Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации в повседневных условиях

Вид материала

Содержание

Реализация и апробация результатов исследования.

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 13

Реализация и апробация результатов исследования.

Диссертант принял непосредственное участие в разработке проектов Пограничного кодекса РФ, Указа Президента РФ «Об основах взаимодействия Пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации», Инструкции по взаимодействию пограничного отряда (ОКПП) с городским (районным, линейным) органом внутренних дел в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации, в подготовке учебного пособия по исследуемой теме. Диссертация обсуждена на заседании кафедры специальных юридических дисциплин Московского пограничного института ФСБ России. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в выступлениях на межвузовском методологическом семинаре «Теоретико-правовые проблемы становления пограничного права Российской Федерации» (Москва, Академия ФПС России, 16 мая 2001 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право и управление» (Москва, Государственный университет управления, 22 апреля 2003 г.), в ходе научных докладов и сообщений на заседаниях кафедры, межкафедральных научных совещаниях и семинарах. Материалы исследования используются в научно-исследовательской работе в Московском пограничном институте ФСБ России, в процессе преподавания административного права и тактики Пограничных войск в указанном институте, легли в основу методических разработок и учебно-методических пособий по преподаваемым дисциплинам.

Глава 1. Правовое обеспечение взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации.

Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами государственной власти в сфере охраны Государственной границы как функция управленческой деятельности в Российской Федерации.

В соответствии с ч.3 ст.4 Конституции Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, что проявляется, в том числе, и в надлежащей защите и охране Государственной границы.

Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется пограничными органами и пограничными войсками, входящими в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации.

Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного ее изменения, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.^¹

Обеспечить эффективную защиту и охрану Государственной границы, как отмечалось, силами и средствами только какого-либо одного государственного органа (системы органов одного ведомства) не представляется возможным. В защите и охране Государственной границы активное участие принимают различные органы – Федеральная служба безопасности Российской Федерации (прежде всего, входящие в её состав пограничные органы и пограничные войска), Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования, их органы управления, федеральные органы исполнительной власти (Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство транспорта и связи Российской Федерации, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная таможенная служба, Служба внешней разведки Российской Федерации, и др.) и их территориальные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации и граждане.^¹

Очевидно, что у каждого отдельно взятого федерального органа исполнительной власти возможности по защите национальных интересов государства ограничены. Поэтому необходимым фактором обеспечения национальной безопасности страны являются совместные согласованные действия, которые невозможны без единого замысла, четкого, заранее продуманного плана.

Исходя из задач диссертационного исследования, попытаемся дать обоснованные ответы на следующие вопросы: какова сущность взаимодействия различных властных структур; относится ли оно к сфере управленческой деятельности органов государственной власти; к функции какого органа следует отнести надлежащие организацию и поддержание взаимодействия в сфере охраны Государственной границы; каковы структура взаимодействия и правовой статус различных звеньев системы охраны Государственной границы?

Освещение обозначенных проблем невозможно без обращения к общетеоретическим выкладкам юридической и военной науки.

В общей теории права под правоприменительной деятельностью (применением норм права) как разновидностью, одной из форм реализации права принято понимать властную, организующую деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по обеспечению реализации правовых норм их адресатами (индивидуально определёнными лицами) применительно к конкретным жизненным ситуациям и надлежащего контроля за этим процессом^¹.

Представляется справедливым выделение в качестве обязательных признаков правоприменительной деятельности:

во-первых, осуществление её только компетентными государственными органами и должностными лицами (или же негосударственными органами, организациями и гражданами, но уполномоченными на осуществление соответствующих действий прямыми предписаниями закона или государственными органами в пределах своей компетенции);

во-вторых, государственно-властный характер такой деятельности (что предполагает обязательность предписаний субъектов, осуществляющих правоприменительную деятельность, возможность обеспечения их принудительного исполнения и т.п.);

в-третьих, реализация содержания правоприменительной деятельности посредством издания актов (предписаний) индивидуально-правового характера (что не исключает, а зачастую и предполагает, наличие базовых актов нормативно-правового характера в той или иной сфере общественных отношений);

в-четвёртых, строго установленные законом и иными правовыми актами процессуальные формы осуществления такой деятельности.^²

Таким образом, для того, чтобы иметь основание отнести к правоприменительной деятельности (а сфера её функционирования в России, естественно, чрезвычайно обширна) деятельность по организации и поддержанию взаимодействия различных звеньев системы охраны Государственной границы, необходимо выявить в процессе организации и поддержания взаимодействия указанные выше признаки.

Научная разработка института взаимодействия властных структур в сфере охраны Государственной границы возможна только на основе общих положений теории систем и взаимосвязи системных элементов.

