Одокладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы в 2010 году»
| Вид материала | Доклад |
- В. М. Платонову Уважаемый Владимир Михайлович! Всоответствии с Закон, 2229.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, Градостроительным кодекс, 2034.48kb.
- Руководителю Аппарата Московской городской Думы обеспечить изготовление почетных знаков, 47.99kb.
- Города москвы докла д о состоянии условий и охраны труда в городе москве за 2006 год, 1142.22kb.
- Министр Правительства Москвы, Руководитель Департамента социальной защиты населения, 183.86kb.
- Министр Правительства Москвы, Руководитель Департамента социальной защиты населения, 188.46kb.
- Комплексная городская целевая программа профилактики правонарушений, борьбы с преступностью, 1725.59kb.
- Мартынова Сергея Николаевича о досрочном прекращении полномочий депутата городской, 11.93kb.
- «Москва-БиблиоГород. Библиотека в социуме: развитие, приоритеты, партнерство», 383.09kb.
- Заключение по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности Муниципального, 151.69kb.
Список сокращений, использованных в докладе
Сокращение | Расшифровка |
| БК РФ | Бюджетный кодекс Российской Федерации |
| ВК РФ | Водный кодекс Российской Федерации |
| ВЦИОМ | Всероссийский центр изучения общественного мнения |
| Генплан | Генеральный план города Москвы |
| ГК РФ | Гражданский кодекс Российской Федерации |
| Государственная Дума | Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации |
| ГрК РФ | Градостроительный кодекс Российской Федерации |
| ГрК Москвы | Градостроительный кодекс города Москвы |
| ГУВД по городу Москве | Главное управление внутренних дел по городу Москве |
| ГУ ИС | государственное учреждение инженерная служба |
| ГУП | государственное унитарное предприятие |
| ГЧП | государственно-частное партнерство |
| ДЕЗ | дирекция единого заказчика |
| ДЗР | Департамент земельных ресурсов города Москвы |
| ДепИГМ | Департамент имущества города Москвы |
| Дума | Московская городская Дума |
| ЕврАзЭС | Евразийское экономическое сообщество |
| ЖКХ | жилищно-коммунальное хозяйство |
| ЗК РФ | Земельный кодекс Российской Федерации |
| КоАП Москвы | Кодекс города Москвы об административных правонарушениях |
| КоАП РФ | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях |
| Конституция РФ | Конституция Российской Федерации |
| КПРФ | Коммунистическая партия Российской Федерации |
| КСП Москвы | Контрольно-счетная палата Москвы |
| Молодежная палата | Молодежная палата при Московской городской Думе |
| НК РФ | Налоговый кодекс Российской Федерации |
| ОКН | объект культурного наследия |
| ООПТ | особо охраняемые природные территории |
| ПДД | Правила дорожного движения |
| ПЗЗ | Правила землепользования и застройки |
| Правительство РФ | Правительство Российской Федерации |
| субъект РФ | субъект Российской Федерации |
| СМИ | средства массовой информации |
| УК РФ | Уголовный кодекс Российской Федерации |
| УПК РФ | Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации |
| ФОК | физкультурно-оздоровительный комплекс |
Введение
Город Москва - уникальный по своим количественным и качественным характеристикам мегаполис, финансовый и политический центр России. Безусловно, сочетание разнообразных функций, которые выполняет Москва, не может не влиять на условия жизни ее населения, специфику городского хозяйства, основной чертой которого является сложное переплетение многочисленных проблем. Наиболее актуальные из них были обозначены Мэром Москвы С.С.Собяниным в выступлении 21 октября 2010 года в Думе при вступлении его в должность. К числу проблем, требующих срочного разрешения, относится низкая инвестиционная привлекательность города. Для изменения сложившейся ситуации необходимо: пересмотреть административные процедуры и бюджетную политику; повысить эффективность использования имущества города; развивать малый и средний бизнес и высокотехнологичные отрасли, внедрять инновации; сделать социальную политику более гибкой, адресной и более эффективной; активно привлекать общественность и волонтеров для решения общегородских социальных задач; взаимодействовать с организациями инвалидов. Также требуют модернизации московское образование и здравоохранение. Кроме того, особое внимание необходимо уделить проведению эффективной градостроительной политики, реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также транспортной системы города.
Комплексное и эффективное решение этих вопросов возможно только при наличии тщательно выверенного и сбалансированного законодательства, создающего правовую основу для развития города. Не всегда из-за сложившихся в Российской Федерации федеративных отношений московское законодательство способно в должной мере разрешить возникающие проблемы. Однако в ряде случаев оно само не успевает за динамично меняющейся политической, экономической и социальной ситуацией.
Адекватная оценка изменений, происходящих в финансовой, экономической и социальной сферах, быстрая реакция на них применительно к законотворческой деятельности означает постоянный и квалифицированный мониторинг эффективности правового регулирования, своевременное внесение и оперативное принятие необходимых законов, обеспечение неукоснительного их выполнения. В Москве мониторинг законодательства и правоприменительной практики, осуществляемый всеми ветвями власти, стал важнейшим инструментом реализации приоритетного направления деятельности законодательной и исполнительной власти города - повышения качества и действенности законов.
Правовой мониторинг как систематический анализ и оценка состояния отдельных сфер правового регулирования в городе Москве осуществляется органами государственной власти с привлечением общественных объединений, научных организаций, граждан путем проведения экспертиз правовых актов, аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики, проведения опроса общественного мнения по поводу действия правовых актов, аналитического обобщения обращений физических лиц и их объединений в государственные органы города Москвы, обмена информацией о действии правовых актов и т.д.
