Одокладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы в 2010 году»

Вид материала

Доклад

Содержание 4. Эффективное управление государственной собственностью Практика применения законов города Москвы судами города Москвы Название закона города Москвы в 2009 году

Подобный материал:

• В. М. Платонову Уважаемый Владимир Михайлович! Всоответствии с Закон, 2229.99kb.
• Конституцией Российской Федерации, Градостроительным кодекс, 2034.48kb.
• Руководителю Аппарата Московской городской Думы обеспечить изготовление почетных знаков, 47.99kb.
• Города москвы докла д о состоянии условий и охраны труда в городе москве за 2006 год, 1142.22kb.
• Министр Правительства Москвы, Руководитель Департамента социальной защиты населения, 183.86kb.
• Министр Правительства Москвы, Руководитель Департамента социальной защиты населения, 188.46kb.
• Комплексная городская целевая программа профилактики правонарушений, борьбы с преступностью, 1725.59kb.
• Мартынова Сергея Николаевича о досрочном прекращении полномочий депутата городской, 11.93kb.
• «Москва-БиблиоГород. Библиотека в социуме: развитие, приоритеты, партнерство», 383.09kb.
• Заключение по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности Муниципального, 151.69kb.

4. Эффективное управление государственной собственностью


В соответствии со статьями 72 и 73 Конституции РФ, статьями 5 и 26¹² Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» управление и распоряжение собственностью субъект РФ осуществляет самостоятельно в рамках его гражданской правосубъектности, а порядок управления и распоряжения собственностью устанавливается региональными законами. При этом главной особенностью указанной правосубъектности является функциональное назначение собственности - использование только для достижения целей, стоящих перед органами власти и направленных на реализацию их конституционных полномочий.

Таким образом, управление собственностью города Москвы должно служить не только развитию экономики города и обеспечению эффективного использования имущества, но и достижению социально значимых целей - созданию благоприятных условий жизни для москвичей путем обеспечения доступности необходимых товаров и услуг, удовлетворения их материальных и духовных потребностей в области образования, здравоохранения, социальной защиты, развития их деловой активности, создания комфортных условий труда и отдыха.

Способом достижения поставленных задач может быть как эффективное использование находящегося в собственности города имущества с последующим направлением полученных доходов на различные социальные цели, так и реализация целого комплекса программ имущественного участия в поддержке социально значимых объектов, таких как поддержка малого и среднего предпринимательства, сохранение памятников истории и культуры и создание на их базе различных культурных центров, обеспечение размещения в объектах нежилого фонда города различных объектов социально-бытового назначения шаговой доступности (магазинов, парикмахерских, аптек).

В городе Москве действует целый ряд законов, регулирующих вопросы управления и распоряжения собственностью: от 19 декабря 2007 года № 48 «О землепользовании в городе Москве» (далее - Закон № 48), от 19 декабря 2007 года № 49 «Об основах управления собственностью города Москвы» (далее - Закон № 49), от 26 декабря 2007 года № 53 «Об имущественной казне города Москвы», от 25 июня 2008 года № 26 «О государственном имуществе города Москвы», от 17 декабря 2008 года № 66 «О приватизации государственного имущества города Москвы».

В Москве в соответствии с федеральным и городским законодательством ведутся кадастровый, технический, бюджетный, специализированный учеты объектов нежилого фонда, учет таких объектов в Едином реестре собственности города Москвы. Вместе с тем на сегодняшний день нет полной информации обо всех объектах собственности города, их пригодности для использования по различному целевому назначению, реестровые дела объектов нежилого фонда должны быть сформированы в электронном виде до 31 декабря 2011 года⁶⁵. Не существует четких критериев разграничения объектов собственности по их возможному целевому использованию и технической пригодности для размещения тех или иных объектов. Необходимо формирование единой информационной базы данных, содержащей, с одной стороны, полную информацию о наличии, месте расположения и техническом состоянии нежилых помещений, а с другой - региональные градостроительные нормативы, устанавливающие требования к уровню обеспеченности и доступности для населения социально значимых объектов. Осуществить это можно на базе Единого реестра собственности города Москвы. Такое наложение двух информационных банков данных будет способствовать принятию оптимальных и эффективных решений об использовании принадлежащих городу площадей. Кроме того, наличие полной и систематизированной информации об имуществе города позволит провести его классификацию по уровню ликвидности, выделив три основные группы: высоколиквидные, объекты со средним уровнем ликвидности и низколиквидные объекты. Как было отмечено на заседании Правительства Москвы, такая классификация могла бы стать важным инструментом при принятии решения о способе управления объектами собственности города, а также при проведении реновации и реконструкции проблемного городского нежилого фонда.

Соответственно, наиболее эффективное управление собственностью города с точки зрения достижения указанных выше ключевых целей возможно только при условии комплексного использования всей имеющейся информации о расположении объекта недвижимости, его ликвидности и возможном целевом назначении с учетом существующих в данной территориальной единице потребностей населения в тех или иных социальных услугах. Учитывая значимость такого комплексного подхода, необходимо закрепить его в Законе № 49.

Следует отметить, что неликвидные и низколиквидные фонды недвижимого имущества постоянно растут из-за отсутствия у города финансовых возможностей для того, чтобы привести такие помещения в надлежащее состояние и выставить на торги для передачи в аренду или приватизации.