Под системой (от греч. systema – целое, составленное из частей; соединение) понимают множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, принципов, знаний и т.д.), представляющее собой определённое целостное образование, единство.^¹ Смысловое содержание в понятие «система» вкладывают различное, в частности – определённый порядок в расположении и связи действий (система в работе); форма, способ устройства, организации чего-либо (государственная система, избирательная система); общественный строй (капиталистическая система); совокупность сооружений, механизмов, машин, служащих единой цели (энергетическая система); техническое устройство, конструкция (самолёт новой системы); совокупность хозяйственных единиц, организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединённых в одно целое (система правоохранительных органов); совокупность единиц измерения (метрические системы) и др.^² В.Н Садовский под системой понимает упорядоченное определённым образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство.^³

При всём разнообразии подходов нетрудно заметить, что в любом случае система – это во-первых, совокупность элементов (существование системы, состоящей из одного элемента невозможно), во-вторых, не простая, а взаимосвязанная совокупность (элементы, составляющие систему, взаимосвязаны, взаимодействуют между собой) и в-третьих, совокупность, представляющая некое качественное единство.

Понятие системы давно взято на вооружение правоведами и всё шире применяется в юридической литературе, исследованиях и пр. Так, ещё в 1960 году Д.А.Керимов высказал неординарную для того времени мысль, что «автомат, человек и общество имеют совершенно различную природу, но каждый из них представляет сложно организованную систему».^¹

Очевидно, что научное рассмотрение такой ёмкой сферы общественных отношений, как охрана Государственной границы возможно только на основе системного подхода. По справедливому утверждению Ц.А.Ямпольской системный подход может дать положительные результаты и в естественных, и в технических, и в общественных науках – всюду, где исследуются объективно существующие системы взаимосвязанных по своему характеру элементов.^² Исходя из цели и задач исследования в многогранной системе охраны Государственной границы (включающей множество элементов политического, правового, идеологического, собственно военного, инженерно-технического, интеллектуального, организационного и пр. характера) нас интересует организационно-правовой аспект взаимных связей в рассматриваемой сфере различных властных институтов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Одна из аксиом теории систем гласит: чем выше степень взаимосвязей и взаимодействия между элементами системы, тем выше целостность всей системы. При всей разработанности теории взаимодействия единого подхода к пониманию сущности этой категории пока не выработано.

В самом общем плане взаимодействие – это взаимная связь явлений.^³ Очевидно, что для уяснения сущности взаимодействия вообще и взаимодействия органов публичной власти в сфере охраны Государственной границы в частности такая дефиниция не подходит (именно в силу её предельно общего характера).

Цельное и достоверное представление о сущности явления, категории можно получить, исследовав их генезис. Социальная система представляет собой не механическую, а целостную совокупность, обладающую новым, не присущим отдельным элементам качеством для достижения общей цели. Взаимодействие - это имманентно присущее целостной системе состояние, отражающее взаимосвязь и взаимообусловленность составляющих ее элементов. Однако состояние это не статично, а проявляется в динамике. Поэтому сущность взаимодействия следует охарактеризовать как деятельностное проявление целостности системы.

В философском, широком смысле слова, взаимодействие – процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния.

Взаимодействие в узком смысле – это категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимный переход, а также порождение одним объектом другого, вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения, связи.

Взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы, возможность ее объединения в большую систему. При этом взаимодействие частей развивающейся системы является одновременно и регулирующим, управляющим фактором, определяющим направление ее развития.

Категория взаимодействия в философской литературе рассматривается как объективная, универсальная форма движения, развития материи. Философская категория взаимодействия является научной абстракцией высокого порядка и служит фундаментальной основой для понимания взаимодействия в практическом значении.

В процессе изучения научных трудов у разных авторов, занимающихся этим вопросом в рамках своих научных исследований, выявлен наиболее общий подход к взаимодействию – это, во-первых, согласованная деятельность и, во-вторых, сложная управленческая деятельность. Отталкиваясь от данного понятия, Дуванов Л.М., Дуков С.С., Нам К.А., Саклаков П.Н., Соколов В.В., определили сущность взаимодействия, прежде всего, как важнейшее условие выполнения единой задачи, необходимое средство достижения согласованности, составную часть комплексных мероприятий, согласование всех звеньев аппарата ^¹.

В то же время, приведенные определения сущности взаимодействия представляются ограниченными и неполными. Так, в трудах Дукова С.С. преобладают высказывания, связывающие сущность взаимодействия с управленческим воздействием. Здесь происходит явное смешение двух принципиально различных видов деятельности: исполнительской, выполняющей функции объекта управления, с управленческой, включающей функции субъектов управления. На наш взгляд, сама по себе согласованная деятельность элементов взаимодействия не может повышать эффективности взаимодействия этих органов (элементов). Также необходимо отметить, что на эффективности исполнительной деятельности отражается степень согласованности в работе взаимодействующих элементов: на повышение степени согласованности как раз направлено управленческое воздействие. Такое воздействие имеет свое название, определяемое как организация взаимодействия (о соотношении понятий – речь ниже).

Более полное представление о сущности взаимодействия, на наш взгляд, содержится в следующей дефиниции: взаимодействие - состояние, присущее целостной системе, отражающее взаимосвязь и взаимообусловленность составляющих ее элементов. В то же время, во взаимодействии превалирует, безусловно, не статический, а динамический аспект. Другими словами, взаимодействие элементов системы есть ее нормальное состояние, которое выражено в деятельности. Таким образом, генетически взаимодействие заложено в любой целостной социальной системе, а проявляется в ее динамике, то есть, с момента начала функционирования.

