Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации в повседневных условиях

Вид материала

Содержание

Историко-правовой аспект взаимодействия пограничной службы с органами государственной власти в сфере охраны Государственной гран

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 13

^ Историко-правовой аспект взаимодействия пограничной службы с органами государственной власти в сфере охраны Государственной границы России.

В период становления Российской империи^¹ защита ее границ осуществлялась силами и средствами различных ведомств и органов местной власти, что определялось стоящими задачами, возможностями государства и конкретной обстановкой в том или ином регионе империи. Непосредственная охрана границ осуществлялась как подразделениями и частями регулярной армии, так и формированиями таможенной и пограничной стражи, а также специальными структурами (ландмилиция, казачество, корчемная стража и другие). Весьма условно все привлекаемые ведомства можно разделить на «силовые» и «гражданские».

К основным силовым структурам в Российской империи на различных этапах ее истории относились силы и средства, руководство которыми осуществлялось приказами, коллегиями (Военной и Адмиралтейств-коллегией), Военным министерством, Военно-морским министерством, Министерством внутренних дел, а также органами пограничных и таможенных структур.

Первоначально, особенно в период формирования границ империи (XVIII – XIX в.в.), ведущая роль в их защите принадлежала военному ведомству.^¹

Позднее в качестве самостоятельной структуры формируется пограничная стража, а с июня 1878 года по инициативе военного министра генерал-фельдмаршала Д.А.Милютина Пограничная стража стала прямо рассматриваться как военное формирование, исполняющее в мирное время свои специальные обязанности, а с началом войны входившее в состав Действующей армии.

По мере приобретения пограничной охраной военного устройства, она все больше привлекала внимание военного ведомства, стремившегося к тому, чтобы пограничная стража, закаленная трудностями повседневной службы, стычками с контрабандистами и вооруженными нарушителями границы, стала составной частью военной организации государства. Оно видело в ней силу, способную осуществлять охрану Государственной границы в военном отношении и оказывать помощь армии при проведении военных операций.

В 1763 году сухопутные вооруженные силы были разделены на восемь дивизий. Они дислоцировались в приграничных районах в готовности к отражению нападения противника. Такая практика решения вопросов охраны границы существовала в России на протяжении двух веков, а в начале XIX века общей тенденцией стало относительное сокращение численности войск, предназначенных для несения службы на окраинах России. ^²

Охрана границы представляла столь сложную, многогранную и масштабную систему мероприятий, что не представлялось возможным, да и не было необходимости, разрабатывать и принимать для армейских формирований какие-то специальные уставы или наставления. Что касается вопросов тактики ведения боевых действий, то они отражались в существовавших уставах, наставлениях и руководствах, а также, если это вызывалось особой

необходимостью, в приказах и указаниях прямых или непосредственных начальников. Данный подход к организационно-правовому регулированию для того исторического этапа представляется вполне обоснованным.

15 октября 1893 года по докладу министра финансов статс-секретаря С.Ю.Витте пограничная стража по распоряжению Александра III была выделена в Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС) – самостоятельный государственный орган.^¹

В итоге к концу XIX - началу XX веков Военное министерство, совместно с ОКПС и другими ведомствами, должно было обеспечивать неприкосновенность границ Российской империи, защищать ее политические и экономические интересы.

На основе исследования исторического опыта функционирования военного ведомства, можно выделить следующие основные вопросы, которые решались в защите государственной границы: непосредственное участие в несении службы по охране границы; усиление (на отдельных этапах) пограничной стражи регулярными войсками; обеспечение регулярных войск, казаков и (на отдельных этапах) подразделений (частей), привлекаемых к охране государственной границы, вооружением, техникой, материальными средствами.

На военное ведомство возлагалась разработка планов мобилизационного развертывания и действий на случай войны. Функциями военного ведомства являлись также определение размеров финансирования защиты государственной границы, обеспечения всех заинтересованных структур оперативно-стратегической и разведывательной информацией, составление планов строительства и реконструкции пограничных инженерных сооружений, борьба с политическим, военным, экономическим шпионажем, поддержание порядка в стране, обеспечение карантинной службы.

За охрану морского участка границы на западе полную ответственность несла Адмиралтейская Коллегия, начало функционирования, которой относится к 1717-1718 годам.^¹

В системе защиты государственной границы Российской Империи важное место занимало Министерство внутренних дел (МВД), структурные подразделения которого в той или иной степени принимали участие в решении задач обеспечения безопасности России на границе.