В Москве с 2004 по 2007 годы утверждались программы реновации нежилого фонда города Москвы, в рамках которых Правительство Москвы пыталось решить проблему содержания и эксплуатации нежилого фонда города. Однако, по данным ДепИГМ, на 1 января 2009 года ситуация в этой сфере не улучшилась по сравнению с 1 января 2003 года, когда формировалась первая программа реновации, а именно: более 26,6% нежилого фонда в городе находится в неудовлетворительном состоянии, 6,9% - в ветхом. Причина заключается в том, что за последние 20 лет централизованный капитальный ремонт нежилого фонда, находящегося в собственности города Москвы, не проводился.

В результате около 1,3-1,5 млн. кв. метров нежилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, нуждаются в проведении капитального ремонта в течение пяти - семи лет. Стоимость его, по различным оценкам, составит от 13 до 30 млрд. рублей.

При этом арендная плата за пользование соответствующими помещениями включает в себя и затраты на их капитальный ремонт. До 2008 года эти средства аккумулировались в целевых бюджетных фондах развития территорий⁶⁶, что позволяло реализовывать соответствующие программы реновации нежилого фонда. Однако в связи с изменением бюджетного законодательства в настоящее время все средства от сдачи помещений в аренду централизованно поступают в бюджет города Москвы и не могут направляться целевым образом на реновацию нежилого фонда. Из-за этого прекратили действие и соответствующие городские целевые программы.

ДепИГМ должен был до 31 декабря 2010 года разработать и внести в Правительство Москвы проект постановления Правительства Москвы «О реализации мероприятий, связанных с организацией эксплуатации и восстановления объектов имущественной казны города Москвы в 2011-2014 гг.», включающий программу поддержания объектов нежилого фонда, входящих в имущественную казну, в исправном состоянии (эксплуатация, аварийный ремонт, капитальный ремонт, реконструкция, реновация). Однако с учетом срока разработки проекта постановления его фактическая реализация в части осуществления капитального ремонта, реконструкции и реновации сможет начаться не ранее 2012 года.

Одновременно растет дефицит помещений для размещения объектов малых и средних предприятий потребительского рынка. Очевидно, что в сложившейся ситуации наиболее эффективен комплексный подход к решению имеющихся задач. Инструментом для этого может стать ГЧП.

Необходимость более широкого использования механизмов ГЧП сейчас активно обсуждается как на федеральном уровне, так и на уровне города. Это связано с тем, что современная финансово-экономическая ситуация в России нуждается в развитии новых подходов к реализации проектов, требующих вложения больших по объему и долговременных по сроку окупаемости инвестиций. Такое положение характерно для Российской Федерации в целом и для субъектов РФ как участников хозяйственных отношений. Причем для субъектов РФ вопрос привлечения долгосрочных инвестиций актуален в значительно большей степени в связи с ограниченными возможностями использования собственных бюджетных средств. Одним из решений проблемы привлечения частного капитала в долгосрочные проекты является формирование нормативной базы ГЧП. Формами ГЧП могут быть, в частности, создание акционерных обществ с участием государства, доверительное управление государственным имуществом, концессионные соглашения, участие в инвестиционных проектах, а также заключение соглашений о ГЧП.

Первые три формы ГЧП урегулированы федеральным законодательством и в большей или меньшей степени реализуются в Москве. В связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», направленного на расширение экономической самостоятельности госучреждений, перевод их со сметного финансирования на субсидирование для выполнения государственных заданий, в городе предстоит большая работа по формированию перечня государственных полномочий, государственных функций и государственных заданий, осуществление которых необходимо для обеспечения населения города соответствующими государственными услугами. Безусловно, это потребует пересмотра существующей системы государственных учреждений и значительного ее реформирования.

Одновременно в городе практически завершился процесс реформирования ГУПов, начавшийся еще в 2004 году. Так, на заседании Правительства Москвы по данному вопросу было отмечено, что с 2004 по 2007 годы их количество сократилось с 1320 до 431, на 1 мая 2010 года в городе насчитывалось 358 ГУПов. Из них 213 предстоит акционировать, 47 - ликвидировать,
3 - реорганизовать, 20 - преобразовать в казенные предприятия, 32 - в государственные учреждения. Таким образом, в форме ГУПов временно сохраняются 43 предприятия. Главные цели реформирования ГУПов - создание конкурентной среды, привлечение инвестиций, а также изъятие у них государственных функций, которые, как правило, возлагались на ГУПы, что прямо противоречило федеральному законодательству, в соответствии с которым ГУПы могут создаваться только в установленных законом случаях, касающихся решения отдельных задач социального характера, сферы обеспечения государственной безопасности и иных социально значимых задач. При этом прямо запрещено наделять данные хозяйствующие субъекты функциями органов власти, в том числе в области государственного контроля и надзора. Акционированию ГУПов предшествовал серьезный анализ вопросов о том, какие государственные услуги и виды работ необходимы городу для выполнения его полномочий; нужны ли городу услуги и продукция конкретных ГУПов, могут ли эти товары и услуги предоставлять другие участники рынка в условиях свободной конкуренции? Однако главным стимулом реформирования ГУПов стало несовершенство федерального законодательства⁶⁷, в результате которого город, будучи учредителем ГУПов и собственником переданного им имущества, не имел достаточных юридических инструментов для реализации своих правомочий и не мог повлиять на деятельность предприятий, не заинтересованных в эффективности использования имущества.

