Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации в повседневных условиях

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 13

1.3 Современное состояние и сущность правового обеспечения взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.

Охрана Государственной границы является составной частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации и заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемой в пределах своих полномочий путём принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер по защите на Государственной границе жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз (см. ст.3 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»).

В обеспечении надежной охраны Государственной границы, как отмечалось ранее, кроме пограничных органов и пограничных войск принимают участие и другие федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, предприятия и их объединения, учреждения, организации, общественные объединения и граждане. Головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти в данной сфере в настоящее время является Федеральная служба безопасности Российской Федерации, в состав которой включены пограничные органы и пограничные войска.

Особое место в указанной системе занимает взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел. Это обусловлено рядом политических, экономических, военных, правовых и других факторов, в частности:

рассматриваемые органы являются составной частью государственных структур, предназначенных для обеспечения национальной безопасности, содействуют реализации основных функций правового государства, укреплению законности и правопорядка в стране, осуществляют воспитательную деятельность;
обеспечивают правопорядок в приграничных районах;
участвуют в осуществлении контроля за пересечением границы, проживанием иностранных граждан на территории Российской Федерации и др.

В результате изменения общественно-политической обстановки в стране произошли существенные изменения в структуре и деятельности пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел, что не могло не отразиться на вопросах взаимодействия в сфере охраны Государственной границы. Решение проблемы совместной деятельности, обеспечения высокой эффективности комплексного использования сил и средств пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел при охране Государственной границы связаны со значительными трудностями. Об этом свидетельствуют опыт формирования и использования пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел на различных участках Государственной границы.

Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел носит объективный характер:

основой для тесного взаимодействия является общность их целей как межведомственных подсистем, входящих в единую систему - систему государственной безопасности Российской Федерации. Каждая из этих подсистем реализует целый ряд взаимосвязанных и взаимообусловленных задач в соответствии со своей компетенцией;
пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел отдельно не обладают необходимым комплексом сил и средств для самостоятельного решения значительного числа задач в сфере охраны Государственной границы, охраны общественного порядка. Так, органы внутренних дел не имеют войсковых формирований в своем подчинении, не располагают силами и средствами для прочесывания местности с целью обнаружения и задержания преступников, в свою очередь, органы внутренних дел имеют большую возможность в вопросах контроля пограничного режима;
совместная деятельность поможет избежать дублирования и пробелов в выполнении своих функций пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел, направить деятельность на более эффективное использование сил и средств каждого из этих субъектов взаимодействия.

Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел проявляется не только в виде совместных действий, при которых взаимодействующие субъекты выступают при осуществлении охраны Государственной границы по отношению к друг к другу вполне самостоятельно и обособленно. Пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел различны, они призваны законом осуществлять взаимные действия по обеспечению надежной охраны Государственной границы. Действующее законодательство возлагает на пограничные органы и пограничные войска, органы внутренних дел равнозначные, однородные задачи. В частности, п.3 ст.34 Федерального закона от 25.07.2002 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»^¹ полномочие по административному выдворению иностранных граждан за пределы России (с информированием об этом Министерства иностранных дел РФ) предоставлено как органам внутренних дел, так и пограничным органам; как пограничные органы и пограничные войска, так и органы внутренних дел привлекают население к охране Государственной границы и общественного порядка соответственно в составе добровольных народных дружин и т.д. При этом они, как субъекты взаимодействия, не находятся по отношению друг к другу в рамках подчиненности, хотя головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны Государственной границы, является Федеральная служба безопасности Российской Федерации, составной частью которой является в настоящее время пограничные органы и пограничные войска. Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел всегда носит специальный, целевой характер.

Таким образом, сущность взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы заключается в основанном на чёткой правовой регламентации согласовании действий (усилий) взаимодействующих субъектов на всех уровнях по выполнению задач надёжной охраны Государственной границы.

Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел должно осуществляться на качественной правовой основе. Именно укрепление правовой основы при наличии максимально полного (но не чрезмерного!) правового регулирования государственной и общественной жизни способствуют повышению эффективности взаимодействия, стимулируют развитие его объектов в необходимых для общества и государства направлениях. Чрезмерная зарегламентированность, обилие инструкций, положений, которые иногда произвольно толкуют решения вышестоящих органов государственной власти, превращаются в помеху, тормоз и приводят зачастую к негативным последствиям.

Правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел можно определить как базирующиеся на сложившейся системе источников права исходные нормативные положения, определяющие правовую регламентацию согласования действий (усилий) взаимодействующих субъектов в сфере охраны Государственной границы.

Чем совершеннее нормы права и механизм их применения, тем с большей результативностью действуют пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел. Регулирующая и организующая роль права при осуществлении охраны границы еще более увеличивается, так как без четкого правового регулирования в значительной степени повышается степень риска при принятии и реализации организационных решений, цена которых в этой сфере исключительно высока.

