Geum.ru

Амурского государственного университета политика и право

Вид материалаУченые записки

Содержание


Федеральное законодательство
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19

^ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

О СТАТУСЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН


Правовое положение (правовой статус) иностранных граждан и лиц без
гражданства формируется в целом на основе общепризнанных принципов и
норм международного права, международных договоров, права страны гражданства (страны места жительства) лица и права страны его пребывания. Более узким является понимание правового положения (правового статуса)
иностранного гражданина и лица без гражданства как совокупности прав,
предоставляемых этим лицам, и обязанностей, возлагаемых на них, в стране
пребывания.

В Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» под иностранным
гражданином понимается лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации, а под лицом
без гражданства — лицо, не принадлежащее к гражданству Российской Феде-
рации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого
государства. Следует иметь в виду, что гражданин Российской Федерации в
силу ч. 1 ст. 62 Конституции РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или
международным договором. Наличие у гражданина Российской федерации
гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если
иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. Гражданин Российской Федерации, если он в указанных случаях
приобрел гражданство иностранного государства (двойное гражданство), рассматривается в России как российский гражданин. Конституция РФ гарантирует соблюдение прав и свобод личности согласно нормам международного права (п. 1 ст. 17); закрепляет принцип национального режима, а именно: иностранные граждане и лица без гражданств пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российским гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (п. 3 ст. 62); конкретизирует реализацию приведенных предписаний (ст. 18).

Федеральный закон о государственном регулировании внешнеторговой
деятельности от 13 октября 1995 г. так подходит к разграничению различных
категорий иностранных участников внешнеторговой деятельности, являющихся физическими лицами: это –«иностранные граждане, гражданская правоспособность и дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, гражданами которого они являются, и лица без гражданства, гражданская дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, в котором эти лица имеют постоянное местожительства» (ст. 2).

От понятий «правовое положение», «правовой статус» следует отличать
понятие «правовой режим». Оно обозначает начала, принципы, на которых
строится правосубъектность иностранцев и лиц без гражданства в стране
пребывания. Такими началами являются прежде всего равенство, не дискриминация. Режим иностранцев (правовое положение иностранцев) обычно определяют как совокупность прав и обязанностей иностранцев на территории данного государства. Существуют три вида режима иностранцев:

1. Национальный режим - означает уравнивание иностранцев в той или иной
области с собственными гражданами государства пребывания;
2. Режим наибольшего благоприятствования - предоставление иностранцам
в какой-либо области таких прав и (или) установление для них в какой-
либо области таких обязанностей, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом плане;

3. Специальный режим - предоставление иностранцам в какой-либо области
определенных прав и (или) установление для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для
собственных граждан соответствующего государства, упрощенный поря-
док перехода государственной границы жителям приграничных районов.
Наиболее важные аспекты влияния международного права на режим
иностранцев проявляются в тех случаях, когда это касается: политических прав иностранцев; военной службы иностранцев регулирования въезда и выезда иностранцев; установления пределов уголовной юрисдикции государств в отношении иностранцев; дипломатической защиты. Под индивидуальным статусом иностранца, лица без гражданства в стране пребывания понимается статус отдельного гражданина, отдельного лица, совокупность предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей. Индивидуальный статус, объем составляющих его прав и обязанностей носят подвижный характер, изменяются с течением времени под влиянием многих обстоятельств. Необходимым условием международного гражданского обмена является равенство его участников.

Практика международного общения выдвигает на первый план задачу
совершенствования правовых начал, на которых строится статус иностранцев
и лиц без гражданства. Применительно к российскому законодательству речь
идет прежде всего о национальном режиме как основном для этой категории
лиц.

Национальный режим означает приравнивание иностранных граждан и
лиц без гражданства в правах и обязанностях к гражданам страны пребывания. Российское законодательство подняло регулирование вопроса о предоставлении национального режима на уровень конституционной нормы с широкой сферой применения. Иностранные граждане и лица без гражданства
пользуются в Российской Федерации согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ
правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором
РФ.