Вместе с тем существует целый комплекс задач, которые не могут быть переданы частному сектору в силу их особой социальной значимости. На настоящий момент не существует законодательного порядка определения таких задач. Поэтому в свете реформы государственных учреждений и предоставления государственных услуг прежде всего необходимы разработка и внедрение единого реестра госуслуг, критериев отнесения действий городских структур к госфункциям либо к госуслугам, порядка обоснования и принятия управленческих решений о наделении или невозможности наделения городских организаций компетенцией по предоставлению услуг, единой системы делегирования отдельных функций ГУПам и учреждениям, включая механизм контроля за правомерностью совершения таких действий. Все это должно найти отражение в Законе № 49.

В городе начинается работа по реализации форм концессии и доверительного управления. В этих целях было принято постановление Правительства Москвы от 4 августа 2009 года № 720-ПП «О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы». Однако оно не определяет конкретные пути развития данного института и направления его применения. Причина заключается в Федеральном законе от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», содержащем целый ряд недостатков, делающих его применение крайне затруднительным, основными из которых являются:

1) закрытый перечень объектов концессионных соглашений, которые могут использоваться только для видов деятельности, определенных в типовых концессионных соглашениях, утвержденных Правительством РФ;

2) жесткая конкурсная процедура, не допускающая даже возможности согласования разногласий до подписания концессионного соглашения;

3) отсутствие возможности изменить условия соглашения (например, продлить срок создания (реконструкции) объекта соглашения, даже если в этом нет вины инвестора);

4) возможность досрочного расторжения соглашения по инициативе государства без возврата инвестору вложенных средств;

5) отсутствие действенных гарантий для инвесторов и, как следствие, отсутствие возможностей привлекать в проект долгосрочное финансирование, притом что сам механизм концессий рассчитан на длительные сроки реализации - 25-50 лет;

6) отсутствие внимания к социальной составляющей концессионных соглашений (например, к вопросу качества предоставляемых потребителям товаров, работ и услуг).

В результате сфера применения Федерального закона «О концессионных соглашениях» охватывает очень узкие сегменты рынка, например, кинотеатры. Доходы в этой отрасли в кризисный период выросли. При этом в городе до сих пор существует большое количество неликвидных или низколиквидных объектов. Создание на их базе современных развлекательных комплексов позволит привлечь инвестиции в эту отрасль и наработать опыт применения такой формы ГЧП, как концессионные соглашения.

Недостатки указанного Федерального закона делают актуальными разработку и принятие закона города Москвы об участии города Москвы в ГЧП для создания необходимой правовой базы в целях реализации городом Москвой как собственником имущества прав на формирование существенных условий соглашений о ГЧП. Заключение таких соглашений позволит комплексно решить целый ряд задач: создать условия для реновации неликвидного нежилого фонда города, обеспечить население города необходимыми социальными услугами, а субъекты малого и среднего предпринимательства - необходимыми площадями для организации их бизнеса, привлечь внебюджетные средства для реставрации и поддержания в достойном состоянии различных социальных объектов, не подлежащих приватизации (памятников истории и культуры, городских парков, включая такие знаменитые парки, как ЦПКиО имени М.Горького или «Царицыно»). Преимущество соглашений о ГЧП состоит в том, что в рамках правомочий собственника город может варьировать их содержание и существенные условия в зависимости от объекта соглашения, максимально учитывая и собственные интересы и интересы инвесторов, обеспечивая их, кроме того, необходимыми гарантиями, позволяющими повысить стабильность и надежность участия в ГЧП.

Тем не менее соглашений о ГЧП явно недостаточно для решения комплекса экономических задач, стоящих перед городом. Здесь требуются более широкие и гибкие механизмы, к числу которых относится инвестиционная деятельность.

Инвестиционная деятельность в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и Законом РСФСР от 26 июня 1991 года № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (в части, не противоречащей Федеральному закону № 39-ФЗ), а также Федеральным законом от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».

Данные законы имеют рамочный характер, что позволяет понимать под инвестиционной деятельностью и финансовые, и реальные инвестиции, которые, в свою очередь, могут быть направлены на самые разные цели (на развитие промышленности и потребительского рынка, жилищное строительство).

Кроме того, федеральное законодательство предусматривает многообразие форм и методов государственного регулирования инвестиционной деятельности.

Такое регулирование может осуществляться как прямым (активным), так и косвенным (пассивным) путем. Первый путь подразумевает прямое участие государства в инвестпроектах, второй представляет собой создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности, комфортного инвестиционного климата, что выражается, например, в предоставлении инвесторам различных мер поддержки: налоговых кредитов, налоговых льгот, субсидий, государственных гарантий и т.д. При этом указанные меры могут предоставляться всем субъектам, отвечающим определенным требованиям (например, осуществляющим частные инвестиционные проекты, направленные на развитие инновационных технологий или создание и функционирование объектов потребительского рынка), частным инвестиционным проектам по результатам конкурса таких проектов либо тем проектам, которые в установленном законом порядке признаны стратегическими или приоритетными.

Однако в городе Москве подобное законодательное регулирование отсутствует. Также законодательно не определены статус инвесторов, гарантии их деятельности и т.д. Соответственно, нет и общегородской политики поддержки и развития инвестиционной деятельности, что, безусловно, отрицательно сказывается на инвестиционном климате в городе - контракты (договоры) применяются очень узко (исключительно в сфере строительства). В настоящее время число таких инвестиционных проектов значительно сократилось.

