лишения свободы, нарушения при отправлении правосудия, нарушения прав призывников и военнослужащих срочной службы. Однако это не означает, что ситуация с правами человека в других сферах, представленная в докладе за 1999 г., сколь либо значительно изменилась.
Кроме того, в настоящем докладе больше внимания уделено проблеме закрепления гарантий прав человека в региональном законодательстве и нормативных актах органов местного самоуправления.
Общая характеристика нормативной базы
Общая оценка соответствия региональных, местных и локальных нормативных актов субъекта РФ российскому и международному праву в области прав человека и общей правовой ситуации в регионе.
К концу 2000 г. сформировалось некое своеобразное «расслоение» нормативной базы на три относительно независимых «слоя»: нормативные правовые акты региональных органов государственной власти; в целом соответствующие им нормативные акты представительных органов местного самоуправления (далее МСУ); локальные (индивидуальные) акты муниципальных чиновников (от глав местного самоуправления до специалистов администраций).
Нормативные правовые акты органов государственной власти Нижегородской области, в результате проведенной органами власти кампании по приведению местного законодательства в соответствие с федеральным, можно считать, в основном, соответствующими федеральным законам.
В 2000 г. в результате прокурорских проверок было выявлено и опротестовано в суд 70 незаконных региональных, местных и локальных правовых актов, 60 протестов были удовлетворены судом9.
Наиболее часто встречающееся основание протестов – это выход органов власти области за пределы полномочий, установленных статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации, Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Например, в 1997 г. Законодательным Собранием был принят закон области «Об административной ответственности юридических лиц в жилищной сфере». Появление собственников жилья и наличие у некоторых из них избыточного количества денег привели к массовым «перестройкам и перепланировкам» квартир в домах, построенных иногда и 20, и 30, и 50 лет назад. Естественно, что о последствиях перестроек для несущих конструкций домов, о жильцах соседних квартир, о состоянии технических коммуникаций, такие собственники думают меньше всего. Также не думают о соседях и некоторые владельцы квартир, приспосабливающие жилые помещения под конторы, офисы, иногда и торговые точки.
Принятый закон области позволял навести относительный порядок в этой сфере. Однако, прокурор области посчитал, что этот закон противоречит Кодексу РСФСР об административных правонарушениях (КоАП). И, несмотря на то, что КоАП не затрагивает вопросов ответственности юридических лиц (только граждан и должностных лиц), областной суд признал закон области недействующим.
Не говоря о законности такого решения, не понятно, в чьих интересах действовал прокурор: то ли в интересах общества и государства, то ли в интересах большинства граждан, права которых нарушены. Если же в интересах законности, то, на наш взгляд, это - своеобразное понимание законности.
Еще один пример «принципиальности» областной прокуратуры – протест и заявление в суд о признании недействующим закона области об упорядочении сбора и продажи металлолома. Формально гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации. Однако, данный закон области устанавливал определенный административный порядок работы с металлоломом и защищал интересы большого числа граждан от обрезания электропроводки, воровства оборудования в лифтах, вандализма на кладбищах и т.д., не ограничивая при этом права законопослушных предпринимателей. Защита граждан – обязанность органов государственной власти, а федеральные органы в данном случае никаких мер не принимали. Областной суд по заявлению прокурора признал закон области недействующим.
Определенные споры до сих пор вызывают некоторые нормы областного законодательства, регулирующие деятельность органов местного самоуправления. В частности, пункт 7 статьи 15 Закона «Об организации местного самоуправления в Нижегородской области». Летом 1998 г. областной суд по жалобе избирателей Балахнинского района признал незаконной возможность назначения Земским Собранием главы районной администрации из числа кандидатур, предложенных Губернатором. В сентябре того же 1998 г. Законодательное Собрание внесло соответствующее изменение в эту норму, предоставив местным депутатам самим определять, кого им назначать главой исполнительного органа, оговорив при этом, что назначение главы администрации допускается только в случае, если Уставом не предусмотрена должность высшего должностного лица – главы местного самоуправления.
Два года такой порядок ни у кого не вызывал сомнений. В декабре 2000 г. в период проходившей в то время избирательной кампании по выборам в органы МСУ, областной прокурор подал заявление в суд о признании этого порядка незаконным. Основание – нарушение права граждан избирать главу местного самоуправления. Позицию прокурора поддержал и областной суд. 18 декабря 2000 г. (за 6 дней до выборов органов МСУ) суд признал назначение глав администраций депутатами незаконным. Из этого решения следовало, что во всех районах области должны были быть проведены всенародные выборы глав местного самоуправления, даже там, где уставы такой должности вообще не предусматривали.