Объем правомочий иностранных граждан фиксируется законодательством различными способами. Зачастую решения о правомочиях иностранных граждан прямо указываются в законе. Но возможно и иное, наделение иностранцев правомочиями или, напротив, непредоставление им правомочий производятся без прямого упоминания об иностранцах, посредством формул, относящихся к любым гражданам или только к российским гражданам. В первом случае под гражданами понимаются также иностранные граждане, во втором случае на иностранных граждан решение не распространяется. Из конституционного правила следует, что любое отклонение от национального режима - будь то умаление прав иностранцев (лиц без гражданства) или их расширение по сравнению с правами российских граждан — возможно лишь на основе федерального закона или международного договора РФ. Некоторые отличия в правах российских и иностранных граждан, опирающиеся на нормы международного права, вытекают из самой природы гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Из ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах следует, что лишь гражданин вправе принимать участие в ведении государственных дел, как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, допускаться в своей стране к государственной службе. Конституцией РФ право участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32), право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32) закреплено за гражданами Российской Федерации. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе, право участвовать в отправлении правосудия (ч. 4 и 5 ст. 32). На гражданина Российской Федерации возлагается обязанность военной службы; защита Отечества является его долгом и обязанностью (ч. 1 и 2 ст. 59).
Соответственно только граждане Российской Федерации могут быть государственными служащими, сотрудниками органов внутренних дел, поступить на службу в милицию, в органы налоговой полиции. С принадлежностью к гражданству Российской Федерации связана работа судьей, прокурором, следователем, государственным нотариусом. Не являются государственными служащими адвокаты и частные нотариусы, но и они, занимаясь деятельностью, непосредственным образом связанной с отправлением государственных функций, должны быть российскими гражданами.

Законодательство Российской Федерации ограничивает для иностранных граждан возможность входить в экипаж морского судна и летный эки-
паж гражданского воздушного судна РФ. В области частного и прежде всего гражданского права национальный режим применяется шире, чем в какой-либо иной правовой сфере. Правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное непредусмотрено федеральным законом (ст. 2 ГК РФ). Речь идет о правилах, определяющих правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, а также регулирующих договорные и иные обязательства, другие имущественные- и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Иностранные граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и иной деятельностью, если занятие такой деятельностью не исключается законом; создавать в установленном порядке юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; избирать место жительства; иметь иные имущественные и личные неимущественные права. «Если иное не предусмотрено федеральным законом» — говорится в ст. 2 ГК РФ о применении правил гражданского законодательства к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Следуя конституционной норме, ст. 2 ГК исключает, таким образом, возможность ограничения национального режима на основании федеральных подзаконных актов (актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти), а также актов субъектов федерации.

В соответствии со ст. 7 ГК РФ «иное» может быть предусмотрено также
международным договором РФ. Однако действие принципа национального
режима не может быть ограничено положениями международного договора
РФ, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме подзаконного акта.

Законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»
право на страховую защиту предоставляется иностранным гражданам наравне с российскими гражданами. Так, в Федеральном законе «Об акционерных обществах» (п. 6 ст. 9) предусматривается, что создание такого общества
с участием иностранных инвесторов осуществляется в соответствии с федеральными законами об иностранных инвестициях.
Иностранные граждане, лица без гражданства, российские граждане,
имеющие постоянное место жительства за границей, могут быть иностранными инвесторами в Российской Федерации при условии, что они зарегистрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране их гражданства
или постоянного места жительства. Правовой режим иностранных инвестиций, а также деятельности иностранных инвесторов по их осуществлению не
может быть менее благоприятным, чем режим для имущества, имущественных прав и инвестиционной деятельности российских граждан и юридических лиц за изъятиями, установленными федеральным законом. Иностранцы вправе быть предпринимателями, включая осуществление предпринимательской деятельности без образования юридического лица. Для ведения такой деятельности необходима государственная регистрация, требования к которой определяются Положением о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденным Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г.№ 1482. Членами производственного кооператива могут быть не только российские граждане, но и наравне с ними иностранные граждане и лица без гражданства. Однако членами сельскохозяйственного производственного кооператива могут быть лишь граждане Российской Федерации. К членству же в сельскохозяйственном потребительском кооперативе допускаются, иностранные граждане — сельскохозяйственные товаропроизводители, признающие устав потребительского кооператива и участвующие в его хозяйственной деятельности. Иностранные граждане имеют равные права с гражданами Российской Федерации (кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ) в сфере отношений, регулируемых законодательством об общественных объединениях. За исключением случаев, установленных федеральными законами и международными договорами РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, могут состоять в российских профсоюзах (Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»). Право иностранцев участвовать в благотворительной деятельности закреплено в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

В сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов иностранные граждане, лица без гражданства, в том числе беженцы, пользуются теми же правами, что и российские граждане. Предоставление национального режима носит по российскому законодательству безусловный характер. Это означает, что суд или иной правоприменительный орган не вправе обусловливать распространение на иностранных граждан начал национального режима наличием взаимности в государстве, к которому принадлежит иностранный гражданин, за исключением тех случаев, когда условие о взаимности предусмотрено в федеральном законе или международном договоре РФ.

Требование взаимности сформулировано в ряде законов, регламентирующих исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности (ст. 36 Патентного закона РФ, ст. 47 Закона РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», ст. 13 Закона РФ «О правовой охране топологий интегральных микросхем»). В силу международного договора РФ или на основе принципа взаимности иностранные граждане пользуются наравне с российскими гражданами правами, предусмотренными Законом РФ «О селекционных достижениях и иными законодательными актами РФ в области охраны селекционных достижений». Ряд законодательных актов формулирует требования, обусловливающие наделение иностранцев правами в различных сферах деятельности. Так, граждане других государств, являющиеся субъектами предпринимательской деятельности, могут быть пользователями недр, если в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации они вправе заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами. Участки континентального шельфа могут быть предоставлены физическим лицам иностранных государств в пользование для поиска минеральных ресурсов, их разведки и разработки и для иных целей, перечисленных в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации». Преимущественные права при прочих равных условиях предоставляются пользователям, максимально использующим возможности промышленности Российской Федерации. Однако в упомянутом законе установлено, что в интересах обеспечения безопасности и развития промышленности и энергетики Российской Федерации могут вводиться ограничения на участие иностранных пользователей в конкурсах (аукционах) на поиск, разведку и разработку ресурсов отдельных участков.

Иностранные граждане и лица без гражданства осуществляют архитектурную деятельность наравне с российскими гражданами, если это предусмотрено международным договором РФ. При отсутствии такого договора иностранные граждане и лица без гражданства могут принимать участие в архитектурной деятельности на территории Российской Федерации только совместно с архитектором — гражданином или юридическим лицом Российской Федерации, имеющим лицензию.

Обучение, подготовка и повышение квалификации иностранных граждан в образовательных учреждениях Российской федерации, равно как и российских граждан в иностранных образовательных учреждениях, осуществляются по прямым договорам, заключаемым образовательными учреждениями, ассоциациями, органами управления образованием, иными юридическими лицами, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами РФ. Органам управления образованием, образовательным учреждениям предоставлено право устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями.

Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с российскими гражданами в сфере культурной деятельности. Особые условия
этой деятельности могут быть установлены законами Российской Федерации
и республик в составе Российской Федерации.

Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 18) следующим образом определяют права иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев на охрану здоровья: иностранным гражданам, находящимся на территории Российской Федерации, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами РФ; лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, и беженцы пользуются правом на охрану здоровья наравне с российскими
гражданами, если иное не предусмотрено международными договорами
РФ; порядок оказания медицинской помощи иностранным гражданам, лицам
без гражданства и беженцам определяется Министерством здравоохранения РФ, министерствами здравоохранения республик в составе Российской Федерации.

Отдельным Положением, утвержденным постановлением Правительства
РФ от 7 февраля 1995 г. № 119, регламентируется порядок допуска к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую фармацевтическую подготовку в иностранных государствах.

