Geum.ru

Специальный курс ставрополь 2010 ббк 67 с 32

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9
3. Политические и организационно-правовые факторы формирования демократической гражданственности сотрудников

правоохранительных органов в современной России

Основным фактором, определяющим развитие гражданственности сотрудников органов внутренних дел, является, безусловно, социально-политическая обстановка в стране. За годы реформ, включая как 90-е гг. 20в., так и первые года 21в., она складывалась весьма противоречиво. Данные целого ряда исследований показывают, что в этот период росло число россиян, которые не доверяли ни одному из политических и социальных институтов. По данным В.К. Левашова это относилось к 23% населения России. К концу 2005г. 36% граждан РФ не поддерживали ни одну из существующих политических партий, 15% поддерживали «Единую Россию» (за год значение её индикатора упало на 7%), КПРФ поддерживали 7%, «Родина» оставалась привлекательной для 6% россиян, ЛДПР поддерживали 5% респондентов.80 Граждане во все более возрастающем количестве считали, что они не могут повлиять на политические процессы в стране. За десять лет показания этого индикатора возросли почти на 30% и достигли 74% респондентов.81 Особый характер носило недоверие россиян к государству как носителю политического процесса. Согласно данным мониторингов, у населения преобладала негативная оценка эффективности работы государства: оно хуже всего выполняет свои обязанности по обеспечению достойной жизни и всестороннего развития граждан (74% опрошенных). Только 11% опрошенных считало, что проводимые реформы соответствуют интересам большинства населения страны.82 Как показано в исследованиях Е.Б. Шестопала, люди считали, что власть (особенно исполнительная) пассивна и безразлична к их нуждам, что она игнорирует общественное мнение. Россияне все более отчетливо ощущали усиление теневых аспектов власти. Манипулятивность, непрозрачность и отсутствие публичности постепенно превращалось в неотъемлемые составляющие её образа. Недовольство вызывали принимаемые, а чаще - непринимаемые решения, нечувствительность к массовым настроениям, неспособность (или нежелание) справиться с наиболее острыми проблемами страны.83

Недоверие россиян такому важнейшему институту, участвующему в политическом процессе, как государство, было связано и с тем обстоятельством, что массовое сознание в целом адекватно восприняло и отражало процессы «приватизации» властных структур. По мнению респондентов ВЦИОМ 2003г., коррупции подвержены: все чиновники (15% участников опроса), большинство чиновников (49% опрошенных). Таким образом, в массовом сознании, фактически, сложилась система презумпции виновности государственных служащих. Респонденты, имевшие личный опыт вымогательства чиновниками неофициальной платы за услуги, жестко оценивали уровень коррупции в России – 27% из этой группы полагали, что этим пороком страдают все чиновники. Данные ВЦИОМ показывали, что, по сравнению с опросами прошлых лет, уверенность респондентов в том, что коррупции подвержены те службы и организации, которые призваны следить за соблюдением законности, заметно укреплялась. Противоположная динамика наблюдалась только в отношении высших органов власти федерального уровня.84 В 2005г. Е.М. Аврамова подчеркивала, что кроме относительно субъективных оценок доверия государству в рамках социологических опросов, существовали и объективные предпосылки для того, чтобы уровень доверия к государству был довольно низким: «государство не приложило усилий к созданию механизмов, гарантирующих добросовестность финансовых учреждений, не выступило гарантом сохранности вкладов. В силу этого государство стало рассматриваться значительной частью граждан как еще один недобросовестный игрок на финансовом поле. Разумеется, это послужило еще одной причиной утраты доверия к власти и её институтам».85

Недоверие граждан к общественным и государственным институтам, сильно сказавшееся на характере и уровне формирования демократической гражданственности сотрудников органов внутренних дел, проявило себя в процессе деполитизации. В 2002г. факты деполитизации населения констатировал В.В.Петухов, указывающий, что большинство россиян демонстрирует устойчивый скептицизм к подавляющему большинству форм и каналов политического участия и общения с властью. Согласно его данным, число тех, кто считает, что эффективных способов влияния на власть в России не существует, за последние 10 лет увеличилось с 42% до 59,6%.86 Трудно не согласиться с Т.И. Заславской, которая в 2005г. указывала на единичность крупных гражданских и политических инициатив, идущих из глубин общества. «Это связано не только с политической инертностью россиян, сколько с помехами, создаваемыми на их пути чиновниками. Но верно и то, что большинство россиян пока остаются инертными в социально-политическом плане, прежде всего потому, что не верят в возможность свободной гражданской деятельности в стране. Лишь с конца 2004г. под влиянием проекта «монетизации натуральных льгот» социальное недовольство россиян стало принимать открытые и в ряде случаев действенные формы (митинги, демонстрации, блокирование дорог, политические голодовки)».87 Ю.А. Левада, исследуя протестный потенциал современного российского общества, являющийся показателем массовой вовлеченности в политику, выявил его довольно слабые показатели. По сводному мониторингу, используемому им, за период 1994-1999гг. в среднем 27% респондентов считали возможным массовые выступления «против роста цен и падения уровня жизни», 56% считали такие выступления маловероятными, 17% затруднялись ответить. В среднем, за указанный период 23% опрошенных (против 60%) утверждали, что могли бы принять участие в таких выступлениях. В 2000г. Ю.А.Левада пришел к выводу о том, что принципиальная слабость всех форм и направлений протестных акций, которые можно наблюдать в российском обществе, определяется не какими-то случайными, ситуативными моментами, а таким явлением как слабая структурированность общества.88

