Амурского государственного университета политика и право

Вид материала

Ученые записки

Содержание Научно-исследовательская работа кафедры конституционного права амурского государственного университета: прошлое, настоящее и буд

Подобный материал:

• Амурского государственного университета политика и право, 4493.42kb.
• Юридический факультет амурского государственного университета, 4030.27kb.
• Государственного призрения нищих в XIX начале XX века, 461.77kb.
• Исторические трансформации и современное состояние религиозных традиций маньчжуров, 902.43kb.
• Программа российской научно-практической конференции, посвященной 10-летию научно-теоретического, 113.17kb.
• Юриспруденция Вадим Полянский. Он принял участие в работе подсекции «Интеллектуальная, 65.75kb.
• Субъекты аудиторской деятельности 12. 00. 03 гражданское право; предпринимательское, 407.02kb.
• Субъекты аудиторской деятельности 12. 00. 03 гражданское право; предпринимательское, 394.25kb.
• Экзаменационные вопросы по курсу «политология», 36.79kb.
• Открытй конкурс на право заключения государственного контракта Предмет государственного, 1024.57kb.

^ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА КАФЕДРЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА АМУРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА: ПРОШЛОЕ, НАСТОЯЩЕЕ И БУДУЩЕЕ


Образованная в 1997 г. кафедра Конституционного права АмГУ всегда уделяла особое внимание развитию научных исследований, внедрению полученных результатов в учебный процесс. Безусловно, главными итогами научной работы нашей кафедры являются кандидатские диссертации ее преподавателей: С.В. Чердакова, Е.В. Семеновой, В.В. Вискуловой, Н.А. Петровой, Н.Г. Деменковой²²¹.

Проблематика кандидатской диссертации автора этих строк²²² была обусловлена бурным развитием конституционного законодательства субъектов РФ в 90-х гг. ХХ в., всплеском научных исследований в данной сфере, а также введением в учебный план юридического факультета АмГУ курса «Государственное право Амурской области»²²³.

Тема диссертации «Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области)» была согласована в декабре 1998 г. с заведующим кафедрой Конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова, доктором юридических наук, профессором Авакьяном Суреном Адибековичем. Крупнейший российский конституционалист, он внес значительный вклад в становление научных исследований на нашей кафедре. В октябре 2007 г. работал экспертом при проведении комплексной проверки деятельности АмГУ.

Первый вариант работы был готов к осени 1999 г., и здесь закономерно возник вопрос о научном руководителе, которым согласился стать, в те годы активно сотрудничавший с факультетом, кандидат юридических наук, руководитель Государственной инспекции труда по Амурской области Алексеенко Павел Григорьевич, который сделал ряд ценных замечаний в нашем исследовании.

Работа над диссертацией шла на фоне постоянных изменений действующего законодательства, что, конечно же, обуславливало корректировку текста исследования. Так, уже готовую работу пришлось исправлять дважды, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»²²⁴ и поправок к нему²²⁵. Заметим, что поскольку во втором случае диссертация находилась на рецензировании у специалистов кафедры Конституционного и муниципального права МГУ, исправления пришлось вносить «на ходу». Автор благодарен С.А. Авакьяну, Н.А. Богдановой, Е.В. Кукушкину и другим работникам кафедры, доброжелательная критика и дельные советы которых лишь усилили наше сочинение.

Защита диссертации состоялась 25 мая 2001 г. на заседании диссертационного совета К.501.001.13 при МГУ. Ведущей организацией выступил Российский университет дружбы народов. Официальными оппонентами являлись доктор юридических наук Лысенко В.И., крупный специалист в области избирательного права²²⁶, в середине текущего десятилетия занимавший должность члена Центральной избирательной комиссии РФ, и кандидат юридических наук, доцент Андреева Г.Н., в последние годы активно изучающая проблематику конституционной экономики²²⁷. В этот же день состоялись защиты кандидатских диссертаций А.А. Сергеева²²⁸, работающего в настоящее время в Независимом институте выборов (г. Москва), и П.В. Гоголева²²⁹, впоследствии ставшего деканом юридического факультета Якутского государственного университета.

Приведем основные выводы нашего диссертационного исследования.

