Амурского государственного университета политика и право

Вид материала

Ученые записки

Содержание Из истории института промульгации законов

Подобный материал:

• Амурского государственного университета политика и право, 4493.42kb.
• Юридический факультет амурского государственного университета, 4030.27kb.
• Государственного призрения нищих в XIX начале XX века, 461.77kb.
• Исторические трансформации и современное состояние религиозных традиций маньчжуров, 902.43kb.
• Программа российской научно-практической конференции, посвященной 10-летию научно-теоретического, 113.17kb.
• Юриспруденция Вадим Полянский. Он принял участие в работе подсекции «Интеллектуальная, 65.75kb.
• Субъекты аудиторской деятельности 12. 00. 03 гражданское право; предпринимательское, 407.02kb.
• Субъекты аудиторской деятельности 12. 00. 03 гражданское право; предпринимательское, 394.25kb.
• Экзаменационные вопросы по курсу «политология», 36.79kb.
• Открытй конкурс на право заключения государственного контракта Предмет государственного, 1024.57kb.

^ ИЗ ИСТОРИИ ИНСТИТУТА ПРОМУЛЬГАЦИИ ЗАКОНОВ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(НА ПРИМЕРЕ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ)


Принятие Конституции 1993 года ознаменовало новый период для развития законодательства субъектов Российской Федерации. Именно она предоставила право всем субъектам (а не только республикам, входящим в состав РФ, как это было в Конституции 1978 г.) принимать законы.

Так, ст. 76 Конституции РФ гласит: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов»¹⁰⁷.

И как замечает Е.М Марченкова «… субъекты Федерации весьма активно пользуются предоставленной им возможностью иметь собственное законодательство»¹⁰⁸. Амурская область в этом вопросе не является исключением.

В то же время ч. 3 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Данная процедура в юридической науке¹⁰⁹ называется промульгация. Энциклопедический юридический словарь под промульгацией (от лат. Promulgatio – объявление, обнародование) понимает «опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные Конституцией или законом сроки»¹¹⁰.

Данное определение предполагает, что правом промульгировать закон, принятый парламентом, может обладать лишь глава государства. Подобного мнения придерживается и М.А. Баскакова¹¹¹. Однако, спешим с этим не согласиться. По нашему мнению, данное определение необходимо расширить до уровня субъектов РФ (по крайней мере по отношению к Российской Федерации) и на это есть основания.

Тихомирова Л.В. и Тихомиров М.Ю. дают следующее определение рассматриваемому термину: «… это официальное провозглашение (обнародование) закона, принятого парламентом»¹¹². В данном случае промульгацию можно рассматривать как обнародование не только федеральных законов, но и законов субъектов РФ. При этом в научном обороте допустимо использовать термин «парламент» при обозначении законодательного органа субъекта РФ¹¹³. Так, некоторые республики прямо закрепили в своих Основных законах, что законодательный (представительный) орган субъекта называется парламент (Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Парламент Республики Северная Осетия-Алания)¹¹⁴, ряд республик помимо основного наименования законодательного органа субъекта имеют дополнительное – парламент (Законодательное Собрание (Хасэ) - Парламент Республики Адыгея; Государственное Собрание - Эл Курултай (Парламент) Республики Алтай; Народное Собрание - парламент Республики Дагестан; Народное Собрание (Парламент) Республики Ингушетия; Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия Государственное Собрание - парламент Республики Марий Эл; Государственный Совет Республики Татарстан - парламент Республики Татарстан; Великий Хурал Республики Тыва - парламент Республики Тыва; Государственное Собрание (Ил Тумэн) - парламент Республики Саха (Якутия)¹¹⁵), другие субъекты РФ прямо не называют свой законодательный орган парламентом, но текст Конституций (Уставов) содержит термины: «парламентские слушания», «парламентский контроль», «парламентские расследования» (п. 24 ст. 71 Конституции республики Башкортостан; ст. 39 Конституции республики Карелия; ч. 5 ст. 83 Конституции республики Бурятия; ч.4 ст.11 Устава Воронежской области; ст. 30 Устава Краснодарского края; ст. 48 Устава Томской области)¹¹⁶. Но не все субъекты РФ используют термин «промульгация». Его нет и в законодательных актах Амурской области.

Статья 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепила что законы субъекта РФ, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации который обязан обнародовать закон субъекта РФ, удостоверив обнародование закона путем его подписания.

Субъекты РФ закрепили данную норму в своем законодательстве¹¹⁷, однако на начальных этапах законотворческой деятельности у регионов возникали некоторые трудности¹¹⁸.