Начиная с 2007 года результатом работы по правовому мониторингу является подготовка ежегодных докладов Думы о состоянии законодательства города Москвы (далее - доклад).
Возрастающая роль правового мониторинга, необходимость повышения его качества потребовали совершенствования работы над докладами. Поэтому в докладе 2010 года используется принципиально новый для Думы подход. В нем сделана попытка перевести процесс мониторинга законодательства и правоприменительной практики на качественно новый уровень, уделив значительно больше внимания актуальным проблемам, о которых говорилось выше, и возможным способам их законодательного решения.
В то же время доклад 2010 года включает в себя основные идеи и положения, апробированные при подготовке предшествующих докладов, учитывает опыт подготовки соответствующих докладов законодательными собраниями некоторых субъектов РФ. Так, доклад 2009 года показал, что в кризисных условиях законодательство города Москвы стало надежной правовой базой для принятия исполнительными органами государственной власти своевременных и действенных антикризисных мер. Их реализация невозможна без конструктивного сотрудничества органов власти всех уровней, которые несут ответственность за развитие Москвы, создание условий для стабильной и благополучной жизни москвичей. Доклад 2009 года содержал целый комплекс предложений по совершенствованию законодательства и нормативной правовой базы в целом. Часть предложений уже нашла свое законодательное закрепление, в частности в законах города Москвы от 17 марта 2010 года № 7 «Об охране здоровья в городе Москве» и от 10 февраля
2010 года № 5 «О внесении изменений в статьи 10 и 14 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве». Кроме того, принят ряд подзаконных актов Правительства Москвы.
Доклад 2010 года, как и предыдущие доклады Думы, базируется на комплексном анализе состояния и развития городского законодательства с учетом его трансформации, обусловленной объективными условиями. Анализ возникающих в городе проблем, требующих реакции властей и законодательного решения, является необходимой составляющей эффективного и устойчивого развития сформированной в городе системы управления. Поэтому доклад 2010 года посвящен именно этому аспекту мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики.
Над докладом работала созданная комиссией по законодательству специальная рабочая группа, в состав которой входили депутаты Думы и государственные гражданские служащие в Аппарате Думы, представители Правительства Москвы. В подготовке материалов принимали участие комиссии Думы.
Раздел I доклада содержит анализ экономической и социальной основ жизнедеятельности города в 2010 году. В нем нашел отражение происходящий в настоящее время процесс политического строительства, связанный с максимально возможным вовлечением политических партий в законотворческую деятельность, поддержкой и развитием участия гражданского общества в обсуждении принимаемых Думой решений. В разделе приводятся наиболее значимые характеристики социально-экономического развития Москвы (валовой региональный продукт, инвестиции, положение в отраслях экономики, состояние малого и среднего предпринимательства, положение в социальной сфере), основанные в том числе на показателях бюджета Москвы на 2010 год и информации о его исполнении. В качестве двух главных направлений бюджетной политики 2010 года были определены: выполнение социальных обязательств в отношении незащищенных и малообеспеченных категорий граждан и обеспечение максимальной занятости трудоспособного населения.
Доля социальных расходов в городском бюджете 2010 года, как и в предыдущие годы, составила около 50%, поскольку инвестиции в человека для города традиционно являются безусловным приоритетом. В целом бюджет 2010 года характеризуется следующими основными показателями:
1) прогнозируемый объем доходов бюджета города Москвы в сумме 1060812010,6 тыс. рублей;
2) общий объем расходов бюджета города Москвы в сумме 1251043499,9 тыс. рублей;
3) превышение расходов над доходами в сумме 190231489,3 тыс. рублей.
В разделе II анализируется ряд наиболее актуальных для города Москвы проблем: обеспечение занятости населения; обеспечение эффективной социальной защиты населения; обеспечение благоприятной среды обитания в городе; эффективное управление государственной собственностью. Проводится анализ правовых актов города Москвы в указанных сферах правового регулирования, определяется соответствие законов города Москвы федеральному законодательству, изучается судебная практика, обобщаются выявленные проблемы и формулируются предложения по их законодательному решению. Важность и актуальность подобного анализа имеют особую значимость для развития не только законодательства, но и системы управления городом в целом.
Так, в главе 1 раздела II доклада анализируются проблемы развития малого и среднего бизнеса, в том числе молодежного предпринимательства, поддержки высокотехнологичных отраслей реального сектора экономики, внедрения инноваций. Вопросам адресности и эффективности социальной поддержки населения, обеспечения комфортной городской среды для инвалидов, развития волонтерского движения, проблемам молодежной политики и существующей образовательной системы посвящена глава 2. Комплексность и эффективность градостроительной политики в соотношении с обеспечением благоприятной экологической обстановки отражены в главе 3. Наконец, проблемам повышения эффективности управления городским имуществом, развития в городе инструментов государственно-частного партнерства и улучшения инвестиционного климата посвящена глава 4.
В разделе II доклада нашли отражение тенденции и перспективы развития законодательства города Москвы.
Структура доклада и содержание раздела II предполагают обобщение правоприменительной практики органов исполнительной власти, судов, общественных институтов. При подготовке доклада 2010 года использовались доклад о деятельности органов исполнительной власти города Москвы, аналитические материалы, подготовленные Московским городским судом, результаты осуществления правового мониторинга Прокуратурой города Москвы и подчиненными прокурорами, результаты контрольных мероприятий КСП Москвы, публикации в СМИ и другие сведения.