Исходя из задач диссертационного исследования, представляется необходимым предельно чётко соотнести и развести понятия «правовые основы» и «правовое обеспечение». Ведь о сущности категорий «правовое обеспечение» и «правовые основы» можно судить, если уяснить соотношение между ними. Теория вопроса, обоснование дефиниции и сущностного различия этих научно-правовых категорий, на наш взгляд, достаточно ёмко изложены, в частности, в трудах В.А.Козбаненко.^¹

Нельзя не отметить наличие нерешенных проблем совершенствования правовых основ взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел, в частности, в вопросах разграничения их компетенции по управлению силами и средствами, привлекаемыми к выполнению задач охраны Государственной границы. В связи с этим, уже сегодня назрела объективная потребность пересмотреть правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел при охране Государственной границы. Они представляют собой сложную систему взаимодействующих между собой правовых актов законодательного характера, подзаконных актов высших органов исполнительной власти, ведомственных нормативных актов, непосредственно регулирующих совместную, либо согласованную деятельность пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.

Основными направлениями, по которым целесообразно улучшать скоординированные усилия между пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел, в том числе в плане нормативно-правового обеспечения совместной деятельности можно определить:

повседневную охрану Государственной границы;
осуществление превентивной деятельности;
подготовку и реализацию специальных программ рассчитанных на укрепление связей пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел.

В большом массиве правовых основ взаимодействия при осуществлении охраны Государственной границы можно выделить следующие группы – нормы национального права и международно-правовые нормы. Группу норм национального права составляют:

А) Федеральное законодательство:

Конституция Российской Федерации;
федеральные конституционные законы и федеральные законы;
нормативные указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
межведомственные правовые акты;
ведомственные правовые акты (нормативные правовые акты Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также их территориальных органов – начальников региональных пограничных управлений ФСБ России, министерств внутренних дел республик, главных управлений (управлений) внутренних дел иных субъектов РФ);

Б) Региональное законодательство (конституции, уставы, законы и иные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ);

В) Акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий в интересах решения задач охраны Государственной границы.

Наряду с обширной системой нормативных правовых актов самостоятельными видами источников правового регулирования следует признать юридический прецедент и договор.

При этом к рассматриваемой группе общественных отношений относятся не все перечисленные источники правового регулирования, а лишь:

нормативные акты, регламентирующие деятельность пограничных органов и пограничных войск при охране Государственной границы;

нормативные акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел при осуществлении охраны Государственной границы;

нормативные акты, регламентирующие совместную деятельность пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел при осуществлении охраны Государственной границы.

Основополагающее значение, естественно, имеет Конституция Российской Федерации, выступающая в качестве движущей силы, фундамента, обруча всей правовой системы государства.

Конституционные нормы, закрепляющие права и обязанности государственных органов по обеспечению правопорядка, содержат и положения, являющиеся правовой основой деятельности всей системы защиты и охраны Государственной границы. Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Таким образом, организация совместной деятельности пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел (в этом ключе) становится их конституционной обязанностью.

Нормы права, имеющие выход на организацию взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел России, содержатся как в федеральных конституционных законах, так и в федеральных законах (первые, как известно, имеют не только особый предмет регулирования – вопросы, определённые непосредственно в Конституции РФ, но и большую юридическую силу). «Пограничные» вопросы содержатся, в частности, в таких федеральных конституционных законах, как: «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001.^¹, «О военном положении» от 30.01.2002.^², «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта РФ» от 17.12.2001.^³

Подробно описать все федеральные законы, составляющие правовую основу взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы, не представляется возможным, в силу чего обозначим лишь наиболее значимые и дадим их краткую характеристику.

Базовым законом, регламентирующим организацию и поддержание взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел, является Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», который определяют основные составляющие правового статуса пограничных органов и пограничных войск и взаимодействующих структур в сфере охраны Государственной границы (прежде всего – полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти).

Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»^⁴ в качестве одного из направлений деятельности органов федеральной службы безопасности (к которым относятся и пограничные органы, в подчинении которых, в свою очередь, находятся пограничные войска – ст.2 Закона) определяет пограничную деятельность (ст.ст.8, 11-1). Анализ содержания этой деятельности подтверждает вывод о том, что основные её направления силами и средствами только пограничных органов и пограничных войск реализованы быть не могут.

Из функционального предназначения пограничных органов и пограничных войск вытекают их обязанности, необходимые, в том числе, для реализации совместных целей с органами внутренних дел. Обязанности разделяются на общие и специальные, непосредственно вытекающие из характера пограничной службы. Общие обязанности личного состава пограничных органов и пограничных войск содержатся в Конституции Российской Федерации, Федеральном Законе от 28.03.98. «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп.)^¹, уставах Вооруженных Сил РФ и других нормативных правовых актах. Они призваны поддерживать высокую боевую готовность пограничных органов и пограничных войск. Специальные обязанности зафиксированы, в частности, в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации». Основную совокупность предусмотренных законодательством обязанностей можно сгруппировать в соответствии с функциональными задачами пограничных органов и пограничных войск и по различным областям деятельности государства:

в области защиты суверенитета Российской Федерации, обороны страны, обеспечения иных жизненно важных интересов личности, общества и государства непосредственно на границе;
в области обеспечения безопасности Российской Федерации;
в области защиты экономических интересов государства непосредственно на границе.

