Учебное пособие Под редакцией А. Ю. Сунгурова Рекомендовано к печати кафедрой политического управления

Вид материала

Учебное пособие

Содержание Анализ ситуации Ожидания, идеология конструирования и канонические функции ЕКС Основные понятия Практика законотворческой деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Смоленская область Республика Коми Республика Калмыкия Амурская область Красноярский Край Пермская область Кемеровская область Архангельская область Республика Татарстан Республика Башкортостан Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам человека и его сотрудников

Подобный материал:

• Учебное пособие Рекомендовано к печати Кафедрой прикладной политологии, 4217.19kb.
• Учебное пособие Рекомендовано к печати Кафедрой прикладной политологии, 1852.11kb.
• Учебное пособие Изд. 2-е, перераб и доп. Петрозаводск Издательство Петргу 2006, 1457.49kb.
• Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
• Учебное пособие Краснодар 2005 Рекомендовано к печати кафедрой экономической теории, 2775.64kb.
• Учебное пособие Под редакцией Г. Б. Корнетова асоу 2010 удк 37(091) ббк 74., 4570.07kb.
• М. В. Ломоносова Кафедра истории, социологии и права Учебное пособие, 573.04kb.
• Учебное пособие Под общей редакцией доктора технических наук, профессора Н. А. Селезневой, 1419.51kb.
• Учебное пособие для самостоятельной подготовки студентов вузов, 1563.27kb.
• Учебное пособие для преподавателей и студентов Санкт-Петербург, 2450.93kb.

^

Анализ ситуации

В региональных АУПЧ на сегодняшний день можно условно выделить три уровня компьютеризации работы с жалобами и обращениями:

• нулевой – вся работа ведется вручную, с помощью бланковых методов и регистрационного журнала; есть опыт разработки регистрационных карточек;
  
• инструментально-репродуктивный – используются заимствованные компьютерные средства (например, электронные таблицы) или программы (например, компьютерные системы, заимствованные в региональных администрациях или иных структурах), либо функционально усеченные системы, заимствованные в других аппаратах (например, в Литовском, Свердловском) – этот уровень компьютеризации облегчает работу, но не решает многих информационных задач;
  
• индивидуально-проектировочный – используются специально разработанные по заказу АУПЧ компьютерные системы, позволяющие работать с широким диапазоном информационно-аналитических задач, но системы этого уровня в силу их специфичности и программной несостыкованности не могут способствовать решению коммуникативно-сетевых, сравнительно-аналитических и комплексно-статистических задач.
  

Для подтверждения наших наблюдений реальными данными мы провели во время двух семинаров повышения квалификации сотрудников аппаратов РУПЧ в октябре и ноябре 2002 г. небольшое экспресс-исследование с помощью письменного опроса.

Среди ответивших на наши вопросы сотрудников аппаратов РУПЧ были руководители аппаратов, специалисты, непосредственно работающие с жалобами и аналитики, занимающиеся в аппаратах подготовкой докладов и иных информационных пакетов из следующих регионов: Кемеровская, Саратовская, Свердловская, Московская, Липецкая, Смоленская, Волгоградская, Калининградская, Астраханская, Пермская области, республики Татарстан и Коми (12 регионов – это более 50% от числа существующих ныне региональных АУПЧ).

По результатам ответов на первый вопрос, а именно он был направлен на сбор информации, позволяющей анализировать исходную ситуацию, мы получили возможность сделать следующие выводы:

1. Количество АУПЧ, в которых компьютерная поддержка работы с жалобами ведется, несколько превышает количество аппаратов, в которых с жалобами работают только вручную.
   
2. Продолжительность работы на базе компьютерных технологий в аппаратах невелика – наиболее апробированными можно считать системы Свердловской и Саратовской областей: первая разработана специально под заказ УПЧ, вторая заимствована у Правительства Саратовской области.
   
3. Разработчиками и основными заказчиками используемых в аппаратах компьютерных программ, как правило, являются не сами УПЧ, а Правительства и администрации областей, Госсовет республики; некоторые аппараты пользуются только стандартными компьютерными оболочками (например, электронными таблицами Exel). Исключение составляет работающая, но нуждающаяся в коррекции система Свердловской области и пошагово разрабатывающаяся на коммерческой основе, еще не готовая к эксплуатации система Московской области.
   
4. Совокупный «портрет» сильных сторон работающих в аппаратах систем: работает с учетом специфики аппарата УПЧ, осуществляет систематизацию поиска по различным направлениям, систематизацию учета, формирование отчетов, отслеживание «незакрытых» жалоб (по которым требуется принятие дополнительных мер), упрощает учет жалоб, дает возможность осуществлять поиск по ФИО, месту жительства, исполнителю и дате, формировать аналитические отчеты – по территориям, по органам, по субъектам жалоб и т.д., предоставляет возможность учитывать наши запросы, ответы, повторность; имеет достаточную полноту базы жалоб, характеризуется быстродействием
   
5. Совокупный «портрет» слабых сторон работающих в аппаратах систем: система разработана под MSDOS; (1) тематика классификаторов создавалась по мере поступления обращений, поэтому носит непоследовательный характер, (2) параметры поиска программы не позволяют анализировать обращения по классификатору – выдает только общую картину, (3) программа не позволяет анализировать направленные запросы по обращениям и контроль за исполнением; слабая система поиска по какому-либо критерию, минимум фиксируемой информации; не подходит для нашей работы; не адаптирована на проведение анализа, работает только как система учета жалоб и прохождения стадий их рассмотрения; слабый классификатор нарушений; осуществляет только регистрацию, а не какую-либо оценку жалоб.
   

^

Ожидания, идеология конструирования и канонические функции ЕКС

Прежде, чем приниматься за проектирование и разработку какой-либо серьезной системы, полезным бывает обратиться к собственным интуитивным ожиданиям от этой системы, к предвосхищениям высоких количественных и качественных результатов ее работы. Именно так мы и поступили в самом начале рабочего совещания сотрудников и программистов аппаратов региональных УПЧ по теме «Проектирование и разработка единой компьютерной системы работы с жалобами», проходившего на базе Центра Стратегия в январе 2003 года с участием представителей РУПЧ Архангельской, Астраханской, Калининградской, Кемеровской, Краснодарской, Московской, Саратовской, Свердловской областей и республики Татарстан.