В результате разработки категории взаимодействия стало возможным современное восприятие многофункциональных систем и подсистем в единстве и взаимосвязи всех образующих эти системы элементов. Родовым признаком социального взаимодействия является их человеческая природа и сущность. Социальное взаимодействие образуется людьми между собой и с миром, определяет структуру общества, человеческое поведение и сознание. Отсюда сущность взаимодействия следует охарактеризовать как деятельное проявление целостной системы.

Раскрытие сущности взаимодействия позволяет подойти к определению присущих ему обязательных признаков и на этой основе вывести соответствующее понятие.

Изучение научной литературы, рассмотренной нами ранее, показывает, что отдельные признаки, характеризующие взаимодействие признаются обязательными всеми авторами, а в отношении других существуют разногласия, что служит основанием классификации этих признаков по различным критериям.

Перечислим первую группу признаков:

многосубъектность, т.е. наличие не менее двух участников взаимодействия;
согласованность деятельности субъектов взаимодействия, исходя из единой цели;
деловое сотрудничество, взаимопомощь субъектов взаимодействия в интересах решения общих задач;
основанность взаимодействия на законах и подзаконных нормативных актах.

Ко второй группе признаков, в частности, относят:

согласованность взаимодействия по месту и времени;
иерархическую независимость субъектов взаимодействия.

Для нашего исследования наибольший интерес представляет вторая группа признаков.

Согласованность деятельности по месту и времени в качестве обязательного признака взаимодействия часто используется в военной науке. Взаимодействие здесь определяется как согласованные по целям, задачам, месту, времени и способам выполнения задач действия войск (сил) для достижения цели боя (операции).^¹ В диссертационных исследованиях Дуванова Л.М., Дукова С.С., Нама К.А., Соколова В.В., Саклакова П.Н. прослеживается такая же точка зрения по данному вопросу, которая представляется вполне обоснованной.

Ответ на вопрос о том, насколько рассматриваемый признак взаимодействия отвечает требованию необходимости, дает практика. В практике пограничных органов и пограничных войск взаимодействие осуществляется как непосредственно, так и опосредованно. Причем оба эти способа в равной степени необходимы. При первом способе участники взаимодействия осуществляют совместные мероприятия, которые характеризуются единством места и времени, например организация взаимодействия на стыке двух пограничных комендатур (пограничных отрядов), при проведении пограничного поиска (операции). При втором способе участники взаимодействия решают общую задачу самостоятельно, они не связаны единством места и времени, например, повседневная охрана Государственной границы пограничным отрядом. Таким образом, признак единства места и времени не охватывает всех случаев взаимодействия пограничных органов и пограничных войск и других правоохранительных органов, в силу чего не является всеобщим и следовательно не является обязательным. Механически же переносить общие подходы к взаимодействию в военной науке (где речь идёт, главным образом, о согласовании разнородных усилий для достижения целей операции, боя, т.е. привязка к месту и времени – очевидна) на сферу защиты и охраны Государственной границы представляется не вполне верным.

Признак неподчиненности друг другу участников взаимодействия сомнения с точки зрения обязательности не вызывает. Неверны, например, представления и утверждения о том, что руководство Федеральной службы безопасности и региональные пограничные управления ФСБ России взаимодействуют с подчиненными им пограничными отрядами, или, что начальник пограничного отряда взаимодействует с подчиненными ему офицерами. Наличие субординационных отношений исключает отношения взаимодействия. В первом случае налицо управление, руководство, организация взаимодействия, а во втором - сотрудничество, иначе говоря, кооперация труда равных в административном отношении участников. Поэтому взаимодействие не содержит в себе элементов подчиненности, потребность в субординационных отношениях возникает лишь в связи с организацией взаимодействия субъектов управления, наделенных соответствующими полномочиями.

В то же время, очевидна необходимость определения ведущей роли одного из юридически равных взаимодействующих субъектов в конкретных условиях. Так, п.1-1 ст.28 Закона РФ от 1.04.93. «О Государственной границе Российской Федерации» (с измен. и дополн.)^¹ четко определяет, что Федеральная служба безопасности «…координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе все виды контроля за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; обеспечивает совместно с Министерством обороны Российской Федерации координацию пограничными органами и пограничными войсками деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота по защите и охране Государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб Российской Федерации на местах в интересах защиты и охраны Государственной границы…».

В Указе Президента РФ от 27.10.2003. № 1264 «Об утверждении Положения о Государственной пограничной комиссии и её состава по должностям»^¹ Государственная пограничная комиссия определена в качестве координационного органа, обеспечивающего целенаправленную совместную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений при формировании и реализации пограничной политики Российской Федерации. Возглавляет Комиссию Председатель Правительства РФ, а заместителем руководителя Комиссии является Директор ФСБ России. (Отметим, также, что в состав Комиссии входят по должности Первый заместитель директора ФСБ России – руководитель Пограничной службы, его заместитель и Министр внутренних дел Российской Федерации).