Исследуя процессы политической мобилизации, оказывающие наиболее сильное влияние на формирование демократической гражданственности, Л.Б.Гудков подчеркивал, что основу действующего социально-политического порядка в России составляет сочетание гипертрофированных надежд на Президента России с известным недоверием к важнейшим общественным институтам – правительству, парламенту, СМИ, и в особенности к местным органам власти, суду, правоохранительным структурам, профсоюзам и партиям. Негативная оценка действующей сегодня властной элиты мало что меняет: люди смиряются с таким положением дел. Исследователь был убежден, что в этой ситуации отказ от политического участия вызван тем, что «нигилистические установки парализуют саму мысль об отнесении императивов подобной деятельности не только к неким «другим», но и к себе самому. Представление о политике как деятельности хищников и карьеристов и есть иное по форме выражение собственного цинизма основной массы населения, оборачивающегося пассивностью, покорностью, равнодушием, астенией».89 Еще в 1996г. Е.А. Ануфриев во многом обосновано полагал, что, судя по современной на тот момент научной литературе и по опыту современной политической практики, «рядовой» человек в России из числа подлинных субъектов политики исключен. Данный исследователь отмечает, что уже не коммунистическая партия, а российская политическая элита стала претендовать на роль чуть ли не единственного субъекта политики. «Из политического лексикона стало исчезать понятие «народ» и даже граждан-избирателей чаще всего называют «электоратом»».90

В конце 90-х гг. 20в. Г.Г.Дилигенский в своих исследованиях говорил о дисфункциональности государственной власти, осо­бенно ее законодательной и правоохранительной функций при отсутствии реального разделения властей. Исследователь указывал на слабость центральной власти, отсутствие сколько-ни­будь последовательной политической стратегии го­сударства и даже ясно осознанных стратегических альтернатив, а также отмечал фактическую множественность режимов власти и стабилизацию нелегитимных форм государственно-управленческой деятельности.91 Е.М. Аврамова отмечает, что, несмотря на ряд качественных изменений, произошедших в государственной политике после 2000г., «содержание и цели происходящих социально-экономических изменений недостаточно прояснены…и на современном этапе сохраняется неясность в отношении целей, методов и общего вектора развития страны».92

В новое тысячелетие Россия, кроме того, вошла при отсутствии полноценной правовой политики. «В современной России пока нет полноценной правовой политики, ибо практически нет единого правового пространства; решения подчас принимаются скоропалительно, в «пожарном» порядке, непоследовательно, спонтанно; отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства; власть зачастую плетется в хвосте событий, работает не с причинами, а со следствиями, не успевает за ситуацией. Самая же главная беда в том, что нынешняя политика во многом проводится в отрыве от реально существующих общественных отношений, без учета закономерностей развития правовой жизни российского общества».93 Анализ политики российского государства эпохи реформ, проведенный в 2005г. Шкаратан О.И., Ивановым И.М., Инясевским С.А., позволил сформировать следующие представления о её ключевых звеньях:

-снятие контроля государства за сохранностью государственной собственности и концентрация в руках коррумпированных чиновников и созданных самой властью крупнейших собственников государственных доходов от налогов, рентных платежей и особенно – от приватизированной государственной собственности;

-притворный характер самой приватизации (особенно – на этапе залоговых аукционов);

-снятие контроля за вывозом капитала;

-снятие контроля за использованием рабочей силы.

Указанные исследователи отмечают, что с середины 90-х гг. 20в. правящая элита неизменно борется за осуществление следующих приоритетных направлений социальных реформ:

-замена субсидий социальной направленности адресными компенсационными выплатами;

-принятие в области здравоохранения мер, направленных на усиление конкуренции между медицинскими учреждениями в рамках системы обязательного медицинского страхования; это же касается и сферы образования при доминировании платности образовательных и медицинских услуг;

-отказ при проведении политики занятости от предоставления субсидий предприятиям на сохранение и создание рабочих мест;

-прекращение в сфере социального страхования субсидирования санаторно-курортных и иных мероприятий;

-переход к накопительной пенсионной системе.94

В условиях, когда российское государство объективно не справлялось со своими обязанностями, возложенными на него развитием современного политического процесса, неизбежно актуализировалась проблема необходимости реформирования властных структур, что, в частности выразилось в Указе Президента России «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» от 24 декабря 2009г.