Приведем в качестве примеров некоторые ожидания от идеальной ЕКС и критерии ее оценки, высказанные участниками совещания в процессе мозгового штурма в виде ассоциаций:

• «магистраль» - проста в эксплуатации, состыкована с другими структурами, допускает легкость поиска и статистики;
  
• «дерево» (листья и крона – это обращения, ствол – УПЧ, корни – компьютерная система) – емкая (много информации), единая (соединяет аппарат с другими структурами);
  
• «паутина» (полезна для паука, с ее помощью он собирает информацию о мире) – источник информации для принятия решений и планирования, легкость передачи информации между субъектами и программными частями других систем, легкость сбора информации, удобство для пользователя, гибкость (возможность адаптироваться к изменяющимся условиям);
  
• «банковский сейф» (все по полочкам и надежно сохраняется) – надежность (от вирусов, несанкционированного доступа; удобство поиска (по любому ключевому слову); формирование отчета за любой период (развернутого); наглядность (при минимуме пространства – максимум информации);
  
• «Волга» (река – много ручейков соединяются и кому что надо, то берут) – простота, универсальность, к.п.д. (эффективность: возможность получения необходимых данных, в том числе, аналитических);
  
• «паутина» (узор мороза на стекле – прозрачный, доступный со всех сторон) – универсальность, доступность, адаптивность к изменяющейся жизни, поднимает имидж, дает возможность самосовершенствования;
  
• «квадрат» (устойчивость, законченность) – простота и удобство в использовании, специализированность для деятельности аппарата и его потребностей, комплектность по объему и нетребовательность к ресурсам, адаптированность и модернизированность (учитывает новые потребности и интересы);
  
• «грядки» (совокупность систем, выращенных на единой базе – общие критерии, базы данных, идеология) – возможность оперативного снятия данных, заходы по разным параметрам, системы поиска, справки, возможности взятия и пересылки информации о прецедентах их других субъектов;
  
• «домик» простой или «ромашка» (в домике жизнь, дым из трубы, который не должен уходить в небо) – простота, система не должна быть дорогой, включенность существующих региональных систем, утилитарность (выход в аналитику, на конкретный результат), выход на конкретные предложения, учет текущих особенностей, например, в законодательстве;
  
• «транспортер-конвеер» - простота в эксплуатации, стабильность и устойчивость (не ломалась бы), адаптированность для профессиональной среды (юридические клиники, Экспертные Советы), понятна рядовому обывателю (может сразу понять, войдя в систему, куда ему дальше идти), ясность, простота, наличие обратной связи;
  
• «снежинка» (лучики идут внутрь, система похожа на круг – фигуру совершенную, упорядоченную) – удобна и для пользователя, и для аналитика; единая, совместимая, понятная;
  
• «костюм» (чтобы сидел) – учет региональной специфики, современность, коммуникативность.
  

Если попытаться обобщить высказанные участниками совещания ассоциации, то можно сказать, что «три кита», обеспечивающие эффективную работу ЕКС - это:

• учет меняющейся региональной специфики на входе,
  
• доступные, понятные и надежные функциональные возможности системы, объединяющие все технологические этапы работы с жалобами и обращениями, включая динамику переходов и связей между этапами,
  
• межрегиональная базовая унификация, позволяющая осуществлять контролируемые сетевые коммуникации на выходе.
  

Как это сделать?

Содержательным ответом на этот вопрос можно считать данные полученные нами в упомянутом выше экспресс-исследовании по вопросу второму. Отвечая на этот вопрос, сотрудники АУПЧ фактически описывали стратегические, тактические и операциональные требования к ЕКС. В частности, они отметили, что:

1. Стратегически система должна (в порядке убывания частоты упоминаний):

• накапливать автоматически информацию, необходимую для последующих аналитических документов (информационных сводок, материалов для СМИ, общих и специальных докладов),
  
• быть способной отслеживать динамику работы над жалобой,
  
• быть доступна одновременно нескольким сотрудникам, позволять быстро и точно регистрировать все входящие жалобы,
  
• быть совместима с текстовыми редакторами и системой Windows,
  
• быть способна работать в сети РУПЧ (например, в сети дистанционного обучения),
  
• обеспечивать техническую защиту и безопасность,
  
• производить быстрый поиск обращений по различным параметрам, например, по ключевому слову и т.п. – как в «Консультант плюс»;
  
• осуществлять быстрый поиск и выборку по заданному критерию;
  
• быть общероссийской,
  
• формировать приложения к докладу,
  
• легко переводить данные в обобщенном виде на web-site.
  

2. Тактически (ситуационно) система должна быть готова к вводу и работе с информационными полями, отображающими следующие типы информации (в порядке убывания частоты упоминаний):

• имя сотрудника, работающего с жалобой,
  
• данные об источнике (подателе жалобы, инициаторе дела),
  
• данные о повторности (жалобы, жалобщика, организации) в системе,
  
• данные о нарушителе прав,
  
• данные о типе нарушенного права,
  
• краткие обстоятельства по жалобе,
  
• ответные действия других организаций и заключение сотрудника
  
• (завершающие работу над жалобой),
  
• первый уровень решения по жалобе (вне компетенции, не обоснованная, обоснованная),
  
• второй уровень решения и действия по жалобе (запрос новой информации, письма-обращения, заключение…),
  
• третий уровень решения по жалобе (рекомендации, сроки, виды контроля за исполнением…),
  
• данные о месте событий, указанных в жалобе,
  
• регистрация переписки с жалобщиком,
  
• перечень нормативных документов, имеющих отношение к жалобе (международных, Федеральных, региональных),
  
• перечень официальных документов, прилагаемых к жалобе (в том числе, ответы из инстанций, куда жалобщик уже обращался),
  
• копии информационных запросов к системе по этой жалобе,
  
• накапливаемые статистики,
  
• включенный в систему каталог форматов и образцов исходящей документации,
  
• доступ к накапливаемой библиотеке нормативных документов,
  
• имя дополнительного лица, задействованного в работе по жалобе,
  
• счетчик количества обращений пользователей системы к этой жалобе,
  
• имена лиц-посредников в работе с жалобой,
  
• указание на существующие практики, имеющие отношения к жалобе,
  
• имя помощника, исполняющего отдельные действия по жалобе,
  
• данные о доверенном лице жалобщика, если есть,
  
• возможность действия УПЧ по результатам, например, законодательные инициативы,
  
• возникновение новых обстоятельств,
  
• шаблоны ответов.
  

2. Операционально в ЕКС должны быть включены:
   
   • утвержденный единый классификатор жалоб и обращений граждан – желательно Федеральным УПЧ,
     
   • средства, обеспечивающие удобство информационного обмена между всеми УПЧ;
     
   • классификаторы по видам прав: личные права, жилищные права, гражданско-процессуальные права и т.д.,
     
   • классификаторы видам нарушения прав,
     
   • классификаторы по категориям жалобщиков,
     
   • классификаторы по органам-объектам жалоб.
     

Во время январского рабочего совещания была организована компьютерная демонстрация и устное описание эксплуатируемых в аппаратах программных средств, были отмечены их достоинства и недостатки.