Заметное место в системе центральных подразделений МВД принадлежало:

Особой канцелярии Министерства внутренних дел. Наряду с вопросами политического розыска, борьбы с общественным и революционным движением к ее ведению относились: наблюдение за ввозом иностранной литературы, надзор за подготовкой и проведением эвакуации населения пограничных губерний, наблюдение за иностранцами, выдача виз, паспортов и разрешений на возвращение российских подданных из-за границы.
Департаменту полиции Министерства внутренних дел. Этот орган являлся центральным учреждением государственной полиции Российской империи, стоял во главе политического и уголовного розыска, осуществлял разработку мер по охране общественного и государственного строя России, законопроектов и инструкций МВД, охрану приграничных сообщений, выдачу паспортов ^².

Прямое отношение к решению вопросов в пограничной сфере имело 2-е делопроизводство Департамента полиции (законодательное). Оно осуществляло организацию и контроль за деятельностью полицейских учреждений, разработку инструкций, циркуляров, занималось уточнением и корректировкой прохождения государственных границ и установки рубежных знаков, принятием из-за границы русских подданных, учетом паспортов, ведало вопросами высылки иностранцев за границу, запрета въезда их в пределы империи. С 1901 года в круг его деятельности вошли вопросы учреждения должностей пограничных комиссаров, а с 1914 г. - объявления местностей на «исключительном положении», а также о продлении срока действия усиленной и чрезвычайной охраны, об организации полицейского надзора в приморских и коммерческих портах, о высылке иностранных подданных.

В систему МВД входил Отдельный корпус жандармов (1827-1917 гг.) со своим штабом. Отдельный корпус жандармов являлся специальным воинским формированием, военные чины которого составляли основу штата жандармско-полицейских учреждений Российской империи (губернских жандармских управлений, охранных отделений, жандармско-полицейских управлений, охранных отделений, жандармско-полицейских управлений железных дорог, жандармских дивизионов и полуэскадронов, жандармских крепостных команд и др.).^¹

Изучение исторических материалов^² дает основание считать, что практически до начала ХIХ в., большинство полицейских функций на границе и в приграничье выполнялись армейскими караулами и казаками с участием полиции. Полиция же в этот период отвечала главным образом за паспортный контроль. Он не ограничивался проверкой лишь самого «паса» (паспорта), а подразумевал наряду с выдачей и контролем различного рода «охранных грамот» и проездных документов еще и серьезную фильтрацию пересекающих государственную границу на предмет политической благонадежности.

В последующем круг задач, возлагаемых на Министерство внутренних дел, в том числе в приграничной полосе, расширился. Со второй половины XIX века весьма актуальной проблемой, решение которой возлагалось на структуры внутренних дел, стал терроризм на политической, этнической, религиозной и иных основах. Главным звеном в борьбе с этим видом противоправной деятельности в Российской империи стала политическая полиция.

Немаловажным было решение задач участия формирований МВД в пограничной деятельности на восточном направлении. Основной задачей, к решению которой привлекались здесь силы и средства различных ведомств была борьба с набегами недружественных племен и конвойно-охранные функции по содержанию и препровождению заложников, «беглых» и осужденных, направлявшихся на освоение «окраинных» земель.

С начала XIX века в ведение МВД была отнесена погранпредставительская деятельность. В компетенцию комиссара по пограничным делам входила координация действий по осуществлению мер таможенного контроля и соблюдению интересов Российской империи на границе. Они несли ответственность за состояние дел в приграничных уездах, руководили действиями сельской полиции по поддержанию воинских команд в деле предотвращения нарушений Государственной границы. Пограничные комиссары находились в контакте с аналогичными представителями сопредельной стороны и в случае возникновения противоречий занимались их урегулированием.^¹

Одной из важных задач, возложенных на МВД, была выдача заграничных паспортов и регистрация иностранцев, прибывавших в Россию. Имевшаяся в составе МВД специальная служба осуществляла слежку, как за иностранцами, так и за отдельными гражданами Российской империи, прибывающими из-за границы. В этом вопросе должностные лица МВД тесно взаимодействовали с пограничниками.

Усиление влияния структур МВД в охране Государственной границы прослеживается и при рассмотрении работы контрольно-пропускных пунктов. Постепенно складывался порядок, при котором от паспортного контроля и борьбы с политической контрабандой жандармы перешли к полномасштабному контролю в пунктах пропуска. К концу XIX века в большинстве пограничных городов и селений были оборудованы «жандармские пограничные пункты», которые входили в качестве самостоятельного направления в структуру Отдельного корпуса жандармов.

Таким образом, можно сделать промежуточный вывод, что участие структур Министерства внутренних дел в защите Государственной границы на различных этапах развития Российской империи имеет давнюю историю и было неодинаковым по количеству поставленных перед ним задач. Первая группа задач была связана с политическим розыском, поддержанием общественного порядка, в том числе и в приграничной полосе. Ко второй группе вопросов правомерно отнести юридическое оформление выезда и въезда через границу, а также ведение розыска тех или иных категорий граждан империи. Ведение политического надзора - третья группа вопросов. Высшие органы МВД решали также задачу сбора и обобщения информации, в том числе необходимой для организации пограничной службы. Они выполняли погранпредставительские функции. В исключительных случаях на МВД возлагалась полная ответственность за охрану отдельных участков границы.