Причины имеют как законодательный, так и практический характер. К числу практических проблем прежде всего относятся потери, которые город несет из-за длительных процедур закрытия инвестиционных контрактов и регистрации прав собственности на принадлежащую городу долю. Так, средний срок регистрации объекта нежилого назначения после ввода в эксплуатацию по инвестиционному контракту в Москве составляет 26,9 месяца. Все это время город лишен возможности использовать соответствующее имущество и получать прибыль. При этом частные инвесторы действуют более оперативно. В результате нежилые помещения, которые в конечном счете достаются городу, оказываются фактически неликвидными и требуют значительных вложений для того, чтобы их можно было впоследствии использовать.

Кроме того, в соответствии с требованиями земельного законодательства городские власти отказываются от заключения инвестиционных контрактов по конкурсу в пользу проведения земельных аукционов. Однако такая замена договорной формы крайне негативно сказывается на правах инвесторов, поскольку фактический инвестор, выигравший земельный аукцион, юридически превращается в землевладельца, действующего в рамках градостроительных норм и правил. На практике это означает, что он, например, теряет право на получение налогового кредита. Возникают проблемы и с передачей городу в собственность недвижимого имущества. Например, инвестор, получив земельный участок, обязан в числе прочего построить на нем социальный объект или объекты инженерной инфраструктуры и передать их в собственность города. Однако при отсутствии инвестиционного контракта или иного подобного ему договора такая передача с точки зрения налогового законодательства является дарением. Соответственно, расходы на создание социального объекта не могут быть исключены из налогооблагаемой базы, что, безусловно, становится для инвестора дополнительным и довольно значительным источником расходов.

Решить ряд подобных правовых противоречий мог бы закон города Москвы об инвестиционной деятельности, который позволил бы сформировать единую инвестиционную политику, определить приоритетные для города направления развития инвестиционной деятельности, создать общие и стабильные правила взаимоотношения города и инвесторов в различных сферах. Тем более что, помимо заключения инвестиционных контрактов, город фактически осуществляет бюджетное инвестирование, направленное, в частности, на развитие инновационных технологий или поддержку субъектов малого предпринимательства⁶⁸.

Особым объектом собственности города Москвы является земля.

В соответствии с отчетным балансом использования земель города Москвы по состоянию на 1 января 2010 года общая площадь земель в черте города Москвы составляет 108,1 тыс. гектаров.

В зависимости от возможности использования земель для формирования базы поступлений регулярных земельных платежей в городской бюджет можно выделить четыре группы земель на территории города Москвы: земли коммерческого использования⁶⁹; земли, занятые учреждениями социальной сферы и религиозными объектами⁷⁰; земли некоммерческого использования⁷¹; земли жилых зданий.⁷²

В городе в течение последних лет проводится земельная реформа. Применительно к условиям Москвы как важнейшего финансового, экономического, индустриального и культурного центра России реальное осуществление земельной реформы (со всеми необходимыми элементами обеспечения в виде разграничения государственной собственности на землю, проведения инвентаризации и постоянного мониторинга городских земель, оценки земель и т.д.) ведет к увеличению социального, инвестиционного, производственного, налогового потенциала земли и превращению ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста города.

Однако на практике возможность внедрения эффективных экономических механизмов в сфере управления недвижимостью ограничена отсутствием систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, а также современных автоматизированных систем и информационных технологий их учета и оценки.

Решение этих проблем даст возможность реализовать конституционные гарантии прав собственности на землю и иную недвижимость, активизировать вовлечение земли в гражданский оборот, сформировать базу экономически обоснованного налогообложения в части недвижимого имущества, а также совершенствовать систему управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности.

Земельная реформа - важнейший элемент структурной перестройки экономики России, одно из основных направлений государственной политики, включающее в себя:

1) осуществление практического перехода к предусмотренным Конституцией РФ формам собственности на землю, а также их стабилизацию путем государственной регистрации;

2) вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в городе регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры;

3) создание механизмов перераспределения земли, обеспечивающих переход прав на нее к эффективно хозяйствующим субъектам.

Земельная реформа на городском уровне осуществляется в последние годы в рамках утверждаемых городских целевых программ, что положительно сказывается на динамике получаемых результатов и достижении поставленных целей. Трехлетнее планирование мероприятий программ и объемов финансирования сводит до минимума финансовые, организационные и иные риски, возникающие при реализации соответствующих работ.

Важным практическим направлением реализации земельной реформы является проведение кадастровой и стоимостной оценок земель. В течение 2009 года проводилась подготовка необходимых условий для систематизации работ по образованию земельных участков и их постановке на кадастровый учет, в том числе для таких значимых для большинства москвичей случаев, как образование участков для передачи в состав общего имущества многоквартирных домов⁷³.

В 2009 году приняты меры, направленные на упрощение процедуры оформления земельных отношений, уменьшение количества согласующих инстанций и сокращение сроков.

Постановлением Правительства Москвы от 30 июня 2009 года № 643-ПП «Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2008 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2009 год» разработан и утвержден новый регламент подготовки документов по заявкам в режиме «одного окна», значительно сокративший сроки оформления прав на земельные участки (со 105 до 60 рабочих дней). Однако на практике это привело к резкому увеличению числа документов, исполненных с нарушением указанных сроков. Поэтому сейчас крайне важно не просто усовершенствовать работу службы «одного окна», но наладить тесное взаимодействие всех органов, принимающих участие в оформлении документов (ДЗР, Росрегистрация, Москомархитектура, Москомнаследие). Это может быть достигнуто путем более широкого внедрения электронного документооборота и установления регламентных норм, распространяющих общий срок рассмотрения заявок не только на принимающий их орган, но и на все согласующие инстанции.