В качестве дальнейших шагов на пути к разработке ЕКС наметилось два пути: первый – это корректировка и доработка уже существующей системы в соответствии с указанными выше критериями, второй – разработка новой системы. Было отмечено, что при всей заманчивости второго пути, первый следует признать более дешевым, оперативным и, в силу этого, более реалистичным.

Для продвижения в этом направлении в качестве базовой, удобной для доработки была определена система, работающая в Свердловской области, созданная в 1999 году по заказу тогдашнего УПЧ В.Машкова. Программистом, вносящим изменения в систему, дал согласие быть ее первоначальный разработчик В.Гришкин.

Для планирования и осуществления доработок была создана рабочая группа, в которую вошли представители АУПЧ Астраханской, Калининградской, Московской, Саратовской, Свердловской области и представитель Центра Стратегия. Были определены принципы работы этой группы:

• доступность для ознакомления с программой на каждом этапе ее разработки,
  
• предоставление региональным аппаратам возможности опробования ЕКС на любом из этапов создания готовых продуктов (частей программы, программных элементов, модулей, подсистем),
  
• согласование со всеми РУПЧ вопросов финансирования разработок,
  
• определение и озвучивание календарных планов и сроков выполнения работ,
  
• согласование со всеми УПЧ содержательных классификаторов и механизмов формирования файлов новой системы.
  

К сожалению, рабочая группа в силу слабой самоорганизации оказалась не работоспособной. Разработка запланированной ЕКС была приостановлена.

На сегодняшний день работы ведутся лишь локальные, из них явно выделяется по темпам и сложности коммерческий проект Московской области, который был предложен для ознакомления в аппараты в конце марта на YII Круглом Столе РУПЧ в Калининграде.

Отзывов о работе этой системы и о степени ее готовности к эксплуатации пока нет.

Вместе с тем, вопрос о формировании единого компьютерного пространства, способного обеспечить все аналитические и коммуникативные потребности региональных УПЧ, а также связать их друг с другом, с Федеральным УПЧ и омбудсманами стран Европы по-прежнему стоит остро, а его принципиальное решение по мере увеличения количества региональных УПЧ становится все более актуальным.


^ Основные понятия:


жалобы и обращения; технологии работы с жалобами и обращениями; компьютерные системы, оболочки, платформы; классификаторы жалоб и обращений; единое компьютерное пространство.

Контрольные вопросы:

1. Из каких этапов состоит работа с жалобами и обращениями граждан?
   
2. Почему актуальной является компьютеризация технологии работы с
   жалобами и обращениями?
   
3. Каким критериям должна соответствовать идеальная ЕКС?
   
4. Каково положение дел с компьютеризацией технологии работы с
   жалобами и обращениями в аппаратах региональных УПЧ?
   
5. Почему столь желательно, чтобы система работы с жалобами и
   обращениями  была единой?
   

Глава 8. Совершенствование законодательства и критерии эффективности института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ

1. Значение законодательной инициативы в деятельности Уполномоченного по правам человека.
   

Институт Уполномоченного по правам человека является сравнительно новым элементом в государственно-правовой системе современной России. Процесс его становления и развития находится еще на ранней стадии. В большинстве субъектов Российской Федерации подобный институт отсутствует (он создан пока²¹ только в двадцати трех регионах). Кроме того, становление института Омбудсмана происходит в условиях поставторитарного периода при высоком уровне правового нигилизма и отсутствии в обществе традиции уважения к правам человека, достоинству и индивидуальной значимости личности.

Этот институт является принципиально новым для России и, фактически представляет собой самостоятельную ветвь власти, основанную на авторитете, а не на принуждении. О его необходимости для российского общества говорит тот факт, что только в начальный период деятельности института, в 1998 – 2000 годах в адрес федерального Уполномоченного поступило свыше 40 тысяч индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод. Более 3 тысяч россиян обратились непосредственно в приемную заявлений граждан аппарата Уполномоченного в Москве. Жалобы и обращения граждан, а также другая информация о нарушениях прав и свобод граждан поступают практически из всех регионов Российской Федерации. Наиболее эффективно эта проблема может быть решена на региональном уровне, т.к. Уполномоченный имеет при этом возможность быстро и эффективно работать с жалобами и обращениями и содействовать улучшению ситуации с правами человека в своем регионе. Отсюда вытекает острая необходимость введения института Уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации.

Задачей этого института является как восстановление нарушенных прав, так и предупреждение возможных нарушений, устранение их первопричины. Сам факт существования подобных нарушений говорит о сбое в работе государственно-правовой системы. Существуют две основных причины подобного рода «неполадок». Первая из них – это невыполнение государственными органами и отдельными их представителями норм права, закрепленных в Конституции и законодательстве; второе – это несовершенство самого законодательства, его несоответствие Конституции и международным правовым нормам, противоречия между законами субъекта РФ и федеральным законодательством, наличие нечетко сформулированных законов, что дает возможность их неоднозначного толкования, наличие подзаконных актов, которыми прежде всего руководствуются силовые структуры, ставя их выше законов и Конституции, разработка и принятие депутатами всех уровней из популистских соображений всякого рода законов не только безграмотных в юридическом отношении, но и, прямо противоречащих Конституции, нормам международного права и ущемляющих фундаментальные права человека.

Подобные «правовые инновации» постоянно имеют место в работе органов законодательной власти всех уровней. При этом законодатели исходят из таких соображений как экономический протекционизм, защита нравственности, языка, борьба с тоталитарными сектами, преступностью, экстремизмом и т.д. Муссирование подобных законопроектов зачастую дает депутатам дополнительный электоральный потенциал, учитывая специфику определенной части российских избирателей, ориентированных на сильное государства и не приемлющих плюрализма и толерантности. В основе этой деятельности, как правило, заложены либо популизм, либо лоббирование личных или корпоративных интересов. Кроме того, большинство этих законов имеют расширительное толкование, что может негативно отразится на правоприменительной практике.

В соответствующей правовой оценке нуждаются также различные постановления и указы органов исполнительной власти. В условиях неразвитости структур гражданского общества при традиционно гипертрофированном государстве и безответственности чиновников деятельность исполнительной власти может привести к грубейшим нарушениям прав человека. Следует также учесть, что непосредственно права человека нарушает исполнительная власть, но первопричина подобных нарушений во многом заложена в несовершенстве законодательства.

Региональному законодательству особенно свойственно идти в разрез Конституцией и международными нормами. Здесь имеет место как недоработки регионального законодательства, так и отдельные грубо нарушающие права человека постановления исполнительной власти. Ярким примером такого может служить Указ мэра Москвы о правилах регистрации, нивелирующий конституционное право свободы передвижений граждан России по своей стране. Подобные изъяны в нормотворчестве встречаются практически во всех субъектах Российской Федерации.