Вопросы правового положения иностранных граждан, находящихся на
территории Российской Федерации, затрагиваются в актах законодательства,
посвященных средствам массовой информации. Согласно Закону РФ «О
средствах массовой информации» на корреспондентов, аккредитованных в
Российской Федерации, независимо от их гражданства, распространяется,
профессиональный статус журналиста, установленный этим Законом. Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения в отношении корреспондентов средств массовой информации тех государств, в которых имеются специальные ограничения для осуществления профессиональной деятельности журналистов средств массовой информации, зарегистрированных в Российской Федерации. Зарубежные корреспонденты средств массовой информации, зарегистрированных в Российской Федерации, независимо от их гражданства, обладают предусмотренными Законом РФ «О средствах массовой информации» правами и обязанностями журналиста, если это не противоречит законодательству страны пребывания. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1055 утверждены Правила аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации.

Принцип национального режима распространяется и на область процессуальных отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право обращаться в российские суды и пользуются гражданскими процессуальными правами наравне с российскими гражданами. Правило о национальном режиме включено в Арбитражный процессуальный кодекс РФ: иностранные граждане и лица без гражданства имеют право обращаться в арбитражные суды в Российской Федерации для защиты своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами (см. п. 1 и 2 ст. 210 АПК РФ).

Особенно важным является разграничение иностранных граждан по степени подчиненности юрисдикции страны пребывания, как имеющее наиболее существенные юридические последствия. Здесь различают: иностранцы, полностью подчинённые юрисдикции России (к ним относятся лица, не обладающие иммунитетом и привилегиями – туристы, студенты, рабочие и специалисты, журналисты, лица без гражданства и некоторые другие); иностранные граждане, освобождённые от юрисдикции России в полном объёме либо частично (при исполнении служебных обязанностей и на основе многосторонних или двусторонних соглашений России с зарубежными странами и т. д.)

Следует отметить, что Россия выступает приемником во многих международных соглашениях, заключённых с другими странами бывшим Советским Союзом, поэтому эти договоры и соглашения действуют на территории России и в настоящее время. Договоры о правовой помощи, о поощрении и защите капиталовложений, о торгово-экономическом сотрудничестве чаще, чем какие-либо иные международные договоры РФ, выступают источниками норм о национальном режиме в соответствующих сферах отношений.

Наиболее значимы для иностранных лиц вопросы налогового статуса. Основной вид налога применительно к физическим лицам – подоходный.
Уплата подоходного налога в РФ иностранными физическими лицами основана на принципе постоянного или преимущественного местожительства –резидентства. Чтобы стать резидентом для целей налогообложения, иностранные граждане должны прожить на территории России 183 дня в календарном году. Таким образом, резидентство в России устанавливается ежегодно (Закон РФ от 7 декабря 1991 г. с изменениями и дополнениями). Для резидентов установлена полная налоговая юрисдикция государства проживания. Они уплачивают налог на доход, полученный как в России, так и за её пределами (Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законы о налогах, сборах и платежах во внебюджетные фонды и о льготах по платежам» от 11 ноября 1994 г., ст. 17 Закона «О подоходном налоге с физических лиц»). Для лиц – нерезидентов принцип резидентства сочетается с принципом территориальности, на котором основано взыскание налогов и на имущество. Это выражается в том, что лица – нерезиденты уплачивают налог только на доходы, полученные из источников на территории РФ, или на имущество, находящееся на территории РФ. Различие между резидентами и нерезидентами проявляется, как видно, в том, что первая категория несёт полную налоговую ответственность, а вторая ограниченную.

Исчисление налога для иностранных граждан осуществляется в том же
порядке, что и для российских граждан. Кроме совокупного дохода, для иностранных граждан при определении облагаемого дохода учитываются надбавки за проживание на территории РФ, суммы, составляющие компенсационные выплаты на расходы по обучению детей в учебных заведениях, питание поездки членов семьи плательщика. Для лиц – нерезидентов, согласно тем же нормам, кроме доходов, получаемых от предприятия, учреждения, организации, в налогооблагаемый доход включается прибыль с гонораров от публикаций, от реализации произведений науки и искусства, научных разработок, технологий, доходов от продажи личного имущества, дивидендов и процентов, выплат по лицензиям.

Ставка подоходного налога для иностранных лиц исчисляется по методу
сложной прогрессии – с ростом дохода растёт и размер ставки. Низшую ставку оставляют 12 %, а высшую 35 %. Иностранные граждане, получающие доходы только из источников на территории РФ, платят налог по фиксированной ставке 20 % согласно п. 60 Инструкции ГНС № 35 от 21 июня 1999-5 г.
«О порядке применения закона РФ «О подоходном налоге с физических
лиц».

