Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации в повседневных условиях

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 13

2.3. Основные направления совершенствования правового и организационного обеспечения взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.

Аксиомой военной и юридической науки следует признать тезис о том, что в высшей степени качественно организованное взаимодействие в любой системе само по себе не обеспечит такого же высокого качества решения поставленных задач - все предусмотренные мероприятия по взаимодействию должны неукоснительно и чётко выполняться (взаимодействие должно поддерживаться), нарушенное взаимодействие должно оперативно восстанавливаться, а вся система организации и подержания взаимодействия должна постоянно совершенствоваться. Сказанное в полной мере относится и к системе взаимодействия в рассматриваемом звене пограничный отряд (ОКПП) – городской, районный орган внутренних дел.

Опыт проведённых в различные годы совместных учений и операций «Заслон», «Путина», «Рубеж»,^¹ анализ совместных действий в ходе повседневной служебной деятельности пограничных отрядов (отдельных контрольно-пропускных пунктов) и органов внутренних дел Северо-Западного, Северо-Кавказского и Центрального регионов по охране Государственной границы позволяет выявить ряд причин, обусловливающих нарушение системы организованного взаимодействия. (Это подтверждается и обобщением результатов анкетирования слушателей Пограничной академии ФСБ России – см. приложе-

ние 6).

Основными из них, на наш взгляд, являются следующие:

- недостаточное развитие и несовершенство нормативно-правовой базы по вопросу взаимодействия;

- слабая разработанность в юридической литературе вопросов взаимодействия;

- вопросы взаимодействия не рассматриваются как неотъемлемая часть правового и организационного арсенала, призванного обеспечить неуклонное осуществление государственных интересов, в т.ч. и в сфере охраны Государственной границы;

нет анализа существующего взаимодействия органов исполнительной власти, принимающих участие в охране Государственной границы, нет прогноза состояния взаимодействия в будущем;

не определены основные направления совершенствования организационно-правового регулирования взаимодействия между пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел;

- отсутствие в штабах пограничных отрядов (ОКПП) должности офицера, непосредственно отвечающего за вопросы взаимодействия. (Так, в отделении охраны границы штаба Псковского пограничного отряда в различной постановке вопроса за взаимодействие отвечают три офицера).

- несогласованность мероприятий, проводимых пограничным отрядом (ОКПП) и городским, районным органом внутренних дел.

- невыполнение взаимодействующими силами и средствами поставленных им задач в установленные сроки и с заданным результатом.

- примитивность существующей системы связи, а в отдельных случаях и отсутствие единых средств связи в звене пограничный отряд (ОКПП) – городской, районный орган внутренних дел.

- наличие ведомственных барьеров препятствующих организации и поддержанию эффективного взаимодействия. (В частности, на участке ОВО «Махачкала» до недавнего времени имела место открытая конфронтация между пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел).

- низкий профессионализм и безответственность отдельных должностных лиц, призванных решать различные вопросы поддержания взаимодействия и, в связи с этим, отсутствие эффективного механизма юридической ответственности указанных должностных лиц и др.

Таким образом, нарушение устойчивости организованного взаимодействия зависит как от объективных, так и от субъективных причин. Но при этом многие из так называемых объективных причин являются следствием субъективизма. Например, отсутствие должной правовой базы взаимодействия на тактическом уровне, недостаток технических средств, специалистов для взаимодействующих органов является фактором объективным (объём их компетенции не позволяет принимать правовые акты и решения соответствующего вида), но очевидно, что своевременность разработки, согласования и принятия нормативных правовых актов, решение организационно-штатных и кадровых вопросов, проведение технической политики в пограничных органах и пограничных войсках, органах внутренних дел зависит от деятельности центральных аппаратов ФСБ России и МВД России.

Очевидно, что поддержание взаимодействия должно быть юридически (нормативно) закреплённой обязанностью соответствующих органов и должностных лиц, за неисполнение которой должна быть предусмотрена юридическая ответственность. Только при таком подходе соответствующие мероприятия будут неукоснительно и чётко выполняться.

Однако причины субъективного характера в совместной деятельности проявляются чаще. Субъективизм и недобросовестность, допускаемые некоторыми начальниками пограничных отрядов (ОКПП) и городских, районных органов внутренних дел в оценке обстановки и докладов о ней, определении временных и других нормативов для действий сил и средств в ходе планирования служебных действий (без должного согласования и всестороннего учёта реальных возможностей, условий передвижения, видимости, прохождения связи), медлительность в постановке задач исполнителям, слабый контроль в повседневной практике являются самыми распространёнными предпосылками к нарушению системы взаимодействия.