Очевидно, что подобные нормативно-правовые акты нуждаются в соответствующей независимой и не ангажированной оценке. Подобную оценку может дать институт непосредственно работающий по восстановлению нарушенных прав и проводящий аналитическую работу по изучению ситуации с правами человека в регионе и динамике ее развития. Институт регионального Уполномоченного наиболее подходит для выполнения этой важнейшей задачи.

Исходя из выше сказанного, становится ясно, что функции Уполномоченного не должны сводиться к работе с жалобами и обращениями, так как это не способствует устранению исходной причины нарушений прав. На основе анализа рассмотрения жалоб можно выявить наиболее типичные случаи нарушений и понять их причины (либо имеет место недобросовестность чиновников, либо несовершенство действующей нормативно- правовой базы). Таким образом, работа с жалобами дает необходимый материал для законодательных инициатив Уполномоченного. При этом основная функциональная нагрузка ложится на те подразделения и тех сотрудников аппаратов Уполномоченного, которые занимаются аналитической деятельностью.

Институт Уполномоченного по правам человека является государственной правозащитной структурой и внесудебным механизмом защиты прав и свобод граждан. По роду своей деятельности он тесно взаимодействует с судебной властью, с коллегиями адвокатов, с прокуратурой и правозащитными (общественными) организациями. Также, важнейшим партнером института Омбудсмана является Конституционный (Уставной) суд²².

Не мало важным является и то, что институт Омбудсмана является дешевым по сравнению с другими инструментом правовой защиты. Это позволяет широким слоям общества получать квалифицированную юридическую помощь. Расходы, связанные с обеспечением его деятельности полностью окупаются повышением эффективности работы властных и силовых структур, совершенствованием правового поля, преодолением коррупции и издержек бюрократизма.

Принципиальное отличие института Уполномоченного по правам человека от других государственных правозащитных структур заключается в том, что он, в отличие от них не только работает в рамках существующего правового поля, но и призван предпринимать определенные усилия для его совершенствования и модернизации с целью улучшения ситуации с правами человека.

Кроме анализа жалоб и обращений представляется необходимым проведение мониторинга действующего законодательства и законопроектов, находящихся на разной стадии рассмотрения и разработки. Данные такого мониторинга позволят провести экспертную оценку нормативно-правовых актов в плане их соответствия Конституции РФ, нормам европейского и международного права, обязательство соблюдения которых взяла на себя Россия, а также оценить влияние законодательства на ситуацию с правами человека. На базе этого анализа также могут быть выдвинуты законодательные инициативы. При проведении мониторинга и анализа законодательства существенную помощь могут оказать общественные и экспертные советы при Уполномоченных, а также – научно-юридическое сообщество и правозащитные организации.

В мировом опыте деятельности института Омбудсмана вопросу о совершенствовании законодательства отводится важная роль. В историческом контексте первый прообраз института Омбудсмана возник в Древнем Риме: эти функции выполнял Народный трибун, который был обязан накладывать вето на принимаемые Сенатом законы, которые ущемляли права римских граждан. Главной обязанностью Канцлера юстиции, а впоследствии – Омубдсмана юстиции Швеции стало наблюдение за отправлением правосудия и он был наделен широкими полномочиями в области законодательных инициатив. Правом законодательной инициативы обладают Омбудсманы в тех странах, где этот институт получил должное развитие.

В посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы вопрос совершенствования законодательства находится в центре внимания Омбудсманов. При этом важнейшим критерием оценки национального законодательства становится его соответствие требованиям Европейской конвенции по защите прав и основных свобод человека. В данном случае институт Омбудсмана приобретает важное политическое значение, т.к. он оказывает существенное влияние на приведение национального законодательства в соответствие с нормами международного права.

Другим важным аспектом законотворческой деятельности этого института является международная деятельность, тесное взаимодействие Омбудсманов различных государств, то, что он может непосредственно влиять на развитие европейского и международного права. Действительно, как показывает практика, в постоянном совершенствовании нуждается не только национальное законодательство, но и многие европейские и международные нормативно- правовые положения. В некоторых случаях системой международного права должна учитываться специфика проблем, стоящих перед отдельными странами и регионами. Особенно это относится к новым демократическим государствам Центральной и Восточной Европы. Многие проблемы этого региона обусловлены предстоящим вступлением его в Европейское Сообщество.

Вопрос о полномочиях Омбудсмана является ключевым, и вокруг него очень часто возникают споры, в т.ч. и целесообразности существования подобного института в целом. Многие правозащитники и представители власти, от кого зависит становление этого института, задаются вопросом: «зачем нужен Уполномоченный, если он не обладает юридической силой своим волевым решением принудить отдельное должностное лицо или властную структуру исправить допущенное нарушение прав? Это относится и к законодательной инициативе Уполномоченного. Естественно возникает вопрос: каковы механизмы его воздействия на власть? Часто вызывает сомнение перспектива развития этого института в России, то, что он будет эффективным механизмом защиты прав человека, а не формальным, будут ли чиновники и законодатели прислушиваться к мнению Уполномоченного. Подобное скептическое отношение к институту Уполномоченного встречается повсеместно в субъектах РФ.

Здесь следует учесть, что деятельность Омбудсмана строится не столько на юридической силе его полномочий, сколько на его компетентности, профессионализме, убедительности его доводов. Очень важным представляется придание его деятельности широкой гласности, повышение его популярности в обществе. Он может давать разъяснения для широкой общественности через СМИ правовые последствия принятия или непринятия тех или иных нормативно-правовых актов, давать им свою оценку. Он также может придавать гласности позицию конкретных депутатов, и поведение отдельных чиновников, связанное с принятием тех или иных нормативных актов. При этом важнейшую роль будет играть работа аппарата Уполномоченного, который должен быть укомплектован высоко квалифицированными специалистами. От организации работы аппарата и уровня компетенции его сотрудников во многом зависит эффективность деятельности и его авторитет во властных структурах и в обществе.

Выявлению недостатков в области законодательства способствует аналитическая работа аппарата Уполномоченного. Задача Омбудсмана – не только восстанавливать нарушенные права, но и устранять причины таких нарушений, заложенные в законодательстве и нормотворчестве. В большинстве аппаратов Уполномоченных созданы классификаторы жалоб и обращений, которые не только позволяют сократить сроки рассмотрения дел, но и выявить наиболее распространенные, типовые случаи нарушений прав. Они, в первую очередь, указывают на несовершенство нормативно-правовой базы. Всякий раз, рассматривая жалобу по поводу нарушения прав органом государственной власти, силовой структурой или должностным лицом, сотрудник аппарата должен знать, каким законом, положением, указом, должностной инструкцией или иным подзаконным правоприменительным актом руководствуется нарушающая права человека сторона. Далее, необходимо провести тщательное исследование такого документа на его соответствие нормам регионального и федерального законодательства, Конституции РФ и нормам международного права, которые Российская Федерация взяла на себя обязательство соблюдать.