Реформирование государственного механизма современной России, осуществляемое с кон. 80-х гг. ХХ в., имело в качестве составляющей создание двухуровневой модели организации государственной власти, при которой последняя реализуется как в Российской Федерации в целом, путем референдума, выборов, функционирования системы федеральных государственных институтов, так и в субъектах Федерации с использованием форм прямого народовластия, а также посредством деятельности образуемых субъектами РФ органов государственной власти. Подобная формула Российской государственности обусловлена глубокими изменениями, произошедшими в государственном устройстве страны, прежде всего – переходом от формальной федерации к фактической, распространением федеративных отношений на всю территорию государства.

В диссертации сделан вывод о непоследовательности закрепления и реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ. Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех субъектов, в равном представительстве органов государственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т.д. С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации, в их числе: провозглашение республик в составе РФ государствами, имеющими свои конституции, право устанавливать республиканское гражданство, республиканский государственный язык, специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав других субъектов РФ), а также возможность заключения между РФ и субъектом Федерации индивидуального договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Здесь же следует отметить и положение ст. 66 Конституции, в соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъектов, нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России вида правовых актов определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус субъекта, если все субъекты равноправны? Как доказательство непоследовательности проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего исследования, приведем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее право субъекта Федерации самостоятельно определять свою систему органов законодательной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя и нормами специального федерального закона.

При характеристике статуса Амурской области автор выделяет и последовательно анализирует следующие его элементы: ограниченно учредительный характер государственной власти, территорию, законодательство, систему органов государственной власти, представительство субъекта в федеральных институтах, ответственность субъекта Федерации, экономическую основу государственной власти области, ограниченную международную правосубъектность, государственную символику. Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положение Амурской области как равноправного субъекта РФ включает ряд элементов, свидетельствующих об обретении областью положения государственно-территориального образования в составе РФ, что обуславливает право на строительство собственной системы органов государственной власти.

На уровне российской Конституции закреплены основы организации государственной власти в субъектах РФ. Согласно ч. 1 ст. 77 этого правового акта, система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов, установленными федеральным законом. Тем самым, самостоятельность субъектов в строительстве собственного государственного механизма ограничивается, во-первых, основами конституционного строя; во-вторых, общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе.

Нормы Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ закрепили основы правового положения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, федеральные стандарты их статуса. В Законе определены принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ; их система; основы статуса, формирования, компетенции и прекращения исполнения полномочий органов государственной власти. Предметом особого внимания в диссертации стал принятый по инициативе второго Президента РФ Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ, установивший основания и меры конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ: предупреждение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 9); его роспуск (ст. 9); предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 29¹); его временное отстранение от должности (ст. 29¹); отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 19). Указанные санкции применяются Президентом РФ или по его инициативе (роспуск законодательного органа). Представляя собой одну из составляющих централизаторской политики второго Президента РФ, названные меры направлены на укрепление российской государственности, искоренение сепаратизма и правового нигилизма. В то же время, они не могут не вызывать вопросов по форме введения. Как известно, Конституция РФ указывает лишь на одно полномочие Президента в этой области – приостановление действия акта исполнительной власти субъекта РФ, санкцию, безусловно, менее жесткую, нежели рассматриваемые поправки. Следовательно, более целесообразно было бы обозначенные меры конституционной ответственности предусмотреть на более высоком уровне правового регулирования – ввести в качестве поправок в действующую Конституцию РФ.

В диссертации отмечаются недостатки законодательства Амурской области об органах государственной власти: во-первых, пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием вплоть до осени 1999 г. предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона; во-вторых, противоречия между актами областного и федерального законодательства, а также между актами областного законодательства; в-третьих, невысокий юридический уровень актов областного законодательства, вытекающий из отсутствия опыта нормотворческой деятельности Амурской области, нехватки должным образом подготовленных юридических кадров.

Провозглашенное в качестве принципа российского федерализма в ст. 5 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ является одной из основ организации государственной власти в российских регионах. Этим обеспечивается реализация разделения властей по вертикали.

Проведенный анализ источников разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской области позволяет констатировать традиционность договорного процесса между Россией и Амурской областью. Договор РФ и Амурской области уточняет предметы ведения и полномочия сторон по ст. 72 Конституции РФ, не ставя при этом область в привилегированное положение по отношению к другим субъектам РФ. Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и Амурской областью обуславливает и компетенцию органов государственной власти Амурской области, которая реализуется в сфере совместного ведения РФ и области, а также за пределами полномочий Федерации.