Помимо практической реализации тех или иных направлений деятельности немаловажное значение имеет совершенствование законодательной базы как на федеральном, так и на городском уровне. С учетом всех последних изменений федерального законодательства существенной переработке должен подвергнуться Закон № 48. Часть его положений устарела и не отвечает современным потребностям развития земельных отношений в городе. При этом не вызывает сомнений то, что земельное законодательство должно учитывать градостроительные документы - Генплан, ПЗЗ, градостроительные нормативы. Следуя им и развивая их, необходимо обеспечивать эффективное использование городских земель, с одной стороны, соблюдение прав частных лиц - с другой, интересы населения города в целом - с третьей. К тому же на первое место должны выходить именно нормы и стандарты жизни людей в городе.

Достаточно сложным является вопрос режима ООПТ, природных и озелененных территорий города. Их границы, категории и виды должны устанавливаться в рамках природоохранного законодательства. Необходимо учитывать, что части этих территорий могут иметь различную ценность. В зависимости от этого на одних территориях возможно строительство, например, летних кафе, на других - спортивных объектов. На особо ценных территориях должна быть ограничена любая деятельность. Градостроительное законодательство содержит только самое общее регулирование этих вопросов, поскольку вопросы, связанные с ООПТ, регламентируются природоохранным законодательством, а обычные природные и озелененные территории являются территориями общего пользования, решения в отношении которых принимаются Правительством Москвы. Очевидна необходимость установления специальных режимов использования земель природного комплекса, в том числе посредством установления разрешенных видов использования, возможности отнесения всей природной территории к одной зоне для формирования в ее рамках земельных участков, необходимых для использования в социально значимых целях.

Другой крайне сложной проблемой является вопрос о правовом режиме земельных участков, необходимых для осуществления недропользования, и возникающих при этом земельно-имущественных отношениях между землевладельцами (землепользователями, арендаторами земельных участков) и недропользователями. Однако федеральное законодательство регулирует только общие вопросы, что явно недостаточно и на практике приводит к судебным спорам. Существуют и другие вопросы, относящиеся к сфере земельно-правовых отношений и требующие разрешения на законодательном уровне.

Кроме того, отдельные нормы различных отраслей, смежных с земельным законодательством и потому оказывающих на него прямое влияние, плохо согласованы как с ним самим, так и между собой. Это выражается в непродуманности механизмов регистрации земельных участков⁷⁴ и постановки их на кадастровый учет⁷⁵, в несогласованности земельного законодательства с законодательством о недрах, водным законодательством и т.д.

В целях создания условий, способствующих развитию промышленности в городе Москве, формированию благоприятной среды обитания и созданию новых рабочих мест, осуществлена разработка основных положений проекта федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», одобренных постановлением Правительства Москвы от 9 февраля 2010 года № 101-ПП. Принятие законопроекта позволит:

1) уточнить содержание таких ключевых понятий, как образование и формирование земельных участков;

2) конкретизировать перечень имущественных прав, на основании которых может быть предоставлен земельный участок собственникам помещений в многоквартирных домах;

3) исключить возможность передачи в состав общего имущества многоквартирного дома земель, предназначенных для общественных нужд;

4) скорректировать положения федерального закона о кадастре объектов недвижимости в части минимизации времени и расходов, необходимых для проведения такого учета в отношении городских земель.

Инициатива направлена на комплексную корректировку земельного, градостроительного, гражданского, водного и жилищного законодательства.

Это тем более актуально, что помимо землепользования в городе в последнее время все более интенсивно идет процесс освоения подземного пространства (в основном в целях строительства подземных сооружений). Если в 2000 - 2004 годах подземную часть имела лишь треть вводимых объектов и доля подземных сооружений в их общей площади составляла 8%, то в настоящее время средний показатель соотношения подземной и наземной частей равен примерно 30%. При этом плотность линий метрополитена в Москве составляет 0,25 км/кв.км, что в 2 раза ниже, чем в Нью-Йорке, в 4 - чем в Лондоне, в 10 - чем в Париже. В то же время интенсивность эксплуатации Московского метрополитена самая высокая в мире. Построенные транспортные тоннели лишь отчасти обеспечивают потребности города Москвы. Более 50% транспортных пересечений работает в режиме перегрузки. Размещение подземных пешеходных переходов на территории между Садовым кольцом и Третьим транспортным кольцом обеспечивает потребность в них на 60-65%. В целом по городу обеспеченность подземными пешеходными переходами составляет 30-40%.

Анализ существующего положения дел в области освоения подземного пространства Москвы показывает, что, с одной стороны, здесь располагается значительное количество объектов самого различного назначения и времени постройки, с другой стороны, многие объекты не удовлетворяют современным потребностям города, градостроительным требованиям, требованиям технических регламентов, не взаимосвязаны друг с другом и функционируют самостоятельно, поскольку при их проектировании отсутствовала единая стратегия комплексного освоения подземного пространства. Эти проблемы не решены и продолжают накапливаться во многом из-за отсутствия современной законодательной базы.