В целях реализации, перечисленных обязанностей пограничных органов и пограничных войск в пределах пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также на территориях административных районов и городов, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пункту пропуска (а при осуществлении пограничных поисков и операций на территории России и за их пределами), наделена определенными правами. Всю совокупность предоставленных ей прав можно условно разделить на две основные группы:

Права, необходимые для обеспечения организации и функционирования системы охраны Государственной границы.
Административные и уголовно - процессуальные полномочия.

Кроме указанных, пограничные органы и пограничные войска наделены такими правами, которые можно отнести и к той, и к другой группе. К таким правам относится право вести необходимые для осуществления контроля за поддержанием режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу регистрацию лиц, учеты фактических данных и статистику. Для этих целей пограничные органы и пограничные войска имеют право создавать и использовать информационные системы в порядке, не противоречащем закону. (Создание и использование информационных систем регламентируется Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации»^¹). В соответствии со статьями 9 и 11 Федерального закона от 25.07.98. «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» ^² пограничные органы и пограничные войска осуществляют обязательную дактилоскопическую регистрацию своих военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту, а также лиц, подозреваемых в совершении преступления, обвиняемых в совершении преступления, подвергнутых административному аресту и совершивших административное правонарушение.

Пункт 2 статьи 7 Федерального закона от 25.07.98. «О борьбе с терроризмом» (в ред. Федерального закона от 30.06.2003.)^³ относит пограничные органы и пограничные войска к субъектам, непосредственно осуществляющим борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения попыток пересечения террористами Государственной границы, а также незаконного перемещения через Государственную границу оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения преступлений террористического характера, участия в обеспечении безопасности национального морского судоходства в пределах территориального моря, исключительной экономической зоны Российской Федерации и в проведении контртеррористических операций.

Федеральное законодательство определяет также задачи и полномочия органов внутренних дел в сфере охраны Государственной границы. Так, Закон «О Государственной границе…» и Федеральный закон от 31.05.96. «Об обороне»^¹ закрепляют за Министерством внутренних дел следующие функции:

оказание содействия пограничным органам и пограничным войскам в проведении мероприятий по охране Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим Государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке;
информирование пограничных органов и пограничных войск о состоянии правопорядка в приграничных районах Российской Федерации, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы;
обеспечение участия органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
обеспечение общественного порядка при проведении на Государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера;
обеспечение правопорядка в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения;
участие в правовом воспитании населения в приграничных районах Российской Федерации, профилактике совместно с пограничными органами и пограничными войсками правонарушений на Государственной границе и в пунктах пропуска через нее.

Нельзя не отметить значение и иных федеральных законов – Закон РФ от 5.03.92. «О безопасности»^¹, Федеральный закон от 30.11.95. «О континентальном шельфе Российской Федерации»^², Федеральный закон от 17.12.98. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»^³, Закон РФ от 18.04.91. «О милиции» (с изм. и доп.), Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.

Правовые акты подзаконного характера, регулирующие, в том числе, и вопросы взаимодействия в сфере охраны Государственной границы, могут быть по различным критериям разделены на нормативные и ненормативные, федеральные (президентские, правительственные, межведомственные, ведомственные) и региональные, комплексные и специальные и т.п. Очевидно, что наибольшую значимость имеют акты, содержащие нормативные (общеобязательные) предписания.

Так, Положения «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» и «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации», утвержденные указами Президента РФ, являются специальными нормативными правовыми актами. В соответствии с нормативным Указом Президента Российской Федерации комплексного характера № 706 от 21.04.2000. «Об утверждении военной доктрины Российской Федерации»^⁴, пограничные органы и пограничные войска привлекаются для содействия внутренним войскам МВД России в локализации и пресечении вооруженных конфликтов, защите стратегически важных объектов. Отдельные направления деятельности пограничных органов и пограничных войск определены президентскими указами от 5.10.96. «Основы пограничной политики Российской Федерации»^¹, от 10.01.2000. № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации»^², от 7.03.96. № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом» и др.

Примерами правительственных актов в рассматриваемом аспекте являются постановления Правительства Российской Федерации от 15.04.95. № 339 «О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации»^³, от 26.01.98. № 90 «О реализации Указа Президента РФ от 29.08.97. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»^⁴, от 16.01.97. № 45 «О создании межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации», от 15.09.99. № 1040 «О мерах по противодействию терроризму», от 5.11.99. № 1223 «О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации в пределах Северо-Кавказского региона» и др.

Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы осуществляется также на основе ведомственных и межведомственных (надведомственных) нормативно-правовых актов. Так, порядок ликвидации незаконных вооруженных формирований определен Временным Уставом Пограничных войск Российской Федерации, утвержденным Главнокомандующим Пограничными войсками Российской Федерации от 8 ноября 1994 года. А примерами межведомственных актов являются Инструкция «О взаимодействии органов и войск Пограничной службы Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации», которая была утверждена совместным приказом директора Федеральной пограничной службы Российской Федерации и Министра внутренних дел Российской Федерации 30 сентября 1998 года, совместный приказ ФПС России и МВД России «О проведении Федеральной пограничной службой Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации совместной операции «Путина-99». Указанная Инструкция регламентирует порядок взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны, обеспечения общественной безопасности и правопорядка на Государственной границе, в пунктах пропуска через нее и в приграничных районах.