После вступления в 1996 г. в Совет Европы Россия ратифицировала Европейскую Конвенцию по защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы к ней, признав тем самым приоритет международного права перед национальным. Для России с ее традициями автаркии, возведения в абсолют идеи национального суверенитета и полного нивелирования суверенитета и частной жизни личности, это явление принципиально новое. Также Россия обязана соблюдать Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и положения ОБСЕ, касающиеся вопросов соблюдения прав человека. Тем не менее российское законодательство и правоприменительная практика во многом не соответствуют этим нормам.

Приведение в соответствие с международными нормами российского федерального и регионального законодательства и, прежде всего касающегося вопросам прав человека, является одной из важнейших задач. В этих условиях большое значение приобретают конституционный контроль, который осуществляется через Конституционный Суд и Институт Уполномоченного по правам человека. При этом роль института Омбудсмана трудно переоценить. Не случайно, что начало становления этого института по времени совпадает со вступлением России в Совет Европы.

Как показывает практика, подавляющее большинство случаев нарушений прав человека исходит от всевозможных подзаконных правоприменительных норм и актов, которыми, в первую очередь, руководствуются силовые структуры. Чаще всего, подобные положения являются документами внутреннего пользования, что препятствует контролю деятельности применяющих их силовых структур. Очень часто подобная правоприменительная практика влечет массовые и грубые нарушения прав человека. Такое становится возможным благодаря тому, что значительная часть действующих законов имеют расширительное значение и они могут быть по разному истолкованы.

В настоящее время, в начальный период становления правовой государственности, как на федеральном уровне, так и субъектах РФ законотворческая работа и правоприменительная практика оставляют желать лучшего. Политическим фактором плохого законотворчества является свойственный значительной части депутатского корпуса популизм, под воздействием которого процесс законотворчества может принять крайне опасный с точки зрения соблюдения прав человека характер. Отсюда вытекает необходимость экспертного анализа со стороны Омбудсмана вносимых законопроектов.

Другой причиной нарушений прав человека является несоответствие законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. При этом многие права, закрепленные федеральными законами, нивелируются законами субъектов. И, кроме того, имеет место несоответствие федеральных и региональных законов Конституции РФ и международным правовым нормам, ратифицированным Российской Федерацией. По выявлении подобных случаев деятельность Уполномоченного должна быть направлена на инициирование внесения изменений в действующее законодательство и приведение его в соответствие с выше названными документами. Такая работа может быть эффективной при тесном взаимодействии Уполномоченного по правам человека с Уставным (Конституционным) судом субъекта РФ.

Необходимо отметить, что работа по совершенствованию законодательства на современном этапе непосредственно связана с процессом политической модернизации и формирования правовой государственности, она оказывает на него самое непосредственное воздействие. Многие правовые нормы, закрепленные в различных отраслях российского законодательства, являются пережитком тоталитарной советской эпохи, когда не допускался не только политический плюрализм, но человек не имел права ни на что частное (собственность, жизнь и т.д.), государство рассматривало его исключительно как свою собственность, которой оно в праве распоряжаться по своему усмотрению. Переход к либеральной доктрине взаимоотношений человека и государства, закрепленный в Конституции РФ 1993 г., требует фундаментальных изменений правовых и правоприменительных норм, многие из которых имеют корни в советском прошлом.

На сегодняшний день самым главным препятствием для экономического развития является несовершенство правового поля, что загоняет значительную часть российского бизнеса в теневое поле. Коррумпированная власть крайне заинтересована в такой ситуации, когда бизнес находится на полулегальном положении. В данном случае, роль института Уполномоченного трудно переоценить. И работать в этой области необходимо не дожидаясь конкретных жалоб и обращений, и, прежде всего, в области совершенствования законодательства.

Работа в направлении создания благоприятного правового поля должна осуществляться совместными усилиями органов законодательной власти, Конституционных (Уставных) судов и региональных Уполномоченных по правам человека. Институт Уполномоченного при этом играет особую роль. Он как никто другой может видеть и оценивать последствия законотворческой и правоприменительной практики, выявлять ее недостатки и давать соответствующие рекомендации. Принципиальное отличие этого института от структур судебной правовой защиты, от прокуратуры и т.д. заключается в том, что он не только действует в рамках существующего правового поля, но и ставит перед собой цель его постоянного совершенствования. По сравнению с другими акторами законодательной инициативы его преимущество заключается в том, что являясь моcтом между властью и обществом, непосредственно работая с правозащитными организациями, он может лоббировать интересы широкой общественности в плане внесения законодательных инициатив.

Для успешного осуществления Уполномоченным такой деятельности необходимо проведение широкого спектра экспертно-аналитических исследований всего правового поля. Подобной работой должны заниматься ученые, юристы, правозащитники, депутаты и т.д., но главную роль в этом процессе должен играть Уполномоченный по правам человека, наделенный правом законодательной инициативы.

Из выше сказанного можно сделать вывод о том, что законотворческая деятельность Уполномоченного является одним из важнейших направлений его работы. Однако, она затруднена тем, что институт Омбудсмана в России изначально не был наделен соответствующими полномочиями, и право законодательной инициативы Уполномоченного отсутствует во многих законах субъектов РФ. Внесение соответствующих изменений в законодательство об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ является острой необходимостью, и на это тоже должна быть направлена законотворческая деятельность региональных Уполномоченных.

Известный австрийский юрист, профессор, доктор права В. Пикель дал следующую оценку этому институту: его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Являясь структурой государственной, институт Омбудсмана в то же время является связующим звеном между властью и обществом. Важным аспектом законотворческой деятельности Омбудсмана является то, что он, являясь посредником между властью и обществом, способствует усилению влияния граждан на принимаемые властью решения, в частности, - на законотворчество. Вопрос, по каким законам жить, является одним из ключевых для представителей формирующегося гражданского общества. В этой связи роль института Уполномоченного по правам человека особенно значима.

2. ^ Практика законотворческой деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
   

Изначально, согласно федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ, предусмотрены явно недостаточные полномочия российских Омбудсманов, и, прежде всего, это касается права законодательной инициативы. Это приводит к опасности превращения института Уполномоченного в некий отдел работы с жалобами и обращениями. Право законодательной инициативы не было предусмотрено и Федеральным Законом «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Но при этом следует учитывать, что институт Омбудсмана действует не только благодаря юридически прописанным полномочиям, но и благодаря высокому авторитету этого института. Именно в этой связи институт Уполномоченного по правам человека можно рассматривать как самостоятельную ветвь власти, которая функционирует не столько оказанием силового давления, сколько своим авторитетом.