Постепенное смещение акцентов пограничной политики России с военной и экономической областей в сферу политической защиты государственных интересов на границе приводило к возрастанию роли МВД по отношению к другим государственным структурам, участвующим в защите государственных интересов в пограничном пространстве. К началу XX века ни один гражданин, ни одно транспортное средство, ни один груз не могли пересечь российскую границу без разрешения уполномоченных структур МВД.

Заслуживают внимания также вопросы защиты экономических интересов России на границе. Развитие таможенного дела в России способствовало укреплению экономики. В то же время введение протекционистских тарифов порождало незаконный ввоз и вывоз товаров, особенно в начале XIX века. В этот период контрабанда заметно возросла. Учитывая, что контрабандисты причиняли значительный ущерб казне, ещё в 1754 году в пограничной полосе учреждается институт объездчиков, на который возлагалась обязанность поимки контрабандистов. Его введение можно рассматривать как начало охраны границы в экономическом отношении. С этого времени охрана границы стала находиться в ведении различных ведомств - военного и гражданских (в решении этой задачи из гражданских министерств и ведомств в наибольшей степени участвовали Коммерц-коллегия, Министерство финансов и Министерство иностранных дел^¹). Военное ведомство отвечало за форпостную службу, гражданские - за службу таможенных чиновников и объездчиков, которые контролировали провоз товаров через границу. Между тем, опыт подтверждал, что вследствие специфики охраны границы защита экономических интересов и борьба с незаконным переходом границы более успешно осуществляется военными. Это привело правительство к мысли о создании пограничной стражи по военному образцу.

Основными задачами, решаемыми гражданскими ведомствами в интересах защиты Государственной границы являлись: организация и практическое руководство таможенной службой на сухопутных участках границы, Балтийской крейсерской флотилией в мирное время, управление деятельностью пограничной стражи (по мере создания Отдельного корпуса пограничной стражи), проверка и восстановление черты Государственной границы, установление сухопутных и водных путей сообщений на границе и пропуск через границу людей и грузов, урегулирование пограничных инцидентов и т.д.

Наличие значительного количества государственных органов, принимавших непосредственное участие в защите Государственной границы, обусловило необходимость их взаимодействия. При этом формы согласования усилий высших органов руководства различными министерствами и ведомствами, были разнообразны. К основным формам согласования усилий различных государственных органов в достижении эффективной защиты Государственной границы Российской империи можно отнести: организацию комиссий из представителей министерств и ведомств для решения задач по охране границы, создание межведомственных комитетов для выработки основополагающих документов по взаимодействию, проведение межведомственных совещаний, переписка и обмен информацией по вопросам защиты Государственной границы. Приоритет отдавался разработке межведомственных документов, в которых, как правило, определялись задачи каждого из органов в защите Государственной границы, порядок и способы их решения в различных ситуациях (таким образом, уже тогда вопросы взаимодействия оформлялись, преимущественно, документально).

Так, в начале XX века для урегулирования спорных пограничных вопросов создавались пограничные комиссии^¹, в состав которых входили представители различных органов государственной власти, в первую очередь военного и морского министерств, а также Коллегии иностранных дел.

Одной из действенных форм организации взаимодействия стала разработка документов межведомственных совещаний. В частности, летом 1906 года по указанию императора Николая II было организовано особое межведомственное совещание по вопросу об усилении полевыми войсками охраны границы Российской империи с Великим княжеством Финляндским и об установлении на Ладожском озере крейсерского надзора судами Военного Флота.

Другой формой взаимодействия ведомств в защите государственной границы была разработка и издание ведомственных инструкций, в которых указывалась роль и место тех или иных взаимодействующих структур. Так, в «Инструкции службы чинов ОКПС» утвержденной 7 декабря 1912 года вопросам взаимодействия различных структур, принимающих участие в защите государственной границы посвящен целый раздел, он назывался «Об отношении чинов Отдельного корпуса пограничной стражи к другим ведомствам».

Помимо «силовых» и «гражданских» ведомств в защите Государственной границы Российской империи активное участие принимали органы местного гражданского управления. Высшие органы государственного руководства (министерства и ведомства) определяли, как правило, основы взаимодействия, требующие уточнения и конкретизации применительно к определенному региону и условиям обстановки при решении различного рода задач защиты государственной границы. Необходимые коррективы вносились местными органами управления по линии административного (гражданского) управления, военного министерства и министерства внутренних дел.