В иных же ситуациях (например, в случаях привлечения сил и средств пограничных органов и пограничных войск к ликвидации последствий стихийных бедствий, поиску и задержанию преступников, ведения боевых действий в составе действующей армии и т.п.) функция координирующего органа при организации и поддержании взаимодействия должна быть закреплена за иными ведомствами.

Таким образом, участниками взаимодействия, его субъектами могут являться неподчиненные друг другу организационно-структурные подразделения или должностные лица взаимодействующих структур при координирующей роли одного из них.

Изучение юридической литературы по исследуемой проблеме показывает, что понятие взаимодействия между пограничными органами и пограничными войсками и иными элементами системы охраны Государственной границы, на сегодняшний день отсутствует. Попытаемся восполнить этот пробел, предложив свой вариант - взаимодействие в сфере охраны Государственной границы представляет собой основанные на законах и подзаконных нормативных правовых актах, согласованные по целям, задачам, месту, времени и способам действия сил и средств пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности, других федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан в процессе их совместных действий по выполнению задач охраны Государственной границы, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, внутренних морских вод, биоресурсов, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения законности и правопорядка на приграничной территории.

Сказанное позволяет выявить наиболее общие признаки, характеризующие сущность понятия «взаимодействие»: 1) основанность взаимодействия на правовой базе (взаимодействие – деятельность в том числе правовая); 2) участие во взаимодействии различных (по функциям, уровням, статусу) субъектов; 3) согласованность совместных действий взаимодействующих субъектов по различным критериям (по цели, задачам, месту, времени, способам действий и др.). Именно эти сущностные признаки взаимодействия и раскрываются в ходе дальнейшего исследования.

Являясь сложной управленческой деятельностью, взаимодействие базируется на определённых принципах (основах), на которых представляется важным остановиться более подробно.

Под основами взаимодействия понимаются такие фундаментальные теоретические положения, которые являются руководящими для определения и понимания цели, содержания, субъектов, объектов, методов, видов, масштабов (уровней) и форм взаимодействия, мер и действий по его организации и поддержанию. Кроме того, к основам взаимодействия следует отнести и защиту информации. Взаимодействующие федеральные органы исполнительной власти предпринимают все возможные меры по защите информации и исключению разглашения сведений о содержании и целях проводимых совместных мероприятий, используемых при этом силах и средствах, направлениях сосредоточения усилий, обеспечивают сохранность и установленный порядок использования полученной информации.

Цель взаимодействия заключается в единстве понимания задач охраны Государственной границы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при их совместных действиях; в достижении наиболее рационального и эффективного использования возможностей взаимодействующих структур; в обеспечении слаженности в действиях разнородных, разноведомственных войск и органов (сил); в уточнении мероприятий по их обеспечению. Иными словами, целью взаимодействия является обеспечение эффективного выполнения задач с наименьшими затратами сил и средств.

Взаимодействие не может осуществляться вне окружающей обстановки, на него будут влиять различные факторы – экономические, политические, социальные, правовые, военные, экологические и др.

Исходя из основных задач, стоящих перед Федеральной службой безопасности (прежде всего, служебного, военного, специального характера), взаимодействие между пограничными органами и пограничными войсками и органами, участвующими в обеспечении безопасности на приграничной территории, организуется и осуществляется в целях выполнения следующих основных задач:

добывание данных о разведывательных, военных и других мероприятиях специальных сил иностранных государств;
выявление разведывательных и контрразведывательных органов противника, их агентуры и других враждебных элементов на приграничной территории, пресечение их подрывной деятельности;
борьба с диверсионно-разведывательными группами и бандами противника;
воспрещение незаконного проникновения лиц в пограничную зону из нашего тыла и с территорий сопредельных государств;
совместное проведение мероприятий по дезинформации противника;
пресечение распространения паники и ложных слухов среди местного населения;
контроль за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;
мероприятия по борьбе с контрабандной деятельностью на Государственной границе, незаконного хранения, ношения и применения оружия гражданами приграничных районов, а также провоз его через Государственную границу;
борьба с наркобизнесом;
обеспечение собственной безопасности частей и подразделений пограничных органов и пограничных войск;
обеспечение органов государственной власти различных уровней информацией об угрозах безопасности Российской Федерации на Государственной границе и в приграничных районах;
обеспечение сохранности государственных секретов Российской Федерации, касающихся системы защиты и охраны Государственной границы и др.^¹

Взаимодействие организуется в целях выполнения разноплановых задач, определяемых различными функциями, видами и формами административно-служебной деятельности. Исходя из этого можно говорить, в частности, о взаимодействии оперативных органов, органов пограничного контроля, взаимодействии при осуществлении погранпредставительской деятельности, в сфере материально-технического, правового и иных видов обеспечения, воспитательной работы, реализации пограничных режимов и т.п.

Будучи сложным явлением правоприменительной и управленческой деятельности, взаимодействие имеет разветвлённую структуру, в которой можно выделить следующие элементы:

Объекты взаимодействия.
Субъекты взаимодействия.
Содержание взаимодействия, которое включает в себя методы взаимодействия, уровни взаимодействия и классификацию видов взаимодействия.