Современное состояние взаимодействия целесообразно рассмотреть через совместное решение задач пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел в сфере охраны Государственной границы и в частности.

при повседневной охране Государственной границы взаимодействие заключается: в постоянном и скоординированном выполнении пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел служебно-боевых, оперативно-розыскных и других задач, определенных федеральными законами и ведомственными нормативными актами; во взаимном обмене информацией; поддержании высокой готовности необходимых сил и средств; в поддержании устойчивой связи между взаимодействующими сторонами.
при введении усиленного режима пограничной службы, а также в случаях получения упреждающей информации о готовящихся противоправных действиях на Государственной границе, в пунктах пропуска через нее или в приграничных районах пограничные органы и пограничные войска немедленно информируют об этом органы внутренних дел. В целях усиления охраны Государственной границы пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел уточняют планы взаимодействия, расчеты сил и средств, обмениваются информацией об осуществляемых войсковых, оперативно-розыскных, режимных и иных мероприятиях, ставят дополнительные задачи общественным объединениям и гражданам, участвующим на добровольных началах в охране Государственной границы и правопорядка. Органы внутренних дел принимают дополнительные меры по контролю за соблюдением регистрационного учета граждан, а также правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, усиливают патрульно-постовую и дорожно-патрульные службы. При совместном или одновременном переходе на усиленный режим службы пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел могут планировать совместные, в пределах предоставленных полномочий, действия. Организуется при необходимости в приграничных районах совместное несение службы военнослужащими пограничных органов и пограничных войск и сотрудниками органов внутренних дел.
на участках, где вблизи Государственной границы проходят железные или автомобильные дороги, органы внутренних дел усиливают контроль за участками замедленного движения поездов, районами производства работ на дорогах, оказывают помощь пограничным органам и пограничным войскам в контроле соблюдения пограничного режима на железнодорожных и автобусных станциях, находящихся в пределах пограничной зоны. Коменданты пограничных комендатур, начальники пограничных застав и начальники органов внутренних дел координируют по времени действия по проверке документов на станциях, определяют совместные действия при остановке поездов, не предусмотренных графиками движения. Сотрудники органов внутренних дел, сопровождающие поезда, информируют на ближайших станциях дежурную службу подразделений пограничных органов и пограничных войск о лицах, покинувших поезд во время его движения.
на участках, где населенные пункты расположены вблизи Государственной границы, пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел основное внимание уделяют действиям по прикрытию подступов к населенным пунктам со стороны Государственной границы, районам производства работ вблизи нее и разрывам в сигнализационных комплексах.
органы внутренних дел обеспечивают пограничные органы и пограничные войска образцами документов, оттисков печатей и штампов, используемых органами внутренних дел при оформлении документов, дающих право лицам на въезд в пограничную зону.
в пунктах пропуска через Государственную границу пограничные органы и пограничные войска в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, не пропускают через Государственную границу граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. В необходимых случаях передают их в органы внутренних дел, а также оказывают помощь органам внутренних дел при выдворении ими с территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
на участках, где имеются пункты упрощенного пропуска через Государственную границу, органы внутренних дел принимают меры к надежному контролю к движению автотранспорта по ведущим к ним дорогам. В случаях, когда на дорогах к пунктам упрощенного пропуска через Государственную границу происходит скопление людей и транспорта, органы внутренних дел принимают меры к обеспечению правопорядка и общественной безопасности.
в условиях технологических катастроф и стихийных бедствий пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел должны быть готовы к взаимодействию по охране Государственной границы на новых, безопасных рубежах.
при обсервации личного состава и установлении карантина пограничные органы и пограничные войска сосредоточивают усилия на охране Государственной границы в полосе местности, ограниченной с тыла рубежом основных инженерных сооружений. Органы внутренних дел прикрывают тыловые подступы к Государственной границе на направлениях вероятных правонарушений. Командиры (начальники) пограничных органов и пограничных войск и руководители органов внутренних дел ограничивают свои контакты до минимума, уточняют взаимодействие и обмениваются информацией об обстановке по средствам связи.
на участках Государственной границы в пунктах пропуска через нее, где пограничные органы и пограничные войска не имеют изоляторов временного содержания и специально оборудованных помещений для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию, задержанные в уголовно-процессуальном порядке по подозрению в совершении преступления и подозреваемые, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, помещаются в следственные изоляторы, изоляторы временного содержания и другие специально оборудованные помещения органов внутренних дел по согласованию с руководителями этих органов.

И хотя данный межведомственный акт, по нашему мнению, носит по большей части декларативный характер, а указанные формы и задачи взаимодействия по большей части относятся к оперативной деятельности подразделений и служб ФСБ России и МВД России (очевидно, назрела необходимость издания нормативного акта более конкретного содержания в вопросах организации и поддержания взаимодействия), он сыграл положительную роль в деле укрепления и дальнейшего интегрирования взаимодействующих сил и средств в интересах охраны Государственной границы.