Указом императора от 18 декабря 1708 года на территории России было образовано 8 губерний. Отдельные губернии (Санкт-Петербургская, Смоленская, Азовская и др.), которые являлись пограничными, были отданы в управление генерал-губернаторам.^¹ Губернаторы получили чрезвычайные полномочия. Каждый из них не только обладал административными, полицейскими и судебными функциями, но и являлся командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии.

Пограничные вопросы на местах решали воеводы и губернаторы приграничных провинций (губерний). Они имели право самостоятельно принимать решения по закрытию и открытию того или иного участка границы. В их распоряжении находились расквартированные в провинции войска, а также поселенные формирования (ландмилиция), казаки, гарнизоны приграничных крепостей. Главная задача воеводы заключалась в организации охраны границы.

Вдали от губернских центров, в приграничной полосе вся власть принадлежала коменданту той или иной приграничной крепости в чине майора или полковника. В его ведении находилась пограничная полоса на определенном участке границы, служба пограничного контроля, практически вся пограничная территория, на которой он размещал караулы, строил форпосты и другие легкие пограничные укрепления, занимаемые гарнизонами ландмилиции, учреждал пограничный режим, ставил «крепкие заставы», следил за их службой и зачастую контролировал таможни. По его приказу выдвигались на линию границы форпосты, рассредоточивались по прилегавшей местности секреты и дозоры. Вся эта система пограничной службы зависела от состава войск, который имелся в распоряжении воеводы или коменданта.

Таким образом, на уровне государственных органов осуществлялось, главным образом, нормирование (нормативное закрепление) вопросов взаимодействия, а на местах – преимущественно организационная работа по реализации этой функции.

26 июня 1723 года последовал указ Правительствующего Сената о создании института военных пограничных комиссаров, которые должны были назначаться верховной властью и располагаться по всему протяжению западной границы России. В основном комиссары назначались из раненых и больных, отставленных с военной службы офицеров. Их главной задачей, наряду с урегулированием пограничных инцидентов и конфликтов, был розыск беглых, их поимка, наказание и возвращение владельцам.

Важную роль в функционировании системы охраны российской Государственной границы играло особое формирование - земская стража. Она была создана для обеспечения «внутреннего спокойствия» в районах, имевших особый статус управления: на Кавказе, в Закавказье и в царстве Польском. Земская стража фактически представляла собой местную полицейскую службу. В значительной степени она комплектовалась из коренных жителей приграничных уездов.

Таким образом, важнейшими функциями органов местного гражданского управления в защите государственной границы были: организация охраны границы, оборона пограничных рубежей и крепостей, оповещение о вторжении противника в пределы империи, борьба с контрабандой и бродяжничеством, охрана государства от проникновения заразных болезней, пресечение побегов за границу беглых крестьян, рекрутов и преступников, расквартирование и всестороннее обеспечение воинских гарнизонов, частей продовольствием и вещевым имуществом, разрешение конфликтов между войсками и местным населением и т.д. Значительная часть решаемых задач в рамках указанных функций требовала согласованных действий (взаимодействия) с пограничной стражей.

Наряду с органами гражданского управления в защите Государственной границы значительное место занимали различные структуры местного военного управления, а также местные органы министерства внутренних дел. Наибольший объем задач выполнял уже упоминавшийся Отдельный корпус жандармов. Основными задачами, которые решали должностные лица Отдельного корпуса жандармов в интересах защиты государственной границы на местах были: осуществление руководства пограничными пунктами пропуска, наблюдение за иностранными разведчиками, осуществление паспортного контроля, обеспечение безопасности высших чиновников государства, в том числе при пересечении границы, борьба с контрабандистами и контрабандой (в первую очередь с контрабандой оружия, взрывчатых веществ, политической литературы), преследование нарушителей границы во внутренних районах, осуществление всех видов контроля (пограничный, таможенный, санитарный, ветеринарный и др.) на железных дорогах, оказание помощи в восстановлении нарушенного порядка на приграничной территории.

К местным органам управления Военного министерства и Министерства внутренних дел на различных этапах истории Российской империи относились: управления генерал-губернаторов (губернаторов), дивизионные территориальные управления, управления военных округов, жандармско-полицейские губернские и уездные управления.

Вопросы взаимодействия при организации повседневной служебной деятельности пограничных структур решались, как правило, на местном уровне воеводами пограничных провинций, наместниками императора в крае или генерал-губернаторами (губернаторами).

Генерал-губернаторы (губернаторы), губернские управления оказывали содействие как в организации защиты государственной границы, так и в обеспечении повседневной деятельности частей и подразделений, выполнявших задачи по охране границы. В их обязанности входило расквартирование частей и подразделений, обеспечение их всеми видами довольствия, информационный обмен между ведомствами, принимавшими участие в охране границы, привлечение дополнительных сил и средств для охраны границы, призыв на службу нижних чинов и офицеров, открытие военно-учебных заведений, составление инструкций для частей и подразделений, выполнявших задачи по охране границы (применительно к условиям местности), решение спорных вопросов между представителями различных ведомств.