В качестве объектов взаимодействия в рассматриваемом аспекте можно выделить общественные отношения между органами исполнительной власти в процессе их совместной деятельности по защите и охране Государственной границы

Субъектами взаимодействия в сфере охраны Государственной границы являются, главным образом, органы публичной власти различных уровней – федерального, регионального и местного. При этом характер взаимодействия определяется в том числе полномочиями, которыми в соответствии с действующими правовыми актами наделен тот или иной властный институт (субъект взаимодействия).

С точки зрения разделения единой государственной власти на традиционные ветви основная нагрузка в вопросе организации и поддержания взаимодействия в рассматриваемой сфере ложится, безусловно, на органы исполнительной власти при ведущей, координирующей роли Федеральной службы безопасности. Взаимодействие в буквальном смысле слова (как превентивное согласование усилий) с органами судебной власти практически исключено в силу правовой природы независимой судебной власти, призванной обеспечить объективное, беспристрастное разрешение споров (хотя разрешение судебных дел с участием пограничных органов и пограничных войск, в том числе в интересах государства становится всё более расширяющейся практикой; в частности, только в 2000 году Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ФПС России), региональные управления, оперативные и пограничная группы, организации центрального подчинения обращались в суды с исковыми требованиями к физическим и юридическим лицам 97 раз; в результате грамотных, квалифицированных действий в судах представителей удалось предотвратить нанесение ущерба государству в размере более 130 млн. рублей ^¹).

Вполне правомерно, представляется, говорить о взаимодействии с подразделениями службы судебных приставов на стадии исполнительного производства. Более того, по оценке Правового Управления ФПС России отсутствие такого взаимодействия являлось одной из причин вынесения судебных решений не в пользу пограничных органов и пограничных войск.^²

Взаимодействие с органами законодательной власти не столь широко, как с органами исполнительной власти, но тем не менее возможно и целесообразно. Как любая правоприменительная деятельность, охрана Государственной границы осуществляется на основе правовых норм, наиболее значимые из которых облекаются в форму законов.^³

Как отмечалось, основную группу субъектов взаимодействия в сфере охраны Государственной границы составляют органы исполнительной власти. При этом пограничные органы и пограничные войска взаимодействуют как с различными федеральными органами исполнительной власти и их региональными структурами, так и с органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции.

В настоящее время региональные структуры по пограничной политике созданы в 37 из 45 приграничных субъектов РФ (не образованы они в Республике Саха (Якутия), Чеченской Республике и Республике Ингушетия, в Смоленской и Курганской областях, в Таймырском и Ямало-Ненецком автономных округах). Организационные формы этих структур различны – краевые межведомственные комиссии по решению пограничных вопросов при правительстве субъекта РФ (Краснодарский и Хабаровский края), координационные советы по пограничной политике при администрации субъекта РФ (Архангельская область, Чукотский автономный округ и др.), штабы по координационной деятельности в сфере пограничной политики (Республика Северная Осетия – Алания, Оренбургская и Омская области), постоянно действующие группы по реализации договоров о сотрудничестве в сфере охраны Государственной границы между пограничными органами и пограничными войсками Российской Федерации и субъектами РФ (Республика Коми, Челябинская область), суженные советы во главе с руководителями администрации. Помимо представителей глав регионов в указанные органы входят представители пограничных органов и пограничных войск, а также территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти.

Только в 1998-1999 г.г. на заседаниях этих координационных органов приграничных регионов приняты решения по более чем 330 вопросам пограничной политики, которые по своему содержанию можно объединить в две основные группы: о дальнейшем углублении межгосударственного пограничного сотрудничества (в реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации^¹ наряду с экономическим есть, безусловно, и «пограничный» аспект) и о помощи в материально-техническом обеспечении пограничных органов и пограничных войск (строительство пограничных застав, совершенствование систем инженерных сооружений и связи на участках, недостаточно прикрытых войсковой охраной, предоставление жилья военнослужащим пограничных органов и пограничных войск и членам их семей за счёт средств бюджетов субъектов РФ и т.п.).

В Администрации Псковской области, в частности, утверждено Положение «О порядке взаимодействия органов государственной власти Псковской области, приграничных районов, органов ФСБ, МВД, ФМС и органов местного самоуправления в сфере охраны Государственной границы», закрепляющее главный координирующий орган в указанной сфере на территории области (оперативно-войсковой отдел «Псков» Северо-Западного регионального управления Пограничной службы) и координирующие органы (Псковский и Пыталовский пограничные отряды, ОКПП «Печоры» и «Пыталово», 4 отдельная бригада пограничных сторожевых кораблей) – на территориях приграничных районов и в акватории Псковского, Чудского и Теплового озёр, основные задачи, направления, формы взаимодействия и иные вопросы (см. приложение 1).

На российском конституционно-правовом поле появились внутрифедеративные договоры и соглашения, заключаемые Федеральной службой безопасности с приграничными субъектами РФ.^² Данные договоры и соглашения имеют конституционную основу (ч.2 ст.77, ч.ч.2, 3 ст.78 Конституции РФ), не направлены на размывание федеративных начал России (заключаться они стали не в русле так называемой «договорной лихорадки» в Российской Федерации, а в совершенно ином, конструктивном ключе), и их следует признать весьма полезными в деле обеспечения решения задачи государственной важности – охраны Государственной границы (естественно, при условии надлежащего качества содержания заключённых и заключаемых договоров и соглашений данного плана).

