Geum.ru

Учебное пособие Под редакцией А. Ю. Сунгурова Рекомендовано к печати кафедрой политического управления

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


История развития.
Основы концепции деятельности
Исполнительный омбудсман
Независимый омбудсман
Парламентский омбудсман
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23
^

    1. История развития.



Наряду с традиционными, классическими механизмами контроля за деятельностью государственной администрации и обеспечения соблюдения ею прав граждан (к которым относят судебный, парламентский и общественный контроль), в мировой практике последних десятилетий получил значительное распространение новый институт, ранее неизвестный большинству стран с развитыми демократическими и правовыми традициями. Это так называемый институт омбудсмана1. Впервые он возник в Швеции в начале XIX века, и долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. Однако в XX веке после второй мировой войны он стремительно завоевывает популярность в разных странах мира. Сегодня аналогичный институт имеют в своей государственно-правовой системе около ста государств мира.

Под омбудсманом понимается "достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений"(Хаманеева, 1998, с. 9).

Ниже представлен краткий обзор истории становления и распространения института омбудсмана в разных странах мира.

Как мы уже отмечали выше, институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции. Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в более ранние времена.

Начнем с этимологии понятия. В Швеции это слово имеет несколько значений: представитель, агент, делегат, адвокат, опекун или любое другое лицо, которое уполномочено другими субъектами действовать от их имени и служить их интересам. Как пишет В.В. Бойцова, термин имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду жизни германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы в прошлом переводили слово "омбудсман" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". Возможно также, что институт омбудсмана берет начало от римских должностей цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов (Бойцова, 1996, с. 9).

Первая историческая веха в развитии института омбудсмана относится к эпохе абсолютной монархии и связана с возникновением в Швеции в XVI веке фигуры Главного Сенешаля ("drotsen"), которому вменялось в обязанность осуществлять от имени верховной власти короля надзора за деятельностью судей и отправлением правосудия и представлять доклады королю. С 1683 года другому должностному лицу (General Richz Schultz) было дано право прямого воздействия на судебных чиновников, вплоть до их обвинения в суде (Хиль-Роблес, 1997). Далее происходит расширение сферы такого контроля со стороны королевской власти и на администрацию королевства. Этот этап связан с именем Карла XII. После поражения под Полтавой в 1709 г. он уезжает в Турцию, а в Швеции в этот период начинаются волнения и беспорядки. Тогда Карл XII своим указом в 1713 г. учреждает должность королевского омбудсмана (Konungens Högsta Ombudsmanen), который с 1719 г. стал называться канцлером юстиции (Justitie Kansler). Его главной функцией являлось осуществление надзора за деятельностью судей, гражданских служащих, обеспечение должного исполнения ими национальных законов2. Однако канцлер был слугой короля и подчинялся кабинету. Он не обладал достаточной независимостью для того, чтобы эффективно защищать граждан (Бойцова, 1996, с. 42).

После смерти Карла XII следует сложный исторический период, который в рассматриваемом нами аспекте характерен тем, что на разных этапах канцлер юстиции либо находился под влиянием короны, либо становился в большей степени подотчетен законодателям или землям, получая значительную независимость. Окончательное освобождение Швеции от абсолютизма (после убийства короля Густава III и свержения его преемника Густава IV) ознаменовалось принятием риксдагом (парламентом) в 1809 г. новой Конституции, в основе которой лежал принцип равновесия власти короля и парламента.

Конституция вводила должность омбудсмана юстиции (Justitie-Ombudsmanen). В отличие от канцлера (эта должность также сохранилась, как королевский чиновник), омбудсман юстиции выходил из-под опеки короля и становился подотчетен парламенту, который его избирал и которому он должен был представлять ежегодный доклад о своей деятельности, будучи в своей деятельности независимым и не подчиняющимся никому, кроме закона. В сферу его компетенции входил надзор за администрацией, юстицией и даже Церковью (Хиль-Роблес, 1997, с. 42).

Со временем институт омбудсмана претерпел существенные изменения. Так, сфера его компетенции была распространена на служащих местной администрации. Кроме того, он перестал быть единоличным органом. Для контроля за военной администрацией в 1915 г. создается военный омбудсман (Militieombudsman), который существовал отдельно до 1967 г. Однако с этого времени возрожден принцип органического единства службы, но при этом определяются три различные сферы деятельности, каждая из которых контролируется отдельным омбудсманом. Иными словами, на единой должности находятся три лица, каждое из которых носит звание омбудсмана юстиции. Сегодня, согласно принятым правовым актам (Акт о Риксдаге, 1999), в Швеции действует бюро омбудсманов из четырех человек: Главный парламентский омбудсман и три Парламентских омбудсмана.

Второй страной, где была введена должность омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), где он также, как и в Швеции, сосуществует с канцлером юстиции. С середины ХХ века этот институт приобрел большую популярность и в других странах мира.