Широкие полномочия генерал-губернаторов позволяли им решать многие пограничные вопросы, в том числе с представителями местной власти сопредельных государств. Нередко генерал-губернаторы (губернаторы) назначались пограничными комиссарами. Распоряжения и циркуляры, поступающие из различных ведомств по вопросам защиты государственной границы, направлялись в первую очередь генерал-губернаторам (губернаторам). Такой подход имел безусловный плюс в вопросах координации действий, организации взаимодействия, но столь же очевидно, что, будучи обременёнными множеством разнородных задач, губернаторы не могли досконально вникать во все тонкости отношений в сфере пограничной политики. Представляется, что уже тогда назрела необходимость возложить координирующую функцию на специальное ведомство, ведающее вопросами защиты Государственной границы.

Одной из форм согласования усилий в повседневной деятельности частей (подразделений), выполнявших задачи по охране границы с местной властью стали инспекционные поездки должностных лиц на границу.

В 1899 году главным начальником гражданской части на Кавказе и командующим войсками Кавказского военного округа были утверждены «Общие указания войскам и гражданским властям при совместных действиях по охране спокойствия и в борьбе с разбойниками в Кавказском крае». В них отмечалось, что «полное спокойствие края и искоренение разбойничества может быть достигнуто лишь при условии совместных дружных усилий гражданских властей и войск, поэтому оказание полного друг другу содействия вменяется в особую обязанность чинам гражданской администрации и военного ведомства». Войска обязаны были оказывать содействие властям в поддержании порядка среди кочевников, в борьбе с разбойниками и предупреждении их появления из-за границы, а также в охране общественной безопасности.

Командирам воинских частей было предложено согласовать свои действия с ближайшими местными начальниками пограничной стражи.^¹

Таким образом, можно сказать, что в охране закавказского участка границы был установлен принцип взаимного согласования действий между войсковыми начальниками и офицерами пограничной стражи, что, безусловно, положительно сказывалось на решении задач по защите и охране Государственной границы. Объединяющей властью была власть местного командира бригады ОКПС, который в деле пограничного надзора подчинялся участковому начальнику пограничной охраны и выполнял координирующую роль в решении пограничных вопросов.

В качестве нормативной основы реализации данного принципа, для его наполнения конкретным содержанием были подготовлены «Правила для совместной службы пограничной стражи и войск Кавказского военного округа, командированных на границу».^² В них, в частности, отмечалось, что войска, назначенные для усиления пограничного надзора, подчиняются в деле отправления службы на границе командирам тех бригад пограничной стражи, в районах которых они расположены.

Для решения наиболее важных и проблемных вопросов защиты государственной границы создавались особые совещания.^³

Таким образом, для обеспечения согласованности действий частей (подразделений), выполнявших задачи по охране границы с органами местной власти велась довольно многоплановая работа между заинтересованными сторонами. Ряд вопросов решался непосредственно управлениями генерал-губернаторов (губернаторов). Для установления основ взаимодействия разрабатывались инструкции, создавались комиссии из взаимодействующих структур, проводились инспекции, по результатам которых издавались приказы. В необходимых случаях, для решения наиболее важных задач по защите государственной границы, создавались «особые совещания». Часть вопросов, определявших взаимоотношения субъектов охраны границы, была закреплена в различного рода указаниях. Все сложившиеся формы взаимодействия по пограничным вопросам обусловили укрепление охраны границ российского государства.

Взаимодействие привлекаемых к защите государственной границы ведомств и органов местной власти чаще всего выражалось в согласованности их действий в повседневных условиях защиты государственной границы, в решении разведывательных задач, в разрабатываемых мобилизационных планах и с началом военных действий. Формы согласования усилий были различными (в том числе и в зависимости от конкретных условий обстановки).

В повседневных условиях защиты Государственной границы многие пограничные вопросы решались на уровне местных органов государственной власти и представителей ведомств на местах. Ряд вопросов требовал согласования усилий на государственном уровне, в некоторых случаях с привлечением представителей от сопредельных государств. Решение отдельных вопросов требовало проведения тщательной подготовительной работы, согласования усилий с большим количеством субъектов, принимавших участие в защите государственной границы. Свидетельство этому ряд исторических фактов.