Льготы иностранным, как и российским гражданам, предоставляются
только в соответствии с Законом РФ «О подоходном налоге с физических
лиц» и законодательными актами субъектов Российской Федерации. В отличие от налогообложения юридических лиц, при налогообложении физических лиц льготы отдельным налогоплательщикам не предоставляются. Закон
предусматривает три основных типа льгот: изъятия, скидки, налоговый кредит.

В сфере налогообложения иностранных граждан существуют международные договора, точнее их особая разновидность – межправительственные соглашения об устранении двойного налогообложения. На сегодняшний день для РФ являются действующими более сорока подобного рода соглашений.

Установление для граждан одного сотрудничающего государства на территории другого сотрудничающего государства национального режима в области гражданских и семейных правоотношений наиболее характерно для договоров о правовой помощи. Национальный режим, предусматриваемый договорами о правовой помощи, заключается, как правило, в предоставлении гражданам одной Стороны по договору на территории другой Стороны в отношении их личных и имущественных прав такой же правовой защиты, какой пользуются собственные граждане этой Стороны; граждане каждой Стороны имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в учреждения юстиции другой Стороны, к компетенции которых относятся соответствующие дела, выступать в них, заявлять ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и собственные граждане. Иным образом формулируется правило о национальном режиме в ст. 1 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. Если двусторонние договоры предоставляют правовую защиту лишь гражданам государств, заключивших договор, то Конвенция распространяет ее и на других лиц, независимо от их гражданства, если они проживают на территории одной из Договаривающихся Сторон. Согласно ст. 1 Конвенции граждан не каждой из Договаривающихся Сторон, а также лица, проживающие на ее территории, пользуются на территориях всех других Договаривающихся Сторон в отношении своих личных имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной Договаривающейся Стороны. В условиях прекращения существования СССР и образования независимых государств, на территориях которых проживают граждане бывших союзных республик, такая формула предоставления национального режима отвечает целям наиболее полной защиты их прав по месту проживания. Следует особо остановиться на соотношении норм, обеспечивающих реализацию принципа национального режима, и норм о статусе иностранных физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Статья 210 АПК РФ являет собой примеру когда статус такого физического лица — в части, касающейся его участия в гражданском судопроизводстве в качестве предпринимателя, — определяется на основе национального режима. К числу подобных норм относятся и правила Соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, 1992 г. Для целей этого Соглашения под хозяйствующими субъектами понимаются не только предприятия, их объединения, организации, но и граждане, обладающие статусом предпринимателя в соответствии с законодательством, действующим на территории государств — участников Содружества Независимых Государств, и их объединения. Соглашением установлено, что хозяйствующие субъекты каждого из государств — участников СНГ пользуются на территории другого государства — участника Содружества правовой и судебной защитой своих имущественных прав и законных интересов, равной с хозяйствующими субъектами данного государства. В развитие этого начала хозяйствующие субъекты каждого государства — участника СНГ наделены на территории других государств — участников Содружества правом беспрепятственно обращаться в суды, арбитражные (хозяйственные) суды, третейские суды и другие органы, к компетенции которых относится разрешение дел, указанных в ст. 1 Соглашения, могут выступать в них, возбуждать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия. Вместе с тем гражданская правоспособность и дееспособность предпринимателей определяется в Соглашении по законодательству государства — участника Содружества, на территории которого зарегистрирован предприниматель. Соответственно к гражданской правоспособности иностранного физического лица как предпринимателя (если регистрация имела место за рубежом) будет применяться в Российской Федерации не национальный режим в силу п. 1 ст. 160 Основ гражданского законодательства, а законодательство той страны, где был зарегистрирован предприниматель. Этому же законодательству, а не закону гражданства (п. 2 ст. 160 Основ гражданского законодательства) будет подчиняться и дееспособность такого иностранного физического лица как предпринимателя. В этом случае речь идет не об общей право- и дееспособности физического лица, а о специальной право- и дееспособности предпринимателя, являющегося физическим лицом.