Так, в Дании подобный институт был учрежден в 1953 г. в ходе конституционной реформы. Именно датская модель получила наибольшее признание в мире, благодаря тому, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской континентальной правовой культуре.

В Норвегии первоначально была введена должность военного омбудсмана (1952 г.), но в дальнейшем – с 1962 г. – соответствующий орган был создан для контроля за деятельностью гражданской администрации.

Далее идея омбудсмана из северных (Скандинавских) стран распространилась во многих других государствах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании.

На основе датской модели в 1962 г. этот институт был создан в Новой Зеландии, воспринявшей его первой среди англоязычных стран.

Накопленный опыт института омбудсмана был изучен в странах обычного права. Уже в 1967 г. в Великобритании принимается Закон об образовании аналогичного института. Он получил название Парламентского уполномоченного по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration). Впоследствии такого рода службы были образованы также в Шотландии и Уэльсе.

В том же году, что и Великобритании, омбудсман был учрежден в ряде провинций Канады, а к 1977 г. он существовал уже во всех провинциях (при том, что на федеральном уровне омбудсмана "общей компетенции" нет, однако, созданы два отраслевых омбудсмана – уполномоченный по вопросам государственных языков с 1969 г. и следователь по делам исправительных учреждений с 1973 г.). Постепенно происходило становление этого института в Австралии. Так, в Западной Австралии служба омбудсмана была введена в 1971 г., в Южной – в 1972 г., в Виктории – в 1973 г., и т.д.

Как и в Канаде, идея введения федерального омбудсмана не получила признания и в США, однако там возникли свои омбудсманы различного типа в ряде штатов: Гавайи (1969), Небраска (1971), Айова (1972), Аляска (1975), Нью-Джерси (1974), Аризона (1996) и др. Вместе с тем, в США возник и целый ряд так называемых "псевдоомбудсманов" (или "исполнительых омбудсманов"), которые имели мало общего с первоначальной моделью, поскольку назначались губернатором штата. Также омбудсманы появились и в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания) и др.

Особый интерес с точки зрения опыта для России представляют страны, где институт омбудсмана создавался в условиях демонтажа диктатуры. Первой такой страной стала Португалия, где был ликвидирован диктаторский режим Салазара. В 1975 г. создается институт омбудсмана – Проведора (поручителя) юстиции. Он стал одним из элементов системы защиты молодой демократии.

Аналогичная ситуация сложилась и в Испании, где по Конституции 1978 г., восстановившей парламентский демократический строй, и принятому в соответствии с ней в 1981 г. Органическому закону, был учрежден институт омбудсмана – Народного защитника (Defensor del Pueblo). Это было одним из наиболее удачных государственно-правовых нововведений на этапе перехода от режима Франко к демократии. Причем, испанцами была избрана "сильная" модель института омбудсмана, приближенная к классическому шведскому образцу с некоторыми дополнительными полномочиями. Именно по испанской модели стал впоследствии создаваться институт омбудсмана (Народного защитника) в государствах Латинской Америки, где этот процесс также был частью процессов демократизации и перехода к свободному рынку. Сегодня этот институт существует в Мексике, Колумбии, Эквадоре, Перу, Боливии, Аргентине, Венесуэле, Чили и др., а также в странах Карибского бассейна.

Различные виды омбудсманов известны Швейцарии, Бельгии, Италии, Франции, ФРГ, Австрии. Институт омбудсмана создан в Нидерландах, Японии, Ирландии, Египте, Австралии, Израиле, Индии, на Кипре, а также во множестве развивающихся стран – Гайана, Маврикий, Острова Фиджи и др.

Отдельное внимание следует уделить, на наш взгляд, процессам создания института омбудсмана на постсоветском пространстве, которые начинаются с началом демократических реформ в конце 1980-х гг. Первым омбудсманом в Восточной Европе был польский Уполномоченный по правам граждан, начавший свою деятельность с 1988 г., а годом позже омбудсман был учрежден в Венгрии. С 1990 г. аналогичная служба появилась в Хорватии, с 1993 г. – в Румынии, с 1994 г. – в Литве, а также других странах.

Стоит отметить также, что в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

Особый вопрос – институт омбудсмана в федеративном государстве. В одних странах он существует на федеральном уровне, в других – только на уровне субъектов федерации. Как говорилось выше, идея введения федерального омбудсмана не нашла поддержки в США и Канаде, где этот институт учреждается пока только на уровне штатов.

Отсутствует федеральный омбудсман и в ФРГ, хотя там с 1957 г. существует Уполномоченный бундестага по делам армии. Кроме того, в федеральном масштабе с 1975 года возросла роль комиссии по жалобам, порядок работы которой был упрощен, а сама она наделена значительными полномочиями для прямой проверки нарушений в деятельности администрации. Также в Германии действуют омбудсманы на уровне земель. Так, в земле Рейнланд-Пфальц учреждена должность омбудсмана по делам гражданской администрации, в земле Шлезвиг-Гольдштейн – омбудсмана по социальным вопросам. В земле Гессен впервые в 190 году создан институт избираемого парламентом уполномоченного по защите частной жизни. На федеральном уровне он был развит Законом 1977 г. "О защите от противозаконного использования личных или частных сведений", и гессенскому примеру последовали 9 из 11 федеральных земель.