В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах находятся в совместном ведении. Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» и Федеральным законом № 184-ФЗ за субъектами РФ закреплены определенные полномочия, в число которых входит:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов;

2) создание и ведение территориальных фондов геологической информации, составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) полномочия по пользованию недрами для добычи общераспространенных полезных ископаемых и недрами местного значения, включающие установление порядка пользования недрами, государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр, проведение государственной экспертизы.

Органы исполнительной власти субъектов РФ имеют право выдавать разрешения на использование землепользователями и землевладельцами недр для собственных нужд (до 5 метров). Кроме того, в полномочия субъектов РФ входит установление порядка предоставления недр в пользование для строительства объектов местного значения. Иное пользование недрами должно осуществляться на основании лицензии. В отношении общераспространенных полезных ископаемых и недр местного значения лицензии могут выдавать органы власти Москвы, в других случаях - специальная комиссия, создаваемая федеральным органом управления государственным фондом недр.

Закономерно возникает вопрос о строительстве подземных сооружений на глубине более 5 метров, например, когда речь идет о строительстве обычного жилого дома с трехъярусным подземным гаражом.

Наиболее оптимальным и логичным было бы отнесение подобных объектов к объектам местного значения, особенно если речь идет о бытовом строительстве в населенных пунктах.

Однако федеральное законодательство не дает определения понятия «недра местного значения», а объекты местного значения определены в подзаконном акте⁷⁶, который давно устарел и не может в полной мере рассматриваться как достаточная правовая база. Следовательно, необходимо внести изменения в Закон Российской Федерации «О недрах», закрепив в нем понятие «недра местного значения» и, возможно, «недра местного значения населенных пунктов», а также отнеся вопросы застройки соответствующих участков недр к предмету регулирования градостроительного законодательства.

Необходимое правовое регулирование в сфере недропользования не создано и в городе Москве, хотя Закон Российской Федерации «О недрах» в ряде случаев содержит прямые указания на то, что регулирование тех или иных вопросов должно осуществляться законами субъектов РФ (например, это касается установления порядка пользования соответствующими недрами, порядка выдачи лицензий на недропользование и т.д.).

С другой стороны, ГрК РФ рассматривает подземные объекты как предмет своего регулирования. Так, градостроительные регламенты определяют правовой режим не только самого земельного участка, но и всего, что находится под ним и используется в процессе застройки, исключением являются территории, отведенные для добычи полезных ископаемых, на которые действие регламентов не распространяется. При этом подземные сооружения, заглубленные менее чем на 10 метров, даже не рассматриваются ГрК РФ как уникальные, и разрешение на их строительство можно получить в обычном порядке.

С третьей стороны, недра - это государственная собственность. При выдаче лицензии или разрешения на использование недр фактически осуществляется распоряжение этой собственностью. В отсутствие законодательства города Москвы в сфере недропользования решение соответствующих вопросов осуществляется в рамках градостроительного и земельного законодательства. Соответственно, город получает только земельные платежи, а плата за пользование недрами не взимается. То есть в настоящее время бюджет фактически недополучает те средства, которые он мог бы получить, если бы действовала система лицензирования недропользования. Полноценно выстроить такую систему возможно только после внесения соответствующих изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и НК РФ.

При этом необходимо учитывать, что далеко не все участки недр пригодны для строительства как в силу того, что в них уже размещены какие-то объекты (например, метро), так и в силу их геофизических характеристик (наличие карстовых пустот, плывунов и т.д.).

Поэтому необходимо создание единого информационного ресурса, содержащего полную информацию о недрах, тем более что в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» к полномочиям субъектов РФ относится создание и ведение соответствующих фондов информации.

В настоящее время подзаконные акты Правительства Москвы⁷⁷ предусматривают ведение фонда геологической информации в составе Единого городского фонда данных экологического мониторинга, системы учета существующих, вводимых в эксплуатацию и проектируемых подземных сооружений, системы информационного обеспечения, включающей картографическое обеспечение на основе Единой государственной картографической основы Москвы. Однако ведение этих информационных систем возложено на различные органы. При этом не определен порядок их взаимодействия и обмена информацией между этими системами. Очевидно, что закон города Москвы о недропользовании должен стать правовой базой для создания единого информационного ресурса, объединяющего всю имеющуюся информацию о недрах, в том числе геологическую, включающую карту карстов, карту водоносных горизонтов, а также сведения об объектах капитального строительства, расположенных под землей.

Кроме того, для эффективного использования подземного пространства необходимо совмещать информацию о возможности его освоения с информацией, которая должна содержаться в региональных градостроительных нормативах, устанавливающих требования к уровню обеспеченности населения теми или иными социальными услугами. Но самое главное - эта информация должна учитываться при подготовке ПЗЗ в части установления предельных параметров разрешенного строительства как наземной, так и подземной части.

Это позволит решить многие социальные задачи, стоящие перед городом. Например, задачу обеспечения инженерными и транспортными сетями⁷⁸, спортивными предприятиями и предприятиями соцкультбыта шаговой (пешеходной) доступности⁷⁹, автостоянками, паркингами, гаражами⁸⁰. В условиях сложившейся плотной застройки центральной части города применение механизированных гаражей-стоянок является подчас единственным проектным решением, позволяющим обеспечить установленные нормативы. В настоящее время существует более 20 различных видов и модификаций механизированных автостоянок отечественного и зарубежного производства, некоторые из них можно классифицировать как подземные, предназначенные для размещения во внутренних дворах и на участках, прилегающих к домам, с въездом на уровне земли или под землей. Отличительной особенностью этого типа гаражей-стоянок является возможность эксплуатации в зимних условиях без отопления при температуре до -35 градусов.