Практика применения законов освещена с учетом информации, поступившей в Думу из различных общественных организаций, а также материалов мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого комиссиями Думы, экспертными советами, Молодежной палатой, общественным консультативным советом политических партий при Думе.
Данные законотворческой деятельности Думы представлены Аппаратом Думы, другие сведения и статистические данные приводятся на основании официальных материалов органов государственной статистики, соответствующих постановлений Правительства Москвы.
Также при подготовке доклада была использована информация, поступившая в ответ на обращения Думы из других организаций, имеющих практику применения московских законов: Московского городского суда, Прокуратуры города Москвы, Главного управления внутренних дел по городу Москве, Московской федерации профсоюзов, Московской конфедерации промышленников и предпринимателей (работодателей), ГУП «НИ и ПИ Генплана Москвы», ГУ «НИИ развития профессионального образования», ЗАО «Институт экологии города», других организаций.
Ключевое место в правовом мониторинге занимает судебная практика рассмотрения законов города Москвы, поскольку недостаточно проработанные правовые дефиниции приводят к тому, что соответствующий закон или не применяется, или его положения по-разному толкуются различными судами. В частности, по данным за 2009 год и I квартал 2010 года, 93,5% судов в городе обращались при вынесении решений к законам города Москвы. При этом за указанный срок судами при рассмотрении 1950 дел было применено 32 закона города Москвы (приложения 1 и 2).
При подготовке доклада была использована информация о результатах мониторинга практики исполнения московского законодательства и реагирования на факты его нарушения, выявленные Прокуратурой города Москвы, которая проводит постоянный надзор за соблюдением законодательства города Москвы. В целях организации проведения мониторинга практики исполнения московского законодательства Прокуратурой города Москвы начиная с 2010 года была организована на постоянной основе работа по систематическому анализу и изучению прокурорской и правоприменительной практики.
Функция контроля за результативным и эффективным расходованием бюджетных средств, а также формированием бюджета на основе программно-целевых методов возложена на КСП Москвы. В рамках действующего законодательства на основании обращений органов законодательной и исполнительной власти города Москвы проведены экспертизы 16 проектов законов города Москвы, 17 городских целевых программ. Сведения о состоянии и практике реализации законодательства города Москвы, правовых и организационных проблемах исполнения бюджетного законодательства, подготовленные КСП Москвы, нашли отражение в докладе.
Дума V созыва была избрана в октябре 2009 года, но, несмотря на относительно небольшой срок ее работы, уже наметилась тенденция к изменению основных приоритетов и направлений деятельности комиссий Думы и создаваемых при них экспертных советов. В 2010 году все больше внимания уделялось различным аспектам мониторинга законодательства и правоприменительной практики, выявлению пробелов правового регулирования, а также сфер, требующих законодательной регламентации. Особенно это заметно на примере работы экспертных советов при комиссиях Думы, поскольку она менее формализована, позволяет привлекать большее количество различных экспертов из соответствующих областей права, экономики, науки, выслушивать мнения как представителей органов власти и органов местного самоуправления, так и общественных организаций, граждан, представителей коммерческих структур, вузов, научных институтов. Отчеты о деятельности комиссий Думы в 2010 году содержатся в приложении 3.
Наряду с экспертными советами вопросы правового мониторинга и предложения по его совершенствованию, которые также были учтены при подготовке доклада, регулярно рассматривали созданные при Думе Молодежная палата и общественный консультативный совет политических партий.
Однако это не означает уменьшения объема и снижения качества законотворческой работы Думы. Так, в 2010 году было принято 55 законов города Москвы (в том числе 15 базовых), 23 из которых были направлены на приведение московского законодательства в соответствие с федеральным (приложение 4).
По-прежнему значительное внимание уделяется реализации законодательных инициатив по совершенствованию федерального законодательства путем внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов (приложение 5), а также направления отзывов и поправок к проектам федеральных законов, внесенных в Государственную Думу другими субъектами законодательной инициативы.
Раздел I. Анализ политического и социально-экономического
развития города Москвы
1. Совершенствование процесса политического строительства
в городе Москве в свете законодательных инициатив
Президента Российской Федерации
Предыдущий кризисный год имел особое значение для совершенствования законодательства и развития правой системы как Российской Федерации в целом, так и города Москвы, где в 2009 году состоялись выборы депутатов Думы V созыва. Из 35 мест представители «Единой России» получили 32 места, КПРФ - 3 места1.
Выборы в парламенты субъектов РФ в 2009 году выявили необходимость разработки действенных мер по модернизации политической системы России. Первоочередные меры были обнародованы в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года. В основном они направлены на укрепление демократических институтов на региональном уровне.
Акцентирование внимания на проблеме функционирования именно регионального уровня политической системы России является принципиально новым и существенным в инициативах Президента Российской Федерации, направленных на решение данной проблемы. Заявлено, что модернизация политической системы в нашей стране должна быть направлена на развитие процедур, обеспечивающих свободную, справедливую и цивилизованную конкуренцию между политическими партиями; укрепление демократических институтов на региональном уровне; повышение информационной открытости для общества законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления; создание условий, способствующих развитию институтов гражданского общества, расширению участия граждан и институтов гражданского общества в политической жизни.
Сегодняшняя практика российской политической жизни свидетельствует о недостаточном использовании потенциала многопартийности как института российской политической системы, который при оптимальной организации взаимодействия между политическими партиями способен обеспечить необходимую подготовку качественных альтернативных предложений по конкретным вопросам социально-экономического развития.
В Москве во исполнение поставленных Президентом Российской Федерации задач приступили к реализации предложенных мер по укреплению политической системы и правовых институтов, в том числе по привлечению партий, не прошедших в Думу, к принятию законодательных решений для их более глубокой и всесторонней проработки.