Так, одним из первых актов Амурской области, закрепивших промульгацию нормативных правовых актов стал Закон Амурской области от 26 января 1995 г. № 1-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов Амурской области и решений, принятых Амурским областным Собранием»¹¹⁹, который повторил нормы, закрепленные в Федеральном законе от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания»¹²⁰.

Указанный Закон Амурской области № 1-ОЗ закреплял, что на территории области применяются только те законы Амурской области, которые официально опубликованы в средствах массовой информации. Ст. 3 устанавливала, что официальным опубликованием законов Амурской области считается первая публикация их полного текста в газете «Амурская правда». Также они могли быть опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, могли быть опубликованы в виде отдельного издания.

Ст. 2 Закона № 1-ОЗ фиксировала, что правовые (законодательные) акты нормативного характера, принятые областным Собранием, в семидневный срок передавались на подпись и обнародование Главе Администрации области, который подписывал и обнародовал эти правовые акты в средствах массовой информации в семидневный срок со дня поступления актов из областного Собрания.

Законы Амурской области направлял Глава Администрации области для официального опубликования, а решения областного Собрания, носившие нормативный характер – председатель областного Собрания. Датой принятия закона считался день принятия его областным Собранием в окончательной редакции, а вступал в силу закон одновременно на всей территории Амурской области по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, если самим законом не устанавливался иной порядок вступления его в силу.

Возникает вопрос: почему Устав Амурской области, принятый через несколько месяцев - 16 ноября 1995 года в п. «в» части 5 ст. 39 и ч. 1 ст. 80, наделял правом промульгации областных законов председателя Совета народных депутатов¹²¹?

18 января 1996 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного Закона) Алтайского края».

Согласно абзацу 2 части четвертой статьи 71 Устава Алтайского края право подписывать законы края было предоставлено председателю Законодательного Собрания (также как и по Уставу Амурской области).

В своем постановлении Конституционный Суд разъяснил: «Конституция Российской Федерации относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом государственной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта Российской Федерации, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий»¹²².

Подобные разъяснения были и в других актах Конституционного Суда РФ¹²³.

Хотя Н.В. Витрук выразил по этому поводу свое особое мнение: «Подписание закона края главой Законодательного Собрания (абзац 2 части 4 статьи 71 Устава) не ущемляет и не противоречит конституционному принципу разделения властей, не создает дисбаланса в пользу законодательного органа, его председателя. Глава администрации края обладает широкими полномочиями в законотворческом процессе, имеет разнообразные правовые средства и рычаги влияния на этот процесс в целях изменения содержания принимаемого закона»¹²⁴.

Л.А. Окуньков и В.А. Рощин вообще не видят принципиального значения в вопросе о субъекте подписания закона субъекта РФ¹²⁵.

Данные точки зрения вызывают некоторые сомнения. Закон субъекта РФ имеет высшую юридическую силу на территории субъекта РФ, после Конституции (Устава), и, соответственно, подписывать его должно высшее должностное лицо субъекта РФ. Принцип разделения властей, который распространяется и на субъекты РФ предполагает такую форму взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, которая гарантировала бы не только их независимость друг от друга, но и наличие таких полномочий, которые не позволяли бы концентрировать власть у одной из них и, соответственно, злоупотреблять ею. Таким образом, принятие и промульгацию законов субъектов РФ должны осуществлять разные органы государственной власти субъекта РФ – законодательный и исполнительный соответственно, дабы не нарушать баланс властей.

В то же время в других субъектах РФ присутствовала и иная практика. Так, абз. 3 части 2 статьи 55 и пункта "в" статьи 75 Устава Тамбовской области, предусматривали, что законы области подписывались председателем областной Думы и главой Администрации области; при этом глава Администрации области подписывал и обнародовал в установленном порядке принятые областной Думой законы области после их подписания председателем областной Думы.

По этому поводу Конституционный суд постановил: «Такое подписание непосредственно не влечет обнародования и вступления в силу принятого областной Думой закона. По смыслу Устава, подписание принятого закона есть не право председателя областной Думы, а его обязанность. Оно имеет значение удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его областным законодательным органом. Подписанный председателем областной Думы закон обретает силу правового акта единой государственной власти лишь при условии его промульгации (подписания и обнародования) главой Администрации области»¹²⁶. Данная точка зрения имеет место быть и даже существовать на практике. Однако по правилам законодательного процесса¹²⁷ руководитель законодательного органа субъекта РФ обладает правом подписывать принятые на заседании данного органа государственной власти правовые акты (постановления и распоряжения), а как известно, именно постановлением оформляется принятие закона законодательным органом субъекта РФ. Так зачем же дважды «удостоверять подлинности текста закона и свидетельствовать его принятие»?