Таким образом, на фоне существенных общих проблем политического процесса в России, который сам по себе налагал заметный отпечаток на характер и уровень формирования демократической гражданственности, явственно позиционировал себя и кризис государственной службы, который также определял наиболее заметные черты демократической гражданственности сотрудников органов внутренних дел. Он до настоящего времени проявляется в таких явлениях, как коррумпированность чиновников, повсеместные злоупотребления служебным положением, бюрократизм, отсутствие «прозрачности власти». Все более очевидным становится отдаление населения и органов государственной и муниципальной власти в лице их представителей друг от друга. Кризис государственной службы также проявляется в нестабильности аппарата управления, связанной с частой его реорганизацией и произволом в кадровой политике: зачастую работники подбираются «под команду», прежде всего на основе протекционизма и личной преданности. Текучесть кадров, распространенность авторитарного стиля управления, стремление многих ответственных работников не столько продуктивно трудиться, сколько имитировать деятельность в значительной степени способствуют усугублению кризиса. Кризис современной государственной службы, в том числе – службы в органах внутренних дел, является следствием острых противоречий между реалиями рыночных отношений, институтами правового государства и гражданского общества с одной стороны и той традиционной ролью, которой играла бюрократия в жизни российского общества с другой стороны. А.П. Кочетков отмечает, что «в ходе длительной исторической эволюции отечественная бюрократия превратилась в мощное социальное образование, функционирующее не только как внутригосударственная, но и как общественная структура, заменяющая собой настоящие общественные образования экономического и социального порядка. Присвоив себе их функции, государственная бюрократия тем самым узурпировала роль этих образований в качестве «контрагента» высшей государственной власти».95 В настоящее время характер работы в органах государственной власти является для большинства чиновников синтезом достаточно высокого общественного статуса и канцеляризма, обеспечивающим их самодостаточность. По сути дела, обозначенная ситуация представляет собой «ярко выраженную форму административного отчуждения государственного аппарата от общества, которое накладывается на отчуждение от исполнения гражданских обязанностей».96 В условиях кризиса государственной службы в сознании самих государственных служащих получило заметное развитие чувство их особой социально-статусной значимости в сложившейся системе общественных отношений. Доля высоких самооценок престижности государственной службы за пять лет увеличилась вдвое и стала преобладающей. В.Э. Бойков отмечает, что «эти представления чиновников о престижности службы существенно расходятся с оценками общественного мнения об общественной полезности органов государственной власти, ментальность государственных служащих утратила ярко выраженные политические и идеологические установки, в их сознании стали доминировать сугубо прагматические ориентиры аппаратной работы».97 Несмотря на существенные отличия службы в органах внутренних дел от службы в иных государственных органах (особые условия приема на службу, принятие присяги, присвоение специальных званий, периодическая аттестация, специальный порядок назначения на должность, ношение форменной одежды и знаков различия, служебная дисциплина и др.), кризис государственной службы в полной мере относится к органам внутренних дел.

Совершенствование демократического политического режима, осуществляемого в нашей стране, требует не только добросовестного выполнения сотрудниками органов внутренних дел своих служебных обязанностей, но и такого уровня проявлений гражданственности, который обеспечивал бы безусловную поддержку демократическим преобразованиям. Достижение высокого уровня политической и правовой культуры сотрудниками органов внутренних дел имеет значение не только в плане безусловной поддержки ими внутренней политики государства. Имеет значение и то, насколько сотрудники органов внутренних дел будут способны донести сущность внутренней политики государства до граждан, по отношению к которым она осуществляется. Непонимание или недопонимание сущности демократических преобразований сотрудниками органов внутренних дел в процессе осуществления ими мероприятий внутренней политики государства ведет к тому, что возникает противоречие между декларируемыми государством демократическими политико-правовыми ценностями и реальной практикой социально-правового или социально-политического взаимодействия. Уровень демократической гражданственности сотрудников органов внутренних дел, не соответствующий социально-политической реальности, в течение ряда последних лет уже приводил к тяжелым общественным последствиям. Например, они довольно часто наступают в процессе обеспечения правоохранительными структурами общественного порядка при осуществлении гражданами своего конституционного права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Именно в силу этих обстоятельств возникает необходимость рассмотреть не только политические, но и организационно-правовые факторы формирования демократической гражданственности сотрудников органов внутренних дел.

Государственная служба – важный государственно-правовой институт, который в условиях общественных преобразований постепенно меняет свои функциональные характеристики. Он должен не только обеспечивать социальную стабильность, безопасность, эффективное функционирование всей общественной инфраструктуры, но и нести ответственность за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Несмотря на особую значимость государственных структур в функционировании российского общества, подход к необходимости их реформирования в условиях резкого обострения социальных противоречий в России в начале 90-х гг. ΧΧ в. оказался непоследовательным. Реформа государственной службы в Российской Федерации осуществлялись без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в 1993г. были опубликованы тезисы концепции о реформировании государственной службы в России.98 Основным элементом законодательства, касающегося основ гражданственности государственных служащих, были положения об их внепартийности. Законодательство Российской Федерации 90-х гг. 20в. не содержало четкого закрепления положений об ограничении политических прав и свобод государственных служащих. Положение о федеральной государственной службе 1993г. установило, что государственным служащим запрещается создавать политические партии, быть связанными решениями партий, политических движений и иных общественных объединений, принимать участие в забастовках, а также иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов.99 В ст.11 Закона Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1996г.) принцип внепартийности государственной службы реализован в запретах принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, религиозных объединений для пропаганды отношений к ним; образовывать в государственных органах структуры политических партий, религиозных объединений (профсоюзов) и т.д.100 Таким образом, были заложены основные принципы служебно-гражданской этики, смысл которой заключался в культуре отказа от активной политической деятельности.

Как отмечает В. Гайдов, «служба в органах внутренних дел Российской Федерации - это разновидность милитаризованной федеральной государственной службы, осуществляемой в соответствии с федеральным законодательством и основанном на нём законодательством субъектов Российской Федерации на государственных должностях рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава, устанавливаемых министром внутренних дел Российской Федерации, а также на государственных должностях высшего начальствующего состава, устанавливаемых Президентом Российской Федерации и финансируемых за счет средств федерального бюджета (если иное не установлено федеральным законом) по организации и непосредственному обеспечению государственных функций в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, личной безопасности граждан и общественной безопасности, охраны собственности и общественного порядка, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования преступлений и административных правонарушений на всей территории Российской Федерации».101 Ограничение прав и свобод сотрудников органов внутренних дел как главный фактор, определяющий специфику их демократической гражданственности, осуществляется в соответствии с Законом РФ «О милиции». В соответствии со Ст. 20 данного закона, в милиции не допускается создание и деятельность политических партий и их организаций, сотрудники не могут быть ограничены в своей служебной деятельности решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели.102

Таким образом, специфика формирования демократической гражданственности в условиях осуществления современной государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой, в частности, сотрудниками органов внутренних дел, состоит в необходимости глубокого осознания ими смысла и порядка ограничения их политических прав и свобод.