Устранить указанные причины и их следствие – недостатки (или по крайней мере ослабить их негативное воздействие на систему) призван правовой механизм поддержания взаимодействия.

Наиболее существенные отличия механизма поддержания взаимодействия от механизма его организации состоят в том, что первый находится в большей зависимости от фактора времени, правовых норм, определяющих степень самостоятельности участников взаимодействия, от потенциальных возможностей их сил и средств.

Поддержание взаимодействия представляет собой комплекс мероприятий, проводимых органами управления и войсками (силами) по выполнению разработанных планов взаимодействия, а также по их уточнению в случае резкого изменения обстановки на Государственной границе в пределах приграничной территории.

При выполнении задач, по которым при подготовке соответствующих служебных действий взаимодействие было организованно только в общих чертах или вообще не организовывалось, а также при резких изменениях обстановки или в случае необходимости выполнения внезапно возникших задач на каком-либо направлении, взаимодействие организуется заново, в случае нарушения – немедленно восстанавливается.

Четкость и непрерывность взаимодействия обеспечивается: постоянным контролем со стороны органов управления (штабов) за готовностью подчиненных и взаимодействующих войск (сил) и органов к действиям в установленные сроки; глубоким и своевременным анализом обстановки на участке Государственной границы; оценкой состояния взаимодействующих сил и средств и их органов управления; своевременной подготовкой и докладом руководству предложений по обеспечению устойчивости взаимодействия и ликвидации причин и его нарушения.

Начальник пограничного отряда (ОКПП), организуя взаимодействие с городским, районным органом внутренних дел, располагает значительным временем, в течение которого он может неоднократно возвращаться к проверке своих выводов из оценки обстановки, выбору вариантов решения задач и порядка взаимодействия.

Механизм поддержания взаимодействия действует в текущем масштабе времени, что не позволяет начальнику пограничного отряда (ОКПП) действовать методом «проб и ошибок», экспериментировать, использовать сложные методы реального моделирования действий сил и средств. А это означает, что во-первых, при организации взаимодействия необходимо заранее предусмотреть всё возможное для его поддержания в ходе охраны Государственной границы, и во-вторых, в условиях организованной охраны Государственной границы необходимо строго придерживаться принципов взаимодействия и требований к нему.

Эти непростые условия усложняются и рядом других обстоятельств.

Организованное взаимодействие, если даже оно осуществлено своевременно и детально, создаёт только предпосылки успешного решения поставленных задач охраны Государственной границы. Важно реализовать эти предпосылки, то есть добиться устойчивого взаимодействия в течение всего периода выполнения задачи, что, конечно, на порядок сложнее.

Ещё во Временном наставлении по полевой службе войсковых штабов 1941 года (НПСВШ - 41) указывалось, что «при разработке планов взаимодействия войск необходимо помнить, что точно спланировать организованное взаимодействие на весь предстоящий бой невозможно. Поэтому ни в плановых таблицах, ни в других документах нельзя точно спланировать все действия войск. В дальнейшем взаимодействие…достигается исключительно хорошо налаженным управлением».

Иными словами, поддержание устойчивого взаимодействия зависит от гибкости системы охраны Государственной границы и управления ею. Не умаляя значения данного положения, сделаем существенную оговорку: штаб пограничного отряда (ОКПП) должен стремиться к возможно более полному и всестороннему планированию взаимодействия на типовые условия обстановки.

На основе изложенного определим поддержание взаимодействия как основанную на нормах административного права активную целенаправленную совместную деятельность начальника пограничного отряда (ОКПП), начальника и иных органов управления и должностных лиц городского, районного органа внутренних дел по своевременному обмену информацией об изменениях обстановки, выработке согласованных решений и отдаче распоряжений, то есть по оптимальному корректированию действий разнородных сил и средств сообразно изменениям обстановки, но на основе заблаговременно разработанных планов (плановых таблиц, схем) взаимодействия.

Сущность поддержания взаимодействия заключается в неуклонном следовании принципам взаимодействия и требований к нему в процессе охраны Государственной границы.

Цель поддержания взаимодействия состоит в том, чтобы предотвратить срыв выполнения задачи даже в самой неординарной и критической ситуации и добиться при этом наибольшей оперативно-тактической эффективности действий по охране Государственной границы.

Успех деятельности по организации и поддержанию взаимодействия, а следовательно, успешное выполнение задачи, как отмечалось, зависит от соблюдения многих условий. В частности, от того, как совершенствуется правовая составляющая рассматриваемого механизма, как реализуется принцип централизации в сочетании с децентрализацией управления, другие принципы взаимодействия, а также от того, какие формы и методы работы применяет начальник пограничного отряда (ОКПП) в руководстве службой.