В рамках исследования конституционно-правового статуса Амурского областного Совета народных депутатов рассмотрены его основные элементы, вскрыты проблемы правового регулирования, определены противоречия между федеральным и областным законодательством. Так, обращено внимание на необходимость корректировки оснований досрочного прекращения полномочий законодательного органа, исключения из их числа запрещенной федеральным законодательством возможности проведения референдума о роспуске областного Совета.

Компетенция Амурского областного Совета народных депутатов обусловлена предметами ведения и полномочиями области как субъекта РФ, а также спецификой правового положения областного Совета как законодательного (представительного) органа государственной власти.

В рамках исследования статуса депутата областного Совета нами предложена новая редакция определения понятия депутата областного Совета: «Депутатом Амурского областного Совета народных депутатов является избранный гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими в области, представитель населения соответствующего избирательного округа, уполномоченный участвовать в осуществлении государственной власти в Амурском областном Совете народных депутатов, в реализации иных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством, Уставом Амурской области и областным законодательством».

Автором вскрыты проблемы законодательного процесса, обусловленные рядом факторов, среди которых: во-первых, региональный сепаратизм (прежде всего, республик в составе РФ); во-вторых, элементарное отсутствие опыта законотворческой деятельности во многих субъектах РФ. В этой связи в юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что определенные преимущества в правовом регулировании среди всех субъектов РФ имеют республики, поскольку и в советское время они осуществляли законодательную деятельность. Кроме того, в качестве препятствия для действенного правотворчества субъектов РФ отметим и нормативное несовершенство процедуры принятия законов, что имеет место и в Амурской области.

Конституционно-правовой статус органа исполнительной власти области раскрыт посредством последовательной характеристики составляющих его элементов, выявления пробелов и противоречий в правовом регулировании, выработки рекомендаций по совершенствованию законодательства области.

Осуществляемое нормами областного законодательства правовое регулирование формирования и прекращения полномочий органа исполнительной власти Амурской области, имеющее противоречия с федеральными нормативными правовыми актами, характеризуется: выборами как формой наделения гражданина властными полномочиями главы администрации; правом главы администрации самостоятельно без участия законодательного органа формировать администрацию; отсутствием реального влияния законодательного органа на досрочное прекращение полномочий администрации и ее должностных лиц.

Развитие института главы администрации Амурской области с момента принятия Устава свидетельствует о повышении его статуса, наделении его все большими полномочиями. На наш взгляд, следующим шагом в этой эволюции должно стать введение в области поста губернатора – главы области, который являлся бы одновременно и руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Нуждается в оптимизации также система областного исполнительного органа, где необходимо уточнить статус структурных подразделений администрации, их компетенцию.

Основные результаты научно-исследовательской работы автора нашли отражение в научных²³⁰ и учебных²³¹ публикациях.

Кандидатская диссертация Семеновой Елены Викторовны²³² выполнена по теме «Становление и реализация советской модели социального обеспечения в условиях юга Дальнего Востока (октябрь 1917 – июнь 1941 гг.)» под научным руководством доктора исторических наук, профессора, директора Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН Ларина Виктора Лаврентьевича, внесшего значительный вклад в подготовку научно-педагогических кадров для нашего университета. Защита состоялась 20 декабря 2001 г. на заседании диссертационного совета Д.005.010.01 в Институте истории, археологии и этнографии народов дальнего Востока ДВО РАН. Ведущей организацией выступил Уссурийский государственный педагогический институт. Официальными оппонентами являлись доктор исторических наук, старший научный сотрудник Ващук А.С. и кандидат исторических наук, доцент Оврах Н.К.

В своем исследовании Е.В. Семенова пришла к следующим выводам.

В годы борьбы за власть Советов на Дальнем Востоке, как и в других регионах России, вопросы социального обеспечения отошли на второй план, самым главным был вопрос о власти. А когда он был решен в пользу большевиков и настало время претворять лозунги в действительность, очень скоро обнаружилось, что даже восстановленный экономический потенциал дореволюционной России в принципе не может обеспечить реализацию социальных программ, провозглашенных большевиками. На Дальнем Востоке, где собственная экономика была значительно слабее, чем в центре страны, вследствие чего сохранялась сильная зависимость от внешних вливаний, возможностей осуществления этих программ было соответственно намного меньше. Провозглашенная большевиками идея всеобщего государственного обеспечения оказалась утопией.