Межведомственные нормативные правовые акты могут носить и комплексный характер – заключается несколькими федеральными органами исполнительной власти одновременно. Помимо отмеченного выше совместного приказа от 28.02.2000. «Об утверждении Положения об основах взаимодействия…при пересечении Государственной границы…и перемещении через Государственную границу товаров…» в качестве примеров таких актов можно привести Приказ Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства здравоохранения РФ, Государственного таможенного комитета РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной пограничной службы РФ от 12.10.99. № 781/ АП-3-34/ 315/ 696/ 74/ 368/ 666/ 470/ 366/ 533 «Об организации работы по совершенствованию контроля за перемещением через Государственную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств с учётом результатов эксперимента в Новороссийском морском порту», Приказ Минобороны России, Спецстроя России, ФСЖВ России, ФПС России, ФАПСИ от 19.10.2002. № 424/ 155/ 241/ 343/ 162 «О создании отдела по взаимодействию Вооружённых Сил Российской Федерации с другими войсками, воинскими формированиями и органами, выполняющими задачи в области обороны, по совместному тыловому обеспечению войск (сил), воинских формирований и органов».^¹

Есть точка зрения, что ведомственные нормативные правовые акты должны издаваться только по вопросам, урегулированным на законодательном уровне. Однако, представляется целесообразным исходить из иной формулы – ведомственные акты не должны противоречить актам большей юридической силы (то есть допустимо и «опережающее нормотворчество»). Хотя сфера собственного нормотворчества федеральных органов исполнительной власти сегодня и существенно сужена, очевидно, что ведомственные (и межведомственные) нормативные правовые акты не должны механически воспроизводить положения федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, они должны максимально ёмко и детально конкретизировать отдельные положения правовых актов большей юридической силы. Проблема устранения необоснованного дублирования является одной из актуальных для правовой системы современной России.

Исходя из обозначенных выше уровней взаимодействия следует признать целесообразным издание межведомственных правовых актов и более низкого (чем федеральный) уровня, издаваемых должностными лицами, обладающими на это полномочиями. Примером здесь может служить Приказ Главного управления внутренних дел по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Северо-Западного управления внутренних дел на транспорте МВД России, Управления Министерства РФ по налогам и сборам по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Северо-Западного зонального управления Государственного ветеринарного надзора на границе и транспорте, Санкт-Петербургского городского отделения Российской транспортной инспекции, Морской администрации порта Санкт-Петербург, Северо-Западного центра Государственного санитарно-эпидемиологического надзора на транспорте, Пограничной государственной инспекции по карантину растений Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Северо-Западного таможенного управления РФ, Управления Федеральной службы безопасности России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Управления Федеральной службы налоговой полиции по Ленинградской области, Северо-Западного регионального управления Федеральной пограничной службы России от 27.12.99. № 872/ 254/ 277/ 97/ МА-423/ 63/ 43/ 350/ 36/ 227/ 314/ 325 «Об организации работы по совершенствованию контроля за перемещением через Государственную границу Российской Федерации на территории Северо-Западного региона товаров и транспортных средств с учётом результатов эксперимента в Новороссийском морском порту». Следствием реализации данного акта стала оптимизация осуществления всех видов контроля на границе, значительное сокращение процедур оформления пропуска транспортных средств.

Отдельно в массиве правовых основ взаимодействия пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел России в сфере охраны Государственной границы следует выделить региональные нормативные правовые акты, которые, в свою очередь, можно подразделить на законы и подзаконные акты. Так, ст.4 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» в состав законодательства о Государственной границе включает не только федеральные нормативные правовые акты, но и законы, и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Режим пограничных зон, например, отнесён к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (п. «б» ч.1 ст.72 Конституции РФ). В соответствии с этим конституционным положением ст.16 Закона «О Государственной границе…» устанавливает, что пределы пограничной зоны определяются и изменяются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ по представлениям старших должностных лиц пограничных органов и пограничных войск на территориях субъектов РФ. (После внесения изменений и дополнений в Закон «О Государственной границе…» в декабре 2002 года свобода усмотрения региональных органов исполнительной власти в этом вопросе существенно ограничена, так как закон закрепил императивное правило, в соответствии с которым пограничная зона теперь устанавливается в пределах территории административного района, города, прилегающей к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах). ^¹

В качестве примеров региональных нормативных правовых актов подзаконного характера можно привести Положение о Координационном совете по пограничной политике при Администрации Архангельской области от 4.10.99., Положение о Координационном совете Чукотского автономного округа по пограничной политике от 30.09.97., Положение о порядке взаимодействия органов государственной власти Псковской области, приграничных районов, органов ФСБ, МВД, ФМС и органов местного самоуправления в сфере охраны государственной границы и др.

Особое место в системе правовых основ взаимодействия занимают международно-правовые нормы, регулирующие деятельность Пограничной службы и Министерства внутренних дел. К числу таковых можно отнести: Всеобщую декларацию прав человека от 4 декабря 1948 года; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года; Резолюцию 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 года; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка и др., а также многочисленные дву- и многосторонние международные договоры России по пограничным вопросам (при обязательном условии, что такие договоры должны содержать нормы, в той или иной степени регулирующие вопросы взаимодействия правоохранительных ведомств). [Отнесение международно-правовых актов из области прав человека к правовым основам в рассматриваемой сфере общественных отношений не случайно, поскольку охрана Государственной границы является неотъемлемой частью государственной системы обеспечения безопасности Российской Федерации и заключается в защите на Государственной границе жизненно важных интересов личности (данная ценность - на первом месте), общества и государства от внешних и внутренних угроз].