В связи с рассмотренными выше Постановлениями Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П и от 30 апреля 1996 г. № 11-П Амурский областной Совет принял Закон о поправках к Уставу¹²⁸, наделявший правом подписания и обнародования областных законов главу администрации Амурской области. В то же время, депутаты сочли возможным руководствоваться нормами данного закона без его промульгации, как это предусматривал действующий тогда Устав, председателем областного Совета и передали его главе администрации Амурской области для подписания и обнародования. Хотя, как справедливо отмечает С.В. Чердаков, «В данном случае закон должен был быть подписан и обнародован председателем областного Совета, после чего рассматриваемая поправка вступила бы в действие»¹²⁹.

В тоже время рассматриваемый Закон Амурской области от 24 мая 1996 года № 89-0З предусматривал, что если закон области, принятый областным Советом, не подписан и не обнародован Главой Администрации области в установленные сроки, то данный закон подлежит подписанию и обнародованию Председателем областного Совета. Таким образом, Устав Амурской области закрепил данную процедуру.

Так, рассматриваемая норма опять же противоречила указанным выше Постановлениям Конституционного Суда РФ.

9 марта 1999 года принимается Закон Амурской области № 133-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Амурской области»¹³⁰, который отменял закон от 26.12.1995 г. № 1-ОЗ. Этот закон не содержит положений, закрепляющих право вето высшего должностного лица Амурской области и как следствие дальнейшего промульгирования закона руководителем законодательного органа Амурской области в силу узкого предмета регулирования.

Закон Амурской области от 27 февраля 1997 г. № 142-ОЗ¹³¹ изложивший основной Закон области в новой редакции, ст. 80 оставил без изменений и по прежнему предоставлял право подписывать и обнародовать областные законы Председателю областного Совета, если этого не сделал Глава Администрации области после повторного рассмотрения и принятия закона депутатами законодательного органа.

Данное несоответствие было устранено лишь Законом Амурской области от 20 ноября 2000 г. № 268-ОЗ¹³² после протеста прокурора области от 15 августа 2000 г. № 7-09-2000¹³³, в котором предлагалось пересмотреть редакцию ч. 4 ст. 80 Устава Амурской области и привести ее в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ¹³⁴.

В дальнейшем, вплоть до настоящего времени в статью 80 основного Закона области вносились изменения и дополнения касающиеся: изменения наименования высшего должностного лица Амурской области¹³⁵; изменения срока, в который Губернатор обязан обнародовать или отклонить закон области, а также дополнение статьи 80 Устава области закрепляющего, что официальным опубликованием Устава (основного Закона) области, законов области считается первая публикация их полного текста в областном периодическом печатном издании¹³⁶. Далее статья 80 после первого предложения была дополнена предложением следующего содержания: "В случае отклонения закона области Губернатором области отклоненный закон возвращается в областной Совет с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений»¹³⁷; дополнительный первый абзац предусматривал, что Законы области, принятые областным Советом, в десятидневный срок после дня их принятия направляются губернатору области для обнародования¹³⁸. Последнее изменение касалось законодательного органа Амурской области, а именно изменения наименования «областной Совет народных депутатов» на «Законодательное Собрание Амурской области»¹³⁹.

В настоящее время нормы Устава Амурской области и Закона от 09.03. 1999 № 133-ОЗ не противоречат друг другу и закрепляют схожие нормы, касающиеся промульгации областных законов.

Так, законы области, принятые Законодательным Собранием, в десятидневный срок после дня их принятия направляются губернатору области для обнародования.

Губернатор области обязан обнародовать Устав (основной Закон) области, закон области, удостоверив обнародование путем их подписания, либо отклонить в четырнадцатидневный срок с момента поступления губернатору области Устава (основного Закона) области либо закона области. Обнародование Устава (основного Закона) области, законов области осуществляется путем их официального опубликования. В случае отклонения закона области губернатором области отклоненный закон возвращается в Законодательное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений.

Официальным опубликованием Устава (основного Закона) области, законов области считается первая публикация их полного текста в областном периодическом печатном издании. Порядок официального опубликования Устава (основного Закона) области, законов области устанавливается законом области в соответствии с настоящим Уставом.

В случае отклонения губернатором области закона области указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

Закон области, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен губернатором области и подлежит обнародованию в семидневный срок с момента поступления указанного закона¹⁴⁰.

С подобной трактовкой соглашаются А.И. Абрамова и Т.Н. Рахманина: «В том случае, когда закон возвращается главой исполнительной власти на повторное рассмотрение в законодательный орган… при этом… принят повторно, целесообразно предусмотреть более сокращенные сроки опубликования. Это послужит дополнительной гарантией против необоснованного затягивания процесса доведения до сведения широких слоев населения принятого закона»¹⁴¹.

