Geum.ru

Одокладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы в 2010 году»

Вид материалаДоклад

Содержание


В частности
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17

Москва - крупный мегаполис с многомиллионным населением. Задачи власти - обеспечить максимально возможный уровень удобства для жителей, создать благоприятные условия жизни в нем путем рационального использования территории города, позволяющего сбалансированно реализовывать различные, зачастую противоположные функции: развитие промышленности, транспорта, социальной инфраструктуры, обеспечение благоприятной окружающей среды, развитие природного комплекса столицы и т.д.


При этом использование земли, природных ресурсов, зданий, строений, сооружений и иной недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития. Законодательство в области градостроительства является основополагающим регулятором общественных отношений, вокруг которого строится экономика и социальная сфера Москвы. Оно ориентировано на гармоничное развитие мегаполиса в существующих границах за счет более рационального использования городской территории, улучшения экологического состояния города, бережного сохранения природного комплекса и историко-культурного наследия, создания условий для здоровой, безопасной и благоустроенной жизни горожан.

В соответствии с Конституцией РФ, Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации», Уставом города Москвы в предметы ведения Москвы входит регулирование градостроительной деятельности в городе Москве.

Правовая регламентация ведения строительства и реконструкции градостроительных объектов на территории столицы направлена на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности в соответствии с экологическими и санитарно-эпидемиологическими требованиями, градостроительными нормативами и правилами, требованиями охраны объектов природы и памятников культуры, а также на соблюдение прав граждан на информацию.

Градостроительная деятельность в Москве до принятия 29 декабря 2004 года ГрК РФ регулировалась пакетом законов, охватывающих всю деятельность в этой сфере. При приведении законодательства города Москвы в соответствие с федеральным были устранены пробелы в московском законодательстве путем введения новых норм и институтов. В Законе города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» кодифицировано большинство законов в этой области и закреплены основные требования к осуществлению градостроительной деятельности в столице.

Основополагающими документами в этой сфере в соответствии с ГрК РФ и ГрК Москвы являются Генплан, План реализации Генплана (утверждаемый Правительством Москвы), нормативы градостроительного проектирования, состоящие из закона города Москвы о нормах и правилах градостроительного проектирования и инструкций по градостроительному проектированию, утверждаемых Правительством Москвы, а также ПЗЗ.

Принятие этих документов обусловлено федеральным законодательством, содержащим жесткие требования относительно возможности осуществления как градостроительного регулирования и градостроительной деятельности, так и фактически любой деятельности по осуществлению органами власти своих функций в этой области. Так, в соответствии с ГрК РФ с 1 января 2012 года в отсутствие Генплана не допускается принятие решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую; подготовка документации по планировке территории, в том числе градостроительных планов земельных участков, являющихся основанием для выдачи разрешений на строительство. В отсутствие ПЗЗ не допускается выдача разрешений на строительство.

Летом 2009 года по проектам Генплана и ПЗЗ прошли публичные слушания39. Цель проведения публичных слушаний - ознакомление жителей с проектами представленных документов и сбор замечаний и предложений к ним. Одним из важнейших итогов прошедших публичных слушаний стало то, что они вскрыли очень многие проблемные моменты, которые волнуют горожан и которые в большинстве случаев можно урегулировать с учетом пожеланий граждан.

Таким образом, процедура принятия Генплана и ПЗЗ, предусматривающая проведение публичных слушаний с привлечением общественности к обсуждению предлагаемых градостроительных решений, показала свою обоснованность и практическую значимость.

В частности, в ходе публичных слушаний по проектам Генплана и ПЗЗ больше всего нареканий жителей было высказано по вопросам транспортного строительства. Действительно, в Москве существуют проблемы, связанные со строительством новых транспортных магистралей. Например, изъятие земельных участков для государственных нужд, по которым должны пройти новые дороги, то есть лишение москвичей законно принадлежащего им имущества. Право изымать земельные участки для государственных нужд, в том числе для дорожного строительства, предусмотрено ЗК РФ, однако процедура эта длительна, сложна, довольно болезненна и сопровождается определенной социальной напряженностью. Не меньшее значение для решения транспортной проблемы в городе имеет грамотная организация движения по уже имеющимся магистралям, а также их освобождение от припаркованных машин, которые занимают всю первую, а иногда и вторую полосу, что значительно осложняет движение общественного транспорта, а зачастую делает его невозможным.