Так, в докладной записке министра внутренних дел от 16 ноября 1854 г., направленной заместителю министра иностранных дел, тайному советнику Синявину, приводится сообщение бывшего генерал-губернатора западной губернии. В нем констатировалось, что Прусский пограничный комиссар дал знать нашему комиссару, что в Юрбургском лесу, на пограничной черте с Пруссией разрушились с обеих сторон межевые знаки, в связи с чем Прусский комиссар ходатайствовал о назначении комиссии для возобновления межевых знаков. Министерство иностранных дел, соглашаясь на возобновление межевых знаков на границе между Россией и Пруссией, уведомило об этом министра внутренних дел, и поставило условие, чтобы комиссия в своей работе руководствовалась правилами демаркационного акта, составленного при определении границ между государствами. В результате работы комиссии пограничные знаки были восстановлены.^¹

Одним из сложнейших вопросов, решение, которого зависело от целого ряда министерств и ведомств, был вопрос о территориальных изменениях. В начале XX века на территории Выборгской губернии усилились антирусские настроения. В прессе стали появляться предложения об отделении от России части территории. Поступавшие по этому поводу из разных ведомств сигналы привели к тому, что в ноябре 1910 г. для решения вопроса о присоединении двух приходов Выборгской губернии к составу Санкт-Петербургской губернии было создано по Высочайшему повелению императора «Особое совещание». Оно предложило присоединить земли Выборгской губернии к имперским землям. Необходимость введения этой меры определялась, прежде всего, политическими мотивами - нельзя было оставлять под враждебным России воздействием финнов местность, которая находилась в непосредственном соседстве со столицей.

Международные комиссии создавались для рассмотрения конфликтов на границе. Так решался, к примеру, вопрос при нарушении границы российской пограничной стражей в районе Радзивиловского таможенного округа. Было принято решение о назначении международной комиссии для расследования дела о нарушении Государственной границы.^¹

Производство инженерных работ на границе согласовывалось между военным министерством, министерствами финансов и иностранных дел (вопросы перехода границы для производства работ, размещения людей, привлекаемых к работе). Контроль над рабочими осуществлялся чинами Отдельного корпуса пограничной стражи.

Вопросы информационного взаимодействия между субъектами охраны государственной границы, как правило, решались сначала на высшем уровне (уровне руководителей государственных органов), а потом на местах.

Решение многих вопросов защиты государственной границы в повседневных условиях было возложено на пограничных комиссаров. В большинстве случаев, когда пограничный комиссар не мог решить какие либо вопросы по защите государственной границы, он выступал в роли организатора взаимодействия между представителями различных ведомств, местных властей и властей сопредельного государства.

Одним из сложных вопросов, требующих большого внимания в повседневных условиях защиты государственной границы, был вопрос организации взаимодействия в мирное время между кораблями ОКПС и военного флота. В ходе учений были вскрыты недостатки в организации взаимодействия между частями ОКПС и морским ведомством - отсутствие у пограничной стражи телефонной сети, общей с морским ведомством, сигнальной книги, приборов сигнализации.

Таким образом, поддержание взаимодействия в повседневных условиях защиты Государственной границы требовало от всех субъектов, принимавших в ней участие, проведения большого объема работ. Многие вопросы взаимодействия решались силами пограничных комиссаров, местных властей, при необходимости создавались комиссии и комитеты. Наиболее сложные вопросы взаимодействия обсуждались на государственном уровне, создавались «особые» комиссии, в ряде случаев носящие международный характер. Заслуживает внимания опыт отработки вопросов взаимодействия на учениях, знакомства заинтересованных должностных лиц с ведомственными циркулярами. В то же время, не все вопросы взаимодействия закреплялись нормативно, тогда как именно принятие ёмких, комплексных нормативных актов по вопросам взаимодействия позволило бы создать единый механизм и более оперативно и качественно решать вопросы согласования усилий в сфере охраны Государственной границы.

Одной из важных задач, которая требовала согласованных действий различных ведомств в интересах защиты Государственной границы Российской империи, была организация разведки и контрразведки. В структуре Военного министерства имелось Главное управление Генерального штаба, в составе которого было военно-учетное отделение, собиравшее данные об иностранных государствах. Оно занималось добыванием, сбором и изучением данных о военно-политической обстановке в сопредельных и других странах, их вооруженных силах и военно-экономическом потенциале, составе, положении, состоянии, характере действий и намерениях группировок войск, а также о театре военных действий.

Политической разведкой занимались также министерство иностранных дел и департамент полиции. Определенными функциями был наделен корпус жандармов, офицеры которого привлекались для проведения контрразведывательных операций, как внутри России, так и за ее пределами. К нему имел отношение и Отдельный корпус пограничной стражи. Расположенные на границе заставы имели дело с нарушителями пограничного режима, контрабандистами, попытками нелегального перехода границы. Информация по вопросам защиты государственной границы передавались в военное ведомство, департамент полиции, в штаб Отдельного корпуса жандармов. В Инструкции службы чинов ОКПС подчеркивалось, что «разведывательная служба имеет особенно важное и руководящее значение в деле охраны границы. Только при правильной ее постановке возможна целесообразная борьба с контрабандными промыслами планомерное распределение сил и средств охраны». В документе указывались формы ее организации (наблюдение, при посредстве агентов, доносителей и др.), а также должностные лица, на которых возлагалось ведение разведки.^¹

Чины Отдельного корпуса пограничной стражи не только оказывали содействие разведывательной деятельности штабов военных округов, но и принимали самое активное участие в ее организации.