Совершенствованию организационных форм основных звеньев в системе охраны Государственной границы (пограничной комендатуры, пограничной заставы), долгие годы не уделяется должного внимания. В то же время отмечается увлечение конъюнктурно-волевыми, как правило, необоснованными преобразованиями в органах управления, главным образом оперативного уровня. Эти преобразования привели к тому, что структура пограничных отрядов и органов управления вступили в острое противоречие. Первая (как и правовые основы охраны Государственной границы) в своём развитии отстала от объёма и сложности поставленных перед пограничными отрядами задач и от динамичного развития обстановки на границе. А со стороны органов управления оперативного уровня стали преобладать административно-бюрократические методы руководства, чрезмерная централизация управления. Это противоречие выросло до такой степени, что стало тормозом в совершенствовании служебной деятельности, в том числе и по вопросам взаимодействия с органами внутренних дел.

Нельзя не отметить влияние и такого фактора, как несовпадение структуры пограничных органов и пограничных войск и административного (внутрифедеративного) деления России. Все региональные пограничные управления ФСБ России осуществляют служебную деятельность на территории нескольких субъектов РФ; при этом на территории одного субъекта РФ могут осуществлять служебную деятельность несколько пограничных отрядов и ОКПП (как в Ленинградской области или в Псковской области, на территории которой дислоцируются Пыталовский и Псковский пограничные отряды, ОКПП «Печоры» и «Пыталово», 4 обскр), или только один пограничный отряд, а возможны ситуации, когда один пограничный отряд (ОКПП) выполняет служебные задачи на территории нескольких регионов (пограничный отряд «Каспийский» - на территории Дагестана и Калмыкии, ООПК «Москва» имеет отделения в четырех субъектах Российской Федерации).

Возникает вопрос: кто, какой орган управления или должностное лицо пограничных органов и пограничных войск должен организовывать взаимодействие на оперативном уровне – с управлением (министерством) внутренних дел субъекта Федерации? (Отметим также неясность понятия «старшее должностное лицо пограничных органов и пограничных войск на территории субъекта РФ», содержащегося в ст.16 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации»). По общему правилу, это функция начальника регионального пограничного управления ФСБ России. Однако представляется, что в целях повышения оперативности организации, качества и детализации взаимодействия это полномочие в отдельных случаях может быть делегировано и пограничному начальнику более низкого уровня – начальникам ОВО, начальникам пограничных отрядов, ОКПП (например, в Северо-Кавказском региональном управлении – Начальнику ОВО «Махачкала» для организации взаимодействия с МВД Республики Дагестан). Кроме того, очевидна целесообразность назначения в соответствии со ст. 16 Закона «О Государственной границе…» представителей пограничных органов и пограничных войск во всех субъектах РФ, на территории которых они осуществляют служебную деятельность; именно на этих должностных лиц следует возложить (наряду с множеством других) функцию организации взаимодействия с органами внутренних дел на региональном уровне.

Аналогичная по характеру проблема (связанная с географическим, территориальным, пространственным фактором) имеет место и на более низком уровне взаимодействия. Анализ условий охраны Государственной границы на участках большой протяжённости приводит к выводу о необходимости повышения (восстановления) самостоятельности пограничных комендатур и пограничных застав в этом вопросе. Так, пограничный отряд «Каспийский» осуществляет служебную деятельность и имеет подразделения на территории семи административных районов, расположенных на территории двух субъектов РФ.

Кроме того, в условиях, когда “проволочные заборы и полосатые шлагбаумы”, необъятные пограничные зоны утрачивают атрибутику Государственной границы, актуальным стало внедрение института участковых пограничных уполномоченных, а также оперативно – войскового метода охраны границы (это подтвердили и проведённые эксперименты в Северо-Западном, Забайкальском, Дальневосточном и Северо-Восточном региональных пограничных управлениях ФСБ России). А это, в свою очередь, неизбежно отразится на организации и поддержании взаимодействия с органами внутренних дел, и, прежде всего – на более низком уровне.

Вообще же, представляется, назрела необходимость образования вертикальной системы взаимодействия с органами внутренних дел. Звеньями этой системы могут быть: региональный (республиканский, областной, краевой) центр по взаимодействию, руководителем которого должен быть старший пограничный начальник по региону ; на местах назначаются координаторы - начальники пограничных отрядов (а на участках большой протяжённости, также, коменданты пограничных комендатур и начальники пограничных застав). Статус центра должен быть закреплён в положении, которое определит цели, основные направления функционирования центра, полномочия должностных лиц, формы и методы работы и иные вопросы. Для разработки положения было бы целесообразным использовать интеллектуальный потенциал научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации ^¹ и научно-педагогического состава ВУЗов ФСБ России, МВД Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти.