Статья 3 «Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» предусматривает применение силы «только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей». Между тем использование в охране Государственной границы и обеспечении общественной безопасности в пограничных пространствах таких федеральных органов исполнительной власти, как Федеральная служба безопасности и Министерство внутренних дел, должно быть четко и полно законодательно урегулировано государством, что также определяет остроту проблемы правового регулирования взаимодействия.

Международные договоры Российской Федерации с сопредельными государствами составляют правовую основу и цель деятельности пограничных представителей Российской Федерации^¹ («пограничные представители назначаются на определённые участки Государственной границы в соответствии с международными договорами…», «участки Государственной границы, на которые назначаются пограничные представители, устанавливаются соответствующими договорами Российской Федерации с сопредельными государствами», «пограничные представители в своей деятельности руководствуются…международными договорами Российской Федерации…», «…пограничные представители обязаны…принимать необходимые меры для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе Российской Федерации и её режиме…»).^²

Представляется важным, что одной из обязанностей пограничных представителей является взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и правоохранительными органами по вопросам поддержания правопорядка на Государственной границе (п.3 Положения о пограничных представителях). Применительно к предмету исследования обратим внимание в связи с этим на два момента. Во-первых, основным видом субъектов взаимодействия в сфере охраны Государственной границы являются органы исполнительной власти и во-вторых, не исключено взаимодействие пограничных представителей, в том числе, и с органами внутренних дел.

Возможно также заключение и специальных межправительственных соглашений по различным вопросам взаимодействия в сфере охраны Государственной границы. Такие соглашения заключены, в частности, с правительствами Литвы, Германии, Венгрии и др. (Примечательно, что в Литве охрана Государственной границы находится в ведении Министерства внутренних дел, что не исключает совместных соглашений между МВД России, ФСБ России и МВД Литвы).

Характерная черта международных соглашений, договоров состоит в том, что они устанавливают лишь общие нормы поведения государств и граждан, государству же самому предоставляется возможность принимать нормативные акты, исходя из конкретных национальных условий. Однако, в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права (как общие – конвенциальные, договорные, так и специальные – обычные, в частности, принцип свободы открытого моря) и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации, и более того - последние имеют приоритет перед национальным законодательством.^² Исходя из этого рассматриваемые международно-правовые акты являются важной составляющей системы правовых основ взаимодействия в сфере охраны Государственной границы.

Отнесение к источникам правового регулирования общественных отношений в России (как государстве континентальной правовой системы) юридического прецедента (в частности, судебных решений) является дискуссионным. Наша позиция в этом вопросе заключается в следующем. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов при всей их значимости (включая решения высших судебных инстанций) источниками права в нашей стране не являются: решения по конкретным делам (любой инстанции) являются обязательными только для лиц, участвующих в деле; постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ также не являются общеобязательными, они содержат лишь обобщения судебной практики и разъяснения, рекомендации по применению законодательства в судебном процессе. Решения же Конституционного Суда РФ имеют принципиально иную правовую природу – они являются общеобязательными, носят нормативный и прецедентный характер, распространяются на неопределённый круг лиц (см. ст. 3, п.3 ч.1 ст.43, ст.ст. 79-81 Федерального конституционного закона от 21.07.94. «О Конституционном Суде Российской Федерации»).^¹ Подтверждением этому служит, в частности, большое количество определений, в которых Конституционный

Суд указывает на сохранение юридической силы принятых ранее решений по сходным вопросам и отказывает заявителям в вынесении итогового постановления (в системе общих и арбитражных судов такое невозможно).

Очевидно, что акты Конституционного Суда РФ не являются основным элементом системы правовых основ взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы, но столь же очевидно, что взаимодействующие органы на всех уровнях не могут игнорировать правовые позиции высшего органа судебного конституционного контроля. Так, применяя к правонарушителям превентивные меры имущественного характера в виде изъятия орудия и предмета преступления и административного правонарушения (транспортных средств, плавсредств, рыболовных снастей, предметов контрабанды и т.п.), правоохранительные органы должны исходить из неоднократно изложенной в постановлениях и определениях правовой позиции Конституционного Суда РФ, подтвердившего незыблемость конституционного запрета лишать кого-либо своего имущества без решения суда (ч.3 ст.35 Конституции РФ), несмотря на допустимость конфискации имущества частных лиц в административном порядке некоторыми актами отраслевого (таможенного, административного, налогового) законодательства.^¹

Несмотря на большой объём системы нормативных правовых актов по взаимодействию в сфере охраны Государственной границы, очевидно, что правовые нормы, регулирующие различные аспекты взаимодействия, не образуют самостоятельной отрасли права и законодательства и находятся в различных отраслях национальной системы права (административного, таможенного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и др.), образуя соответствующие институты (субинституты), поскольку регулируют однородные отношения и отличаются качественным единством. В то же время, если рассматривать данный правовой институт как межотраслевой, можно допустить возможность изменения действующего законодательства (в частности Кодекса РФ об административных правонарушениях) в части делегирования отдельных процессуальных полномочий (например, права составления протокола или вынесения постановления об административном правонарушении) другим органам исполнительной власти.