В целях обеспечения более полного учета существующих в обществе политических взглядов при Думе сформирован совещательный орган - общественный консультативный совет политических партий (далее - Совет)2.
В ходе деятельности Совета осуществляются политические консультации по широкому кругу общественно значимых вопросов в целях обеспечения учета позиций тех партий, которые не прошли на выборах в Думу, консолидации мнений, поиска сбалансированных, компромиссных подходов к решению принципиально важных вопросов развития города и социальной защиты населения. К функциям Совета относится как подготовка заключений на поступающие в Думу проекты правовых актов, так и подготовка предложений по вопросам совершенствования законодательства города Москвы.
Одним из важнейших, но недостаточно используемых ресурсов повышения обоснованности и качества разрабатываемых мер по модернизации политической системы является привлечение представителей научного сообщества в качестве экспертов и разработчиков конкретных предложений. В этом направлении в Москве накоплен значительный опыт. На протяжении ряда лет в Думе при некоторых комиссиях были созданы и работают общественные экспертные советы. В настоящее время в Думе функционирует девять экспертных советов.
Среди мер, предложенных Президентом Российской Федерации в своем Послании, - обеспечение возможности формирования фракций всеми политическими партиями, прошедшими в региональный парламент, а также возможности для представителей всех политических партий занимать руководящие должности и работать в региональных парламентах на постоянной основе. Данные предложения уже реализованы. Регламентом Думы в
2004 году были закреплены статус фракций, права и принципы их образования. В Думе IV созыва по принципу партийной принадлежности были сформированы три фракции - «Единая Россия», «КПРФ» и «Яблоко - объединенные демократы». В настоящее время действуют две фракции - «Единая Россия» и «КПРФ», представители которых являются заместителями Председателя Думы.
Кроме того, в Москве приступили к реализации ряда других мер, предложенных Президентом Российской Федерации, некоторые из которых уже закреплены в городском законодательстве. Так, уточнен порядок досрочного голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти и органы местного самоуправления; в Устав города Москвы внесено положение о предоставлении депутатам ежегодного отчета о деятельности высших исполнительных органов; приняты решения о гарантиях равного освещения в СМИ деятельности партий, представленных в региональных парламентах; непарламентским партиям предоставлено право постоянного участия в работе Московской городской избирательной комиссии.
Послание Президента Российской Федерации - это политический документ, охватывающий все сферы жизнедеятельности общества и государства и весь спектр актуальных идей и накопившихся вопросов. В Послании 2009 года коррупция названа одним из главных барьеров на пути развития нашей страны. Перед органами власти субъектов РФ поставлена задача - найти свое место в общегосударственной национальной программе борьбы с коррупцией.
В Москве противодействие коррупции является одним из важнейших приоритетов реформирования управления. Созданы организационно-правовые основы обеспечения антикоррупционной деятельности, идет разработка соответствующего антикоррупционного инструментария. Эта деятельность осложняется тем, что федеральное антикоррупционное законодательство находится в переходном состоянии.
На рассмотрении Думы находится проект закона города Москвы «О системе мер противодействия коррупции в городе Москве». Законопроектом регламентируется организационное обеспечение антикоррупционной политики, в том числе возможность привлечения к этой работе общественных и некоммерческих организаций. В Думе уполномоченным органом по вопросу противодействия коррупции является комиссия по законодательству, одним из направлений деятельности которой является анализ правовых актов города Москвы на предмет их коррупциогенности. Эта функция была закреплена за комиссией еще в апреле 2006 года. С принятием Федерального закона от
25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» данное направление деятельности комиссии существенно расширилось3. В настоящий момент оно включает в себя также подготовку, рассмотрение и принятие заключений о наличии или об отсутствии в проектах правовых актов или поправках к ним4 коррупциогенных факторов и коррупциогенных норм (с учетом поступивших в Думу заключений и требований прокуратуры, заключений органов юстиции, органов исполнительной власти города Москвы, Государственно-правового управления Аппарата Думы, а также заключений независимой антикоррупционной экспертизы). Во исполнение требований Закона города Москвы от 8 июля 2009 года № 25 «О правовых актах города Москвы», являющегося правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы, принято постановление Московской городской Думы от 7 октября
2009 года № 333 «О Порядке проведения в Московской городской Думе антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов города Москвы и поправок к ним».
Постоянно проводимый Думой мониторинг соответствия московского законодательства федеральному, судебный контроль и прокурорский надзор являются теми инструментами, которые позволяют отследить возникновение коррупциогенных факторов в проектах правовых актов города Москвы. Их проверка на предмет коррупциогенности осуществляется в ходе открытых обсуждений на заседаниях комиссий Думы, общественных экспертных советов, а также при подготовке заключений Прокуратуры города Москвы, полномочного представителя Мэра Москвы в Думе, Государственно-правового управления Аппарата Думы, экспертиз КСП Москвы и др. По итогам рассмотрения проектов уполномоченная комиссия5 готовит заключение о наличии или об отсутствии в проекте правового акта или поправках к нему коррупциогенных факторов и коррупциогенных норм.
В то же время вызывает озабоченность низкий уровень заинтересованности общества в результатах проведения антикоррупционных экспертиз, что свидетельствует о недостаточной готовности общества к участию в данном процессе. Следует отметить, что в 2010 году в Думу не поступало заключений независимой антикоррупционной экспертизы, а также писем граждан и организаций по вопросам антикоррупционной экспертизы.