Однако для этого требуется прежде всего принятие закона города Москвы о недропользовании, который урегулирует вопросы, прямо отнесенные федеральным законодательством к ведению субъектов РФ, а также внесение изменений в градостроительное законодательство города Москвы.

Заключение


Законодательство города Москвы носит достаточно целостный и системный характер, характеризуется проработанностью решения основных вопросов жизнедеятельности города. Основной направленностью московского законодательства было и остается решение социальных вопросов, создание благоприятных условий для жизни москвичей. На сегодняшний день сформирована обширная законодательная и подзаконная база, регламентирующая большинство общественных отношений, складывающихся в столице. В Москве по состоянию на 1 декабря 2010 года действует 211 базовых законов, в том числе в сфере государственного строительства и местного самоуправления - 68, в финансовой сфере - 61, в социальной сфере - 82.

На сегодняшний день актуальным направлением развития законодательства города остается его кодификация. В 2010 году был принят Закон города Москвы от 27 января 2010 № 2 «Основы жилищной политики города Москвы» - своего рода жилищный кодекс города Москвы. В настоящее время на повестке дня стоит разработка и принятие Экологического кодекса города Москвы, а также кодифицированных актов, которые бы объединили в себе многочисленные законы города в социальной сфере, в сфере образования.

Вместе с тем в московском законодательстве имеются объективные недостатки, пробелы и противоречия, обусловленные как внешними причинами (недостатками федерального законодательства), так и внутренними, связанными с отставанием от динамично развивающихся общественных отношений и т.п. Развитие инновационных отраслей промышленности, поддержка малых и средних предприятий, разрабатывающих и реализующих инновационный продукт, невозможны без комплексного изменения существующего федерального законодательства. Также недостаточная продуманность на федеральном уровне вопросов организации профессионального образования, участия в этом процессе потенциальных работодателей, поддержки молодых специалистов значительно затрудняет реализацию соответствующих мер, принимаемых городом, зачастую делает их неэффективными.

На федеральном уровне по-прежнему отсутствует законодательно закрепленная комплексная и продуманная молодежная политика, которая подразумевала бы и включала в себя не только отдельные меры имущественной и финансовой поддержки молодых граждан, но и ставила своей задачей формирование у них социально активной позиции.

Однако наиболее существенной проблемой, свойственной всей правовой системе страны, является то, что современное российское законодательство не образует единой гармоничной системы. В результате отдельные отрасли законодательства похожи на лучи, исходящие из единого центра (Конституция РФ) и далее не пересекающиеся, не связанные между собой. В результате уже на уровне законодательства субъектов РФ, а затем и на уровне подзаконных актов и правоприменительной практики постоянно возникает вопрос о том, нормы какой отрасли законодательства имеют «больший вес» и должны быть применены. Особенно остро эти вопросы встают в отношении смежных отраслей, действие которых распространяется на одни и те же правоотношения и объекты, но которые не содержат связующих элементов, четко разграничивающих их сферы действия либо создающих стройную иерархию соответствующих правовых норм.

Например, при утверждении документации по территориальному планированию происходит конкуренция сразу трех отраслей законодательства: градостроительного, природоохранного и законодательства в области охраны объектов культурного наследия. И если соотношение первого и двух последних достаточно очевидно (приоритет имеют именно последние, а градостроительное законодательство должно учитывать содержащиеся в них требования), то противоречия между природоохранным законодательством и законодательством в области охраны объектов культурного наследия никак законодательно не урегулированы. Аналогичная коллизия возникает при создании особо охраняемых природных территорий, например, в долинах рек (конкуренция природоохранного и водного законодательства), градостроительном освоении земельных участков, занятых водными объектами, например, при строительстве причалов и т.п. (конкуренция водного, земельного и градостроительного законодательства).

Кроме того, земельное законодательство, содержащее довольно жесткое регулирование вопросов передачи прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, частным лицам, значительно затрудняет, а иногда и делает невозможным реализацию положений иных отраслей права. Например, подобные проблемы могут возникать при заключении по результатам торгов инвестиционных договоров, концессионных и иных соглашений в сфере ГЧП. Также до сих пор на федеральном уровне в должной мере не урегулированы порядок и основания пользования земельными участками лицами, получившими лицензию на недропользование.

Отдельные отрасли федерального законодательства по-прежнему характеризуются значительной разбалансированностью и внутренней противоречивостью. Наиболее ярким примером здесь может служить законодательство в сфере недропользования: Закон Российской Федерации «О недрах» многократно менялся, в результате чего в нем содержится немало внутренних противоречий и несостыковок. Значительное количество подзаконных актов по данному вопросу так же плохо согласованы как между собой, так и с законом.

Все это свидетельствует о необходимости скоординированного и комплексного подхода к законотворчеству на федеральном уровне. Приоритетным направлением дальнейшего совершенствования законодательства мог бы стать отказ от практики внесения «точечных» изменений, от жесткого отраслевого подхода, когда специалисты в отдельных отраслях права исходят из приоритета своей отрасли перед остальными и не стремятся скоординировать создаваемое ими правовое регулирование с другими специалистами. Ключевым направлением на сегодняшнем этапе должна стать максимальная гармонизация всего массива законодательства, устранение не только существующих пробелов и противоречий, но и дублирующего правового регулирования различных отраслей и институтов права.