Опыт социального обеспечения в ДВР, где наблюдался отход от советской модели, показывает, что существенную роль в оказании помощи малоимущим может играть система местного самоуправления, а ее функционирование в условиях ДВР позволяет сделать вывод, что без использования ее потенциала социальную помощь образом в каждом конкретном населенном пункте невозможно наладить должным образом. Только совокупный разум и усилия людей способны контролировать администрацию, предупреждая бюрократизм и коррупцию, стимулировать ее к более активной и целесообразной деятельности.

Развитие социального обеспечения на Дальнем Востоке после ликвидации ДВР тесно связано с РСФСР и знаменуется переходом на общесоюзные начала. Государство все прочнее обретало статус единственного субъекта помощи народонаселению.

Монополизация и централизация системы социального обеспечения делали ее все менее отзывчивой на возникающие общественные проблемы, порождали различные формы социального иждивенчества. Роль идеологии становится определяющей как в концептуальном обосновании, так и в практической реализации системы социальной поддержки и защиты населения.

Рассмотрев историю становления социального обеспечения в новой России, от зарождения большевистских идей до осуществления их на практике, можно сделать вывод: в оптимальном варианте общественная помощь должна иметь многоукладную структуру. Поэтому при разработке и осуществлении ее стратегии необходимо принимать во внимание, что этой помощью должны заниматься не только государственные органы. Необходимо способствовать возрождению когда-то сложившихся в российском обществе форм поддержки населения – общественных, конфессиональных, сословных, профессиональных.

Результаты научно-исследовательской работы Е.В. Семеновой нашли отражение в опубликованных научных трудах²³³. 2 октября 2007 г. Ученый совет Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН утвердил тему докторской диссертации Е.В. Семеновой «Особенности государственной социальной политики в отношении нетрудоспособного населения на российском Дальнем Востоке (начало ХХ в. – 1991 г.)».

Наряду с исследованиями проблем истории Дальнего Востока России Е.В. Семенова уделяет внимание и конституционно-правовым изысканиям²³⁴. Завершает выполнение кандидатской диссертации по теме «Конституционный статус иностранных граждан и его реализация в дальневосточных субъектах РФ» под руководством доктора юридических наук, профессора Н.А. Богдановой.

Интерес Виктории Вячеславовны Вискуловой к проблемам российского избирательного права проявился еще в студенчестве, когда она выполняла дипломную работу, посвященную выборам депутатов Государственной Думы. Оставшись на кафедре в 2000 г., Вискулова В.В. продолжила научные исследования по названной тематике, заняв в 2001 г. третье место по итогам конкурса среди студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов Российской Федерации на лучшую научную работу по вопросам избирательного права²³⁵.

Кандидатская диссертация В.В. Вискуловой²³⁶ выполнена под руководством С.А. Авакьяна. Защита состоялась 25 марта 2004 г. на заседании диссертационного совета К.501.001.13 при МГУ. Ведущей организацией выступил Московский государственный социальный университет. Официальными оппонентами являлись Лысенко В.И. и кандидат юридических наук, доцент Алебастрова И.А., в последнее время занимающаяся проблематикой конституционных принципов²³⁷.

В.В. Вискулова пришла к следующим выводам.

Закрепленные в федеральном избирательном законодательстве нормы о финансовом обеспечении избирательного процесса свидетельствуют об отсутствии правовой регламентации понятия «финансирование выборов». Это позволяет предложить теоретическое представление о финансировании выборов как о совокупности действий по предоставлению материальных, в т. ч. финансовых средств для организации и проведения выборов, а также для проведения избирательной кампании кандидатов, политических партий, избирательных блоков, осуществляемых в установленные законом сроки, способствующих формированию органа публичной власти, наделения полномочиями должностного лица.

Анализ отечественного и зарубежного электорального опыта свидетельствует о существовании двух основных моделей финансирования выборов, отличающихся по возможности финансового участия частных лиц в субсидировании избирательных кампаний партий и кандидатов, – монопольно-государственной и смешанной. Законодательная регламентация последней модели наиболее целесообразна.

Избирательное законодательство нашей страны вплоть до нач. 90-х гг. XX в. не уделяло достаточного внимания институту финансирования выборов. На ранних этапах становления отечественной избирательной системы доминирующая роль принадлежала частному началу финансирования выборов. Появление системы парламентских учреждений в России в нач. XX в. способствовало усилению влияния публичных струк­тур в создании финансовой основы выборов. Нормативно-правовые акты советской избирательной системы закрепили монополию публичного начала финансирования выборов, что не способствовало возрастанию научного интереса к исследуемой проблеме.