Из других федеративных государств также в Индии отсутствует федеральный омбудсман, но существуют омбудсманы штатов. Первый федеральный омбудсман появился в 1977 г. в Австралии, где также имеются омбудсманы во всех штатах. Опыту Австралии последовал Пакистан, где есть один федеральный омбудсман и региональные омбудсманы в каждой провинции.

Уже из этого краткого обзора истории становления института омбудсмана в мире видно, насколько популярна оказалась эта идея. Сегодня около ста государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами, возможностями воздействия. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению (Пустынцев, 1999).


    1. ^ Основы концепции деятельности

Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсман": "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады" (Бойцова, 1996, с. VI).

Альваро Хиль-Роблес так формулирует коротко основной смысл деятельности омбудсмана: он "заключается в защите и охране того беспомощного и, как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, которое известно как "человек администрируемый". Охрана и защита от кого? От государства, от действий органов государственной администрации" (Хиль-Роблес, 1998, с. 75).

В этом высказывании и кроются предпосылки возникновения интереса к старому скандинавскому институту омбудсмана и столь широкого его распространения. Эти предпосылки во многом схожи во всех странах, учредивших этот институт. Во всех случаях это была слабость существующих механизмов контроля за деятельностью администрации, различающаяся в разных странах степенью такой слабости, масштабами бесконтрольного произвола чиновников и потребностью и готовностью общества поставить ему заслон.

Когда скандинавский институт омбудсмана стал распространяться в странах "классических демократий", в этих государствах уже существовали старые отлаженные механизмы, позволяющие гражданам контролировать деятельность государственной администрации. Эти "три кита" – судебный контроль, парламентский контроль и общественный контроль, в том числе через независимые средства массовой информации. Сюда же можно отнести и внутренний контроль самих административных органов. Однако, при ближайшем рассмотрении, все эти традиционные инструменты оказывались недостаточно эффективны, не позволяли гражданину чувствовать себя в полной мере защищенным от административного произвола.

Этому способствовало и начавшееся после Второй мировой войны и постоянно растущее проникновение государства во все сферы жизни общества, расширение административной активности государства, рост государственного регулирования, что приводит к умалению роли законодательной власти и упрочению позиции административного аппарата.

Как следствие этих процессов, гражданин действительно чувствовал себя все более беззащитным перед безличной государственной машиной (этим современным Левиафаном), все менее способным ей противостоять. "Гражданин, права которого попираются, нарушаются или игнорируются, даже при наличии возможности не всегда готов ввязаться в сложную, длительную и дорогостоящую борьбу с администрацией. Незнание законов и благоговейный страх перед юстицией ведет к тому, что во множестве случаев огромное число граждан стоически – пусть и впадая порой в отчаяние – терпит абсолютно недопустимые административные нарушения" (Хиль-Роблес, 1998, с. 75).

Невысокой оказывается эффективность парламентского контроля в форме депутатских запросов и парламентских комиссий, а судебная процедура кажется длительной, дорогой и сложной.

Таким образом, потребность в институте омбудсмана возникла тогда, когда наступило осознание того, что на данном этапе развития существующие институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении государственной администрации и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Это и вызвало к жизни идею дополнить существующую систему гарантий прав граждан новым элементом, которым и стал институт омбудсмана, который Альваро Хиль-Роблес назвал "одной из шестеренок тонкого институционного механизма правового государства" (Хиль-Роблес, 1997, с. 23).

С другой стороны, идея введения института омбудсмана в поставторитарных и посттоталитарных государствах возникает в гораздо более неблагоприятных условиях – при практически полном отсутствии или крайне слабом развитии иных контрольных механизмов. Отсутствует независимый суд, значение парламента крайне низко при гипертрофированной роли исполнительной власти, средства массовой информации находятся под серьезным государственным давлением, государственный аппарат отличается высокой коррумпированностью и закрытостью от какого бы то ни было общественного контроля. В этом случае омбудсман оказывается в достаточной степени «одиноким» в рамках сложившейся системы, а потому вынужден брать на себя не свойственные ему в нормальной ситуации функции.

Но вернемся к общей характеристике рассматриваемого института. Этот новый контрольный механизм обладал существенными особенностями, своей специфической философией, что отличало его от традиционных форм контроля и сделало идею омбудсмана столь привлекательной.

Сама должность омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия) (Сунгуров, 1999).

Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Приведем эти три модели (Ливеровский и др., 1999):
  1. ^ Исполнительный омбудсман. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману.
  2. ^ Независимый омбудсман. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.
  3. ^ Парламентский омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).