Другим организационно-правовым фактором формирования демократической гражданственности сотрудников органов внутренних дел являлось то особое общественное значение, которое всегда придавалось их деятельности. Формирование полицейских учреждений на протяжении ΧVΙΙΙ в., представлялось в государственных документах того времени как явление политического порядка. «Полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».103 В «Наказе Главной полиции», разработанном Екатериной Второй говорилось о том, что полиция должна действовать прежде всего «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности», в её задачи входило «вкоренять в сердца обывателей страх божий».104 В 20в. формирование советских правоохранительных структур носило ярко выраженный политический характер: в общественном сознании советских граждан прочно закрепился стереотип единства правоохранительных органов и господствующей политики, подкрепленный формированием в них специальных политических структур. Несмотря на то, что в процессе реформ связь между деятельностью правоохранительных органов и внутренней политикой была в значительной мере утрачена, органы внутренних дел как государственный персонал, наиболее близкий к населению страны по-прежнему, несмотря на довольно низкий уровень общественного доверия, в целом представляет собой общность, значение общественно-политической позиции которой для населения остается весомой.

То есть, специфика формирования демократической гражданственности в условиях осуществления правоохранительной деятельности состоит в том, чтобы личный состав органов внутренних дел смог не только системно осмыслить глубокую связь внутренней политики и правоохранительной деятельности, но и донести сущность этой связи до граждан, сделать её основой укрепления демократического политического режима и системы общественной безопасности, в том числе на основе роста социально-политического авторитета органов внутренних дел. А.Н. Цуканов отмечает, что «переход к гражданскому обществу требует того, чтобы органы внутренних дел из органов преимущественно юрисдикционных, карательных постепенно превращались в государственную службу правоохранительной помощи, а их сотрудники - в профессионально подготовленных, просвещенных работников».105

Анализируя состояние работы министерства внутренних дел России в 90-х гг.20в. министр внутренних дел Р.Г. Нургалиев отмечал, что, используя традиционные способы борьбы с преступностью, министерство оказалось не готовым к противостоянию новым видам преступлений. В результате задачи противодействия криминально-коррупционным угрозам решались не на упреждение, а в режиме реагирования по факту, с большим опозданием и не всегда результативно. «Экономический кризис затронул и качественный состав милиции. Утвердилась практика работы не с человеком, а с бумагами. Главной целью и критерием ее оценки стали формальные и количественные показатели. Нередко случались длительные невыплаты заработной платы, уровень денежного довольствия был низок, отсутствовало должное материально-техническое обеспечение несения службы при сохранении высоких требований к качеству ее выполнения. В результате в 90-е годы прошла вторая волна увольнений. Еще больше ослабило МВД отток опытных и квалифицированных сотрудников в коммерческие структуры, повлекший за собой снижение уровня профессионального ядра. Демографический кризис, падение качества образования, процессы депрофессионализации общества существенно ухудшили условия рынка труда. Возникли сложности и в деятельности кадрового аппарата. Необходимость сохранения МВД как системы привела к тому, что на службу принимались люди без специального образования и не всегда обладавшие высокими нравственными качествами. Порой системе навязывались вообще чуждые ей люди, по сути «скрытые конфиденты» влиятельных криминальных группировок. Состояние профессиональной подготовки в образовательных учреждениях МВД отставало от требований времени и не всегда удовлетворяло запросам правоприменительной практики. Территориальные комплектующие органы снижали пороги требовательности к кандидатам на обучение. Тогда, в 1996г., и был осуществлен первый набор слушателей в вузы МВД России на очно-заочную форму обучения, в рамках которой курсанты, после двухлетнего очного обучения по курсу среднего специального образования, выпускались и зачислялись на службу с присвоением первого офицерского звания. Практиковались также и ускоренные выпуски с сокращением обучения на один год. Естественно, качество такого образования оставляло желать лучшего».106

Однако и в эти сложные годы личный состав Министерства внутренних дел в целом справлялся с поставленными задачами, проявляя высокие образцы выполнения морального и служебного долга перед Родиной. Необходимо отметить, что в руководстве Министерства внутренних дел в тот период существовало не только понимание необходимости формирования и развития политического сознания сотрудников, но и стремление решить её доступными способами. Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, разработанная и принятая в 1996г., предусматривала создание качественно новой системы образовательно-воспитательной работы в целях упрочения духовно-нравственных основ службы, воспитания личного состава органов внутренних дел и внутренних войск в духе гражданственности, патриотизма, неукоснительного соблюдения законов и этических норм. Предполагалось, что основное внимание будет уделено индивидуально-воспитательной работе, организации психолого-педагогической подготовки руководителей подразделений и сотрудников, обеспечивающих целенаправленный воспитательный процесс, укреплению дисциплины, формированию морально-психологической устойчивости и поддержанию здорового психофизиологического состояния личного состава. Кроме того, концепция предусматривала возрождение и активизацию деятельности общественных формирований сотрудников органов внутренних дел.107 Вместе с тем, реализация положений концепции в части формирования и развития политического сознания не только затянулась, но и была осуществлена на крайне низком уровне. Организация общественно-государственной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации была осуществлена только в 1999г. «в целях укрепления их морально-психологического состояния и гражданско-правовой устойчивости, нейтрализации негативного воздействия на них различных политических и экстремистских сил, формирования твердых знаний государственной политики Российской Федерации, обеспечения высокой культуры информационного восприятия и широкого социально-правового кругозора».108 Система общественно-государственной подготовки должна была представлять собой совокупность плановых учебных мероприятий по привитию знаний основных аспектов государственной политики, положений действующего законодательства в области обеспечения законности и правопорядка, требований директивных документов МВД России. На деле, однако, во исполнение приказа №548 во всех органах и подразделениях системы МВД были запланированы занятия общим объемом в 20 учебных часов. При этом, из предложенных одиннадцати тем занятий девять были посвящены изучению одной проблемы: прав человека и их конституционной защиты в Российской Федерации. Для всех категорий личного состава была утверждена одинаковая тематика занятий.109 В последующий период организация процесса формирования и развития политического сознания сотрудников органов внутренних дел осуществлялась в соответствии с «Наставлением по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», утвержденным приказом МВД Российской Федерации № 965 от 08.10.2002г.