Сложность решения этой проблемы заключается в пересечении различных отраслевых законодательных актов, а также нерешенности вопроса о статусе улично-дорожной сети в городе. С одной стороны, в соответствии с ГрК РФ дороги являются линейными объектами и следовательно входят в сферу правового регулирования Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», с другой стороны, улицы, бульвары, набережные - это территории общего пользования, границы которых определяются проектами планировки соответствующих территорий. Решения об использовании и градостроительном освоении территорий общего пользования должны приниматься Правительством Москвы. На эти объекты распространяется также и действие ПДД, определяющих в числе прочего правила остановки и стоянки транспортных средств. Таким образом, в настоящее время невозможно дать однозначный ответ, в какой части город Москва вправе установить собственное правовое регулирование, например, в отношении парковки автотранспортных средств на проезжей части. Однако с учетом статуса улично-дорожной сети как территории общего пользования, находящейся в собственности города, данные вопросы могут стать предметом регулирования закона города Москвы, принятого Думой в рамках реализации компетенции в сфере градостроительного регулирования, а также прав собственника соответствующих земельных участков.

Регулирование градостроительной деятельности в Москве характеризуется рядом особенностей, обусловленных статусом города, являющегося одновременно и поселением, и субъектом РФ. Такая двойственность не могла не отразиться на структуре градостроительной документации. Так, в соответствии с ГрК РФ органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ утверждают схемы территориального планирования, в которых отражают расположение объектов соответственно федерального или регионального значения, включая ООПТ и ОКН. А органы местного самоуправления, утверждая генеральные планы, обязаны отображать в них материалы соответствующих схем, которые имеют большую юридическую силу, поскольку принимаются на более высоком уровне. Это полностью соотносится с требованиями законодательства, устанавливающими приоритет природоохранного законодательства и законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия перед градостроительным.

В городе Москве ситуация принципиально иная. Генплан утверждается законом города. Соответственно утверждаемые Правительством Москвы границы ООПТ или территорий и зон охраны ОКН формально вступают в противоречие с данным законом города Москвы и не должны применяться, что, в свою очередь, будет противоречить федеральному законодательству.

Поэтому в Закон города Москвы «О Генеральном плане города Москвы» была включена норма, согласно которой подзаконные акты, принимаемые на основании охранного законодательства, действуют вплоть до внесения изменений в Генплан, которые должны быть приняты Думой в течение трех месяцев.

Важность решения этого вопроса обусловлена тем, что охранные зоны, отображенные в Генплане, впоследствии должны быть учтены в ПЗЗ. Причем, попадая в градостроительные регламенты, они становятся юридически значимыми «правилами игры», поскольку устанавливают в числе прочего ограничения использования земельных участков (ограничения хозяйственной деятельности) и предельные параметры разрешенного строительства, что напрямую затрагивает права собственников и правообладателей недвижимости. Соответственно установление ограничений этих прав подзаконным актом, противоречащим законам Москвы о Генплане и ПЗЗ, может повлечь судебные споры и требования к городу о компенсации убытков. Ситуация осложняется тем, что в ГрК РФ закреплен исчерпывающий перечень случаев внесения изменений в ПЗЗ, в число которых изменение границ охранных зон не попадает.

Все это создает правовую неопределенность и требует законодательного разрешения в ГрК Москвы.

Если случай с соотношением градостроительного, природоохранного законодательства и законодательства в области охраны ОКН вызывает столь существенные проблемы, притом что сам по себе вопрос об их соотношении достаточно очевиден, то случай пересечения двух последних отраслей права никоим образом законодательно не решается. Вместе с тем в городе существует значительное число территорий, где пересекаются эти два вида охранных зон. Соответственно возникает вопрос о том, какие ограничения должны иметь приоритет в этом случае - природоохранные или установленные в соответствии с законодательством об охране ОКН? Очевидна необходимость законодательного решения этого вопроса либо путем «суммирования» ограничений и установления наиболее жесткого охранного режима, либо путем выработки универсальных требований и норм, которые бы обеспечивали интересы сохранения «конфликтующих» объектов, либо путем создания историко-культурных заповедников - территорий, представляющих собой выдающийся целостный историко-культурный и природный комплекс, нуждающийся в особом режиме содержания40.