Таким образом, совершенствование законодательного процесса прошло сложный путь своего становления. Но до сих пор в его процедуре есть неточности, недоработки, которые требуют своего более детального исследования и предложения путей их совершенствования, которые найдут свое отражение в дальнейших публикациях автора.

Максимова О.О.


Становление и развитие института Председателя

Китайской Народной Республики

(конституционно-правовое исследование)


Институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных государствах. Главой государства принято называть¹⁴² официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами¹⁴³.

В современных зарубежных странах главой государства по общему правилу выступает либо выборный президент, либо наследственный монарх. Весьма редко встречаются монархи, заменяющие свой пост на основании выборов. В некоторых странах Латинской Америки, Азии и Африки лица, занимающие пост главы государства и именуемые президентами, не избирались, а были назначены военными кругами или иными политическими группировками в результате государственных переговоров. Еще большей редкостью является коллегиальный орган, одновременно осуществляющий полномочия главы государства и правительства (Федеральный совет в Швейцарии), а также такая ситуация, когда полномочия главы государства разделены между единоличным и коллегиальным органом (Председатель Республики и Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), хотя по конституции главой государства является только Председатель Китайской Народной Республики (далее КНР).

Возникновение и развитие института президента в зарубежных странах имеет сложную историческую судьбу. Его становление происходило в силу различных оснований в той или другой степени под влиянием исторических и национальных особенностей, традиций данной страны, разумеется, с учетом необходимости и целесообразности создания данного политического института в конкретных политических условиях.

Следует отметить и то, что в ряде государств, в первую очередь это касается Китая, вся полнота власти фактически принадлежит руководящему органу правящей партии, который определяет кандидатуру на пост президента страны, а в дальнейшем направляет его действия. Все принципиальные решения по вопросам внутренней и внешней политики принимались на заседаниях высших органов правивших коммунистических партий. Во главе партийных органов стоял Генеральный секретарь, который к тому же был президентом страны.

Политико-правовое развитие в Китае представляет собой чрезвычайно сложный, многоплановый, внутренне и внешне противоречивый процесс, сущность, формы и направления которого обусловлены различными по силе, времени и продолжительности действия факторами экономической, политической и культурной жизни, национальным своеобразием и историческими традициями страны.

Так на протяжении всего XX века пост Президента (Председателя) то создавался, то упразднялся, а затем возрождался вновь. Пост Президента был учрежден впервые Конституцией Китайской Республики 1912 г. Затем был учрежден пост Председателя КНР, фактически обладающий статусом президента, действовал 21 год — от Конституции 1954 г. до принятия такого же акта в 1975 г., а в соответствии с Основным законом КНР 1982 г. был вновь возрожден.

Китайское слово 主席«чжуси» (zhǔxí) переводится на русский язык как «председатель». До ссылка скрыта года на английский язык оно также переводилось как «председатель» (ссылка скрыта chairman), но затем его официальный перевод в названии должности главы КНР был сменен на «президент» (ссылка скрыта president). При этом в других контекстах «чжуси» по-прежнему переводится как «chairman», а названия должностей президентов других стран переводятся на китайский как «цзунтун» (ссылка скрыта ссылка скрыта 總統, ссылка скрыта 总统, ссылка скрыта zǒngtǒng).

В данной статье автор попытался проследить путь становления и развития института Председателя КНР с момента образования Китайской Народной Республики¹⁴⁴.

Период существования института Председателя КНР включает следующие этапы. Первый этап охватывает время с 1954 г. по 1975 г. В его раках отметим принятие в 1954 г. Конституции КНР, которая закрепила в системе высших органов государства пост Председателя КНР, выполнявшего наряду с Постоянным Комитетом Всекитайского Собрания Народных Представителей (далее ПК ВСНП) функции главы государства. С принятием Конституции 1975 г. начинается следующий этап, характерной чертой которого стало исключение из текста Основного закона поста Председателя КНР. Конституция 1978 г. не предусматривала возрождения этого института в системе органов государственной власти, часть полномочий Председателя КНР были переданы Председателю ПК ВСНП. Заключительный этап (1982 г. – по сегодняшний день) с принятием Конституции 1982 г. институт Председателя КНР был возрожден, хотя и со значительным уменьшением его полномочий.

Победой революции в 1949 году завершился процесс слома всех органов власти «феодально-компрадорской реакции». Наряду с ранее уничтоженными в освобожденных районах местными (волостными, уездными, городскими, провинциальными) органами власти были уничтожены еще сохранявшиеся местные и все центральные органы эксплуататорского государства.

Победивший народ создал новое государство демократической диктатуры народа и новый государственный аппарат, призванный охранять завоевания революции, осуществлять функции народно-демократического государства, строящего социализм¹⁴⁵.