На местном (а следовательно, более конкретном и предметном) уровне в организации и поддержании взаимодействия в сфере охраны Государственной границы участвуют и органы местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 37 Закона «О Государственной границе…» уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам. А упоминавшееся положение, утверждённое в Администрации Псковской области, предусматривает создание в приграничных районах (при органах местного самоуправления) координирующих органов. Таким образом, практика подсказывает необходимость внесения дополнения в указанную норму Закона «О Государственной границе…» в целях расширения правовых основ взаимодействия на местном уровне, предусматривающего возможность не только учреждения специальных должностей в органах местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях, но и создания специальных органов по пограничным вопросам. Статус и основные направления деятельности этих органов и должностных лиц должны быть определены в федеральных и региональных нормативных правовых актах, а также в правовых актах соответствующих органов местного самоуправления. Принципиально важным является недопустимость превышения органами местного самоуправления при принятии решений по пограничным вопросам своей компетенции (в частности, установление своими актами пограничных зон и правил пограничного режима).

Субъектами взаимодействия в сфере охраны Государственной границы могут выступать также организации (общественные объединения, хозяйствующие субъекты, учреждения и др.) и граждане, но только в случаях наделения соответствующими полномочиями на основе предписаний закона или соответствующих решений компетентных органов публичной власти.

Наконец, в качестве особого вида субъектов взаимодействия в сфере охраны Государственной границы следует выделить пограничные (а иногда и военные, дипломатические и пр.) ведомства иностранных государств, прежде всего сопредельных. В этом ряду отдельно необходимо сказать о взаимодействии пограничных органов и пограничных войск и Государственного комитета пограничных войск Республики Беларусь в рамках укрепления союзных отношений. Внешние границы Союза уже охраняются на основе общей директивы Председателя Государственного комитета пограничных войск Беларуси и Директора ФПС России, а в Пограничном комитете Союзного государства и в пограничных ведомствах двух государств активно идёт работа над пакетом союзных законов в области охраны Государственной границы – разработан проект закона «О Государственной границе Союзного государства», разрабатываются законы «О защите и охране Государственной границы Союзного государства» и «О Пограничной службе Союзного государства».^¹

Раскрывая следующий элемент структуры взаимодействия - содержание взаимодействия – следует отметить, что оно представляет собой согласованные по задачам, месту, времени и способам действия войск и органов (сил) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления при их совместной деятельности, направленной на достижение целей охраны Государственной границы.

Согласование действий для достижения целей охраны Государственной границы (согласование действий по целям) предполагает установление совместных целей взаимодействия сил (сторон) для достижения требуемых результатов.

Согласование действий по задачам достигается выработкой единого порядка (форм и способов) применения разноведомственных сил по одновременному или последовательному их применению в интересах достижения общей цели.

Согласование действий по месту (направлениям, рубежам, районам или объектам) - определение порядка действий разноведомственных сил и средств в интересах решения главной задачи (на главном направлении) и других задач (на остальных направлениях).

Согласование действий по времени заключается в установлении общих сроков выполнения поставленных задач, определении начала и окончания действий, а также времени достижения промежуточных результатов.

Согласование действий по способам выполнения поставленных задач предполагает выбор и применение наиболее целесообразных эффективных способов действий разноведомственных сил и средств в ходе достижения ими поставленных целей.

Содержание взаимодействия составляет предметная деятельность взаимодействующих субъектов, направленная на соответствующие объекты. Такая деятельность осуществляется в различных формах, различными методами и на различных уровнях.^¹

В качестве форм взаимодействия могут выступать: совместный анализ обстановки, совместное планирование различных мероприятий и действий, взаимное использование сил и средств, взаимная информация заинтересованных инстанций, взаимная высылка временных органов управления (оперативных групп), обмен служебным и оперативным опытом, совместная работа по профилактике правонарушений на Государственной границе, в пунктах пропуска через неё и на приграничной территории и т.п.^¹

К основным методам организации взаимодействия относятся согласование, соподчинение, предписание, координация, установление целесообразного соотношения между какими-либо действиями, явлениями и др. Это может реализовываться, в частности, в виде указаний старшего начальника и докладов подчиненных офицеров, штабов, оперативных групп, разноведомственных, разнородных сил и средств, соседей; детальной проработки способов выполнения задач; проигрыша основных оперативных (оперативно-тактических) эпизодов на картах, макетах местности или в ходе командно-штабных учений; проведение учений с разноведомственными, разнородными силами и средствами; многовариантного решения различных ситуационных задач правового характера.

Взаимодействие осуществляется на различных уровнях - межгосударственном, межведомственном, внутриведомственном, межличностном и др. В зависимости от целей охраны Государственной границы, масштабов действий и состава, участвующих разнородных, разноведомственных сил и средств различают тактическое, оперативное и стратегическое взаимодействие.^¹ При этом масштаб (уровень) взаимодействия предопределяет различия в содержательной стороне взаимодействия. Так, в соответствии с одним из межведомственных положений об организации

взаимодействия^² нормативно определено четыре уровня взаимодействия федеральных органов исполнительной власти:

уровень центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти;

уровень региональных управления и приравненных к ним структурных подразделений;

уровень структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти регионального подчинения;

уровень подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность непосредственно на местах. (Последний уровень и является предметом нашего исследования).