Однако реализация любого из этих вариантов является крайне затруднительной в силу того, что в настоящее время законодательство города Москвы в области охраны ОКН устарело и не учитывает современные реалии. В настоящее время в Москве действуют законы города Москвы от 14 июля 2000 года № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» и от 9 июня 2004 года № 40 «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве». Кроме того, правовое регулирование градостроительной деятельности на соответствующих территориях содержится в главе 11 ГрК Москвы. Если первые два закона, принятые до соответствующих федеральных законов, содержат устаревшее правовое регулирование, то глава 11 ГрК Москвы фактически выходит за рамки регулирования градостроительной деятельности, вторгается в сферу законодательства об ОКН. В частности, она предусматривает утверждение историко-культурного опорного плана территории города Москвы, который является основой для определения границ территорий и зон охраны ОКН. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ) зоны охраны выявленных ОКН утверждаются на основании проекта таких зон, разрабатываемого в порядке, установленном Правительством РФ по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей ОКН, правообладателей земельных участков, или по решению суда на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны ОКН. И только после
утверждения в установленном порядке проекта закона охраны ОКН он подлежит включению в градостроительную документацию.

При этом до сих пор не существует утвержденной методики, позволяющей относить те или иные объекты к ОКН, а также методики определения оптимальных границ зон их охраны, необходимой для соблюдения баланса интересов охраны ОКН и правообладателей недвижимого имущества, расположенного вблизи такого объекта. Еще более сложным является вопрос с установлением территории самого памятника, поскольку фактически границы этой территории могут не совпадать с границами земельного участка, затрагивая соседние участки и, следовательно, устанавливая для их правообладателей существенные обременения (ограничения).

Федеральный закон № 73-ФЗ относит решение этих вопросов к предмету историко-культурной экспертизы, то есть при отсутствии единой методики фактически речь идет о субъективности принятия решений. При этом в соответствии с федеральным законодательством41 такую экспертизу могут проводить только эксперты, прошедшие аттестацию в порядке, установленном Министерством культуры Российской Федерации. Однако до настоящего момента такой порядок не установлен, в результате чего фактически экспертиза проводиться не может, следовательно, должна быть приостановлена вся работа по выявлению ОКН, включению их в реестр и установлению для них зон охраны.

Требуют уточнения и другие положения московского законодательства, например, в части установления порядка учета ОКН, регулирования порядка выдачи охранных обязательств, содержания понятия сохранения памятников и так далее.

Таким образом, в настоящее время в Москве существуют значительные пробелы в законодательном регулировании вопросов сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН, отражения соответствующей информации в градостроительной документации, соотношения законодательства в области охраны ОКН и природоохранного законодательства.

Все это требует серьезной проработки и принятия закона города, который бы содержал комплексное правовое регулирование перечисленных вопросов, объединяя в себе сразу несколько отраслей права. Еще в январе
2009 года в комиссию по культуре и массовым коммуникациям, а затем в Думу был внесен проект закона города Москвы «О памятниках истории и культуры в городе Москве». Однако он до сих пор не принят.

Необходимо рассмотреть вопросы, связанные с модернизацией музейного дела в городе и принятием закона о музеях и музейной деятельности. В этом законе должны быть определены такие понятия, как «музей-усадьба», «музей-заповедник» и «музей-квартира». Кроме того, должен быть определен статус школьных и вузовских музеев. Такой законопроект подготовлен по итогам заседаний рабочей группы, в состав которой входят представители Департамента культуры города Москвы, комиссии Думы по культуре и массовым коммуникациям и представители музейного сообщества. Однако его слушание на Правительстве Москвы по различным причинам до сих пор откладывается.

В свою очередь, отношения в сфере ООПТ, природных и озелененных территорий регулируются законами города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» (далее - Закон № 48) и от 5 мая 1999 года № 17 «О защите зеленых насаждений». При этом природные и озелененные территории являются территориями общего пользования, следовательно, соответствующие отношения регулируются градостроительным законодательством, а расположение и границы таких территорий определяются Генпланом и проектами планировки.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные, изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений составляет зеленый фонд городских поселений. Основой зеленого фонда города помимо ООПТ являются еще и парки, скверы, бульвары, сады.

Статья 51 ГрК Москвы вводит понятие «озелененные территории общего пользования», включая в него скверы, бульвары, сады, парки, иные территории. Кроме этого, к озелененным территориям, границы, категории и виды которых устанавливаются в соответствии с законодательством в области охраны и использования природных и озелененных территорий, статья 51 относит и озелененные территории ограниченного использования, и озелененные территории специального назначения. При этом понятия «сквер», «парк», «сад» и «бульвар» напрямую в федеральном или московском законодательстве не раскрываются.