Переходя к правовому акту, закрепившему пост Председателя, остановимся на документе, заменяющем основной закон Китая – Общей программе Народного политического консультативного Совета Китая. Этот документ являлся базой правотворческой деятельности государственных органов КНР в первом пятилетии ее существования, до принятия первой Конституции КНР 1954 г. Основным принципом организации государственного аппарата Общая программа объявляла демократический централизм, особо указывалось на подотчетность правительственных органов представительным и подчинение меньшинства большинству¹⁴⁶. Высшим органом власти в этот период был Центральный народный правительственный совет¹⁴⁷. Его председателем стал Председатель Компартии Китая Мао Цзэдун и он же возглавил Народно-революционный военный совет.

15 сентября 1954 г. в Пекине собралась первая сессия Всекитайского собрания народных представителей (далее ВСНП). Сессия приняла прошедшую всенародное обсуждение Конституцию КНР. В соответствии с которой были внесены существенные изменения в структуру государственных органов КНР. С принятием конституции начался новый этап в истории государственного строительства КНР.

Прежде всего, была изменена система высших государственных органов. Место Центрального народного правительственного совета заняло Всекитайское собрание народных представителей. Поэтому положение фактического высшего органа государственной власти занял Постоянный комитет ВСНП. В систему государственных органов был введен Председатель КНР, облеченный правом опубликования законов и указов, назначения высших должностных лиц на основании решений ВСНП и его постоянного комитета. Председатель КНР возглавил и вооруженные силы страны и Государственный комитет обороны, ему было предоставлено право созыва и высшего консультативного государственного органа страны — Верховного государственного совещания, куда входили все высшие руководители государства (Председатель и заместители Председателя КНР, председатель Постоянного комитета ВСНП, премьер Государственного совета и другие лица)¹⁴⁸.

Конституция КНР 1954 г. в систему высших органов государства ввела пост Председателя КНР, который вместе с Постоянным Комитетом Всекитайского собрания народных представителей стал выполнять функции главы государства.

Первая сессия Всекитайского собрания народных представителей 1-го созыва избрала председателем Постоянного комитета ВСНП Лю Шао-ци, а Председателем КНР — Мао Цзэдуна. Лю Шао-ци в докладе о проекте Конституции говорил об этих двух постах: «…функции главы государства в нашей стране выполняются совместно Постоянным комитетом Всекитайского Собрания народных представителей и Председателем Китайской Народной Республики... Как Постоянный комитет, так и Председатель Китайской Народной Республики не превышают в своих правах Всекитайское собрание народных представителей. Большие государственные дела в нашей стране решаются не одним человеком и не группой в несколько человек... все важнейшие вопросы должны обсуждаться и решаться собраниями народных представителей. Важнейшие вопросы общегосударственного характера обсуждаются и решаются Всекитайским собранием народных представителей, а в период между сессиями — его Постоянным комитетом»¹⁴⁹.

Как следует из этого разъяснения, Конституция не предоставляла Председателю КНР исключительного права действовать от имени государства¹⁵⁰. Вместе с тем в Конституции было записано: «Председатель Китайской Народной Республики возглавляет вооруженные силы страны и является председателем Государственного комитета обороны»¹⁵¹, но при этом ничего не было сказано о полномочиях этого комитета¹⁵².

Однако это положение соблюдалось лишь в тот период, когда пост занимал Мао Цзэдун (1954—1958). Когда же на первой сессии ВСНП третьего созыва в январе 1965 г. Председателем КНР был избран Лю Шао-ци, верховное командование вооруженными силами фактически перешло в руки председателя Военного совета Центрального Комитета Коммунистической партии Китая (далее ЦК КПК), т. е. Мао Цзэдуна. По его приказу армия осуществила незаконное смещение ряда высших государственных должностных лиц, в том числе Председателя КНР¹⁵³. Акт смещения Лю Шао-ци был формально утвержден XII (расширенным) пленумом ЦК КПК в октябре 1968 г., хотя право на его снятие с этой высокой государственной должности принадлежало только Всекитайскому собранию народных представителей.

В период «культурной революции» полностью была парализована деятельность выборных органов государственной власти – системы собраний народных представителей. Председатель КПК объявлялся «главой государства, главнокомандующим всеми вооруженными силами КНР», а его «идеи» «руководством для любого рода деятельности народа всей страны»¹⁵⁴.

Начавшаяся вскоре после IX съезда КПК (апрель 1969 г.) борьба за власть в китайском руководстве привела к фактической ликвидации поста Председателя КНР. Мао Цзэдун опасался, что назначенный при его жизни преемник (Линь Бяо) попытается узурпировать власть или ограничить абсолютную власть «вождя». К этому периоду относятся его высказывания о ликвидации должности Председателя КНР, тогда как Линь Бяо настаивал на сохранении этого поста.