Для повышения способности оперативно и результативно реагировать на изменения обстановки целесообразно в региональном пограничном управлении ФСБ России и в штате пограничного отряда (ОКПП) ввести должность офицера, непосредственно отвечающего за вопросы взаимодействия (в региональном пограничном управлении ФСБ России – исключительно, а в пограничном отряде – в том числе с органами внутренних дел). Указанные преобразования могут быть осуществлены за счёт сокращения штатной численности ряда управленческих структур в центральных пограничных органах, в региональных пограничных управлениях ФСБ России, организационно-штатных преобразований внутри пограничных отрядов (ОКПП).

При таком подходе на участках большой протяжённости комендант пограничной комендатуры (равно как и начальник отделения ОКПП) должен быть наделён правом самостоятельного принятия решений по организации взаимодействия с городскими, районными органами внутренних дел и другими властными институтами на местах.

Решающую роль в предотвращении нарушения системы взаимодействия призвана играть организаторская работа начальника пограничного отряда (ОКПП). Отсюда вытекает, что в совершенствовании механизма поддержания взаимодействия особое место занимает организационный аспект. При этом меры организационного характера условно можно разделить на две группы – комплекс мероприятий, проводимых начальником пограничного отряда (ОКПП), штабом и другими органами управления заблаговременно (до получения и с получением задачи) и система действий начальника пограничного отряда и других органов управления в ходе выполнения задач по охране Государственной границы и после выполнения совместных задач.

Заблаговременное определение необходимых предупредительных мер позволит сэкономить время на управленческие процедуры, повысить устойчивость организованного взаимодействия или своевременного восстановления его в случае нарушения. При планировании взаимодействия штаб пограничного отряда (ОКПП), прежде всего, оценивает возможности по управлению этим процессом в ходе выполнения задачи по охране Государственной границы. То есть, в планирующих документах отражается система действий, обеспечивающих поддержание взаимодействия. В их числе: определение способов восстановления управления освещением обстановки в случае его нарушения; мероприятия по поддержанию системы связи взаимодействия в состоянии, гарантирующем возможность управления силами и средствами; определение порядка осуществления контроля со стороны штаба за своевременным и точным выполнением всеми взаимодействующими силами и средствами поставленных им задач; установление порядка и способов управления силами и средствами освещения обстановки при резком её изменении.

Деятельность начальника пограничного отряда (ОКПП) по поддержанию устойчивого взаимодействия в ходе выполнения задачи, очевидно, должна заключаться в осуществлении через систему пункта сбора и обработки информации непрерывного контроля за обстановкой, в немедленном реагировании на малейшие её изменения посредством принятия частных решений, отдачи распоряжений исполнителям.

Динамичность и устойчивость в последовательности действий данного процесса предопределяют возможность и необходимость его систематизации.

Таким образом, комплексный подход к совершенствованию механизма поддержания взаимодействия возможен при условии своевременного приведения в соответствие с решаемыми пограничным отрядом (ОКПП) и городским, районным органом внутренних дел задачами системы нормативных правовых актов (в том числе и межведомственных), организационно-штатной структуры управления пограничных отрядов (ОКПП) и заключается в определении мероприятий организационного характера, осуществляемых заблаговременно, и в своевременном реагировании на изменения обстановки на основе оптимальной организации управления.

Только при комплексном планировании взаимодействия пограничного отряда (ОКПП) и городского, районного органа внутренних дел и его текущего уточнения под руководством штаба (который привлекает к этому процессу и другие органы управления пограничного отряда (ОКПП), а также представителей городского, районного органа внутренних дел) возможна выработка и осуществление обоснованных мероприятий, обеспечивающих поддержание чёткого взаимодействия.

Одним из решающих условий непрерывности взаимодействия является простота его организации. Однако, возможность нарушения взаимодействия необходимо предусматривать во всех случаях. Нарушенное взаимодействие восстанавливается немедленно самыми решительными действиями.

По опыту совместной деятельности пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы, в зависимости от обстановки и характера нарушения взаимодействия, его восстановление может достигаться одним из следующих способов:

выделением дополнительных и наиболее эффективных сил и средств для освещения обстановки в интересах действующих сил и средств в короткие сроки;
развёртыванием дополнительных (вспомогательных) пунктов управления, оснащённых современными средствами связи, которые могут быстро восстановить и в дальнейшем обеспечить оперативное управление силами и средствами;
наращиванием действующей или развёртыванием новой радиосети (радионаправлений), использованием радиосредств органа внутренних дел;
командированием офицеров управления пограничного отряда (ОКПП) во взаимодействующий городской, районный орган внутренних дел с целью уточнения обстановки, задач и согласования действий;
решительным изменением состава и, соответственно, задач и порядка взаимодействия подразделений, от совместных действий которых в первую очередь зависит успех выполнения главной задачи.