Вопросы организации скверов, парков, бульваров и садов как целостного объекта в Москве регулируются лишь постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 года № 49 «Об утверждении норм и правил проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99». В нем выделяются следующие категории территорий природного комплекса: многофункциональная зона и многофункционально-парковая зона; озелененные территории; парк; сад; сквер. Но данным постановлением регулируется лишь организация этих озелененных зон природного комплекса Москвы с разрешением размещения на таких территориях определенных объектов. Кроме того, в соответствии с Федеральным законами от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) и от
30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» нормативные требования к зданиям и сооружениям могут устанавливаться только в сводах правил и национальных стандартах на федеральном уровне. Таким образом, вышеназванный документ Правительства Москвы в настоящее время не действует. Учитывая, что Министерством регионального развития РФ сейчас ведется работа по актуализации и разработке новых требований, Москве необходимо внести свои предложения по учету правил и норм проектирования планировки и застройки городов, основанные на современном опыте Москвы по организации озелененных территорий общего пользования, в том числе в целях учета категорий территорий природного комплекса, указанных в МГСН 1.01-9942.

Парки, сады, бульвары, аллеи, скверы являются важным звеном архитектурно-планировочной структуры города в построении видовых перспектив широких и малых архитектурных ансамблей, придают законченность архитектуре главных магистралей.

Согласно Генеральной схеме озеленения Москвы (постановление Правительства Москвы от 13 ноября 2007 года № 996-ПП «О Генеральной схеме озеленения города Москвы на период до 2020 года») площадь озелененных территорий общего пользования к 2020 году в Москве увеличится на 6 тыс. гектаров и должна составить 26 тыс. гектаров. Таким образом, обеспеченность рекреационными территориями (зонами отдыха) должна составить
23 кв. метра на человека.

По мнению специалистов-экологов, Генеральная схема озеленения Москвы должна стать документом, определяющим стратегические градостроительные подходы к формированию озелененных территорий, приоритеты и целевые показатели, которые войдут в Генплан и лягут в основу формирования среднесрочных программ.

Закон города Москвы «О защите зеленых насаждений» включает в
определение «озелененные территории» участки земли, на которых располагаются растительность естественного происхождения, искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты, бульвары, скверы, газоны, цветники, малозастроенная территория жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой не менее 70% поверхности занято растительным покровом.

Таким образом, на сегодняшний день законодательно не определено, относятся ли к озелененным территориям придомовые, внутридворовые, придорожные озелененные участки, небольшие по площади. Да и само понятие требует конкретизации. Тем более что в соответствии со статьей 53 ГрК Москвы допускается изменение границ озелененных территорий Правительством Москвы при наличии положительного заключения органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды.

Во избежание принятия произвольных подзаконных решений необходимо законодательно закрепить четкие, не допускающие многозначных толкований определения таких понятий, как «природные территории», «озелененные территории», «природные и природно-антропогенные объекты». Целесообразно также законодательно установить правовой режим парков, скверов, садов, бульваров города Москвы и утвердить их перечень. Это придаст им более весомый статус и послужит дополнительной защитой от уничтожения, поскольку действующего законодательного регулирования не всегда достаточно для этого.

В этой связи необходимо отметить, что органами прокуратуры города в ходе осуществления прокурорского надзора неоднократно выявлялись нарушения законов об охране окружающей среды, особо охраняемых и озелененных территориях, о природопользовании.

Так, в 2009-2010 годах выявлено 20 нарушений Закона города Москвы «О защите зеленых насаждений». Они связаны с несоблюдением правил охраны зеленых насаждений в ходе осуществления предпринимательской деятельности на озелененных территориях, с причинением зеленым насаждениям ущерба при совершении правонарушений, а также несанкционированным заездом автотранспорта на озелененные территории.

В указанный период органами прокуратуры города Москвы также было выявлено 43 нарушения Закона № 48.

Самым распространенным нарушением законодательства на ООПТ, по данным Прокуратуры города Москвы, является нарушение режимов охраны ООПТ, установленных статьей 30 Закона № 48. По результатам рассмотрения постановлений прокурора (статья 37 УПК РФ) о нарушениях режимов охраны ООПТ возбуждено 5 уголовных дел по статье 262 УК РФ43.