С учетом сложившейся в Думе практики проведения антикоррупционной экспертизы можно сделать вывод о необходимости усовершенствования процедуры проведения независимой антикоррупционной экспертизы в целях повышения заинтересованности независимых экспертов в инициативном ее проведении. Представляется, что создание специальных общественных советов (комитетов)6, участвующих в проведении независимой антикоррупционной экспертизы, могло бы содействовать более эффективной работе по противодействию коррупции со стороны органов власти города Москвы всех уровней, общественных и некоммерческих организаций, жителей города. Для этого возможно подключение к данной работе уже созданных общественных экспертных советов при комиссиях Думы, а также Совета.
Кроме того, представляется необходимым включить в Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» требование о проведении антикоррупционной экспертизы не только проектов нормативных правовых актов, но и поправок к ним; законодательно установить специальную процедуру рассмотрения в суде дел по обращению прокурора при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов; принять федеральный закон о правовых актах в целях установления единых принципов и норм формирования законодательства Российской Федерации, составной частью которого в силу Конституции Российской Федерации является законодательство субъектов РФ.
2. Социально-экономическое положение в городе Москве
Происходящий в настоящее время в городе Москве процесс политического строительства, связанный с вовлечением политических партий в законотворческую деятельность, поддержкой и развитием участия гражданского общества в формировании и обсуждении принимаемых Думой решений, находит отражение в развитии экономических и социальных условий жизнедеятельности города.
Последние 10 лет принесли позитивные изменения и результаты в различных сферах общественной жизни. Устойчивый экономический подъем в городе Москве, имевший место в эти годы и оказавший благоприятное влияние на уровень и качество жизни населения, был прерван разразившимся мировым финансовым и экономическим кризисом. Замедлились темпы роста экономики, а с IV квартала 2008 года наблюдалось их падение.
В этих условиях был взят курс на обеспечение стабильности социальной ситуации и бесперебойного функционирования систем жизне-обеспечения города Москвы. Несмотря на значительное сокращение доходов бюджета и отвлечение средств на проведение антикризисных мероприятий, социальные обязательства государства выполняются полностью. Сохранены в полном объеме меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе неработающих пенсионеров, для которых с 1 января 2010 года введена региональная социальная доплата к пенсии на уровне не ниже двух прожиточных минимумов пенсионера в городе Москве. Это положение закреплено в Законе города Москвы от 18 ноября 2009 года № 7 «Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в городе Москве в целях определения региональной социальной доплаты к пенсии».
По данным Департамента экономической политики и развития города Москвы, среднемесячная заработная плата в целом по городу составила в 2009 году 32 954 рубля, что на 8,6% больше, чем в 2008 году. Однако с учетом инфляции реальная зарплата сократилась на 2,2%. Опережающими темпами росла заработная плата работников учреждений образования, здравоохранения, других городских бюджетных организаций. В 2008 году она увеличилась в 1,4 раза, а в 2009 году - примерно на четверть, значительно опередив среднегородской рост зарплат и темпы инфляции. Впервые среднемесячная заработная плата в учреждениях городской социальной сферы на 10,5% превысила среднегородской уровень и составила 36,4 тыс. рублей.
Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составила 1 025,9 тыс. человек, или 11,7% населения города (в 2008 году - 13,1%).
Рост доходов работающего населения и уровня жизни москвичей в целом во многом определяется политикой федеральных властей по сдерживанию инфляции и тарифов естественных монополий. Наметившаяся в последнее время устойчивая тенденция к снижению уровня инфляции позволяет прогнозировать оптимистические варианты развития экономики в 2010 году.
В постановлении Правительства Москвы от 29 июня 2010 года
№ 559-ПП «О прогнозе социально-экономического развития города Москвы на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» определены прогнозные оценки социально-экономического развития города в 2010 году.
Рост валового регионального продукта в 2010 году составит 104% (в сопоставимых ценах) к 2009 году. Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования в 2010 году составит 103%, из них за счет средств городского бюджета - 83,9%. Индекс промышленного производства по обрабатывающим производствам (в процентах к предыдущему году и в целом за три года) в 2010 году должен составить 100,5%; темп роста прибыли организаций обрабатывающих производств (в процентах к предыдущему году и в целом за три года) - 98,5%.
В 2010 году номинальная среднемесячная заработная плата составит
38 360 рублей, а ее реальный рост - 107,0%. В социальной сфере ее размер составит 40 280 рублей, что на 10,6% больше, чем в 2009 году.
В то же время нельзя не учитывать уже имеющиеся и возникающие вновь факторы риска. После того, как уменьшится воздействие на экономику масштабных антикризисных мер и сократятся огромные финансовые вливания, ее состояние в первую очередь будет зависеть от реального сектора экономики, восстановления кредитования и притока инвестиций.
Экономический кризис не мог не оказать влияния на состояние реальной экономики Москвы. Его негативное воздействие сказалось на всех основных макроэкономических показателях, но заметнее всего кризис проявился в промышленности (приложение 6). В то же время важно отметить, что, несмотря на произошедшее с начала 2010 года общее снижение промышленного производства на 7,4%, обрабатывающее производство выросло на 18,4%. Это означает, что городские средние и крупные промышленные предприятия перешли от стадии кризиса к стадии восстановления и дальнейшего развития своей хозяйственной деятельности. О первых признаках стабилизации промышленности свидетельствуют и увеличившиеся к середине 2010 года объемы потребления энергетических ресурсов и добычи газа.
Стабилизируется ситуация в строительной сфере, где объемы работ выросли на 102,5% по сравнению с тем же периодом 2009 года.