В феврале 2001 г. Верховный Суд отменил решение областного суда по данному делу. Тем самым было защищено право органов МСУ самостоятельно определять свою структуру, а именно: быть или не быть в районе главе местного самоуправления, или оставить исполнительный орган подконтрольным органу представительному. При этом право граждан избирать органы местного самоуправления, гарантированное ст. 32 Конституции РФ, как и право осуществлять местное самоуправление путем выборов либо через выборные и другие органы местного самоуправления, гарантированное ст. 130 Конституции, не нарушается.
В декабре 2000 г., в связи с выходом России из «Бишкекского соглашения», Законодательным Собранием был отменен Закон области «Об административной ответственности за нарушение правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Нижегородской области».
Судебная система и судебные кадры
За 2000 г. в области была полностью сформирована нормативно-правовая база для создания и введения в действие мировой юстиции. Как отмечалось в докладе за прошлый год, мировые судьи назначаются Законодательным Собранием области по представлению судебного департамента10. Тем самым общественность лишена возможности участия в отправлении правосудия путем непосредственного избрания мировых судей жителями округа. К концу года ряд мировых судей был назначен Законодательным Собранием.
В этом году прошли процедуру согласования в Законодательном Собрании практически все судьи районных судов, полномочия которых истекали в 2000 г. Из представленных кандидатур не были согласованы кандидатуры судьи Нижегородского районного суда г. Н. Новгорода Водолазова и председателя этого суда Антонова. В связи с неоднозначностью толкования норм федерального законодательства о судебной системе и статусе судей Законодательным Собранием был специально разработан и 09.08.2000 г. вступил в силу Закон Нижегородской области «О порядке согласования и назначения Законодательным Собранием области кадров судебных органов в Нижегородской области»11.
Норма Закона, устанавливающая порядок принятия и оформления соответствующего решения по процедуре согласования, тут же была обжалована прокурором области и признана не действующей областным судом. Представляется, что в данном случае преобладала корпоративная солидарность работников судебной власти и прокуратуры, а не интересы законности формирования судейского корпуса. Оспаривая указанную норму областного Закона, регулирующую правоотношения, не урегулированные федеральными законами, и прокурор, и суд оставили без внимания другую норму этого же Закона, прямо противоречащую пп. 6 и 7 ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Федеральный Закон устанавливает, что соответствующая кандидатура на должность судьи должна согласовываться Законодательным Собранием по представлению председателя Верховного Суда, в то время как Закон области регламентирует представлять кандидатуры на должности судей председателем областного суда.
Остаётся только добавить, что данный закон лишь «юридически оформил» ту практику, которая существовала и существует в области на уровне постановлений Законодательного Собрания, не взирая на ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
Кстати, традиция нарушать законодательство о порядке представления кандидатов на должности судей в Нижегородской области существует довольно давно.
Например, в Нижегородской области до настоящего времени не проводилось ни одного открытого гласного конкурса12 на замещение вакантной судейской должности. Более того, скрывается даже общее число судейских должностей в конкретных судах13.
В этом году принят Федеральный закон «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации». С точки зрения НОПЧ, разделяемой также и Советом судей Нижегородской области14, ряд положений этого закона несовершенны. Причем, это несовершенство носит, ко всему прочему, весьма специфический характер. Этот Закон, вопреки Конституции РФ, предоставил практически неограниченные полномочия представительным органам местного самоуправления и законодательным (представительным) органам субъектов РФ в вопросе формирования списков народных заседателей федеральных судов. Согласно п. 1 ст. 2 Закона «общий список народных заседателей районного суда (далее также – общий список) формируется соответствующим представительным органом местного самоуправления на основе списка избирателей района, на территорию которого распространяется юрисдикция данного районного суда. При этом число народных заседателей определяется из расчета 156 народных заседателей на одного судью районного суда». Данная норма ст. 2 Закона противоречит ст. 19 Конституции, в которой предусмотрено равенство граждан независимо от имущественного, должностного положения, места жительства и т.д. Эту позицию разделяет и Совет судей Нижегородской области.15
Для полноты картины необходимо добавить, что закон не предусматривает гласного формирования списков. Он даже не предусматривает опубликование списков после того, как они сформированы (в отличие от списков присяжных заседателей, которые в соответствии со ст. 82 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» публикуются в местной печати для сведения населения).