Как известно, правоотношения являются продуктом генезиса права и общественных отношений. Источником развития права являются определённые противоречия между изменяющимися общественными отношениями с одной стороны, и действующим правом – с другой. Это «состояние неудовлетворённости» новых общественных отношений с правом и диктует необходимость совершенствования последнего. Изменение общественных отношений неизбежно ведёт к изменению отношений правовых. Изменения в системе правоотношений, в свою очередь, вызывают необходимость обновления нормативно-правовой базы.^¹ Отсюда вытекает необходимость постоянной, кропотливой, вдумчивой, целенаправленной работы по совершенствованию системы нормативных правовых актов по взаимодействию в сфере охраны Государственной границы.

Именно на основе рассмотренной обширной системы нормативных правовых актов по взаимодействию пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы осуществляется правовое обеспечение в соответствующем срезе общественных отношений, которое можно определить как юридическую функцию, реализуемую в процессе воздействия государства через взаимодействующие государственные органы на общественные отношения в области охраны Государственной границы с помощью правовых норм, т.е. в нормативной форме государственного регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями (обязанностями) и дозволениями (правами), содержащимися в нормах права, легитимность и обязательность исполнения которых поддерживаются обществом и обеспечиваются возможностью применения государственного принуждения. Соответственно, совокупность всех правовых средств такого воздействия в единстве и последовательности образует механизм правового обеспечения.

В широком смысле правовое обеспечение охватывает всю совокупность социально-правовых элементов и весь процесс выработки юридически значимых мер (средств, приёмов и способов) и использования их в практической деятельности субъектов права по воздействию на предмет правовой регуляции для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений. Важнейшими элементами здесь выступают: а) правотворчество, т.е. создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм; б) правовое воспитание как целенаправленная деятельность по формированию у граждан правового сознания и правовой культуры, позволяющих адекватно воспринимать и сознательно соблюдать или исполнять правовые нормы; в) эффективное правоприменение, представляющее собой процесс оформления, осуществления и охраны правовых норм, обеспечивающих правоприменительную деятельность; г) контрольная деятельность субъектов правотворчества и правоприменения, направленная на проверку, изучение и анализ осуществления правового обеспечения, и выработку мер по устранению имеющихся трудностей и выявленных недостатков. ^¹

В узком смысле правовое обеспечение представляет собой систему законодательных, иных нормативных и других правовых актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов права в конкретных сферах общественной жизни. (В таком смысле термины «правовое обеспечение» и «законодательное обеспечение» часто отождествляют, подразумевая урегулированность тех или иных общественных отношений законодательным актом).

Исходя из сказанного, представляется возможным рассматривать правовое обеспечение взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы как систему социально-правовых элементов и юридически значимых мер (средств, приёмов и способов), влияющих на формирование и реализацию правовых норм в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Целью правового обеспечения является создание условий для соответствия явлений социальной жизни (деятельности или результатов деятельности субъектов права) требованиям, дозволениям и запретам, содержащейся в нормах права государственной воли. Результатом правового обеспечения должна стать правомерность (в самом широком смысле) в рассматриваемой сфере публичных правоотношений.

Общественные отношения приобретают свойство правовых, т.е. становятся правоотношениями, будучи урегулированными нормами права, а их участники наделяются соответствующими правами и обязанностями. При этом установление прав и обязанностей определяет нормативно обеспеченную меру возможного и должного поведения их носителей.

Субъекты правоотношений при этом, так или иначе реагируют на требования и дозволения государственной воли, и их положительная реакция в этом случае образует правомерное поведение, отвечающее установленному правопорядку, а отклоняющееся от правовых предписаний поведение – правонарушение. Правовое обеспечение– это, установление с помощью правовых норм правил поведения (деятельности, взаимодействия), но ещё не само поведение; а деятельность субъектов правоотношений (взаимодействия), вступивших в урегулированные правовыми нормами общественные отношения, осуществляется в системе правового обеспечения.

Таким образом, правовые основы и правовое обеспечение общественных отношений (в том числе взаимодействия в сфере охраны Государственной границы) имеют единую систему социально-правовых элементов и юридических средств, при помощи которых обеспечивается и осуществляется результативное правовое воздействие на общественные отношения. Во взаимодействии между ними проявляются определённые взаимосвязи. Такая их общность в динамике представляет собой механизм, образуемый элементами, которые проявляются в процессе воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения.

Исходя из обозначенных выше уровней взаимодействия, в правовом обеспечении взаимодействия в сфере охраны Государственной границы можно также выделить следующие уровни:

а) федеральный (центральные аппараты ФСБ России и МВД России);

б) региональный, межрегиональный (в звене региональное пограничное управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации – управления МВД по федеральному округу, субъекту РФ);

в) местный (в звене пограничный отряд, отдельный контрольно-пропускной пункт – городской, районный отдел внутренних дел (ГОВД, РОВД, ЛОВД)).