В процессе практической деятельности по защите прав человека Омбудсман сталкивается с рядом нарушений, которые носят систематический характер. Как правило, причинами подобных нарушений являются не только превышение властных полномочий и другие злоупотребления чиновников и должностных лиц. Причины эти носят более объективный характер и заключаются как в некачественной работе законодателей, так и в непродуманных административных постановлениях, подзаконных актах и указах. В качестве примера можно привести Закон о милиции в РФ, Постановление Президента РФ «О мерах по борьбе с преступностью» 1994 г., ныне отмененное, и многое другое. Несовместимость таких нормативно-правовых актов с принципом приоритета прав человека очень легко выявляется в ходе работы Омбудсмана с помощью классификации и анализа поступающих жалоб и обращений. Это не может не стать предметом отдельного рассмотрения в ежегодном докладе Уполномоченного, а также в других его публикациях и выступлениях. В отдельных случаях Омбудсман готовит специальные доклады по наиболее серьезным проблемам, связанным с систематическими нарушениями прав человека. Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека, если не прямым, то косвенным образом, оказывал и оказывает влияние на формирование правового поля.

В настоящее время во многих аппаратах Уполномоченных по правам человека либо созданы подразделения, занимающиеся анализом нормативно-правовой базы и выработкой рекомендаций по ее совершенствованию, либо эту работу выполняют отдельные сотрудники аппарата. Так в аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ имеется отдел совершенствования законодательства. В регионах ввиду ограниченности ресурсов и недостаточной укомплектованности многих аппаратов, как правило, нет сотрудников, выделенных для работы специально по этой проблеме. Подобная функция в первую очередь ложится на сотрудников, выполняющих аналитическую работу и занимающихся подготовкой ежегодных докладов Уполномоченного.


Соответствующие изменения, касающиеся законодательной инициативы Омбудсмана, ранее отсутствующей, были внесены в законы об Уполномоченном по правам человека Смоленской и Калининградской областей. В настоящее время новые редакции этих законов взяты в качестве базовых при разработке проектов законов об Уполномоченном в Вологодской, Костромской, Ивановской и ряда других областей РФ.

В качестве примера успешного законотворчества следует отметить деятельность Уполномоченного по правам человека в Смоленской области. Многим известно Постановление Верховного Совета СССР от 1968 г. «О порядке рассмотрения жалоб и обращений трудящихся», устанавливающее двухмесячный срок рассмотрения жалоб. Это постановление пока не отменено, и были прецеденты его применения по отношению к региональным Уполномоченным. Подобная архаическая правовая норма может создавать сложные юридические коллизии. Чтобы избежать подобных ситуаций Уполномоченным по правам человека в Смоленской области был подготовлен проект закона «О порядке рассмотрения жалоб и обращений граждан в Смоленской области». Этот закон был принят Смоленской областной Думой и вступил в действие.

Смоленский Омбудсман смог осуществлять эффективную законотворческую деятельность благодаря высокой организации работы и профессионализму своего аппарата, все сотрудники которого имеют высшее юридическое образование и опыт практической работы. Как отдельное структурное подразделение в аппарате создан юридический отдел, сотрудники которого не только работают по рассмотрению жалоб, но и проводят серьезную аналитическую работу для подготовки докладов Уполномоченного и для его законодательных инициатив.

Кроме права законодательной инициативы Омбудсман обладает и иными возможностями действовать не в связи с конкретными случаями нарушений прав человека. Все региональные Омбудсманы составляют ежегодные и специальные доклады по ситуации с правами человека, кроме того, во всех законах, за исключением случаев Республики Башкортостан, Свердловской и Астраханской областей предусмотрена возможность направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам предложения и рекомендации общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.

права.

Обратимся к практике законотворческой деятельности Уполномоченных по правам человека в отдельных регионах.

^ Смоленская область: В законе заложено право законодательной инициативы Уполномоченного, в аппарате разработан закон «О порядке рассмотрения жалоб и обращений граждан в Смоленской области», этот закон был принят Областной думой. Постановление о представительстве общественности в квалификационной комиссии суда в Смоленской области. В областной Думе рассматривается проект закона «О государственной поддержке общественных организаций».

^ Республика Коми: «Право законодательной инициативы не предусмотрено»

Астраханская область: Право законодательной инициативы не предусмотрено, лоббируется новая редакция закона Об Уполномоченном.

^ Республика Калмыкия: право законодательной инициативы не предусмотрено, лоббировался проект закона О порядке рассмотрения жалоб и обращений, который опротестован прокуратурой, в стадии рассмотрения закон о государственной поддержке общественных организаций.

^ Амурская область: право законодательной инициативы отсутствует, вносились отдельные предложения по совершенствованию законодательства в социальной сфере через депутатов областного Совета.

^ Красноярский Край: права законодательной инициативы нет, по инициативе омбудсмана внесены изменения в закон об Уполномоченном в Красноярском крае (введения поста Уполномоченного по правам ребенка в структуре аппарата, - зам. Регионального Уполномоченного). Уполномоченный приглашается на заседания парламента Края. Управление юстиции противодействует осуществлению законодательной инициативы со стороны Уполномоченного.

^ Пермская область: Есть права законодательной инициативы и право обращения в Уставной суд, инициируется внесение изменений в закон об Уполномоченном в Пермской области, есть обращения в Государственную Думу и в Правительство РФ по вопросам совершенствования законодательства.

^ Кемеровская область: Есть право законодательной инициативы, информации о законотворческой активности нет.

Калининградская область: Есть право законодательной инициативы, работа по совершенствованию законодательства пока не проводилась.

^ Архангельская область: Права законодательной инициативы нет

Московская область: Есть право законодательной инициативы, ведется работа по совершенствованию законодательства

^ Республика Татарстан: Активная законотворческая деятельность Уполномоченного. Есть право законодательной инициативы и право обращения в Конституционный суд.

^ Республика Башкортостан: Есть право обращения в Конституционный суд.

В подавляющем большинстве субъектов РФ институт регионального Омбудсмана возник в течение двух последних лет. Законы об Уполномоченном по правам человека в этих регионах были приняты, как правило, тоже сравнительно недавно. Разработке этих законов предшествовал сравнительный анализ законодательства других регионов. За основу в качестве модельного прототипа принимался наиболее приемлемый из действующих законов. В некоторые старые региональные законы право законодательной инициативы было внесено в процессе принятия их в новой редакции, как, например, в Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области». В части недавно принятых законов права законодательной инициативы не предусмотрено, так как за основу при их разработке принимался или закон об Уполномоченном по правам человека в РФ, или старые региональные законы, в которых право законодательной инициативы отсутствовало. Однако, в ряде субъектов РФ, где ведется активная работа по введению данного института, в проекты законов об Уполномоченном по правам человека вносится право законодательной инициативы и право обращения в Уставной (Конституционный) суд субъекта федерации (там, где такой Суд создан или Уставом (Конституцией) субъекта РФ предусмотрено его создание).