Отсутствует в законе также упоминание о передаче представительным органам местного самоуправления необходимых для осуществления этих государственных полномочий материальных и финансовых средств, согласно п. 2 ст. 132 Конституции РФ.
Далее хотелось бы остановиться на реализации в Нижегородской области этого Закона. Так, юридический отдел городской Думы Нижнего Новгорода четыре месяца не отвечал на запрос НОПЧ о том, каким образом Дума предполагает организовать формирование общего списка народных заседателей районных судов Нижнего Новгорода. В итоге ответ за подписью председателя городской Думы И. Н. Карнилина был такой: «... городская Дума города Нижнего Новгорода готова начать работу по формированию списков народных заседателей в порядке, установленном статьями 2, 3 Федерального закона № 37– ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации». К сожалению, каких-либо сведений по вопросу финансирования мероприятий по формированию списков народных заседателей в адрес городской Думы не поступало»16.
На следующий запрос НОПЧ по поводу уже сформированных списков народных заседателей последовал ответ: «…для формирования списков народных заседателей никаких средств из федерального бюджета получено не было. Списки народных заседателей были сформированы на основании списков избирателей районов, при этом учитывалось и личное желание кандидатов в народные заседатели»17.
При этом Городская дума умолчала о «Методических рекомендациях» Законодательного Собрания Нижегородской области18, которые ещё в марте 2000 г. были разосланы председателям Земских собраний и городских Дум Нижегородской области. А ведь именно в них рекомендовалось «формирование общих списков народных заседателей осуществлять на основе принципа добровольности участия граждан в осуществлении правосудия в указанной форме, включая их в списки только при личном согласии на это». А следом за «принципом добровольности» рекомендуется «для обеспечения процессуальных сроков и надлежащего качества правосудия, экономии финансовых средств, в частности, на проезд заседателей в места судебных заседаний, на выплату им средней заработной платы по месту работы в приоритетном порядке включать в списки народных заседателей граждан:
а) проживающих в районных центрах и близлежащих к ним населенных пунктах;
б) имеющих высшее или среднее профессиональное образование (особенно юридическое);
в) работающих в государственных и муниципальных органах, учреждениях и организациях;
г) неработающих пенсионеров, способных участвовать в осуществлении правосудия».
Так на деле реализуются конституционные гарантии граждан на отправление правосудия.
К сожалению, на этом проблемы с порядком формирования общих списков народных заседателей в соответствии с Законом не заканчиваются.
П.1 ст. 7 Закона устанавливает, что «списки народных заседателей Верховного Суда Российской Федерации утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на основе списков народных заседателей районных судов, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Число народных заседателей Верховного Суда Российской Федерации определяется Верховным Судом Российской Федерации». А вот кто и как формирует эти списки, Закон умалчивает.
Но всё это нисколько не смущает Законодательное Собрание Нижегородской области. В своём ответе на запрос НОПЧ о том, каким образом предполагается организовать формирование списка народных заседателей Верховного Суда Российской Федерации от Нижегородской области, правовое управление Законодательного Собрания ответило: «Поскольку какие-то особые, конкретные требования к народным заседателям Верховного Суда Российской Федерации Федеральным законом не установлены, список будет формироваться из числа наиболее подготовленных для этой работы заседателей с учётом предстоящих консультаций председателя Законодательного Собрания с руководством Верховного Суда»19. О том, как будут определяться «наиболее подготовленные заседатели», и какой характер будут носить «предстоящие консультации» с руководством Верховного Суда, общественность, по-видимому, так и не узнает.
Однако, и это не самое опасное в данном вопросе. Дело в том, что Конституция РФ не предусматривает передачу полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации (формирование федеральных органов государственной власти), законодательным (представительными) органам субъектов РФ, а Конституционный Суд РФ прямо отрицает такую возможность20.
Местное нормотворчество
Акты представительных органов местного самоуправления, как правило, принимаются либо во исполнение каких-либо актов государственной власти, либо регулируют общие принципы деятельности исполнительных органов (например, порядок управления муниципальной собственностью). Эти акты настолько далеки от реальных прав и интересов отдельно взятого гражданина и, как правило, имеют настолько общий характер, что несоответствие какого-либо из них федеральному или областному закону само по себе не имеет сколь-нибудь серьезного влияния на ситуацию с правами человека.