Аналогичные уровни взаимодействия предусматриваются и в других межведомственных актах.^³ А, например, в Положении об основах взаимодействия органов и войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации и таможенных органов Российской Федерации^⁴ дополнительно выделяется такой уровень взаимодействия, как старший смены пограничных нарядов – начальник отдела (старший смены) таможни.

В зависимости от рассматриваемого критерия различают два вида взаимодействия: внутреннее - осуществляемое в рамках системы пограничных органов и пограничных войск и внешнее - осуществляемое с разнородными, разноведомственными органами, войсками, иными силами.

Анализ состояния взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел позволяет выделить некоторые особенности взаимодействия как вида управленческой деятельности, которые состоят в следующем:

во-первых, оно осуществляется на этапах выработки единого замысла и планирования в форме координации. Собственно взаимодействие начинает осуществляться на этапе реализации замысла и планов субъектов взаимодействия;

во-вторых, взаимодействие, как правило, осуществляется на средних и низших уровнях управления, когда оно объективно требует либо согласования, соподчинения деятельности субъектов, либо установления целесообразного соотношения между какими-либо их действиями в процессе непосредственной реализации замысла и планов вышестоящих органов;

в-третьих, особенность взаимодействия как вида управленческой деятельности состоит в том, что под контроль ставятся действия субъектов взаимодействия в процессе их функционирования;

в-четвертых, в процессе взаимодействия могут вноситься коррективы в методы его осуществления. Порядок взаимодействия уточняется в процессе охраны Государственной границы, при изменении обстановки на границе и в приграничных территориях.^¹

Взаимодействие должно быть многовариантным. Это обусловливается возможным изменением обстановки на Государственной границе, предполагает заблаговременную организацию и постоянное подержание взаимодействия по нескольким наиболее вероятным вариантам развития ситуации. Вопросы взаимодействия отрабатываются по основным видам деятельности: войсковой, оперативной (разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной), правовой, военно-технической, погранпредставительской и т.д.

При этом основные усилия взаимодействия должны сосредоточиваться на оперативных направлениях, направлениях вероятного движения нарушителей Государственной границы, районах возможной выброски (высадки) диверсионно-разведывательных групп противника и объектах их устремлений, вероятных направлениях вооруженных провокаций, вторжений, местах расположения разведывательных и контрразведывательных органов, антироссийских центров противника и т.д.

К взаимодействию, как и к любому виду деятельности, предъявляются следующие требования: непрерывность, гибкость, целеустремленность, активность, скрытность, четкость, устойчивость.

Непрерывность взаимодействия - одно из основных требований при его организации и осуществлении. Она достигается обеспечением постоянной согласованности действий в течение всего времени выполнения задач.

Гибкость взаимодействия заключается в возможности своевременного уточнения или изменения его в ходе выполнения задач по охране Государственной границы или вследствие изменения обстановки.

Целеустремленность и активность взаимодействия заключается в настойчивом и решительном проведении мероприятий по согласованию усилий пограничных органов и пограничных войск, разноведомственных сил и средств в решении главной задачи. Целеустремленность и активность предполагают централизацию его организации в соответствии с замыслом охраны участка Государственной границы, задачами взаимодействующих субъектов при предоставлении широкой инициативы взаимодействующим сторонам в выборе способов применения сил и средств.

Скрытность взаимодействия обеспечивается надежной взаимной защитой получаемой информации, ограничением круга организаций и лиц, имеющих к ней доступ. Запрещается передача информации третьей стороне без согласия стороны, являющейся первоисточником информации.

Надлежащий уровень взаимодействия обеспечивается:

взаимным знанием возложенных законодательством задач, возможностей взаимодействующих органов их уяснением и согласованием различных вариантов действий;

систематическим уточнением содержания взаимодействия;

организацией и поддержанием непрерывной связи и постоянной взаимоинфомацией об обстановке;

созданием единой системы оповещения, опознавания и целеуказания;

четко налаженными и постоянно поддерживаемыми контактами между руководителями взаимодействующих органов и их органами управления;

постоянным контролем за соблюдением установленного порядка согласованных действий.^¹

Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны Государственной границы должно опираться на обширную правовую базу, которую составляют нормативные правовые акты, различные по форме и юридической силе. Это, прежде всего, Конституция РФ и федеральные законы – Закон РФ «О безопасности», Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации», Таможенный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс РФ и др.

Основной же пласт правовых норм, регулирующих различные аспекты взаимодействия, содержится в правовых актах подзаконного характера (поскольку законы не должны быть перегружены такого рода деталями) – правительственных постановлениях, а также ведомственных и межведомственных правовых актах. Последние, в свою очередь, могут иметь форму нормативных предписаний (в виде постановлений, приказов, распоряжений, положений, инструкций, правил, наставлений), либо соответствующих межведомственных (двусторонних или многосторонних) договоров и соглашений.