Кратко можно выделить следующие основные звенья деятельности Омбудсмана по совершенствованию законодательства:

• Классификация жалоб и обращений и их анализ.
  
• Выявление типовых систематических нарушений прав человека.
  
• Выявление причин таких нарушений (недобросовестность чиновников, несовершенство законодательства).
  
• Анализ нормативно-правовых актов, ставших причиной таких нарушений на их соответствие региональному и федеральному законодательству, Конституции РФ, Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод, Всеобщей Декларации прав человека и т.д.
  
• Мониторинг действующего регионального законодательства, выявление в нем пробелов, расширительного толкования потенциальных причин нарушений прав человека, связанных с применением этого законодательства
  
• Мониторинг подзаконных и других правоприменительных актов и положений, анализ их соответствия законодательству и Конституции РФ.
  
• Анализ законотворческой деятельности депутатов, выявление выносимых на рассмотрение регионального парламента законопроектов, которые не соответствуют законодательству и Конституции РФ, принципу приоритета прав человека и могу привести к систематическим их нарушениям.
  
• Обращения в органы законодательной и исполнительной власти по выявленным фактам несовершенства законодательства.
  
• Информация о несовершенстве законодательства в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного.
  
• Подготовка законопроектов, направленных на улучшение ситуации с правами человека в регионе и внесение их на рассмотрение регионального парламента.
  
• Тесное взаимодействие с правозащитными и другими общественными организациями
  
• Использование потенциала научного и юридического сообщества.
  
• Придание широкой гласности процесс законотворчества, публикации и выступления в СМИ.
  

Естественно, Уполномоченный по правам человека, особенно на уровне субъекта РФ, обладает ограниченными материально-техническими и кадровыми ресурсами для проведения такого объема аналитической работы. Важную роль при этом могут сыграть экспертные советы, создаваемые при Уполномоченных из высококвалифицированных юристов, ученых и правозащитников. Такие советы созданы или находятся в стадии создания в большинстве регионов, где действует институт Уполномоченного.

Кроме того, такую работу могу выполнять правозащитные организации, занимающиеся мониторингом нарушений прав человека, в частности, по линии МХГ, создаваемые Центры публичной политики, международные эксперты и т.д. В последние два года СПб центром СТРАТЕГИЯ организованы межрегиональные исследовательские группы (МИГи), работающие по теме: «Права человека: общество и власть», и объединяющие в своем составе ученых, правозащитников, депутатов, другими словами, - исследователей и практиков. Акцент в деятельности этих групп делался на становлении института Омбудсмана в тех регионах, где его нет. Однако, как показывает практика, деятельность таких групп могла бы оказать существенную помощь в работе региональным Уполномоченными в части экспертно-аналитической и законотворческой деятельности.

В качестве примера можно привести Липецкое общество прав человека (ЛОПЧ), которое, тесно взаимодействуя с Уполномоченным по правам человека в Липецкой области, занимается проведением мониторинга регионального законодательства. Для финансовой поддержки проведения подобного мониторинга от ЛОПЧ была подана заявка на получение гранта. Результаты мониторинга могут стать хорошей базой для законотворческой деятельности института Уполномоченного по правам человека.

Тесно взаимодействуя через общественные и экспертные советы с заинтересованными группами, такими как экологические, правозащитные, национальные, религиозные организации, бизнес- ассоциации и др., представляющие свои интересы в области внесения изменений в законодательство, Уполномоченный сможет получить необходимую исходную информация для анализа правового поля и дальнейшей разработки и внесения законодательных инициатив.

Наряду с правом законодательной инициативы для эффективного функционирования института Омбудсмана важное значение имеет право обращения в Уставной (Конституционный) суд субъекта федерации. Это дает Уполномоченному дополнительные возможности для оказания влияния на законодателей. Взаимодействие института Уполномоченного и Уставного суда позволяет сочетать в себе механизмы судебной и внесудебной государственной защиты прав человека. К сожалению, учреждение Уставных судов в регионах РФ идет пока медленно и полностью использовать их потенциал пока нет возможности.

В тех субъектах РФ, где законами об Уполномоченном право законодательной инициативы не предусмотрено, необходимо прежде всего добиваться внесения соответствующих поправок в законы. Процедуру принятия подобных поправок можно заимствовать из опыта других регионов, в частности из опыта Смоленской области, где подобные изменения в законодательстве были приняты. Можно говорить, что в данном случае имеет место прецедент.

Но, не дожидаясь изменения законодательства, Уполномоченный может лоббировать принятие (непринятие) соответствующих законов через конкретных представителей законодательной власти. Также можно оказывать воздействие на исполнительную власть, стимулируя ту или иную законодательную инициативу, или указывая на ее опасность для общества.

Все это может быть достигнуто благодаря публичности работы института Уполномоченного по правам человека и его авторитету в обществе. Глубокий анализ ситуации с правами человека в регионе и открытое ее освещение в СМИ, на сессиях законодательных Собраний, заседаниях правительства, в ежегодных и в специальных докладах непременно выявит недостатки отдельных нормативно-правовых актов. Это может послужить достаточным импульсом для соответствующей деятельности субъектов законодательного процесса.

3. ^ Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам человека и его сотрудников
   

Само понятие оценки эффективности работы государственного учреждения является достаточно новым для отечественной государственной службы. Для российских условий многолетней традицией является важность других показателей – например, критерий преданности вышестоящем руководителю, а самым главным для руководителя является умения добиться увеличение бюджетного финансирования. Тем не менее в современных подходах к государственному управлению, в частности, в концепции нового государственного менеджмента (Государственное…, 2002), развитию системы оценки эффективности государственных учреждений уделяется принципиально важное внимание. При этом оценка эффективности в рамках концепции нового государственного менеджмента производится на основе качества услуг и рентабельности. Сама концепция основывается во многом на перенесении критериев эффективности фирм в рыночной экономике в сферу государственного управления.

Для современных российских условий опыт оценки эффективности проектов накоплен в Третьем секторе, среди организаций гражданского общества, здесь существует также и опыт независимой оценки эффективности, что то аналогичное системе аудита, но только не в отношении финансов, а сути выполненного проекта. В системе российской государственной службы в последнее время также получает развития внимание к оценке ее эффективности. Так, в работе «Критерии эффективности государственной службы в системе взаимодействия органов государственной власти», выполненного в Российского академии государственной службы (Богатырева, 2002), обращается внимание на изменение критериев эффективности государственной службы при переходе от традиционной – «технократической» парадигмы управления к новой – партисипативной. Как известно, основой традиционной модели управления были программно-целевой подход, приоритет и монополия общегосударственных интересов, рассмотрение основных субъектов управленческого процесса в качестве средств решения общегосударственных задач и т.д. Новая же парадигма основана на таких началах, как анализ и учет основных интересов в условиях плюрализма (маркетинг), сценарно-ролевой подход и ситуационность, рассмотрение субъектов управленческого процесса в качестве возможных партнеров и конкурентов. Все это существенно меняет подход к критериям оценки государственной службы.