Совершенно иное дело – административно-распорядительные акты исполнительных органов местных администраций и их должностных лиц. Анализ некоторых проблем, с которыми приходилось сталкиваться жителям Нижнего Новгорода, позволяет говорить о том, что при издании какого-либо акта чиновники действуют в интересах конкретного обратившегося к ним лица, не учитывая интересы других лиц, не задумываясь о законности издаваемого акта.
Так, еще в сентябре 1999 г. главой МСУ Н. Новгорода Ю.И. Лебедевым было издано противозаконное распоряжение «О взимании платы за услуги по парковке автотранспортных средств на территории города Нижнего Новгорода». Прокурор Н. Новгорода в октябре 1999 г. оспорил законность этого распоряжения в Нижегородском районном суде. Суд рассмотрел заявление прокурора лишь в конце 2000 г. и признал распоряжение незаконным. Однако, начиная с сентября 1999г. и до настоящего времени, плата за парковки с граждан взимается. И прокуратура никаких мер по пресечению незаконной деятельности не предпринимает.
Полтора года незаконно взимается с граждан 5% налог с продаж за пользование услугами телефонной связи. Прокурор области принес соответствующий протест руководству АО «Нижегородсвязьинформ», однако никакой реакции на этот протест нет.
Городской Думой Н. Новгорода принята программа расселения жителей ветхого фонда, согласно которой гражданам, проживающим в ветхих домах, администрация «предоставляет» квартиры в домах ЖСК. При этом сами граждане оплачивают от 30 до 70% стоимости этого жилья. Остальная часть стоимости, в соответствии с программой, должна оплачиваться за счет бюджета города. Земля же на расселенной за счет бюджета территории отдается частным фирмам под строительство элитного жилья, которое эти же фирмы и продают. Причем неизвестно, распределяется ли эта земля на основе коммерческого конкурса или нет. Но в результате:
– частные строительные фирмы получают дорогостоящие земельные участки за счет жителей Н. Новгорода;
– законность «получения» гражданами квартир в жилищных строительных кооперативах (ЖСК) и оформления их в собственность вызывают большие сомнения, т.к. собственником кооперативной квартиры может быть тот, кто выплачивает пай. В данном случае 30% пая выплачивает гражданин, а 70% – бюджет. Но, как правило, у жителей ветхих домов своих средств нет, поэтому начальные 30% стоимости за них вносит фирма, получающая земельный участок. В этом случае граждане вообще не имеют вклада в стоимость «получаемой» квартиры. Возможность и законность последующей ее приватизации в данном случае представляется весьма сомнительной. Если же данная операция оформляется как дарение, то граждане по закону обязаны со всей стоимости квартиры уплачивать подоходный налог;
– ряд возбужденных прокуратурой и РУБОП, а затем прекращенных уголовных дел свидетельствуют, что возможностью получения квартир за 30% их стоимости пользуются отнюдь не только жители ветхого фонда, а и многие работники органов местного самоуправления и их родственники, в улучшении жилищных условий вовсе не нуждающиеся.
Большое количество жалоб предпринимателей вызывает деятельность различных органов, контролирующих работу розничной торговли. Связано это с полным отсутствием каких-либо нормативных документов, регламентирующих деятельность контролирующих органов. Мэром города было издано постановление, которым предписывалось проводить только комплексные проверки (представителями нескольких контролирующих организаций), однако это постановление не исполняется.
Прошедший год можно назвать годом противостояния городской Думы и мэра Нижнего Новгорода, т.е. представительной и исполнительной власти города.
Так, например, в конце мая 2000 г. Дума согласовала повышение стоимости проездных билетов на метро – трамваи – троллейбусы с 1 июля, а мэр Лебедев вечером в день принятия депутатами такого решения подписал постановление о введении новой стоимости с 1июня. По мнению юридического управления городской Думы, постановление мэра, как акт, затрагивающий интересы граждан, подлежало обязательному опубликованию. И в силу этого постановление должно было вступить в силу не ранее, чем через месяц после его опубликования21. То есть мэр проигнорировал не только решение представительного органа местного самоуправления, но и нарушил закон. Как отмечал депутат Игорь Богданов, «таких примеров «правления» администрации Лебедева предостаточно».