Кон. XX в. ознаменован проведением крупнейшей реформы института финансиро­вания выборов в России – к 1993 году законодательно был оформлен переход от монопольно-государственной модели финансирования выборов к смешанной.

Анализ избирательного законодательства 1994-1999 годов свидетельствует об утверждении в России такой разновидности смешанной модели финансирования выборов, при которой финансовое обеспечение организации и проведения выборов осуществлялось преимущественно из средств государственного бюджета при авансовом публичном финансировании избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Одновременно наблюдалось возрастание роли частного начала в финансировании таких кампаний. Однако опыт проведения федеральных выбо­ров в кон. XX в. свидетельствовал о необходимости законодательного совершенствования смешанной модели финансирования выборов в России.

Законодательство большинства стран мира предусматривает ограниченное публичное возмещение расходов партиям на проведение их избирательных кампаний. Это доказывается доминированием в международной избирательной практике компенсационных выплат только тем партиям, которые доказали минимальный уровень своей представительности по итогам предыдущей либо очередной избирательной кампании. Уравнительное авансовое финансирование партий в зарубежных избирательных системах встречается крайне редко. Этот факт можно рассматривать в качестве одной из предпосылок к трансформации сложившейся в кон. XX в. в России смешанной модели финансирования выборов на началах, отвечающих достижениям зарубежных партийных и избирательных систем.

Российское избирательное законодательство 2002-2003 гг. юридически закрепило модернизацию смешанной модели финансирования федеральных выборов, состоящую в исключении прямого публичного финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков. Учитывая, что Федеральный закон о политических партиях 2001 года предусмотрел общее нецелевое государственное финансирование партий по итогам федеральных выборов, можно говорить о начавшемся в России процессе перехода к новой разновидности смешанной модели финансирования выборов. Для успешного завершения проводимой реформы В.В. Вискулова считает целесообразным: ввести в отечественную избирательную практику институт возмещения избирательных расходов партиям и кандидатам, получившим законодательно установленный минимум голосов избирателей на выборах; с целью ликвидации двойного бюджетного финансирования одних и тех же участников избирательного процесса законодательного разграничить такие понятия, как «возмещение избирательных расходов партиям при проведении федеральных выборов» и «нецелевое государственное финансирование деятельности партий».

Мировая практика свидетельствует, что законодательство о финансировании выборов не может развиваться автономно от нормативной регламентации финансирования поли­тических партий. Целесообразна разработка единого правового акта, комплексно регулирующего эти вопросы.

Результаты научных исследований В.В. Вискуловой нашли отражение в опубликованных научных работах²³⁸.

К сожалению, В.В. Вискулова после защиты диссертации перешла на практическую работу, будучи избранной заместителем председателя Избирательной комиссии Амурской области.

Выпускница юридического факультета 2001 г., Петрова Наталья Алексеевна первоначально сосредоточилась в научных изысканиях на проблемах форм непосредственной демократии в Российской Федерации²³⁹, сфокусировав в дальнейшем свой научный интерес на институте отзыва выборных лиц.

Кандидатская диссертация Н.А.Петровой²⁴⁰ выполнена на тему «Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации» под научным руководством С.А. Авакьяна. Защита диссертации состоялась 23 марта 2006 г. на заседании диссертационного совета К.501.001.13 при МГУ. Ведущей организацией выступила Российская правовая академия Минюста РФ. Официальными оппонентами являлись доктор юридических наук, профессор Фадеев В.И., крупный специалист по муниципальному праву²⁴¹, и кандидат юридических наук Сергеев А.А., опубликовавший к тому времени ряд работ в центральных научных изданиях²⁴².

Приведем основные выводы научного исследования Н.А. Петровой.

Одним из видов прекращения (лишения) полномочий выборного лица является его отзыв. В зависимости от субъекта, реализующего это право, выделяется отзыв избирательным корпусом. Исходя из анализа действующего российского законодательства этот вид отзыва следует классифицировать в зависимости от территориального уровня (региональный и местный) и в зависимости от отзываемого субъекта (отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления).

Невозможно определение универсального понятия отзыва, которое бы охватывало всю совокупность его специфических черт и не ставило в ущерб какие-либо особенности рассматриваемого права. Н.А. Петрова предлагает рассматривать отзыв как конституционно-правовой институт (объективное право отзыва), субъективное право граждан Российской Федерации, составляющую императивного мандата, меру конституционно-правовой ответственности выборного лица, форму реализации непосредственной демократии.