Здесь сделаем некоторые замечания и пояснения. Во-первых, не все возможные схемы взаимодействия можно жёстко уложить в предложенные уровни. Так, участок (и район оперативно-служебных действий) одного пограничного отряда может охватывать территорию нескольких субъектов РФ, а другого – одного административного района; отдельный контрольно-пропускной пункт может иметь структурные подразделения в различных субъектах РФ, а может осуществлять служебную деятельность только в одном населённом пункте; в нескольких субъектах РФ может быть создан один (общий) орган внутренних дел (как, например, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, в Архангельской области и Ненецком автономном округе). Во-вторых, не исключено (и даже желательно) взаимодействие и на более низком уровне (например, в звене пограничная комендатура – ГОВД (РОВД), пограничная застава – ГОВД (РОВД), пограничная застава – участковый уполномоченный РОВД, пограничный наряд – наряд ДПС, ППС и т.п. В дальнейшем будет представлено исследование различных аспектов организации и поддержания взаимодействия в максимально обобщённом виде в звене пограничный отряд (отдельный контрольно-пропускной пункт) – городской (районный) отдел внутренних дел.

Таким образом, по нашему мнению, эффективное взаимодействие возможно только на базе развитой системы правовых основ и главным образом разнообразных нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней. Велика роль в этом межведомственных правовых актов, однако они содержат, главным образом, лишь общие, зачастую абстрактные предписания; детализация же отдельных аспектов взаимодействия должна осуществляться на местном уровне с учётом специфики конкретных условий.

Качественной нормативно-правовой базы самой по себе недостаточно для получения результата в виде чёткого взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы – на этой основе должен быть разработан комплекс мер по реализации нормативной правовой базы взаимодействия. Рассмотрению этого вопроса и будет посвящена следующая глава диссертационного исследования.

Подводя итоги исследования по 1-й главе диссертации можно сделать следующие выводы.

Взаимодействие в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации представляет собой основанные на законах и иных правовых актах, согласованные по целям, задачам, месту, времени и способам действия сил и средств пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан при их совместных действиях по выполнению задач охраны Государственной границы.

Основными субъектами взаимодействия в сфере охраны Государственной границы являются органы публичной власти (прежде всего исполнительной власти) различных уровней (федерального, регионального, местного) при координирующей роли Федеральной службы безопасности Российской Федерации. При этом традиционно особое место в системе взаимодействующих структур занимают органы внутренних дел.

Уже в период становления и укрепления границ Российской империи (XVIII – XIX в.в.) складывается система взаимодействия разноведомственных сил и средств при выполнении задач охраны Государственной границы. Основными формами взаимодействия в этот период становятся: создание межведомственных комиссий и комитетов, разработка межведомственных документов по взаимодействию (инструкций, приказов, циркуляров и пр.), в которых определялись основные направления, задачи и формы совместных действий в различных условиях (при повседневной охране границы, при осложнении обстановки, в угрожаемый период и в период войны), проведение совместных совещаний, обмен информацией по пограничным вопросам и др. В это же время стала очевидной необходимость в координирующем органе реализации государственной пограничной политики.

Большая часть из сложившихся на этом этапе российской истории форм взаимодействия в сфере охраны Государственной границы имеют место и сегодня, преемственность (традиции) в вопросах организации и поддержания взаимодействия различных сил и средств, участвующих в охране границы, необходимо сохранить. В то же время, система взаимодействия не должна быть косной, застывшей, неизменной – необходима постоянная работа по совершенствованию традиционных и поиску новых направлений, форм и методов согласованных действий взаимодействующих структур в пограничных пространствах.

Общественные отношения по осуществлению согласованных действий пограничных органов и пограничных войск и органов внутренних дел в сфере охраны Государственной границы базируются на развитой системе правовых основ и нуждаются в качественном правовом обеспечении.

Правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы представляют собой базирующиеся на сложившейся системе источников национальной системы права главные исходные нормативно-правовые положения, определяющие правовую регламентацию общественных отношений в данной области.

Правовое обеспечение отношений взаимодействия является юридической функцией, реализуемой в процессе воздействия государства через взаимодействующие органы на общественные отношения в сфере охраны Государственной границы с помощью правовых норм (в нормативной форме государственного регулирования). Совокупность всех правовых средств такого воздействия в единстве и последовательности образует механизм правового обеспечения.

Правовое обеспечение взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы – это система социально-правовых элементов и юридически значимых мер (средств, приёмов и способов деятельности взаимодействующих субъектов), определяющих формирование и реализацию правовых норм в данной сфере общественных отношений.

Все элементы системы правового обеспечения взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы должны динамично совершенствоваться применительно к современным реалиям служебной деятельности. Основные направления такого совершенствования могут быть обобщены, сведены в систему, обоснованы и внедрены в практику взаимодействующих субъектов.

Основываясь на рассмотренных вопросах теории взаимодействия, его правовых основ и правового обеспечения, перейдём к исследованию проблем организации и поддержания взаимодействия применительно к основному звену местного (тактического) уровня: пограничный отряд (отдельный контрольно-пропускной пункт) – городской (районный) отдел внутренних дел.

Blog