Итогом противостояния явилось вынесение на рассмотрение Думы вопроса об отзыве мэра. Это произошло за несколько дней до выборов новых депутатов. Но из-за отсутствия кворума (из 30 депутатов явились 14) заседание Думы не состоялось. Пришедшие на заседание депутаты высказали мнение, что причиной срыва заседания Думы явилось то, что «мэр подговорил 16 депутатов не приходить»22.
Организация местного самоуправления г. Н. Новгорода.
24 декабря 2000 г. в Нижегородской области состоялись выборы в органы местного самоуправления. Во многих районах области избирались главы местного самоуправления и депутаты представительных органов. В городе Н. Новгороде проходили выборы в представительный орган местного самоуправления – городскую Думу.
По итогам можно отметить две отличительные особенности этих выборов: низкую явку избирателей и высокий процент избирателей, проголосовавших против всех кандидатов. Так, из 34-х округов Нижнего Новгорода в 9 округах выборы не состоялись из-за недостаточной явки избирателей. В ряде округов автозаводского района Нижнего Новгорода количество людей, проголосовавших против всех кандидатов, превысило 20% от общего числа проголосовавших. А в одном из округов этого же района, где из-за низкой явки избирателей выборы не состоялись, против всех проголосовали 28,51% (почти треть) тех, кто пришел на выборы23. Аналогичная ситуация сложилась и в области. Так, в одном из округов г. Дзержинска против всех проголосовало 27% избирателей24. И этот выбор избирателей нельзя списать на сильный мороз, который, как считается, стал одной из основных причин низкой политической активности избирателей. Граждане, пришедшие на избирательные участки и сознательно проголосовавшие против всех предложенных кандидатур, выразили таким образом свое отношение к власти и свое неверие в то, что их участие в выборах может оказать хоть какой-то результат на то, что их избранники будут прежде всего думать о благе своих избирателей и отстаивать их интересы.
Решение данной проблемы во многом зависит от развития подлинных институтов народовластия, а именно общественного самоуправления. Правомерность организации общественного самоуправления заложена Конституцией РФ и Законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Ст.83 указанного Закона предусматривает установление сфер совместной компетенции органов территориального общественного самоуправления (ТОС) и местной администрации, а также перечня вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с ТОС. Сложившаяся на сегодня практика деятельности органов ТОС в Нижегородской области свидетельствует об отсутствии у них реальных полномочий, о финансово-экономической зависимости от местных администраций. Фактически, в подавляющем большинстве органы ТОС выполняют декоративную роль при местном самоуправлении. И одной из основных причин такой ситуации является недостаточность для деятельности органов ТОС существующей нормативно-правовой базы. В апреле 2000 г. проблемы местного и общественного самоуправления обсуждались Общественной палатой Нижегородской области. Выработаны конкретные рекомендации органам местного самоуправления и областному Законодательному собранию, но, к сожалению, живого интереса к ним со стороны представительной и исполнительной властей Нижнего Новгорода и области не ощущается. Это и понятно, никому не хочется лишиться даже малой части своих властных полномочий и передать их общественности.
Тем не менее, с помощью активистов, ратующих за развитие общественного самоуправления, в августе 2000 г. был учрежден некоммерческий партнерский «Центр содействия органам территориального общественного самоуправления Нижнего Новгорода». Центр должен обеспечивать оказание образовательной, консультационной, экономической и методической помощи органам ТОС, а также создание общественного фонда с целью финансирования социально значимых проектов25.
Основные выводы по разделу «Характеристика нормативной базы»
1. Формирование кадров судебной системы в области происходит без участия граждан, тем самым они лишены конституционного права участвовать в отправлении правосудия.
2. Деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления очень мало связана с наличием и качеством нормативно-правовой базы.
3. Представительные органы государственной власти и местного самоуправления реальными контрольными полномочиями и рычагами практического воздействия на деятельность исполнительных органов не обладают.
4. Реальные же механизмы и рычаги, которые бы позволили обеспечить исполнение имеющихся нормативных актов либо отсутствуют, либо просто не применяются органами, обязанными обеспечивать законность – прокуратурой, органами внутренних дел.
Основные проблемы общей правовой ситуации и правоприменительной практики в регионе
Основные проблемы общей правовой ситуации и правоприменительной практики в области в 2000 г. остались практически такими же, как и в прошлом году.