В 1970 г. ЦК КПК попытался выработать новую Конституцию КНР взамен Конституции 1954 г., которая фактически прекратила свое действие. В марте того же года Политбюро ЦК КПК приступило к подготовительной работе по пересмотру Основного закона, а в июле сформировало комиссию, которая занималась разработкой текста Конституции. Председателем комиссии был Мао Цзэдун, его заместителем — Линь Бяо. Затем проект новой Конституции был рассмотрен на II пленуме ЦК IX созыва, проходившем с 23 августа по 6 сентября 1970 г. Однако на пленуме между Мао Цзэдуном и Чэнь Бо-да произошло резкое столкновение по вопросу о сохранении вакантного с 1968 г. поста Председателя КНР. В результате Чэнь Бо-да, входивший и число ближайших сторонников Мао и после IX съезда КПК занимавший четвертое место в Политбюро (после Мао Цзэдуна, Линь Бяо и Чжоу Эпь-лая), лишился своего положения¹⁵⁵.

На тот момент было понятно, что одобренный на II пленуме проект Конституции не предусматривал учреждения поста главы государства, но вместо этого предоставлял Мао Цзэдуну и Линь Бяо более высокое по сравнению с постом Председателя КНР положение. В преамбуле проекта Конституции непомерно превозносились «великий вождь председатель Мао Цзэдун» и его идеи, а дальше говорилось: «Председатель Мао Цзэдун является великим вождем всех наций и народностей всей страны, главой нашего государства пролетарской диктатуры, верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. Заместитель Председателя Линь Бяо является близким соратником Мао Цзэдуна и его преемником, заместителем главнокомандующего вооруженными силами страны. Идеи Мао Цзэдуна являются руководящим курсом во всей работе народа всей страны»¹⁵⁶. По Конституции 1954 г. Председатель КНР избирался Всекитайским собранием народных представителей сроком на 4 года. О сроке же полномочий «главы государства» в проекте новой Конституции ничего не говорилось, и это делало его положение идентичным положению монарха (кстати, китайское слово «юаиьшоу» (глава) имело исконное значение «монарх», «государь», «правитель»).

В итоге было решено оставить освободившееся после Лю Шао-ци место незанятым, а номинальные функции Председателя КНР стал исполнять Дун Биу, избранный первой сессией ВСНП третьего созыва заместителем Председателя КНР. С 1972 г., после смещения Линь Бяо, он стал официально исполнять обязанности Председателя КНР. При этом специальной процедуры назначения не требовалось, поскольку, согласно ст. 46 Конституции КНР 1954 г., если место Председателя КНР становится вакантным, его автоматически занимает заместитель Председателя¹⁵⁷. Впервые он был назван в таком качестве 24 февраля 1972 г., когда подписался под приветственным посланием по случаю национального праздника Кувейта, а затем при принятии верительных грамот от первого посла Перу в КНР¹⁵⁸.

В Конституции КНР 1975 г. пост Председателя КНР не предусматривался. Некоторые функции главы государства, связанные главным образом с представительством КНР внутри страны и на международной арене, возлагались на ПК ВСНП и его председателя. В качестве главы государства председатель ПК ВСНП принимал верительные грамоты от иностранных дипломатических представителей, участвовал во встречах, проводах, приемах, банкетах в честь иностранных гостей соответствующего ранга, подписывал телеграммы от имени Постоянного комитета ВСНП.

«Конституция 1975 г. закрепила режим личной власти – диктатуру партийного вождя, стоящего над государством», - так оценивает положение Председателя КПК К.А. Егоров. В условиях чрезмерной централизации власти правящая политическая партия превратилась в «партию вождя», получившего фактически неконтролируемую власть. Единовластие «вождя», в корне противоречащее элементарным представлениям о демократии и законности, объективно вело к культу личности¹⁵⁹.

В целях создания мощного милитаристского государства пекинское руководство стремится упорядочить систему руководства страной, повысить эффективность деятельности всего государственного аппарата. В связи с этим в Конституции дается более четкое определение правового положения органов государства.