Весьма неоднозначна ситуация в сфере оказания платных услуг населению, объем которых пока еще не достиг докризисного уровня. Более того, с начала года они сократились по сравнению с первым полугодием прошлого года на 5%. Медленное восстановление данного сектора во многом объясняется сложным положением, в котором находится большинство малых предприятий, поскольку именно они составляют основу городской сферы услуг, имеющей колоссальное значение для обеспечения занятости населения и социальной стабильности. В то же время по сравнению с ситуацией в других субъектах РФ состояние малого предпринимательства в Москве благодаря принимаемым в его поддержку мерам можно считать вполне обнадеживающим. Так, объем оборота малых предприятий в I квартале 2010 года вырос в Москве на 69,8%.
В экономической политике города важная роль отводится поддержке реального сектора экономики, прежде всего предприятий малого и среднего предпринимательства, которые в условиях кризиса доказали свою значимость в деле создания новых рабочих мест, наполнения рынка конкурентоспособными товарами и услугами российских производителей, расширения налогооблагаемой базы. Начиная с 2002 года малое предпринимательство в Москве стабильно развивается и обеспечивает не менее 20% валового регионального продукта и свыше 30% налоговых поступлений в бюджет города. Стабильные результаты в данной сфере в немалой степени обусловлены поддержкой городских властей.
Особенно неблагоприятная ситуация сложилась в инвестиционной сфере города Москвы. Объем инвестиций в основной капитал в первом полугодии 2010 года составил 75,2% по сравнению с соответствующим полугодием 2009 года. По информации бюджетно-финансовой комиссии Думы, в
III квартале 2010 года их объем сократился по сравнению с аналогичным периодом 2009 года на 23,5%. В связи с этим принимаются меры по корректировке политики в сфере инвестиций в сторону обеспечения максимально благоприятной обстановки для бизнеса, готового вкладывать реальные деньги, реализовывать проекты в строительстве, торговле и т.д.
В области инвестиционной политики города Москвы приоритетным направлением определено привлечение частных инвестиций в экономику города, в том числе на условиях концессионных соглашений. Реализуются мероприятия, направленные на снижение сроков согласования разрешительной документации и сокращение инвестиционной себестоимости строительства. Для поддержки инвестиционной деятельности введена практика упрощенного порядка оформления инвестиционных документов.
Принимаются меры по предоставлению инвесторам отсрочки и рассрочки по уплате налогов и сборов в бюджет города. Ожидается, что этому будет содействовать подготовленный Минфином России проект решения о передаче полномочий по предоставлению инвестиционных налоговых кредитов от Федеральной налоговой службы органам власти субъектов РФ. В случае его реализации Москва получит возможность в соответствии со статьями 66 и 67 НК РФ предоставлять налогоплательщикам право откладывать уплату налога на прибыль, а также всех региональных и местных налогов на срок до пяти лет. Положительное влияние на инвестиционную деятельность отдельных организаций окажет и решение вопроса об увеличении порога инвестиционного налогового кредита для компаний, осуществляющих затраты на модернизацию, техническое перевооружение, экологию, создание рабочих мест для инвалидов, до 100% стоимости приобретенного оборудования.
2 декабря 2009 года принят бюджет города Москвы на 2010 год с дефицитом 120,1 млрд. рублей, который покрывается в основном за счет привлечения заемных средств. В качестве двух главных направлений бюджетной политики на 2010 год определены выполнение социальных обязательств в отношении незащищенных и малообеспеченных категорий граждан и обеспечение максимальной занятости трудоспособного населения.
Вопросы социальной политики и социальной защиты москвичей напрямую зависят от состояния экономики и объемов наполнения доходной части бюджета. Кризис привел к существенному снижению налоговых доходов городского бюджета. В 2009 году налоговых поступлений было мобилизовано на 271 млрд. рублей меньше, чем в 2008 году. Доля налога на прибыль снизилась до 40% (ранее она составляла около 50%). При этом налог на прибыль предприятий нефтегазового сектора уменьшился на 65% по сравнению с предыдущим годом.
Анализ исполнения бюджета города Москвы за 2009 год свидетельствует о снижении показателей по сбору неналоговых доходов (на 18,4 млрд. рублей), прежде всего в части арендных платежей (на 1,7 млрд. рублей), а также доходов от продажи городской собственности (на 4,6 млрд. рублей). Таким образом, если в 2005-2007 годах городской бюджет исполнялся с профицитом, то уже в 2008 году он был исполнен с дефицитом в размере
26,3 млрд. рублей, что составляет 2% от полученных доходов, а в 2009 году - с дефицитом 145,5 млрд. рублей. К тому же в 2010 году своеобразный стабилизационный фонд города в виде переходящего бюджетного остатка сократился на 36,4 млрд. рублей и составил 117,3 млрд. рублей.
В 2010 году основными источниками формирования ресурсной базы бюджета, как и в предыдущие годы, являлись налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц, доля которых по сравнению с 2009 годом возросла на 4,5% и составила 77,7%. В структуре налоговых поступлений в 2010 году доля налога на прибыль организаций, по данным КСП Москвы, составила 46,8%, налога на доходы физических лиц - 39,1%, налога на имущество организаций - 7,1%.
Постепенное восстановление динамики производственных и финансовых показателей основных отраслей экономики города адекватно отразилось на поступлениях от главных налоговых источников. Рост поступлений от налога на прибыль по сравнению с сопоставимым периодом 2009 года составил 29,3%, что обусловлено общим оздоровлением финансового состояния предприятий и организаций Москвы в 2010 году. Поступления от налога на доходы физических лиц увеличились на 7,9%, что в значительной мере обусловлено увеличением среднемесячной заработной платы работников, занятых в экономике города.