Независимо от статуса отзываемого субъекта – депутата или иного выборного должностного лица – процедура отзыва строится на основе принципов, которые предлагается классифицировать в зависимости от сущности рассматриваемого института и выделять материальные и процессуальные. Материальные принципы, раскрывающие содержание отзыва, включают; принцип зависимого (фиксированного) большинства; принцип обоснованности основания отзыва; невозможность использования права отзыва для ограничения самостоятельности и инициативы выборного лица, создания препятствий для его деятельности; понимание отзыва как высшей меры ответственности. Процессуальные принципы характеризуют непосредственно процесс голосования и по своему содержанию в основном совпадают с принципами, характерными для избирательного процесса.

Развитие института отзыва в современной России следует рассматривать с учетом опыта его становления и существования в советском государстве. При этом невозможно выделить какие-то четкие этапы развития, однако можно увидеть определенные тенденции в правовом регулировании. На протяжении всего периода развития отзыва в советском государстве прослеживается четкая взаимосвязь между последовательной политикой коммунистической партии и правительства по активизации Советов в связи с применением права отзыва и «вспышками» активности Советов в части нормативного закрепления и регулирования процедуры отзыва.

Выделяются факторы, повлиявшие на появление института отзыва в законодательстве субъектов Федерации, без соответствующей регламентации в нормах феде­рального законодательства. Во-первых, это было вызвано не столько объективной необходимостью, сколько влиянием традиции многолетнего закрепления данного права законодателями советского периода. Но все же не стоит рассматривать восстановление отзыва в России как идеологический постулат. Во-вторых, появление института отзыва в новой России обусловлено было, с одной стороны, поиском компромисса, с другой – «жестом отчаяния», как вынужденная реакция на безответственность, аморальность, цинизм и т.п. определенной части «народных избранников».

На протяжении всего периода правового регулирования отзыва, начиная с момента принятия Конституции РФ 1993 г., этот институт охватывал статус всех выборных должностных лиц на региональном уровне и в системе местного самоуправления. Так, предусматривался отзыв глав исполнительной власти и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, глав исполнительных органов местного самоуправления (глав администраций) и депутатов представительных органов местного самоуправления. В настоящее время допускается законодательное регулирования отзыва только депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Посредством рассмотрения мандатов народных избранников: императивного, свободного, «полусвободного» с точки зрения установления связи между избирателями и выборными лицами, а также возможности применения мер конституционно-правовой либо иной ответственности к последним доказывается обоснованность институтов наказов, отчета и отзыва при императивном и «полусвободном» мандате. В результате исследования указанных видов мандата Петрова Н.А. делает вывод о том, что в современной Рос­сии назрела необходимость в разработке новой формулировки содержания мандата на­родного представителя.

Для реализации ответственности выборных лиц необходимо провести комплекс мероприятий: во-первых, определить и четко разграничить права и обязанности депута­тов и иных выборных должностных лиц; во-вторых, систематизировать и упорядочить конституционно-правовые санкции; в-третьих, найти систему взаимодействия соответствующих органов в контрольных мероприятиях по поводу действий (бездействия) на­родных представителей. Доказывается, что реальной правовой возможностью привлечь выборное лицо к ответственности в настоящее время остается только его отзыв.

Проблема оснований отзыва не может быть решена только в рамках норм об отзыве. Существует прямая зависимость между статусом выборных лиц и определением оснований их отзыва. Следует последовательно осуществить правовое регулирование, во-первых, прав, обязанностей и мер ответственности выборных лиц (в т. ч. внутрипарламентской); во-вторых, взаимоотношений, складывающихся между последними и избирательным корпусом. Всю ответственность по правовому регулированию указанных отношений, а также установлению четкого перечня обязанностей выборных лиц, которые должны быть выработаны в рамках общих принципов организации органов власти, должен взять на себя только федеральный законодатель для исключения произвольности в регулировании этого вопроса в регионах и на местах. При этих условиях проблема процедуры отзыва получит принципиальное решение, что позволит предметно обсуждать и действенно решать недоработанные вопросы.

Результаты научных исследований Н.А. Петровой нашли отражения в опубликованных научных работах²⁴³, в т.ч. монографии, изданной Московским университетом²⁴⁴, получившей положительные отзывы специалистов²⁴⁵.