С другой стороны, сама процедура разработки критериев оценки эффективности той или иной структуры или организации очень важна для осознания сущностей целей и задач этой организации, для понимания этих задач. Поэтому так важна работа по формулированию этих критериев. Оптимальной, как нам видится, является ситуация, когда в этой работе принимают участие сами сотрудники тех учреждений, для которых разрабатывается система оценки.

Именно в рамках такой формы работы и появились основные материалы, представленные в настоящем разделе. В процессе реализации курса повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в 2002 г. сами слушатели курса - сотрудники аппаратов Уполномоченных – в качестве рабочего задания формулировали критерии эффективности как своего института в целом, так и себя лично.

Как нам представляется, полученные результаты представляют далеко не только учебный интерес и могут использоваться и самими Уполномоченными по правам человека и руководителями их аппаратов для оптимизации работы этого института.

Ситуация с институтом Уполномоченного по правам человека особенна еще и тем, что этот институт является существенно новым институтом российской власти, и какие-либо общепринятые критерии оценки его деятельности попросту не существуют. Те же критерии, которые вроде бы лежат на поверхности, могут не отражать специфику деятельности нового института. Так, например, если в качестве критерия оценки использовать количество обращений к Уполномоченному, то о чем будет свидетельствовать увеличение количества обращений, о хорошей или не очень хорошей работе омбудсмана и его аппарата? Вполне возможно, что рост числа обращений есть результат роста доверия к этому институту, и люди решили все же попробовать решить свою проблему.

Или вопрос об использовании такого общепринятого в государственных учреждениях критерия, как длительность рассмотрения жалоб. По-видимому, этот критерий не очень применим к институту Уполномоченного, что связано по крайней мере с двумя обстоятельствами. Во-первых, к омбудсману люди, как правило, обращаются с непростыми проблемами, к тому же получив отказ в других государственных структурах. Поэтому и рассмотрение таких случаев может длиться и более месяца, а иногда и более года.

Во-вторых, решение проблемы обратившегося человека зависит не от самого института Уполномоченного, а от иных государственных учреждений, которые собственно и несут ответственность за нарушение прав человека, который после иных попыток обратились наконец к Уполномоченному. Поэтому, например, столь дикой по сути выглядит справедливая по форме прокурорская проверка деятельности И.О. Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В.Голикова по выполнению им Постановления ВС СССР от 1966 г. «По работе с письмами и заявлениями трудящихся». Если кто помнит, именно в этом постановлении определялся срок рассмотрения жалоб в 10 дней. И именно несоблюдение этого срока вменялось Уполномоченному по результатам прокурорской проверки.²³


Рассмотрим сначала критерии эффективности института УПЧ в целом.

1. Критерии результативности.

На основании анализа материалов работу участников семинаров Курса повышения квалификации сотрудников аппаратов региональных омбудсманов можно выделить два типа и несколько групп таких критериев. Первый тип критериев – это критерии количественные, т.е. то, что можно достаточно просто посчитать. Это, конечно, наиболее полезные для использования критерии. Второй тип – это качественные критерии, которые можно использовать уже при специальных дополнительных действиях. Например, авторитетность Уполномоченного можно оценить с помощью определенных социологических методов.

Прежде всего – это критерии, связанные с работой с жалобами и обращениями. Многими слушателями курса предлагался критерий результативности, который в количественном выражении может выглядеть как «количество положительно разрешенных жалоб и обращений (в процентах к количеству обращений)», либо как процент положительных ответов власти на заключения Уполномоченного, либо как «принятие рекомендаций Уполномоченного», также, вероятно, в процентах от подготовленных и направленных в различные структуры власти рекомендаций. Для тех аппаратов Уполномоченных, для которых характерна интенсивная работа с судами, критерием эффективности может быть также процент положительных ответов на обращения в суды.

Наряду с результативностью, критерием может служить также и количество рассмотренных обращений (например, с детализацией – устный прием, консультации и т.д.), а также и оперативность в рассмотрении жалоб (соблюдение сроков), однако более корректным критерием работы с жалобами и обращениями все же будет служить результативность. Вместе с тем следует ясно понимать ограниченность и этого критерия, так, например, в случае высокого доверия к Уполномоченному к нему могут пойти люди с очень сложными проблемами, и результативность вследствие этого может снизиться.

Вторая группа критериев относится к аналитической работе Уполномоченного и его аппарата, к подготовке ежегодных и специальных докладов. Здесь также можно выделить количественные критерии, например, количество подготовленных специальных докладов, а также их эффективность – количество конкретных мер, принятых по итогам рассмотрения в различных властных структурах ежегодных и специальных докладов. К качественным критериям можно отнести оценку внешними экспертами как актуальности темы специальных докладов, так и содержания специальных и ежегодных докладов. Экспертная оценка, впрочем, может быть выражена и в количественной форме, например, в рамках выбранной оценочной шкалы. О важности использования независимой оценки уже отмечалось выше, здесь же подчеркнем важность критериев выбора самих экспертов.

Важным критерием эффективности деятельности омбудсмана может служить также количество нормативных документов, принятых органами законодательной и исполнительной власти по его инициативе. В случае обладания правом законодательной инициативы, критерием эффективности может также служить количество законодательных инициатив Уполномоченного и частота его участие в разработке законопроектов. Впрочем, последний критерий также не абсолютен, так как качество часто лучше количества. Слушатели курса также предлагали в качестве критерия эффективности рассматривать минимизацию принятия законодательными и исполнительными органами государственной и муниципальной власти соответствующего региона нормативно-правовых актов, нарушающих права человека. Этот критерий, который очень сложно выразить количественно, отражал бы эффективность участия института Уполномоченного в экспертной оценке или мониторинге в процессе подготовки нормативных актов. Такое участие, действительно очень важное, к сожалению, стало практикой пока лишь у небольшого числа Уполномоченных.

Важным направлением деятельности практически все региональных Уполномоченных является правовое просвещение населения. Соответственно, в качестве критерия эффективности этой работы может быть состояние правового просвещения, количественно выражаемое в издание соответствующей литературы и брошюр, в выступлениях перед различными аудиториями и в СМИ, в участии в создании тех или иных структур нацеленных на гражданское образование и правовое просвещение. С другой стороны, серьезным критерием деятельности Уполномоченного в этом направлении может считаться повышение правовой грамотности государственных и муниципальных служащих, однако этот критерий сложно измерить количественно.