В качестве основных целей данное наставление предусматривало формирование профессионального самосознания сотрудников, чувства ответственности за свои действия, стремления к постоянному совершенствованию своего профессионального мастерства с учетом специфики деятельности в конкретных подразделениях. «Наставление по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», в частности, определяло такие задачи, как формирование твердых знаний государственной политики Российской Федерации и укрепление гражданской устойчивости сотрудников; ориентирование сознания сотрудников на верность государственным интересам и Конституции Российской Федерации; формирование четкой позиции сотрудника в оценке событий общественно - политической жизни.110

Действующие по настоящее время методические рекомендации по организации воспитательной работы в органах внутренних дел МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) УРО, образовательных учреждениях МВД России образца 2000г. под воспитательной работой в органах внутренних дел понимают целенаправленную деятельность руководителей, кадровых и воспитательных подразделений, общественных институтов по формированию у сотрудников высоких профессиональных, гражданских и морально-психологических качеств, повышению уровня общей культуры, мобилизации их на эффективное выполнение оперативно-служебных задач.

Согласно рекомендациям, целью воспитательной работы в органах внутренних дел является формирование и развитие личностных качеств сотрудника как гражданина, профессионала, высоконравственной личности, обладающей качествами, обусловленными потребностями и особенностями оперативно-служебной деятельности. Данная цель реализуется посредством решения таких задач, имеющих прямое отношение к формированию демократической гражданственности, как:

-формирование государственно-правового мировоззрения сотрудников органов внутренних дел на основе государственности, патриотизма, верности Присяге, выполнения норм Кодекса чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;

-воспитание уважения к истории, культуре, языку, традициям народов Российской Федерации;

-формирование и поддержка позитивного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел, повышения авторитета и престижа профессии сотрудника органов внутренних дел.

Воспитательная работа по формированию и развитию демократической гражданственности осуществляется в следующих направлениях.

1.Формирование государственно-правового мировоззрения сотрудников: создание системы общественных взглядов и воззрений на роль и функции государства в обществе, место МВД России Российской Федерации, значимость деятельности сотрудников органов внутренних дел в выполнении оперативно-служебных задач в сфере охраны прав и свобод граждан, защите интересов общества и государства, а также обусловленные этими взглядами убеждения и принципы деятельности личного состава.

2.Профессионально-нравственное воспитание сотрудников органов внутренних дел представляет собой целенаправленный процесс по формированию у сотрудников высоких морально-нравственных потребностей исполнения норм профессиональной этики, гражданской активности, осознанной готовности выполнять свой служебный долг по защите жизни и здоровья, прав и законных интересов граждан, охраны правопорядка в стране.

3.Правовое воспитание представляет собой целеустремленное планомерное воздействие на сознание и поведение сотрудника в целях формирования правовой образованности, ценностно-правовой ориентации, социально-активного правомерного поведения, привития навыков практического использования правовых знаний в повседневной деятельности и жизни.

4. Патриотическое воспитание и формирование культуры межнациональных отношений направлено на развитие личности, обладающей важнейшими качествами гражданина-патриота России, ответственного за судьбу страны и способного уважать представителей других наций и народов.

С точки зрения действующих документов МВД РФ, государственно-правовое мировоззрение сотрудников, на котором основывается их демократическая гражданственность, представляет собой систему обобщенных взглядов и воззрений на роль и функции государства в обществе, место МВД России в системе государственной власти и управления Российской Федерации, на значимость деятельности сотрудников органов внутренних дел в выполнении оперативно-служебных задач в сфере охраны прав и свобод граждан. В настоящее время эта форма мировоззрения формируется системой целенаправленного воспитательного воздействия субъектов воспитательной работы с целью:

-укрепления гражданской устойчивости сотрудников;

-овладения твердыми знаниями о государственной политике Российской Федерации;

-обеспечения высокой культуры информационного восприятия и широкого социально-правового кругозора;

-формирования позитивного профессионально-нравственного облика сотрудника, добросовестно выполняющего должностные обязанности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Основными средствами формирования государственно-правового мировоззрения в процессе организации и проведения воспитательной работы с сотрудниками являются:

-общественно-государственная подготовка;

-информирование по вопросам права, экономики, политики, культуры;

-лекционная пропаганда;

-наглядная агитация;

-научно-практические и научно-теоретические конференции, симпозиумы, семинары.