Осуществляя поддержание взаимодействия, начальник пограничного отряда (ОКПП) сосредоточивают основное внимание на поддержании устойчивой связи взаимодействия и осуществлении непрерывного контроля за ходом выполнения задач. В этих интересах штаб определяет наиболее надёжные средства и способы связи (в первую очередь устойчивая связь обеспечивается между главными взаимодействующими звеньями); поддерживает в рабочем состоянии основные, обходные и дублирующие каналы проводной и радиосвязи, используя возможности свои и взаимодействующих структур; устанавливает и поддерживает порядок применения радиосредств в зависимости от условий прохождения радиоволн, а сигнальных и подвижных – от условий видимости, слышимости и передвижения; порядок перехода от открытой связи к применению оперативной связи, аппаратуры закрытой связи и средств скрытого управления войсками и обратно. В этих целях заблаговременно, при разработке схем связи взаимодействия, целесообразно назначить кроме основного не менее двух дублирующих (обходных) каналов (направлений), а в плановой таблице взаимодействия определить несколько дублирующих способов подачи зрительных и звуковых сигналов. Представляется целесообразным создание также компьютерной сети в звене пограничный отряд (ОКПП) – городской, районный орган внутренних дел.

Исключительно важное место в системе мер по поддержанию взаимодействия отводится методу контроля.^¹ Исходя из того, что цель контроля – предотвратить срыв выполнения задачи, штаб определяет такие методы его осуществления, которые бы упреждали нарушение взаимодействия, прежде всего, в самых уязвимых местах (как при предварительном, так и текущем контроле). Таков, например, метод личного контроля начальника пограничного отряда (ОКПП) при постановке и уточнении задач подчинённым. Он должен потребовать от подчинённых уяснения не только задачи, но и порядка взаимодействия (как минимум по основным этапам выполнения задачи), а также проверить знание сигналов оповещения, опознавания и наведения. Аналогично проделывает работу и начальник городского, районного органа внутренних дел. [Отметим, что на практике начальники различных уровней не всегда требуют от подчинённых доклада уяснения задачи и знания порядка взаимодействия. И в этом проявляется отношение к дисциплине взаимодействия].

Личный контроль взаимодействия в ходе выполнения задачи тем труднее осуществим, чем выше уровень управления. Поэтому начальник пограничного отряда (ОКПП) и начальник взаимодействующего органа внутренних дел могут осуществлять контроль через штаб и другие органы управления, подчинённых должностных лиц. Особая роль при этом должна отводиться службе оперативных дежурных, которые осуществляют непрерывное наблюдение за ходом выполнения задач и взаимодействия в процессе управления освещением обстановки. Они осуществляют сбор и активную добычу данных, уточнение, отображение, сравнение, селекцию информации, её накопление и выработку рекомендаций для принятия решения. Причём вся эта последовательность действий осуществляется в сроки, близкие к текущему масштабу времени. Большие технологические возможности в организации службы оперативных дежурных откроются при автоматизации наиболее трудоёмких и времяёмких операций по обработке информации и совершенствовании системы отображения данных. Здесь были бы полезными специальные исследования с целью выработки оптимальных нормативов на выполнение типовых операций по обработке информации, как с применением традиционных, так и новых методов, путём их многократного хронометрирования, а также с целью установления оптимального объёма накопления информации в банке данных.

Рассматриваемым методом возможно осуществление и предварительного контроля. Организуя такой контроль, начальник пограничного отряда (ОКПП) предоставляет право постановки (уточнения) задач и организации взаимодействия в подчинённых подразделениях наиболее компетентным офицерам штаба, которые предварительно тщательно инструктируются (а при наличии времени с ними проводится проигрыш возможных вариантов действий на картах, схемах, макетах местности).

Изучение опыта службы в пограничных отрядах Северо-Западного и Северо-Кавказского региональных пограничных управлений ФСБ России показывает, что наиболее применимым является метод контроля взаимодействия с использованием технических средств связи. При этом, в первую очередь осуществляется контроль прохождения сигналов оповещения, своевременность получения и выполнения задачи. Умелая организация применения технических средств связи позволяет осуществлять текущий контроль взаимодействия в масштабе времени, близком к реальному.