Сама сущность взаимодействия предопределяет значимость именно межведомственных правовых актов. Возможность издания таких актов предусмотрена Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 13.08.97. № 1009 (с измен. и дополн.).^¹

Определённый потенциал повышения качества межведомственного взаимодействия в вопросах охраны Государственной границы содержит деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах^¹, к полномочиям которых отнесено, в том числе, и обеспечение согласованного функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Приказом директора ФПС России введены должности помощников директора с размещением в центрах федеральных округов. Конечно, определённые трудности организационного характера, могут возникнуть и здесь – количество федеральных округов и региональных пограничных управлений ФСБ России не совпадает (федеральных округов 7, а региональных управлений – 10), соответственно, пространственно удалены центры размещения аппаратов полномочных представителей Президента РФ (в частности, в Южном, Уральском, Приволжском, Сибирском федеральных округах) и руководителей региональных пограничных управлений ФСБ России. Но в любом случае все федеральные округа охватывают приграничные субъекты РФ, следовательно, сфера охраны Государственной границы должна рассматриваться в качестве одной из приоритетных в деятельности полномочных представителей Президента РФ.^²

Взаимодействие возникает на основе разделения полномочий и функций между звеньями системы управления, взаимных обязательств в их совместной деятельности. Подробный анализ статуса взаимодействующих субъектов в сфере охраны Государственной границы заслуживает быть предметом самостоятельных исследований (в рамках данной работы более-менее подробно будет раскрыт только статус органов внутренних дел). Здесь же отметим лишь следующее.

Исходя из исключительной важности надёжной охраны Государственной границы изданы межведомственные правовые акты по вопросам взаимодействия практически со всеми взаимодействующими субъектами в рассматриваемой сфере.^¹ В этих актах определяются цели, задачи, основные направления, формы и методы взаимодействия в различных условиях обстановки, полномочия взаимодействующих органов и другие вопросы. Нельзя не обратить внимание на некоторую размытость, абстрактность многих формулировок указанных положений и инструкций («организуют планирование…», «обеспечивают поддержание…», «определяют направления…», «решают вопросы…», «в соответствии с действующим законодательством» и т.п.). Такой подход разработчиков, по всей видимости, объясняется тем, что детализация конкретных вопросов взаимодействия должна осуществляться в актах локального характера, принимаемых не на федеральном уровне, а непосредственно на местах. В этой связи представляется целесообразной разработка инструкции (наставления) по взаимодействию в звене пограничный отряд (ОКПП) – городской (районный) орган внутренних дел.

Опыт широкомасштабных пограничных операций и стратегических командно-штабных учений «Восток-94», «Запад-95», «Запад-99» и др.^², проведённых в последнее десятилетие в пограничном пространстве России, показал, что пограничные органы и пограничные войска и другие субъекты охраны Государственной границы и пограничных территорий страны продвинулись в области координации своих действий, изыскании более эффективных форм и способов использования разнородных сил и средств, проявляют заинтересованность в совершенствовании этой работы. Этот опыт убедительно подтверждает также, что в единую систему охраны Государственной границы могут органично вписываться не только силы и средства федерального уровня органов исполнительной власти, но и их региональных структур. Вместе с тем, в ходе операций и учений были выявлены проблемные вопросы в области организации взаимодействия, которые могут быть решены, в том числе, и без серьёзных усилий и дополнительных материальных затрат.

В силу общности подходов к организации взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с различными федеральными органами исполнительной власти представляется целесообразным на федеральном (президентском) уровне утвердить «Основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации», в которых определить цели, принципы, основные направления и порядок организации взаимодействия. После принятия данного указа Президента РФ необходимо привести в соответствие с ним межведомственные правовые акты, оставив в содержательной части только конкретные положения, отражающие специфику взаимодействия с данным федеральным органом исполнительной власти (или отменить те акты, которые содержали только общие положения). Проект предлагаемого Указа Президента РФ предлагается в настоящем исследовании (см. приложение 2).

Таким образом, исследовав данный вопрос, мы пришли к следующему выводу. Взаимодействие в сфере охраны Государственной границы представляет собой сложное общественное явление, многоплановый вид правоприменительной, управленческой деятельности пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иных взаимодействующих субъектов (прежде всего органов публичной власти различного уровня). В основе взаимодействия лежит обширная нормативно-правовая база. Будучи функцией управленческой деятельности в Российской Федерации, взаимодействие базируется на определённых принципах, обладает рядом обязательных признаков, характерных свойств, осуществляется в различных формах и различными методами.

Только на основе общих положений об институте взаимодействия возможно более предметное рассмотрение взаимодействия в сфере охраны Государственной границы пограничных органов и пограничных войск с иными взаимодействующими субъектами, в частности – с органами внутренних дел Российской Федерации.

Исследование теории и практики данного вопроса невозможно без изучения исторического аспекта взаимодействия Пограничной стражи России с различными государственными органами, которые привлекались к выполнению задач по охране Государственной границы России.

Blog

Содержание

Реализация и апробация результатов исследования.