Перечень сведений, которые вменялось в обязанность собирать должностным лицам Отдельного корпуса пограничной стражи, был определен «Инструкцией по разведке в пограничных иностранных государствах». Чинам пограничной стражи надлежало собирать сведения о путях сообщения, телеграфной и телефонной сети, удобных местах для переправы через пограничные реки, об органах осуществляющих охрану границы со стороны сопредельных государств. Собиралась информация о расположенных в пограничной полосе гарнизонах, складах оружия и боеприпасов, интендантских складах. Для решения этих задач использовалась закордонная агентура ОКПС и личные разведывательные поездки офицеров-пограничников.

В «Инструкции чинам Отдельного корпуса пограничной стражи» пограничникам предписывалось «насколько позволяют им прямые служебные обязанности по специальной службе, оказывать содействие чинам военного ведомства по получению негласным путем необходимых сведений, касающихся соседних армий (разведка), равно по борьбе со шпионством соседних государств (контрразведка)».^¹

В то же время, организация русских спецслужб в рассматриваемый период была далека от совершенства. До войны с Японией в России не было единого координирующего органа, способного объединить разноплановые усилия в рассматриваемой сфере. Ведомства строили свою деятельностью, ставя во главу угла не общегосударственные, а узковедомственные интересы. Конъюнктурный

подход приводил к тому, что выгоднее и почетнее было отлавливать внутренних оппозиционеров, а не агентов иностранных государств, вредивших Российской империи. Слабость взаимодействия ведомств при осуществлении секретных операций усугублялась тем, что большой процент средств расходовался на борьбу с революционным движением внутри страны и за ее рубежами.^²

Каждое министерство, имевшее свои источники информации, выступало как ее монопольный обладатель. Некоторые сдвиги в решении этой задачи начали появляться лишь в канун русско-японской войны, когда впервые все важнейшие донесения, письма и телеграммы, поступающие, к примеру, в Министерство иностранных дел, стали литографировать и рассылать в другие министерства.

Таким образом, к решению разведывательных задач в интересах защиты Государственной границы был причастен целый ряд ведомств, проводивших специальные мероприятия, позволявшие им осуществлять военную, политическую, экономическую разведку. Некоторые из них ведали и контрразведкой. Основная тяжесть в сборе и изучении военной и военно-политической информации лежала на военном ведомстве. В этом деле определенную помощь ему оказывали Министерство внутренних дел (в первую очередь, должностные лица Отдельного корпуса жандармов), а также Министерство финансов (в основном Отдельный корпус пограничной стражи). Существовавшие инструкции «О содействии жандармских управлений военным окружным властям в деле разведки» и «Инструкция чинам Отдельного корпуса пограничной стражи по разведке в пограничных иностранных государствах» регламентировали их деятельность в интересах обеспечения добывания разведывательных данных. Направляло заинтересованным ведомствам разведывательную информацию военного и военно-политического характера и Министерство иностранных дел.

Отсутствие единого координирующего органа, способного объединить все разноплановые направления оперативной работы, снижало эффективность организации взаимодействия между ведомствами. Их деятельность в императорской России при решении разведывательных задач характеризовалась не только слабой разработанностью законодательной базы, но и несогласованностью действий на организационном уровне, межведомственным противоборством силовых министров, смещением акцентов при оценке приоритетов в защите государственной границы на противодействие внутренней оппозиции и поднимавшемуся революционному движению.

Перед Первой мировой войной руководство ОКПС стало особое внимание уделять подготовке войск к действиям в условиях возможной войны в составе Действующей армии. Место корпуса в составе вооруженных сил страны было закреплено в ряде государственных законодательных и подзаконных актов. К ним относились «Правила об Отдельном корпусе пограничной стражи», «Инструкция службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи», «Положения об организации и употреблении пограничной стражи в случае войны».

Между штабами военных и пограничных округов устанавливалась теснейшая взаимосвязь при решающей роли штабов военных округов. На основании их указаний в пограничных округах и, естественно, в пограничных бригадах готовились и уточнялись свои мобилизационные планы. Во всех мобилизационных планах предусматривалось, что с началом войны пограничные бригады будут развернуты применительно к общеармейским штатам военного времени, образуют конные и пешие части и подразделения, которые перейдут в подчинение Военному министерству.

