Однако широкие надзорные функции омбудсмана за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсманы могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсманы наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсманы могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсманы в Великобритании и Новой Зеландии).
В связи с этим в мировой практике выделяются две модели службы омбудсмана – реактивная (реагирование на жалобы) и "агрессивная" (проведение расследований по собственной инициативе). Причем последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащим к "третьему миру" (Бойцова, Бойцова, 1997).
Рассматривая жалобы граждан или защищая их права по своей инициативе, омбудсманы учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т.е. субъективный фактор. Кроме того, омбудсман, защищая права человека, не связан узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать их соответствие закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать "неразумность" и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т.п., т.е. призван защищать гражданские права, зачастую не закрепленные законодательно.
"Роль омбудсмана - защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих - более ответственными перед обществом" (Концепция омбудсмана) – так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмана (перевод мой. – Н.Ц.). Здесь употребляется понятие "плохое управление" или "дефект управления" (maladministration), что обычно переводят как "неудовлетворительная работа администрации" (Хиль-Роблес, 1997, с. 95) или "ненадлежащее выполнение административных функций" (Хаманева, 1998, с. 32). Этот новый юридический термин пришел из законодательства Великобритании, которое, однако, не дает ему определения, оно интерпретируется самим Парламентским Уполномоченным в процессе его деятельности. "Плохое управление" включает в себя не только незаконные действия и решения аппарата исполнительной власти, но и широкий комплекс действий, которые могут вызвать нежелательные последствия для гражданина. Так, формами "плохого управления" могут быть: дача совета, который ввел гражданина в заблуждение относительно его прав и причинил тем самым убыток, "предвзятость, халатность, невнимательность, медлительность, некомпетентность, непригодность, упорствование в ошибке, произвол и т.п." (М. Кросс) (Хиль-Роблес, 1997, с. 96).
Характерной особенностью деятельности омбудсмана как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должностных лиц. Он не наделен судейскими прерогативами, юридически-властными полномочиями, его решения не носят императивного характера. Он может добиться результата, лишь действуя методом убеждения, оказывая морально-правовое воздействие на администрацию. Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмана властных полномочий, он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности и прав граждан, которые на практике оказываются весьма действенными.
Одной из классических форм реагирования омбудсмана на обнаруженное им нарушение прав и свобод гражданина является представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу, которое своими решениями или действиями (бездействием) ущемляет права личности. В представлении омбудсман высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела; он может рекомендовать органу или должностному лицу изменить принятое им решение, предложить справедливое, на его взгляд, решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину материальный ущерб. В некоторых случаях представления омбудсмана носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже на начальной стадии.
Субъекты, которым направлены представления омбудсмана, которые не имеют обязывающего характера, обязаны проинформировать его о предпринятых действиях либо об их позиции по данной жалобе в определенный законом срок. Если в установленный срок не последует удовлетворительного ответа, то омбудсман может обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, уведомить об этом президента, парламент и общественность.
Как уже говорилось выше, рекомендации омбудсмана не являются обязательными. Их юридическая сила основывается не на законе, а на убедительности его доводов и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмана, а важнейший способ воздействия на администрацию со стороны омбудсмана – предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмана. Так, если омбудсман не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, он имеет право придать им публичный характер.