В области уделяется внимание решению вопросов социальной поддержки наиболее ущемленных слоев населения: начали функционировать муниципальные центры социальной поддержки, расширяется перечень бесплатных и льготных услуг, открыты продуктовые магазины и аптеки с дешёвыми ценами, проводятся мероприятия по сокращению безработицы и др., но в целом состояние с реализацией социально-экономических прав находится на низком уровне.
В этом же ряду проблем следует упомянуть вопросы образования и просвещения в области прав человека. Существует крайне низкий уровень правосознания и правовой культуры населения Нижегородской области, большая часть которого слабо осведомлена даже о тех правах, свободах и способах их защиты, которые провозглашены в Конституции России. Нельзя не сказать и об отсутствии элементарной правовой культуры должностных лиц. Права человека не являются главным ориентиром их деятельности, обеспечение прав человека не понимается как обязанность государства и органов местного самоуправления. В этой связи можно говорить о проблеме кадрового обеспечения. Как показывает практика, наиболее эффективно работают те структуры, руководящие органы которых волнует вопрос профессионализма своих работников. Но, к сожалению, приходится констатировать, что реально защитой прав человека часто занимаются «люди с улицы». Именно так охарактеризовал личный состав районных УВД заместитель начальника Нижегородского РУВД Нижнего Новгорода Андрей Василевкин26. Так, по его словам, один из оперуполномоченных Нижегородского РУВД Х., в отношении которого возбуждено уголовное дело по факту применения пыток к подозреваемому в убийстве Степану Д., окончил деревообрабатывающий техникум. По данным департамента по труду и социальной защиты населения администрации Нижегородской области27, только 56% сотрудников служб социальной защиты области имеют или получают соответствующее образование. А в Вознесенском, Уренском, Сормовском (в Нижнем Новгороде) районах профессиональную подготовку имеют менее 10% специалистов социальной защиты.
В число проблем, связанных с нарушениями прав человека, входят нарушения в области правосудия, а также проблемы его доступности и «прозрачности» функционирования. Так, например, установленная на сегодняшний день процедура формирования списков народных заседателей не обеспечивает равного доступа для всех граждан к отправлению правосудия, а отсутствие «прозрачной» процедуры отбора народных заседателей для участия в рассмотрении конкретных дел позволяет проводить их отбор по принципу «угодности» судьям. Дела в судах области рассматриваются в течение очень длительных сроков. До сих пор не созданы в области Уставный суд, мировые суды. На состояние судебной власти влияют как недостаточное финансирование этой деятельности, так и низкая квалификация судей, невозможность применения к ним мер дисциплинарной ответственности.
Прокуратура, как орган надзора за соблюдением прав и свобод человека, не в полной мере реализует закрепленную за ней правозащитную функцию. По-прежнему, имеются факты применения органами МВД и прокуратуры пыток и жестокого, унижающего человеческое достоинство видов обращения и наказания по отношению к гражданам на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
По-прежнему содержание в местах лишения свободы, особенно в следственном изоляторе (СИЗО), из-за переполненности и отсутствия элементарных бытовых условий является пыткой для заключенных. По сведениям из прокуратуры Нижегородской области, в результате прошедшей в 2000 г. амнистии разгрузить исправительные учреждения и следственный изолятор не удалось. Снижение численности осужденных и арестованных незначительное. И, как отмечает А. Замотин, старший прокурор отдела прокуратуры области, «вскоре население колоний вновь достигло прежнего уровня».28
Отмечается рост нарушений прав человека, допускаемых чиновниками разного ранга на стадии призыва в ряды вооруженных сил.
Работниками военкоматов и членами призывных комиссий нарушается право призывников и их родителей на информацию о законодательной и нормативной документации, регламентирующей постановку на учет призывников и призыв в вооруженные силы.
Военкоматы продолжают ссылаться на секретность таких документов как «Положение о призыве» и Постановление правительства РФ от 20 апреля 1995 г № 390 «Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе».
Имеют место нарушения со стороны работников здравоохранения, отказывающих в медицинской помощи призывникам в период проведения призыва без направления из военных комиссариатов. Врачи, проводящие медицинское освидетельствование призывников, отказываются принимать заключения лечебных учреждений, не закрепленных за данным военкоматом и по каким-либо причинам не устраивающих его.
При весьма большом численном составе членов областной призывной комиссий, среди них нет представителей правозащитных общественных организаций.
Отмечается разное отношение официальных органов власти к родственникам нижегородцев, погибших в первой и второй чеченских воинах, погибших в АПЛ «Курск». Незаслуженно забыты чиновниками семьи погибших на первой чеченской войне.