В 2007 г. по ходатайству Петровой Н.А. на кафедру была принята выпускница Тихоокеанского государственного университета (г. Хабаровск) Деменкова Наталья Геннадьевна. Обучаясь в аспирантуре названного университета, Н.Г. Деменкова в основном завершила работу над диссертацией на тему «Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств», поэтому нам не стоило особых усилий внести ряд несущественных корректировок в уже готовое сочинение и рекомендовать к защите.

Кандидатская диссертация Н.Г. Деменковой²⁴⁶ была принята к защите в Южно-Уральском государственном университете (г. Челябинск), где ей был назначен научный руководитель Каплунов А.И., доктор юридических наук, доцент. Защита диссертации состоялась 30 октября 2007 г. на заседании диссертационного совета К.212.298.01 при Южно-Уральском государственном университете. Ведущей организацией выступил Новосибирский государственный университет. Официальными оппонентами являлись доктор юридических наук, доцент Пастушенко Е.Н. и кандидат юридических наук, профессор Побежимова Н.И.

Н.Г. Деменкова пришла к следующим выводам.

С учетом принципов бюджетной системы Российской Федерации и в целях совершенствования механизма привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, категорию «бюджетные средства» предлагается рассматривать в двух аспектах. В широком смысле бюджетные средства представляют собой денежные средства, зачисленные в доход (зачисленные на счет) соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; бюджетные средства в узком смысле — это денежные средства, фактически распределенные главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям, соответственно, в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Обосновывается позиция о признании бюджетной ответственности как разновидности финансовой ответственности. Бюджетную ответственность характеризуют следующие признаки: во-первых, наличие собственных источников; во-вторых, основанием бюджетной ответственности является совершение нарушения бюджетного законодательства, которому присущи все элементы правонарушения; в-третьих, бюджетная ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий, выраженных в применении мер государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства; в-четвертых, меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства применяются уполномоченными должностными лицами и уполномоченными органами, в соответствии с закрепленной компетенцией и в установленном законом порядке.

Во избежание дублирования норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Бюджетного кодекса Российской Федерации доказывается необходимость установления в ч. 1 ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях мер административной ответственности только в отношении должностных лиц, а в Бюджетном кодексе Российской Федерации – мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства в отношении получателей бюджетных средств (бюджетных учреждений или иных организаций, имеющих право на получение бюджетных средств). Н.Г. Деменковой разработаны проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по отдельным вопросам нецелевого использования бюджетных средств» и проект Федерального закона «О внесении изменений в ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации», в которых предлагаются соответствующие поправки.

В целях соблюдения принципа справедливости наказания и его соразмерности совершенному деянию предлагается исчислять размер административного штрафа, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в размере от двух третей до одного размера суммы нецелевого использования бюджетных средств.

По причинам незначительной численности населения и социально-территориальных особенностей многих муниципальных образований, Н.Г. Деменковой аргументируется необходимость внесения в предлагаемый проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по отдельным вопросам нецелевого использования бюджетных средств» изменений в ч. 1 ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которым дела в отношении средств местных бюджетов должны рассматривать мировые судьи.

Учитывая специфику административных правонарушений в области бюджетного законодательства и сложность их выявления, обосновывается причина отнесения нецелевого использования бюджетных средств к категории длящихся правонарушений. Такой подход соответствует природе бюджетных правоотношений и принципам бюджетного процесса, а также особенностям стадии исполнения бюджета.

Н.Г. Деменковой сформулировано авторское определение понятия финансово-бюджетного контроля. Финансово-бюджетный контроль, являясь неотъемлемой частью финансового контроля, представляет собой контрольную деятельность уполномоченных на то органов за соблюдением бюджетного законодательства на стадиях бюджетного процесса (на стадиях составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения, на стадии исполнения бюджета, составления и утверждения отчета о его исполнении), а также деятельность по выявлению и предотвращению нарушений бюджетного законодательства.

Результаты научно-исследовательской работы Н.Г. Деменковой опубликованы в ряде центральных и региональных научных изданий²⁴⁷.

В 2008 г. Ученым советом юридического факультета утвержден пятилетний план развития кафедры, в котором определены перспективы нашей научно-исследовательской работы. Мы не оставляем надежды, что за это время будут подготовлены и защищены кандидатские диссертации Ю.Д. Кокамбо, И.Г. Гнитюк, Т.Ю. Нырковой, Д.С. Балдановой, О.О. Максимовой, докторские – Е.В. Семеновой, С.В. Чердакова.

Черкашина Е.Г.