В частности, лекционная пропаганда направлена на развитие у сотрудников государственно-правового мышления, формирование четкой позиции в оценке и понимании государственной политики, воспитание их в духе преданности Родине и служебному долгу, верности Присяге. В свою очередь, наглядная агитация призвана через эмоциональную сферу восприятия сотрудника разъяснять, пропагандировать и мобилизовывать личный состав на эффективное исполнение служебных обязанностей, требований Присяги, норм Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел.

Не меньшее значение в формировании демократической гражданственности имеет и профессионально-нравственное воспитание. Оно представляет собой целенаправленный процесс по формированию у сотрудников гражданской активности, высоких профессиональных и моральных качеств, осознанной готовности выполнять свой служебный долг по защите прав и законных интересов граждан и охране общественного порядка, эффективно и качественно выполнять служебные обязанности.

Профессионально-нравственное воспитание в контексте демократической гражданственности направлено на:

-воспитание у сотрудников преданности служебному долгу, честного и добросовестного отношения к выполнению своих профессиональных обязанностей, убежденности и необходимости профессионально-нравственных норм Кодекса профессиональной этики;

-соблюдение в жизни и служебной деятельности норм морали: чести, справедливости, неподкупности, терпимости, принципиальности, доброжелательности, культуры общения и коммуникабельности, уважения прав человека;

Основными организационными мероприятиями и формами профессионально-нравственного воспитания до настоящего времени являются:

-проведение торжественных ритуалов;

-пропаганда норм профессиональной этики и формирование на их основе навыков правильного общения с гражданами, должностными лицами, с товарищами в служебном коллективе;

-организация деятельности общественных советов по нравственному воспитанию сотрудников;

-организация наставнической деятельности в органах и подразделениях внутренних дел;

-пропаганда честного служения Отечеству сотрудников, милицейских династий, а также примеров проявления личным составом мужества и героизма;

-взаимодействие с религиозными конфессиями в духовно-нравственном совершенствовании личности сотрудника;

Патриотическое воспитание и формирование культуры межнациональных отношений в контексте вопросов гражданственности сотрудников органов внутренних дел направлено в настоящее время на формирование и развитие личности сотрудника, обладающего качествами гражданина-патриота России, ответственного за судьбу страны и способного уважать представителей других наций и народов, успешно выполнять профессиональные обязанности в обычных и особых условиях. Основными задачами патриотического воспитания и формирования культуры межнациональных отношений в этой связи являются:

-изучение истории Российского государства;

-пропаганда примеров мужества и героизма сотрудников, образцового исполнения служебного долга;

-изучение и пропаганда истории органов внутренних дел, своего коллектива, его служебного пути и на этой основе воспитание у сотрудников верности традициям органов внутренних дел, стремления их развивать и преумножать.

С начала нового века появились и иные документы, регламентирующие работу по формированию и развитию демократической гражданственности сотрудников органов внутренних дел. В частности, «Концепция совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации» 2003г. объявила целью профессионального воспитания формирование, подготовку и развитие профессионально ориентированного сотрудника, обладающего государственно-правовым мировоззрением, способностями к разностороннему развитию и владеющего устойчивыми навыками исполнения служебных обязанностей. Одно из направлений воспитательной работы с курсантами и слушателями учебных заведений МВД Российской Федерации согласно этой концепции – «формирование государственно-правового мировоззрения обучаемых как будущих сотрудников органов внутренних дел, основанного на адекватном понимании роли и функций государства в обществе, места Министерства в системе органов государственной власти, значения его деятельности по охране прав и свобод граждан, защиты интересов общества и государства».111 Рассматриваемая Концепция также отмечала, что образовательная система МВД призвана способствовать формированию гражданственности, инициативности, самостоятельности, способности к успешной социализации в обществе.112

Вместе с тем, необходимо признать, что названные меры, в целом не достигали своего результата: в приказе министра внутренних дел России от 1 февраля 2007г. №120 прямо говорится о том, что сложившаяся система воспитательной работы с личным составом органов и подразделений внутренних дел не соответствует современному этапу развития Министерства, не обеспечивает необходимого влияния на эффективность выполнения личным составом стоящих перед ним оперативно-служебных задач.

В приказе отмечается, что многие руководители органов внутренних дел утратили чувство личной ответственности за состояние, организацию и эффективность воспитательной работы с подчиненными, смирились с позорящими милицию нарушениями сотрудниками служебной дисциплины и законности. Медленно изживаются из повседневной оперативно-служебной деятельности случаи использования служебного положения в личных целях, поборов и взяточничества, равнодушия, грубости и низкой культуры общения с гражданами. Количество сотрудников органов внутренних дел, привлеченных к уголовной ответственности за совершенные преступления, продолжает оставаться значительным. Аппараты организации воспитательной работы зачастую не способны обеспечить согласованные действия должностных лиц в воспитании подчиненных, оказать эффективное воздействие на морально-психологический климат в служебных коллективах, ограничивают свою деятельность культурно-массовой работой и выполнением порученческих функций в подразделениях управленческого звена. В отдельных ведомственных образовательных учреждениях до сих пор не создана эффективная система воспитания курсантов и слушателей, рассчитанная на весь период их обучения, координацию и объединение усилий участников воспитательного процесса, отсутствуют должный внутренний порядок, служебная дисциплина и организованность в коллективах. Длительное время не развивается нормативно-методическая база воспитательной работы, свернута ведомственная система информационно-пропагандистского воздействия на личный состав, не осуществляются подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов-воспитателей.113

Данный приказ одной из главных целей обновляемой системы воспитательной работы считал формирование у сотрудников органов внутренних дел комплекса гражданских, нравственных, духовных и иных профессионально-значимых качеств личности, обусловленных потребностями и особенностями оперативно-служебной деятельности.