Однако наблюдается значительное сокращение неналоговых поступлений бюджета - 24 717,7 млн. рублей (34% от соответствующего периода
2009 года). Потери коснулись практически всех основных источников неналоговых доходов: платежей от продажи права на заключение договоров аренды земли, арендной платы за нежилые помещения, доходов от продажи квартир и др.
Благодаря успешной реализации антикризисных мер удалось стабилизировать экономическую ситуацию. Оценивая состояние и перспективы социально-экономического развития Москвы, важно проанализировать динамику ряда социальных индикаторов, имеющих общий характер, но оказывающих непосредственное влияние на положение в городе. Прежде всего речь идет о социально-трудовой сфере и демографической ситуации.
Несмотря на двукратный с начала кризиса рост безработицы, в настоящее время можно говорить о стабилизации ситуации в сфере занятости населения на уровне 0,7-0,8% от экономически активного населения Москвы. С апреля 2010 года численность зарегистрированных безработных ежемесячно снижалась на 400-600 человек и к октябрю 2010 года составила 48,7 тыс. человек (0,77% от экономически активного населения).
Однако в данной сфере по-прежнему не решен целый ряд проблем. В структуре работающего населения города дефицит квалифицированных технических кадров, по крайней мере до 2013 года, будет сохраняться. В связи с этим меры, принимаемые Правительством Москвы по поддержке и развитию среднего профессионально-технического образования, сохранят свою важность и актуальность. Существует проблема сохранения научно-технического и кадрового потенциала предприятий оборонного комплекса в связи с угрозой массовых увольнений работников из-за резкого сокращения заказов. Проблемы обеспечения занятости населения касаются в первую очередь социально незащищенных категорий москвичей (инвалидов, молодежи, выпускников учебных заведений, лиц пенсионного и предпенсионного возраста), а также лиц, работающих в отраслях, где наблюдается значительный спад производства.
Необходимо отметить, что вследствие демографических проблем в ближайшие три года социальная нагрузка на работающее население будет заметно возрастать. Доля занятого населения Москвы продолжает сокращаться, а число граждан, пользующихся мерами социальной поддержки, растет. Это потребует соответствующего бюджетного финансирования. В соответствии с прогнозом социально-экономического развития города до
2013 года численность трудоспособного населения сократится в 2010-2013 годах на 180-200 тыс. человек в силу возрастной структуры населения, а численность пенсионеров возрастет за этот период на 210-220 тыс. человек.
В то же время, по данным Мосгорстата, на протяжении последних
10 лет в городе Москве рождаемость растет, а уровень смертности с 2004 года ежегодно сокращается на 2%. В 2009 году общая численность родившихся составила 116,3 тыс. человек. По итогам семи месяцев 2010 года в городе родилось 71 527 детей. При этом естественная убыль населения с начала
2010 года относительно показателя 2009 года сократилась в 7,2 раза (с 5844 до 807 человек). Впервые с 1988 года зафиксировано превышение рождаемости над смертностью.
В связи с увеличением рождаемости обострилась проблема обеспечения детскими учебными учреждениями. Исполняя взятые на себя социальные обязательства, город принял решение об использовании освобождающихся земель, несмотря на их острый дефицит, для строительства социальных объектов, в том числе детских садов.
В 2009 году в условиях ограниченных бюджетных ресурсов усилия были сконцентрированы на завершении начатого строительства и возведении новых социально значимых объектов. Было введено в эксплуатацию 10 школ, 5 блоков начальных классов, 33 детских сада, 2 амбулаторно-поликли-нических учреждения, 2 больницы. В январе - сентябре 2010 года на территории города введено в эксплуатацию 13 дошкольных учреждений, 5 амбулаторно-поликлинических учреждений, 1 детская музыкальная школа, 1 дом детского технического творчества.
Бюджет города Москвы на протяжении многих лет имеет социальную направленность, при этом доля, направляемая на социальные нужды, постоянно увеличивается. Выполнение социальных обязательств государства, обеспечение адресности социальной помощи обеспечиваются в городе Москве в рамках сложившейся системы социальной защиты населения. Так, в мае 2010 года было законодательно закреплено7 право семей с детьми на единовременную компенсационную выплату на возмещение расходов в связи с рождением ребенка.
Помимо 15 основных видов социальной помощи, предусмотренных на федеральном уровне, для московских семей установлено 67 видов материальной помощи за счет средств городского бюджета. Однако в условиях увеличения нагрузки на городской бюджет и в целях ликвидации социального иждивенчества необходимо уточнить правовые основы предоставления государственной социальной помощи, в частности установить более жесткие рамки, при которых она может предоставляться. Необходимо обеспечить сочетание оптимальной бюджетной поддержки нуждающихся граждан со снижением уровня социального иждивенчества, вовлекая в процесс оказания социальной помощи бизнес-сообщества и благотворительные организации.
Все большей поддержкой пользуется мнение, что социальные выплаты из городского бюджета должны получать только те, кто реально в них нуждается. Так, в соответствии с законодательством в городе выплачиваются пособия на детей, если среднедушевой доход семей не превышает 8 тыс. рублей. Однако результаты выборочной проверки показали, что только четвертая часть таких семей являются действительно нуждающимися. В настоящее время у города нет эффективной системы соответствующего контроля. В дальнейшем предполагается привлекать к этой работе налоговые органы.