Сложностью оперативной обстановки характеризуется не только Кавказский регион и ряд других «горячих точек», но и традиционно «благополучные» регионы. Опоздание с поступлением данных о характере действий нарушителей, своих и взаимодействующих сил и средств крайне отрицательно сказывается на состоянии охраны Государственной границы (время запаздывания в получении данных обстановки может составлять до 24 часов). Очевидно, что всякий срыв намеченных действий, планов и графиков прерывает взаимодействие и ещё более увеличивает время запаздывания в освещении обстановки, а следовательно, и в принятии решения. Поэтому способы реагирования органов управления на действия (бездействие), нарушающие установленное нормативом время и порядок взаимодействия, должны определяться заранее.

В затронутом аспекте остановимся на таком важном вопросе, как оптимизация процесса обмена информацией между взаимодействующими органами (выше отмечено, что именно обмен информацией является наиболее распространённой и обязательной формой взаимодействия).

Пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел воспринимают поступающую к ним информацию и как бы создают «определённую содержательную модель воспринимаемого объекта», а затем изучают, исследуют, оценивают данную модель и, наконец, отделяют полезную, ценную для правового регулирования взаимодействия информацию от той информации, которая не нужна. При этом в процессе сбора информации субъекты получают определённые сведения в такой форме, которая удобна для обработки и последующего принятия решения.^¹ В последующем взаимодействующие органы собранную информацию фиксируют в журналах, книгах, карточках учёта и других документах, которые становятся её носителями. Очевидно, что фиксировать информацию необходимо в такой форме, которая удобна для дальнейшей аналитической работы.

Информация в пограничных органах и в органах внутренних дел фиксируется в своих (ведомственных) носителях. Так, в пограничных органах, осуществляющих охрану морской границы, ведутся журнал обстановки в экономической зоне Российской Федерации, журнал службы патрульных судов и др., а в органах внутренних дел – информационная карточка на владельца плавсредства, оперативная карточка на судно, книга учёта икорно-рыбной продукции, изъятой у нарушителей, номенклатурные дела «Материалы на изъятую икорно-рыбную продукцию» и др.^² При этом не всегда ведётся учёт информации, полученной от источников взаимодействующих органов.

Видится два основных пути оптимизации процесса информационного обмена. Первый – исполнять дополнительные экземпляры ведомственной отчётности для последующей передачи во взаимодействующие органы (что неизбежно приведёт к возрастанию документооборота, снижению оперативности в реагировании на различные элементы обстановки, потере данных и пр.). Второй – разрабатывать унифицированные формы носителей информации, используемые взаимодействующими структурами. Авторы отмеченного методического пособия предприняли успешную попытку в этом направлении, разработав унифицированный протокол (прошедший апробацию при проведении операции «Путина – 95-97» на территории Республики Дагестан и Ростовской области), который содержит: состав рейдовой группы (из представителей пограничных органов и пограничных войск и органа внутренних дел); сущность нарушений, послуживших основанием к сбору материалов; наличие оснований и документов, разрешающих промысел; сведения о нарушителях; информацию о незаконной добыче рыбы и морепродуктов, орудиях промысла, местах обнаружения добычи и орудий; детальную привязку места нарушения; вид, количество, состояние конфискованной рыбы, морепродуктов, орудий промысла, плавсредств, оружия, взрывчатых, отравляющих, наркотических веществ и другие вопросы. ^¹

Аналогичный подход закреплён и в межведомственном акте по взаимодействию пограничных органов и пограничных войск с органами исполнительной власти Российской Федерации по налогам и сборам.^² Данный акт предусматривает, в частности, информирование налоговых органов о перемещении через Государственную границу грузов, товаров и транспортных средств путём заполнения и передачи соответствующих карточек учёта. При этом информация, содержащаяся в карточках учёта, после обобщения в управлениях пограничных отрядов (ОКПП) передаётся во взаимодействующие органы исполнительной власти Российской Федерации по налогам и сборам по субъекту РФ (если пограничный отряд (ОКПП) дислоцируются не в столице субъекта РФ – то через инспекции МНС России по городам, районам) в электронном виде (передача карточек на бумажных носителях возможна только из подразделений пограничного отряда (ОКПП) в штаб части, соединения).

Таким образом, очевидна и необходимость массового оснащения взаимодействующих органов компьютерной техникой в целях оптимизации процесса обработки, анализа, хранения и передачи информации.

Эффективность контроля повышается его сочетанием с жёсткой требовательностью со стороны штаба за своевременным и точным выполнением поставленных задач и обязанностей по взаимодействию всеми силами и

средствами независимо от их принадлежности. Для этого штаб должен быть наделён соответствующими правами, закреплёнными в нормативных правовых актах и предполагающих не только безусловную централизацию контроля со стороны штаба, но и необходимую автономность других органов управления.