В качестве основных направлений совершенствования воспитательной работы приказ определял:

-создание обновленной эффективной модели воспитательной работы, основанной на современных психолого-педагогических и социологических подходах, учитывающей позитивный отечественный и зарубежный опыт, свободной от формализма и бумаготворчества, а также от не оправдавших себя и отживших принципов, форм и методов ее организации;

-повышение эффективности духовно-нравственного и профессионального воспитания личного состава на основе восстановления основополагающих мировоззренческих ценностей: гражданственности, государственности, патриотизма; развития профессионально значимых качеств: верности Присяге, служебному долгу, личной ответственности за историческую судьбу Отечества, самоотверженности, готовности к самопожертвованию, объективности, справедливости и неподкупности, честности и нравственной чистоплотности;

-создание системы изучения со всеми категориями личного состава важнейших этических принципов, правил и норм службы в органах внутренних дел, формирования коммуникативной компетентности сотрудников органов внутренних дел, их правовой культуры, практической готовности к профессионально-грамотному общению с гражданами при исполнении служебных обязанностей и вне службы;

-совершенствование системы патриотического воспитания сотрудников органов внутренних дел, курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России посредством ведения системной исторической, музейной и мемориальной работы, развития форм устной пропаганды и средств наглядности в информационно-пропагандистском обеспечении оперативно-служебной деятельности;

-формирование у сотрудников органов внутренних дел готовности и умения противостоять негативному информационно-психологическому воздействию организованных преступных сообществ и террористических организаций, попыткам проникновения в служебные коллективы проявлений национализма, ксенофобии, политического и религиозного экстремизма;

-использование духовно-нравственного и культурного потенциала традиционных конфессий (христианства, ислама, иудаизма, буддизма) в работе по формированию положительного имиджа органов внутренних дел, профессиональному воспитанию личного состава, психологической реабилитации сотрудников, выполнявших оперативно-служебные задачи в особых условиях.

Министр внутренних дел России Р.Г.Нургалиев отмечает, что в указанный период оставляла желать лучшего система контроля над качеством образования и, как следствие, выявлялось значительное количество поддельных дипломов, которые предъявлялись при поступлении на службу. Произошло снижение требовательности к медицинскому и психофизиологическому отбору, проникали в милицейскую среду люди наркозависимые, профессионально непригодные к службе. Ненадлежаще велась профилактическая и воспитательная работа. Формировались коррупционные и криминальные связи сотрудников милиции с представителями бизнеса и преступной среды. «Отголоски» практики подбора кадров в переходные 90-е проявлялись и в том, что среди сотрудников милиции появились лица, страдающие наркотической и алкогольной зависимостью, связанные с криминальной средой, что нанесло немалый урон репутации органов внутренних дел и до сих пор вызывает негативное отношение и справедливую критику. Административная реформа 2004г. в министерстве основывалась именно на результатах проведенного анализа и выводах, которые в последующем легли в основу совершенствования кадровой работы МВД, принятия ряда организационно-правовых мер повышению уровня образования милиционеров. Были переосмыслены вопросы профессиональной подготовки кадров. Анализ кадровой составляющей министерства подтверждает необходимость решительных мер по повышению квалификационного уровня и профессионального мастерства. Путь к этому - развитие ориентированного на практику образования, использование блочно-модульных методов получения соответствующих знаний, умений и навыков правоохранительной деятельности.

Преодоление кадровой деформации, связанной с издержками работы в условиях значительного некомплекта конца 90-х - начала 2000-х годов, включало и проблему большого количества поддельных дипломов, на основе которых были приняты на службу те, кто не имел на это право. В результате проведенных проверок в 2008 году ежемесячно выявлялось в среднем более 100 дипломов (около 2-3 процентов от представленных документов), являющихся нелегитимными или имеющих признаки фальсификации.

Одним из итогов анализа 90-х гг. пришло понимание последствий утраты института воспитательной работы. МВД перестало целенаправленно формировать «положительный идеал», «образец для подражания» в профессиональной среде. В управлении органов внутренних дел были утрачены социально-психологические основы. Как следствие, прекратилась кропотливая селекция жизненно необходимых профессионально-квалификационных, профессионально-этических, морально-волевых характеристик специалиста ОВД.

Изучение и обобщение уроков прошлого позволили сделать важные выводы: дальнейшее развитие МВД России должно основываться на трех главных составляющих - законность, правопорядок и безопасность. Для их решения необходимо направить систему МВД на защиту интересов человека и гражданина, его конституционных прав и свобод.114

Именно на фоне формирования новых подходов к пониманию сущности и значения гражданских качеств сотрудников органов внутренних дел возникла настоятельная потребность в их артикуляции и нормативном закреплении. Так получил свое промежуточное завершение путь развития нравственных требований к полицейскому персоналу – от «Артикулов воинских» времен Петра Первого, через Моральный кодекс рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ 1993г. к Кодексу профессиональной этики сотрудников органов внутренних дел России, принятому в 2008г. Особенность этого кодекса состоит в максимальной детализации и конкретности требований к стандарту сознания и поведения сотрудника органов внутренних дел, в основе которых – развитые гражданские качества персонала правоохранительных органов. Однако публикация и формальное вступление данного кодекса в силу не смогло кардинально изменить ситуацию в стране, при которой деятельность министерства внутренних дел, его департаментов, служб и отдельных сотрудников была подвергнута резкой и обоснованной критике в обществе. Президент России в этой ситуации был вынужден принять наиболее радикальные решения относительно дальнейшей судьбы министерства, которые нашли выражение в его Указе №1468 от 24 декабря 2009г. В нем, в частности отмечалось, что «в последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти…существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации».115 Помимо прочих радикальных реформ, данный Указ, в частности, предусматривает необходимость:

Правительству Российской Федерации:

в) представить в 2-месячный срок предложения:

о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих оптимизацию структуры и состава органов внутренних дел Российской Федерации, а также освобождение милиции от не свойственных ей функций;

о совершенствовании кадрового и тылового обеспечения органов внутренних дел Российской Федерации;

г) провести реорганизацию государственных образовательных учреждений профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации в целях оптимизации их количества, а также скорректировать планы отбора кандидатов на обучение в указанных образовательных учреждениях;

5. Министру внутренних дел Российской Федерации в 3-месячный срок:

а) пересмотреть порядок отбора кандидатов для службы (работы) в органах внутренних дел Российской Федерации с учетом их морально-этических и психологических качеств в целях повышения уровня профессионализма сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации;

в) разработать комплекс антикоррупционных мероприятий в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, предусмотрев при этом:

введение практики ротации руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации;

реализацию антикоррупционных образовательных программ профессионального и дополнительного профессионального образования для различных категорий сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.

Актом реализации новых реформационных подходов к воспитательной деятельности в органах внутренних дел по формированию и развитию демократической гражданственности стал Приказ министра внутренних дел России №80 от 11 февраля 2010г. «Об организации морально-психологического обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» В нем предлагается рассматривать морально-психологическое обеспечение оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации как важнейшую составную часть реализации государственной кадровой политики в органах внутренних дел. Данный приказ говорит о том, что морально-психологическое обеспечение осуществляется в целях формирования и развития у сотрудников государственно-патриотического мировоззрения, комплекса гражданских, нравственных, духовных и иных профессионально значимых качеств личности, обусловленных требованиями государства и общества к гражданскому и профессионально-нравственному облику сотрудника органов внутренних дел, потребностями и особенностями оперативно-служебной деятельности. Надлежащее морально-психологическое состояние, согласно приказу, формируется и поддерживается в ходе проведения мероприятий морально-психологического обеспечения, по результатам которых сотрудник, в частности, должен:

-обладать качествами гражданина, патриота, профессионала, самоотверженно служить общественным идеалам свободы, демократии, торжества законности и правопорядка;

-быть бдительным, неподкупным, честным и дисциплинированным, морально и психологически устойчивым к воздействию факторов оперативно-служебной деятельности.

В настоящее время, согласно рассматриваемому приказу, основными задачами воспитательной работы, связанными с формированием демократической гражданственности, являются:

-формирование у сотрудников верности профессиональному долгу и своей стране – Российской Федерации, Присяге сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации;

-воспитание сотрудников в духе неуклонного соблюдения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, приказов и распоряжений Министра внутренних дел Российской Федерации, требований и норм Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации;

-укрепление авторитета органов внутренних дел среди населения и повышение престижа милицейской службы;

-развитие у сотрудников патриотизма и гражданственности, честности и принципиальности, скромности и трудолюбия, благородства и гуманности, самокритичности и объективности, эмоционально-волевой устойчивости и самообладания, культуры поведения в сочетании с высоким уровнем правового сознания. Основными направлениями воспитательной работы в органах внутренних дел приказ считает духовно-нравственное, патриотическое, профессионально-этическое, правовое и культурно-эстетическое воспитание. К методам воспитания приказ относит: убеждение, пример, соревнование, упражнение, поощрение, критика действий и поступков, принуждение. При этом воспитательная работа с сотрудниками органов внутренних дел предусматривает применение следующих форм воспитания: лекция, доклад, беседа (групповая или индивидуальная), общее собрание сотрудников по категориям, служебное совещание, инструктивное занятие (инструктаж), митинг личного состава, вечер-чествование лучших сотрудников (вечер-портрет), вечер вопросов и ответов, тематический вечер (встреча с ветеранами, деятелями культуры и искусства, представителями традиционных религиозных конфессий), устный журнал, диспут, дискуссия, викторина, экскурсия, научно-практическая (читательская) конференция. Основными средствами реализации задач воспитательной работы являются: индивидуальная воспитательная работа; морально-психологическая подготовка; информационно-пропагандистская работа; работа актива служебных коллективов органов внутренних дел, организация взаимодействия с органами государственной власти (органами местного самоуправления), общественными объединениями, ветеранскими организациями, творческими союзами, религиозными конфессиями и средствами массовой информации.

Таким образом, сам характер государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой сотрудниками органов внутренних дел в противоречивых условиях современности, предопределяет необходимость целенаправленного формирования и развития у личного состава не просто высокого общего уровня политического и правового сознания, но и его специализации в виде демократической гражданственности, обусловленной важной ролью персонала органов внутренних дел как проводников внутренней политики государства. Как показывает анализ документов, регламентирующих процессы политического образования и воспитания в органах внутренних дел, для этого имеются все организационные условия. Однако их недостаточно безотносительно иных, в частности – ценностно-духовных предпосылок успешного развития процесса воспитания демократической гражданственности, которые будут рассмотрены ниже.