Конституция КНР 1978 г. не предусматривала восстановление поста Председателя КНР, предоставив часть его полномочий (оговоренных Конституцией КНР 1954 г.) председателю ПК ВСНП. Его функции впервые в конституционной практике КНР перечислялись в отдельной статье. Как и по Конституции 1975 г., полномочия председателя ПК ВСНП носили большей частью представительский характер либо выполнялись на основе и во исполнение решений, принятых ВСНП и его Постоянным комитетом. Действуя как представитель главы государства (ПК ВСНП) в области международных отношений, он принимал дипломатических представителей иностранных государств, направлял и отзывал полномочных представителей КНР в зарубежных государствах, скреплял своей подписью ратифицированные ПК ВСНП договоры с иностранными государствами. Как представитель главы государства в своей стране председатель ПК, действуя на основе решений ВСНП или его ПК, опубликовывал законы и указы, принятые верховным представительным или высшим коллегиальным органом государственной власти. В этом же качестве он присваивал государственные почетные звания.

С принятием Конституции КНР 1982 г. пост Председателя КНР был восстановлен. Объясняя причину восстановления этого института, говорили о необходимости осуществлять, во-первых, координацию высших органов государства с целью «укрепления всей государственной системы», во-вторых, представительство государства с миллиардным населением в международных отношениях.

Как указывал председатель ПК ВСНП Пэн Чжэнь в докладе «О проекте исправленной конституции» на 5-й сессии ВСНП 5-го созыва 26 ноября 1982 г., «практика со времени образования КНР показывает, что учреждение поста Председателя КНР является необходимым для совершенствования государственной структуры, а также отвечает обычаям и чаяниям народов нашей страны»¹⁶⁰.

Таким образом, в КНР существует коллегиальный глава государства, включающий ПК ВСНП и Председателя КНР. В Конституции устанавливается четкое разграничение функций между ними. Основной закон также разграничил функции руководящих органов партии и государства. В частности, в Конституциях 1975 и 1978 гг. указывалось, что кандидатура премьера Госсовета выдвигается ЦК КПК и утверждается ВСНП. По Конституции 1982 г., кандидатура премьера Госсовета выдвигается Председателем КНР и утверждается ВСНП, после чего Председатель Республики издает указ о назначении премьера.

Конституция КНР 1982 г. в целом изменила статус Председателя КНР по сравнению с тем, который предусматривался Конституцией КНР 1954 г. Как указывалось выше, он больше не правомочен созывать под своим председательством Верховное государственное совещание для выработки предложений по важным государственным вопросам и передавать эти предложения ВСНП, ПК ВСНП, Государственному совету или другим соответствующим органам для обсуждения и принятия решении (как это предусматривалось ст. 43 Конституции КНР 1954 г.). Он также не возглавляет вооруженные силы страны и больше не является председателем Государственного комитета обороны, который теперь упразднен.

Основной закон 1982 г. изменил и возрастной ценз для занятия должности Председателя КНР. Конституция 1954 г. устанавливала минимальный возраст кандидата на пост Председателя в 35 лет, а по действующей Конституции он не должен быть ниже 45 лет.

В Конституции 1954 г. предусматривался конкретный срок полномочий Председателя, но отсутствовало специальное положение о его продлении. По Конституции 1982 г., срок полномочий Председателя КНР установлен таким же, как и для ВСНП каждого созыва (5 лет), при этом указывается, что его полномочия могут продлеваться лишь еще на один срок.

Учитывая политический опыт КНР прошлых лет, в Китае подчеркивают, что теперь Председатель КНР поставлен законом под контроль ВСНП, а его деятельность должна вестись на основе Конституции и законов государства, принятых ВСНП и его Постоянным комитетом¹⁶¹.

По Конституции 1982 г., Председатель КНР выполняет полномочия двоякого рода. Во-первых, в порядке осуществления единоличной президентуры он принимает иностранных дипломатических представителей, выступая в качестве представителя коллегиального главы государства. Во-вторых, на основе решений, принятых ВСНП и его ПК, он опубликовывает законы; назначает и смещает высших государственных должностных лиц — премьера, заместителей премьера, членов Госсовета, министров, председателей госкомитетов, главного ревизора, начальника секретариата; вручает государственные награды и сообщает о присвоении почетных званий; издает указы о помиловании; объявляет состояние войны, издает приказы о мобилизации, введении чрезвычайного положения; направляет и отзывает полномочных представителей КНР в других государствах; ратифицирует и денонсирует договоры и важные соглашения, заключенные с другими государствами¹⁶².

Таким образом, Председатель КНР по своему правовому статусу является одной из ключевых фигур в государстве. В то же время упразднение ряда его важных полномочий, ограничение общего срока занятия должности одним лицом свидетельствуют фактически о стремлении не допустить возвышения какой-либо личности в высшем эшелоне руководства. В данной связи уместно отметить, что сессия ВСНП, принявшая (4 де­кабря 1982 г.) Конституцию КНР, не избрала Председателя КНР, в то время как 1-я сессия ВСНП 1-го созыва (1954 г.), принявшая первую Конституцию КНР, сразу же избрала и Председателя КНР, чей пост предусматривался указанным Основным законом.