Отдельной проработки требует понятие «природный комплекс», поскольку в ряде законов города Москвы имеются ссылки на его объекты, а сам природный комплекс рассматривается как самостоятельный объект на территории города Москвы. Однако определения и смысловая нагрузка этого понятия, содержащиеся в Федеральном законе № 7-ФЗ, Законе № 48, КоАПе Москвы и других нормативных правовых актах, имеют некоторые различия.

Отсутствие в московском законодательстве понятия «природный комплекс города Москвы» как совокупности всех природных объектов приводит к тому, что природные озелененные территории воспринимаются как разрозненные, не объединенные в единое целое, а это, в свою очередь, влечет неоднозначное понимание требований КоАПа Москвы.

Объекты, составляющие природный комплекс города Москвы, указаны в постановлении Правительства Москвы от 8 февраля 2005 года № 51-ПП «О совершенствовании системы управления Природным комплексом (комплексом природных и озелененных территорий) города Москвы»44, утвержденном в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19 января
1999 года № 38 «О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий», в которое внесено около 130 изменений. Как показывает их анализ, зачастую речь идет либо о сокращении озелененных территорий, либо об исключении их из перечня территорий природного комплекса города Москвы.

Необходимо законодательное регулирование вопросов организации и сохранения озелененных и природных территорий, закрепление их правового режима, а также ужесточение ответственности за правонарушения в данной области. Иначе говоря, назрела необходимость комплексного законодательного регулирования отношений по использованию, сохранению, восстановлению и развитию природных и озелененных территорий города Москвы. Помимо этого, по мнению специалистов в области экологии и градостроительства, необходимо законодательно закрепить основы правового режима территорий общего пользования, включая установление разрешенного вида использования соответствующих земельных участков, ограничений размещения на них объектов капитального строительства и временных сооружений.

Решение некоторых из указанных вопросов возможно в случае принятия закона города Москвы «О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы». В мае 2007 года его проект был принят Думой во втором чтении45. В соответствии с распоряжением заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы от 30 декабря 2009 года № 111-РЗМ «О создании комплексной рабочей группы по доработке проекта закона города Москвы «О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы» утвержден ее состав. Положения указанного законопроекта направлены на сохранение и восстановление природных и природно-антропогенных объектов, образующих природные и озелененные территории города Москвы, ландшафтного и биологического разнообразия, на улучшение состояния окружающей среды, создание благоприятных условий жизни населения города.

Очевидно, что территории общего пользования, включающие в себя и озелененные территории, являются элементом градостроительного каркаса города. Качество их использования во многом определяет характер городской среды, обуславливает уровень благоустройства и комфорта населенного пункта.

Немаловажным является и сохранение ООПТ, так как именно они обладают колоссальным потенциалом в деле экологического воспитания. Для этого необходимо развивать такие перспективные направления, как познавательный и экологический туризм.

Сохранение и развитие ООПТ регулируют Федеральный закон от
14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закон № 48, постановление Правительства Москвы от 10 ноября 2009 го-да № 1219-ПП «О Концепции целевой программы сохранения и развития особо охраняемых природных территорий города Москвы на 2011-2013 гг.».

Однако стоит отметить наличие ряда пробелов в правовом регулировании создания, охраны и использования ООПТ, ограниченность полномочий субъектов РФ в данной сфере.

К пробелам в законодательстве можно отнести отсутствие таких понятий, как «рекреация», «познавательный туризм» и «экологический туризм». Если рекреация на ООПТ - задача федерального законодательства, то вопросы организации познавательного и экологического туризма могли бы регулироваться московским законом. Вследствие отсутствия данных правовых дефиниций появляется возможность неоднозначного их толкования заинтересованными субъектами правоотношений, что может привести к злоупотреблениям, в том числе и при организации рекреационной деятельности.

Обеспечение сохранения ООПТ регионального значения затруднено ввиду отсутствия у дирекций таких территорий полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных в границах этих территорий.

Таким образом, было бы целесообразно инициировать рассмотрение в рамках законодательной инициативы вопроса о внесении изменений в КоАП РФ в части наделения дирекций ООПТ указанными полномочиями.

Необходимо обратить внимание и на отсутствие норм, устанавливающих допустимую рекреационную нагрузку на особо охраняемые природные комплексы и объекты, а также требования к рекреационной инфраструктуре, в том числе экскурсионным маршрутам, экологическим тропам, что снижает эффективность природоохранных мероприятий.