На бригады ОКПС возлагались разносторонние задачи:

усиление охраны границы, чтобы воспрепятствовать проникновению на территорию империи «лазутчиков» разведки и диверсионных групп неприятеля, а также не допустить увода с территории России лошадей;
охрана железных дорог, важнейших объектов (в первую очередь различных складов) на приграничной территории;
проведение всесторонней разведки противника, особенно с началом его наступательных действий;
охрана в городах банковских учреждений, казначейств, почтово-телеграфных контор и т.д.^¹

Следовательно, перед началом Первой мировой войны состав Отдельного корпуса пограничной стражи и его структура были приведены в состояние, обеспечивавшее быстрое включение его войск в ряды вооруженных сил страны для оказания отпора врагу. Перед войсками ОКПС, в отличие от прежних времен, ставились принципиально новые, разносторонние задачи, которые официально подразделялись на боевые и не боевые.

С началом Первой мировой войны круг функций войск пограничной стражи резко расширились. На первый план вышли боевые задачи - разведывательно-диверсионная деятельность на территории Германии, воспрепятствование проникновению на территорию Российской империи разведывательных и диверсионных групп врага. Наряду с боевыми задачами пограничные формирования в полном соответствии с предвоенным замыслом выполняли и свои непосредственные функции. Это, прежде всего, охрана в приграничных районах важных в военном отношении объектов - железных дорог, мостов, банковских учреждений, почтово-телеграфных контор, а также обеспечение связи между полевыми войсками.

В рамках настоящего параграфа диссертационного исследования не ставится задача подробно проанализировать советский период истории государства и охраны его границ. Исходя из господствовавшей тогда концепции институционального единства государственной власти, собственно правовой институт взаимодействия пограничных и иных ведомств не был детально разработан (взаимодействующие органы должны обладать достаточно самостоятельной компетенцией, быть равноправными в различных сферах общественных отношений). Взаимодействие в этот период осуществлялось, зачастую, на межличностном уровне. Вычленение правовых аспектов организационной работы по согласованию усилий в сфере охраны Государственной границы может стать предметом самостоятельного исследования. В рамках же нашей работы отметим лишь, что существовавшая тогда конституционно-правовая основа взаимодействия различных государственных структур в сфере охраны границы была явно недостаточной, многие нормативные предписания в рассматриваемой сфере носили абстрактный характер.

Так, статья 59 Конституции СССР 1977 года обязывала все государственные органы, предприятия и объединения, граждан принимать участие в охране государственной границы. Закон СССР «О Государственной границе СССР» определял конкретные обязанности государственных органов, общественных организаций и граждан по оказанию помощи пограничным войскам и Войскам противовоздушной обороны в охране государственной границы СССР (статья 38 Закона гласила: «Государственные органы, общественные организации, должностные лица обязаны оказывать всемерную помощь пограничным войскам и Войскам противовоздушной обороны в охране Государственной границы СССР»). Однако данные конституционные и законодательные предписания не были подкреплены конкретными подзаконными (включая ведомственные) актами.

Совершенствованию правового регулирования взаимодействия Пограничных войск и органов внутренних дел, к сожалению, в Законе «О государственной границе СССР» внимания было уделено явно недостаточно. Роль Пограничных войск, как координационного (головного) органа системы защиты и охраны границы не была закреплена. Очевидно, что данные положения не способствовали укреплению правовой основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел при осуществлении защиты и охраны Государственной границы.

Исходя из вышесказанного, следует сделать следующий вывод. Краткий анализ историко-правового аспекта взаимодействия различных органов, принимавших участие в защите Государственной границы, показывает, что эффективность защиты границы напрямую зависит от совместного и целенаправленного использования различных сил и средств, как «гражданских», так и «силовых». В то же время, качество такой совместной деятельности оставляло желать лучшего, в том числе и в связи с отсутствием в России единого координирующего органа в сфере охраны Государственной границы, а также ненадлежащим правовым оформлением и регулированием рассматриваемых общественных отношений.

Необходимо отметить, что основными формами взаимодействия в период становления границ Российской империи становятся: создание межведомственных комиссий и комитетов, разработка межведомственных документов по взаимодействию (приказов, инструкций, циркуляров и пр.), проведение совместных совещаний, обмен информацией по пограничным вопросам и др.

Большая часть из сложившихся на этом этапе российской истории форм взаимодействия в сфере охраны Государственной границы имеют место и сегодня, преемственность в вопросах организации и поддержания взаимодействия различных Федеральных органов исполнительной власти, участвующих в защите и охране Государственной границы, необходимо сохранить. Однако, система взаимодействия не может быть неизменной - необходима постоянная работа по совершенствованию традиционных и новых направлений, форм и методов согласованных действий всех государственных органов исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы. И этой важной проблеме посвящено содержание следующего параграфа.

Blog

Содержание