Одновременно на уровне города должна проводиться комплексная работа по систематизации действующего законодательства, с тем чтобы законодательство носило более комплексный и целостный характер. Как уже неоднократно отмечалось, все большую актуальность приобретает кодификация норм отдельных отраслей московского законодательства - социального, жилищного, образовательного, экологического и т.д. Еще одним возможным направлением этой работы могло бы стать утверждение концепций развития законодательства, отражающих существующее положение вещей в конкретной сфере и задающих направление ее совершенствования и развития.

Кроме того, особого внимания и проработки требуют проблемные отрасли городского хозяйства, обозначенные Мэром Москвы С.С.Собяниным в выступлении в Думе перед принятием бюджета города Москвы на 2011 год как приоритетные для города. Это, прежде всего, развитие транспортной системы города, особенно всех видов общественного транспорта.

Наряду с этой задачей отмечена необходимость модернизации здравоохранения, цель которой - создание единой интегрированной системы оказания медицинской помощи, обеспечение большей доступности медицинских услуг.

Не меньшего внимания заслуживают вопросы благоустройства города, формирования комфортной среды для жизни, работы и отдыха, что, безусловно, требует реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства, развития зон отдыха, улучшения экологической обстановки в городе, обеспечения доступности для москвичей спортивных и физкультурных центров и площадок. При этом особое внимание во всех сферах должно уделяться маленьким москвичам начиная с повышения доступности для них медицинских услуг, привлечения в спортивные секции, организации различных образовательных кружков и иных форм досуговой работы и заканчивая созданием системы гибких форм устройства детей (детских садов, групп кратковременного пребывания, семейных детских садов и т.д.).

Очевидно, что достижение всех этих задач невозможно без комплексного реформирования административной системы города, включая меры по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», повышению эффективности программы «Электронная Москва». Приоритетами в данной сфере должны стать переход на предоставление в электронном виде наиболее востребованных государственных услуг населению, обеспечение в режиме реального времени взаимодействия между различными городскими органами власти и учреждениями, создание единой геоинформационной системы, обеспечивающей аналитическое сопровождение при принятии управленческих решений, максимальное вовлечение граждан в процесс управления городом.

Другим не менее важным инструментом достижения поставленных задач должно стать реформирование бюджетной системы города, в результате которого большая часть средств бюджета должна быть распределена между крупными долгосрочными программами, а сами программы - содержать четкие целевые показатели и сроки решения поставленных задач.

Очевидно, что осуществление столь значимой и комплексной модернизации потребует пересмотра действующего и формирования нового законодательного поля, обеспечивающего необходимую правовую базу для системной и комплексной работы. Следовательно, все указанные вопросы должны стать предметом серьезного изучения и анализа, а также подготовки предложений по совершенствованию действующего законодательства, которые в дальнейшем найдут свое отражение в докладе Думы 2011 года.

Приложение 1

Практика применения законов города Москвы судами города Москвы

	Название закона города Москвы	№ закона	Дата принятия	Количество дел, по которым закон применялся
				в 2009 году	в I кв. 2010 года
1.	О транспортном налоге	48	23.10.2002	1035	85
2.	О транспортном налоге	33	09.07.2008	361	106
3.	О ставках налога на имущество физических лиц	47	23.10.2002	15	5
4.	Основы жилищной политики города Москвы	6	11.03.1998	23	8
5.	Основы жилищной политики города Москвы	2	27.01.2010	1	0
6.	Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве	21	31.05.2006	50	12
7.	Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения	29	14.06.2006	43	18
8.	Избирательный кодекс города Москвы	38	06.07.2005	3	1
9.	Кодекс города Москвы об административных правонарушениях	45	21.11.2007	45	7
10.	Устав города Москвы	-	28.06.1995	35	20
11.	О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве	60	23.11.2005	1	0
12.	О бюджете города Москвы на 2009 год	65	10.12.2008	1	0
13.	О защите зеленых насаждений	17	05.05.1999	2	0
14.	Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав	12	13.04.2005	1	0
15.	О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав	47	28.09.2005	1	0
16.	О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях	7	25.01.2006	3	0
17.	О Правительстве Москвы	65	20.12.2006	13	9
18.	О землепользовании в городе Москве	48	19.12.2007	7
19.	О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа	51	26.12.2007	0	1
20.	Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве	16	04.06.1997	0	1
21.	О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы	70	03.11.2004	0	1
22.	О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве	28-51	25.06.1997	1	0
23.	О бюджете города Москвы на 2008 год	47	05.12.2007	2	0
24.	О муниципальной службе в городе Москве	50	22.10.2008	0	1
25.	О прожиточном минимуме в городе Москве	23	15.05.2002	1	0
26.	Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований	10	04.04.2007	1	0
27.	О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы	60	15.10.2003	12	12
28.	О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве	50	09.07.2003	1	0
29.	Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве	48	26.09.2001	1	0
30.	Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы	22	15.01.2003	2	0
31.	Об организации и деятельности нотариата в городе Москве	15	19.04.2006	0	1
32.	О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения	21-73	09.09.1998	0	1
	Всего			1661	289