Методы работы начальника пограничного отряда (ОКПП) по поддержанию взаимодействия в процессе осуществления такой формы служебной деятельности, как пограничная служба, должны обеспечивать оперативное реагирование на ход действий на основе постоянного изучения складывающейся обстановки и оценки степени устойчивости взаимодействия пограничного отряда (ОКПП) с городским, районным органом внутренних дел. Лучшие результаты в руководстве служебной деятельностью достигаются при оценке обстановки, уточнении задач и порядка взаимодействия с применением, в том числе, методов математического и физического моделирования с использованием компьютерной техники.

Правильным выбором способа управления силами и средствами в зависимости от обстановки достигается не только непрерывность и устойчивость взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел, но и его активность.

В повседневных условиях охраны Государственной границы управление взаимодействующими силами и средствами может эффективно обеспечиваться чёткой работой должностных лиц и структурных подразделений по заранее разработанным и выверенным плановым таблицам и схемам.

При резких изменениях обстановки, когда фактор времени становится решающим, основным способом управления силами и средствами следует считать управление короткими распоряжениями, отдаваемыми начальником пограничного отряда (ОКПП) и начальником городского, районного органа внутренних дел или их заместителями, в том числе через офицеров штаба. Управление может также осуществляться сигналами, подаваемыми различными способами (зрительными, звуковыми, по радио, телефону и т.д.).

Эффективное управление при этом может быть обеспечено применением всё той же плановой таблицы (плана) взаимодействия, разработанного методом динамического планирования. В этом случае достигается высокая оперативность управления при минимуме передачи и приёма информации. Кроме того, этим решается и задача сокращения объёмов сообщений, которыми обмениваются взаимодействующие органы управления, их унификация и типизация.

Несмотря на очевидные возможности повышения эффективности управления при существенном снижении трудозатрат офицеров и сокращении времени на управленческие операции с помощью формализованных документов, последние не нашли широкого применения. Причинами этого, на наш взгляд являются во-первых, слабая разработка правовой основы подготовки и издания служебных документов на формализованной основе, и во-вторых, косность и консерватизм мышления отдельных руководителей, нежелание изменить условия управленческого труда офицеров и систему разработки документов. Пути устранения первой причины находятся, главным образом, в организационной плоскости (опять же отметим целесообразность использования интеллектуального потенциала ВУЗов для разработки соответствующих типовых документов), а второй – в длительном процессе изменения мышления руководителей всех уровней (подготовка которых осуществляется опять же в системе высшего профессионального образования ФСБ России) и повышении требовательности и спроса к должностным лицам.

Возросшие масштабы взаимодействия таковы, что начальник пограничного отряда (ОКПП) и начальник городского, районного органа внутренних дел без чётко организованной системы управления, даже в условиях повседневной службы, не может успешно управлять подразделениями (отделениями) и службами.

Представляется, что на ожидаемое или непредвиденное изменение обстановки на Государственной границе штаб пограничного отряда (ОКПП) должен реагировать развёртыванием командного пункта непосредственно в пункте постоянной дислокации штаба по заранее разработанной схеме с детально расписанными обязанностями должностных лиц.

В Северо-Западном региональном пограничном управлении ФСБ России закрепилась практика создания на каждые сутки при повседневной охране Государственной границы внештатных оперативных групп в штабе пограничного отряда. В состав оперативной группы включаются офицеры от каждого отделения, которые в течение суток отвечают за сбор данных обстановки на участке пограничного отряда, вырабатывают предложения для принятия решения начальником пограничного отряда, мероприятия по поддержанию взаимодействия и доводят частные распоряжения до подчинённых и взаимодействующих подразделений. Представляется целесообразным на одного из членов оперативной группы непосредственно возлагать обязанность поддержания взаимодействия с городским, районным органом внутренних дел.

Положительным результатом рассматриваемого опыта является то, что благодаря такой форме организации сбора и обработки информации удалось несколько улучшить структуру и содержание вопросов, по которым должностные лица и структурные подразделения органов управления могут исследовать обстановку в процессе её сбора и обобщения. [В то же время, здесь можно усмотреть и определённые недостатки. Так, при ежедневном назначении оперативной группы от исполнения своих прямых обязанностей на полный рабочий день неоправданно отвлекаются до 3-х офицеров управления пограничного отряда. Это можно рассматривать как пример укоренившейся практики мелочной опеки подчинённых подразделений, подмены штатных органов управления, оперативной дежурной службы различными внештатными формированиями, что ведёт к обезличиванию ответственности за выполнение большой части задач управления пограничным отрядом, формализму и снижению дисциплинированности исполнителей].