Из изучения практики деятельности Председателя КНР явствует, что она основывается на приведенных выше положениях Конституции КНР, определяющих сферу его компетенции, и носит преимущественно представительский характер. Вводя в действие законы и иные нормативные акты, принимаемые ВСНП и его ПК, Председатель КНР издает декреты, не носящие нормативного характера. Он выступает в международных отношениях от имени КНР как глава государства, вступая в контакты с иностранными контрагентами на паритетных началах. Практической формой осуществления указанной прерогативы Председателя КНР являются его визиты в другие государства в качестве главы государства, прием глав зарубежных государств или их представителей в своей стране, направление телеграмм и иных документов от имени главы государства в адрес соответствующих должностных лиц либо государственных органов других стран.

Следует также учесть, что Председатель КНР традиционно занимает высокий партийный пост. Так первый Председа­тель КНР (1954—1959) являлся Председателем ЦК КПК, второй — заместителем Председателя ЦК КПК, а Ли Сяньнянь был избран XII съездом КПК членом Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК (в 1982 г.).

Заметную трансформацию претерпел порядок пожизненного замещения кадровыми работниками руководящих должностей — вместо него была установлена система выборов. Это очень важный момент, так как он указывает на ломку старой традиции незыблемости единоличной власти и одновременно — на попытки сохранить традицию передачи власти от одного поколения лидеров к другому¹⁶³.

Переход властных полномочий к этому поколению начался в 2002, когда Ху Цзиньтао сменил Цзян Цзэминя на посту генерального секретаря ЦК КПК. В марте 2003 Ху Цзиньтао был избран председателем КНР, а в сентябре 2004 — председателем центрального военного совета (ЦВС) ЦК КПК. Ранее все эти посты также занимал Цзян Цзэминь. 8 марта 2005 сессия китайского парламента ВСНП одобрила просьбу Цзян Цзэминя об отставке с поста председателя центрального военного совета КНР. Позднее этот пост также занял Ху Цзиньтао, что завершило процесс смены власти в высшем руководстве страны.

15 марта 2004 г. в действующую Конституцию КНР, первоначально принятую в 1982 г., была внесена четвертая серия поправок. Ей предшествовали поправки 1988, 1993 и 1999 г. Но именно поправки 2004 г. коснулись полномочий Председателя КНР¹⁶⁴. Если ранее его полномочия ограничивались представительскими и приемно-дипломатическими функциями. Это расширение пока выражено одной фразой: «Осуществление деятельности по делам государства», однако, в будущем предполагается принятие закона о Председателе КНР, где эта деятельность будет поставлена в четкие правовые рамки. В частности, несомненно должен быть поднят вопрос об опубликовании Председателем КНР законов. Он подписывает законы и соответствующие указы об их опубликовании обычно в день их принятия ВСНД или ПК ВСНП, но нигде не определено, может ли Председатель не подписать закон и какие это может иметь правовые последствия. В целом, если не принимать во внимание занимаемых Председателем КНР партийных постов, в государственном плане он выглядит довольно декоративной фигурой, и возникшее предложение о других его государственных функциях представляется нужным и своевременным.

Рассмотрев, становление и развитие института Председателя КНР можно сделать некоторые выводы. Данный институт развивался достаточно динамично с момента падения Цинской империи. Необходимость в верховном лидере имеет глубокие исторические корни. Китаеведы объясняют данную ситуацию, прибегая к аналогии между культурной моделью коммунистической элиты Китая и системой императорского двора, которая была подчинена абсолютной власти императора¹⁶⁵.

В современной политической практике Китая прямого, семейственного института наследования верховной власти не существует. Семейные связи и партийная власть разделены. Но создан и сохраняется институт назначения преемника, что рассматривается как гарантия стабильности в государстве. Дэн Сяопин, например, считал, что без ключевой фигуры политическая система не может быть ни преемственной, ни целостной. Для того чтобы обеспечить преемственность власти и долгосрочную стабильность, политическая система должна сохранить верховного лидера, стоящего над аппаратом. В Китае подготовка преемника ведется заранее и носит целенаправленный характер. Помимо структуры всей политической системы, следует отметить, что тонкий слой высшей элиты, с лидером во главе, является своего рода отборочным механизмом, способным разработать определенную стратегию или даже программу смены власти.

Таким образом, институт верховного лидера в Китае является традиционным. Харизматический вождь, председатель Мао, верховный лидер Дэн Сяопин воспринимались как «новые императоры поднебесной», на смену которым пришли лидеры более молодого поколения – Цзян Цзэминь, а затем и Ху Цзиньтао.


Скоробогатова О.В., Хащева Л.С.