Представительный орган власти Нижегородской области, Законодательное собрание, в течение ряда лет не может рассмотреть вопрос о принятии Закона «Об уполномоченном по правам человека в Нижегородской области». Введение института Уполномоченного может способствовать развитию общественного контроля в регионе.
Таким образом, в целом по региону в 2000 г. улучшения ситуации с соблюдением законодательства в области прав человека и роста ответственности должностных лиц при рассмотрении вопросов, касающихся прав человека, не наблюдалось.
Первоочередные меры, которые необходимо предпринять для улучшения положения с правами человека в регионе
В сфере совершенствования законодательства.
I. Принять законы об Уполномоченном по правам человека и об Уставном суде в Нижегородской области, об образовании независимой от органов здравоохранения Службы защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах (ст. 38 федерального закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»).
2. Разработать и принять на уровне области программу социальной защиты семей военнослужащих, погибших при исполнении воинского долга, гарантирующую достойную жизнь всем без исключения родителям, женам и детям погибших.
В сфере изменения правоприменительной практики.
Решение целого ряда проблем, связанных с нарушением прав человека в регионе, невозможно без осуществления на федеральном уровне реформы законодательства, реформирования правоохранительной и судебной системы. Но упорное противодействие государственных чиновников федерального уровня принятию ряда специализированных законов (об альтернативной гражданской службе, о гарантиях защиты от насилия в семье, об общественном контроле мест лишения свободы, земельного кодекса и др.), приведению в соответствие ряда норм федеральных законов требованиям Конституции РФ и основным международным документам по правам человека, способствует на местном региональном уровне произволу в области соблюдения и обеспечения основных прав и свобод человека.
Анализ сложившейся практики обжалования гражданами действий государственных органов в вышестоящие инстанции свидетельствует о низкой эффективности подобного способа защиты прав человека. Как правило, обращение возвращается на рассмотрение в орган, на который гражданин жалуется, или в лучшем случае направляется формальный ответ без рассмотрения вопроса по существу.
В этих условия важным аспектом является создание в регионе механизма общественного контроля за деятельностью государственных структур власти и ограничения властных полномочий государственных органов. А это нереально без формирования влиятельных политических и общественных структур, выражающих мнение населения.
На сегодня, отмечая десятилетие правозащитного движения в Нижегородском регионе, уже можно, на наш взгляд, говорить, что такие структуры существуют. И в этой связи участники ежегодной итоговой конференции правозащитного сообщества, на которой обсуждалось состояние с правами человека в регионе, посчитали, что первоочередными мерами, необходимыми для улучшения положения с правами человека в области, являются:
– приоритетная поддержка и развитие государственных и негосударственных структур, деятельность которых направлена на защиту прав человека;
– систематическое (плановое) проведение оперативных совещаний у губернатора по обсуждению проблем, связанных с правами человека в Нижегородской области, с привлечением членов комиссии по правам человека при администрации Нижегородской области и представителей правозащитных организаций;
– ежегодное проведение в Законодательном собрании области депутатских слушаний о положении с правами человека в Нижегородской области по данным комиссии по правам человека;
– создание, в случае грубейших нарушений прав человека, временных межведомственных комиссий для проверки и устранения типичных массовых нарушений;
– создание при администрации области наблюдательного общественного совета за местами лишения свободы;
– включение в состав областной и городской призывных комиссий представителей Нижегородского областного комитета солдатских матерей;
– введение в сетке Нижегородского государственного телевещания обязательного времени для тематических программ по освещению деятельности правоохранительных и судебных органов.
В сфере политических и кадровых изменений.
Лозунг «Кадры решают все!» и сегодня не потерял своей актуальности, в том числе и когда вопрос касается улучшения положения с правами человека в регионе. Поэтому основными требованиями формирования кадрового состава государственных органов, в том числе правоохранительных, и особенно судебных, должны быть требования профессионализма, наличия знаний в области соблюдения прав человека и желания их соблюдать.
Обновление кадрового состава должно обеспечиваться только по принципу открытого гласного конкурсного отбора.
Соответственно степени профессионализма, опыту и знаниям государство должно оценивать и уровень материального вознаграждения за труд. Пока материальное благосостояние судебных и правоохранительных органов будет зависеть от высших должностных лиц исполнительной власти региона, независимость правосудия останется только декларацией.