Таким образом, в силу целого ряда причин организованное взаимодействие с органами внутренних дел может нарушаться, что обусловливает необходимость чёткого функционирования механизма поддержания взаимодействия и его оперативного восстановления, в основе чего должен лежать комплексный подход. Ведущая роль в этом принадлежит проведению мероприятий организационно-правового характера, организации различных форм, видов и методов контроля за подчинёнными и взаимодействующими подразделениями со стороны должностных лиц пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел Российской Федерации (и прежде всего - начальника пограничного отряда (ОКПП) и начальника городского, районного органа внутренних дел).

В качестве выводов по второй главе диссертационного исследования можно предложить следующие.

Научные категории «взаимодействие» и «организация взаимодействия» не являются тождественными. Организованное взаимодействие уже является результатом управленческой функции, результатом организации взаимодействия. Организация взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы представляет собой административно-правовую (организационно-правовую) деятельность, направленную на всестороннее обеспечение согласованного совместного использования сил и средств взаимодействующих субъектов, реализуемую в адекватных решаемым задачам формах, разнообразными методами и способами в целях эффективного и рационального решения задач надёжной охраны Государственной границы.

Уровни организации взаимодействия объективно совпадают с уровнями взаимодействия (равно как и с уровнями правового обеспечения взаимодействия). При развитости системы взаимодействующих пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел основными звеньями этой системы являются пограничный отряд (ОКПП) и городской (районный) орган внутренних дел – качественно организованное взаимодействие именно на местном (тактическом) уровне в значительной степени определяет успех в решении задач защиты и охраны Государственной границы.

При достаточно большом наборе планов и иных служебных документов, разрабатываемых в пограничном отряде (ОКПП) и содержащих различные вопросы взаимодействия (состав этого набора документов можно было бы оптимизировать) взаимодействие с городским (районным) органом внутренних дел целесообразно организовывать на основе самостоятельного плана, в котором предусматривать цели и задачи взаимодействия по различным видам служебной деятельности и условиям обстановки, расчёт взаимодействующих сил и средств и порядок их действий, состав резерва, порядок обмена информацией и поддержания связи и управления, мероприятия тылового, технического, медицинского обеспечения совместных действий и другие вопросы. В этом же плане необходимо предусматривать меры по поддержанию организованного и восстановлению нарушенного взаимодействия. Данный план в обязательном порядке должен содержать и правовые вопросы (правовая основа взаимодействия, порядок применения превентивных мер административно-правового и процессуального характера, преодоления конфликтных ситуаций, возмещения причинённого вреда и др.) и, соответственно, подвергаться обязательной правовой экспертизе со стороны помощника начальника пограничного отряда (ОКПП) по правовой работе.

При невозможности предусмотреть совместные действия на все возможные ситуации начальник пограничного отряда (ОКПП) и начальник городского, районного органа внутренних дел должны стремиться к максимально полному и всестороннему планированию взаимодействия на типовые условия обстановки.

Структура плана взаимодействия и предопределяет алгоритм работы начальника пограничного отряда (ОКПП), начальника городского, районного органа внутренних дел по организации взаимодействия, который должен подвергаться постоянной, вдумчивой работе по совершенствованию всех его звеньев. Определяющая роль в механизме организации взаимодействия принадлежит штабу пограничного отряда, ОКПП (при обеспечении необходимого минимума автономии и самостоятельности других органов управления в рамках своей компетенции), который должен быть не техническим аппаратом, а организующим центром управления всеми службами, куда сходятся все нити взаимодействия.

Своевременно и детально организованное взаимодействие создаёт лишь предпосылки успешного решения задач надёжной охраны Государственной границы. Организованное взаимодействие должно поддерживаться, а нарушенное взаимодействие – восстанавливаться. Поддержание взаимодействия представляет собой активную, целенаправленную совместную деятельность начальника пограничного отряда (ОКПП), начальника, иных органов управления и должностных лиц городского, районного органа внутренних дел по своевременному обмену информацией об изменениях обстановки, выработке согласованных решений и отдаче распоряжений, корректированию действий взаимодействующих сил и средств по реализации заблаговременно разработанных планов взаимодействия применительно к изменениям обстановки.

Комплекс причин (объективного и субъективного, правового, организационного и материального характера) обусловливает имеющиеся недостатки в организации и поддержании взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы и, одновременно, основные направления совершенствования механизма организации и поддержания взаимодействия на основе комплексного подхода, которые можно свести в две основные группы – совершенствование правового обеспечения взаимодействия (меры собственно правового характера) и организационные (организационно-правовые) мероприятия.

Blog