Для обеспечения адресного подхода при реализации мер социальной поддержки требуется принятие ряда решений на федеральном уровне. Вследствие несбалансированного распределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ последние теряют предоставленное им Конституцией РФ право самостоятельно распоряжаться всеми расходами своего бюджета из-за вводимых для регионов требований компенсации затрат, не установленных законодательством субъектов РФ.
Проведение в городе Москве в 2009 году Года равных возможностей еще раз подчеркнуло важность и необходимость обеспечения условий для реабилитации и адаптации инвалидов к активной и полноценной жизни. Всего в Москве проживают более 1,2 млн. инвалидов. Следует отметить, что на создание комфортной среды жизнедеятельности для лиц с ограниченными возможностями здоровья, решение вопросов обеспечения техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями, путевками на санаторно-курортное лечение и проведение мероприятий по социальной интеграции инвалидов из средств городского бюджета в 2009 году было направлено 10,7 млрд. рублей. В то же время в целях исключения злоупотреблений стоимость самостоятельно приобретенных инвалидом средств реабилитации не должна компенсироваться из регионального бюджета.
Год равных возможностей стал во многом переломным для города, так как удалось преодолеть «информационную блокаду» вокруг проблем инвалидов, изменить общественное сознание по данным вопросам.
В Москве создана эффективно работающая городская система социальной поддержки старшего поколения, включающая и многие общественные объединения. В настоящее время около 136 тыс. нуждающихся в постороннем уходе пенсионеров и инвалидов обслуживаются на дому, свыше
5 тысяч ежедневно посещают отделения дневного пребывания. Более
853 тыс. человек, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации, получают различные виды адресной социальной помощи.
Наряду с активно реализуемыми в Москве мерами по преодолению последствий экономического кризиса и стабилизации социально-экономической ситуации немало усилий направлено на создание условий для экономического подъема. В целях «перезапуска» столичной экономики разработаны меры, направленные на реализацию поставленной в Послании Президента Российской Федерации задачи по модернизации страны. На первом месте - повышение инновационной активности и ускорение модернизации реального сектора экономики, развитие малого и среднего предпринимательства.
Подъем столичной экономики невозможен без модернизации промышленности, обновления основных фондов, внедрения современных технологий. Важнейший момент - привлечение средств в инновационную сферу. В качестве инструментов, используемых для притока капиталовложений в эту сферу, в городе созданы и функционируют Фонд содействия кредитованию малого бизнеса Москвы, ОАО «Московская венчурная компания» и другие организации.
Основной проблемой остается низкая доля производственных предприятий, прежде всего инновационного направления. В малом бизнесе к концу 2009 года в Москве насчитывалось 1,6 тыс. малых предприятий, которые можно отнести к высокотехнологичному производству8. Связано это с неразвитостью спроса на продукцию малых инновационных предприятий, недостатком инвестиций, дефицитом промышленных отраслей и др.
Москва относится к тем субъектам РФ, которые обладают наибольшим потенциалом для реализации эффективной инвестиционной и инновационной политики. Однако мощный научно-технический потенциал Москвы недостаточно задействован в данной сфере. Так, московская товарная продукция, которую можно условно отнести к инновационной, составляет по отношению к общему объему продукции города не более 5%.
Для решения задачи повышения конкурентоспособности московских предприятий необходима более активная поддержка инновационного направления в промышленности. В качестве приоритетных отраслей промышленности определены такие, как медицина и фармацевтика, альтернативная энергетика, сфера энергоэффективных технологий, телекоммуникационные и IT-технологии, биоинженерия, точное машиностроение, электроника, приборостроение, авиационная техника и двигателестроение.
В то же время нельзя не отметить проблемы, которые сдерживают развитие инновационной деятельности в городе: отсутствие полноценной правовой базы, регулирующей инновационную деятельность, на федеральном уровне; отсутствие стимулов для осуществления научно-технической и инновационной деятельности; отсутствие системы льгот и преференций для ее поддержки9.
Для запуска инновационной системы следует сосредоточить максимум сил и средств на процессе внедрения инноваций в реальную экономику. Так, в целях активизации малых предприятий, занятых в инновационной сфере, в Москве предполагается создать Центр инновационного развития в форме центра коллективного пользования. Резидентами этого центра станут отобранные по конкурсу малые предприятия, имеющие в наличии разработки образцов продукции с новыми потребительскими характеристиками и экспортным потенциалом. При нормальном развитии экономики деятельность такого центра будет способствовать увеличению количества инновационных предприятий.
Основными причинами, вызывающими напряжение социально-политического состояния общества в Москве, продолжают оставаться низкая энергетическая эффективность городской экономики и высокие тарифы на энергоресурсы, следствием чего являются значительные финансовые затраты москвичей на удовлетворение своих потребностей в тепле и электроэнергии.
Ресурсо- и энергосбережение являются стратегически важной задачей, без решения которой невозможно обеспечить переход экономики на качественно новый уровень. Для оценки работы организаций всех отраслей городского хозяйства вводится новый критерий - энергоэффективность. Кроме того, энергосбережение способствует решению другой важной проблемы - улучшению экологической ситуации в городе.
Поддерживаемый городом курс на активизацию деловой жизни, развитие реального сектора экономики как важнейшего способа преодоления последствий кризиса предполагает соответствующую законодательную базу, в которой найдут отражение новые социально-экономические условия и выявленные проблемы. Законы города Москвы и подзаконные акты органов исполнительной власти, принимаемые в их развитие, могут и должны способствовать упрочению позиций Москвы в качестве экономического, финансово-инвестиционного, производственного, научно-образовательного и культурного центра Российской Федерации, обеспечению благоприятной среды обитания для жителей города Москвы.