Российская Федерация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. Эта линия, отвечающая ст.15 Всеобщей декларации прав человека, которая провозгласила право каждого на гражданство, закреплена в Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации». Краткий заголовок ст. 7 Закона — «Сокращение без гражданства» — четко формулирует задачу. Принцип приравнивания лиц без гражданства в правах и обязанностях к российским гражданам проводится в Конституции РФ (ч. 3 ст. 62), Гражданском кодексе РФ (п. 1 ст. 2) и иных Действующих в Российской Федерации законодательных актах. Лицам без гражданства посвящены Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении без гражданств в 1961 г. В преамбуле к Конвенции 1954 г. ее принятие объясняется желанием урегулировать и улучшить на основе международного соглашения положение апатридов с учетом того, что статус многих из них не охватывается Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. Под термином «апатрид» в Конвенции 1954 г. подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. В общем, апатридам предоставляется статус, уравнивающий их с иностранцами. Положениями Конвенции 1954 г. регулируются различные стороны статуса апатридов, включая вопросы брака, вещных и исключительных прав, права на создание ассоциаций, прав в области образования, вопросы трудового законодательства, социального обеспечения и др. Конвенция 1961 г. предусматривает меры, позволяющие существенно ограничить ситуации, приводящие к безгражданству. Так, каждое Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Если закон Договаривающегося государства предусматривает утрат гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе (как-то: брака, прекращения брака, узаконения, признания или усыновления), такая утрата гражданства ставится под условие приобретения другого гражданства. Договаривающееся государство не лишает лицо его гражданства если такое лишение делает его апатридом. Рождение на судне или на воздушном корабле считается имевшим место в территории того государства, под флагом которого это судно плавает или в котором этот воздушный корабль зарегистрирован.

В октябре 2002 г был принят федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан». Принятие этого закона произошло в общем контексте процесса модернизации и реформирования законодательства, начавшегося с 2000 г. В тот период приступили к разработке новых законодательных актов во многих отраслях права. Не обошли вниманием и правовое положение иностранцев. Здесь, как и по большинству других вопросов, накопилось большое количество нормативных актов которые мало соответствовали сложившийся ситуации: некоторые остались в наследство от СССР, другие были приняты впопыхах, третьи не учитывали новые обстоятельства и изменившуюся обстановку в жизни государства. Достаточно отметить, что на протяжении 90-х гг. основным документом, регулирующим статус иностранных граждан в России, продолжал оставаться закон СССР от 24.07. 81 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР»230. После принятия новой Конституции РФ он с неизбежностью вошел в противоречие со многими ее положениями. А, если учесть наличие большого числа международных договоров РФ с рядом зарубежных стран, так или иначе регулирующих этот круг отношений, то можно сказать, что состояние правовой базы по данному вопросу оказалось недопустимым. Помимо этого, как старые, так и новые нормативные акты вошли в противоречие с Конституцией РФ 1993 г, и это обстоятельство повлекло за собой обращения иностранцев в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о восстановлении нарушенных прав. Конституционный Суд оказался в сложном положении, с одной стороны он был обязан восстановить нарушенные права иностранных граждан, а с другой принятыми решениями не разрушить и без того слабую нормативно-правовую базу, регулирующую их статус. Поэтому Конституционный Суд частично удовлетворял жалобы отдельных иностранцев, но в общем стремился к сохранению status gwo. Именно для того, чтобы в будущем исключить возникновение противоречий нового закона с основными правами, гарантированными Конституцией РФ, в ст. 3 закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» говорится, что «Законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции РФ»231. И поэтому главная особенность этого закона - четкое и однозначное определение пребывания и проживания иностранных граждан на территории РФ, правил их участия в трудовых отношениях, порядок учета и регистрации. Были установлены пределы ограничения прав иностранцев, регламентированы условия и порядок их депортации. В отличие от советского законодательства, где закон содержал общие положения о правовом статусе иностранных граждан в СССР, а порядок их въезда, регистрации, пребывания и проживания регулировался Правилами пребывания иностранных граждан в СССР, новый закон объединил все эти функции, что существенно упростило использование и улучшило качество законодательства.

Еще одним существенным моментом было то, что в отличие от своего предшественника новый закон более детально и полно регулирует процедуру пребывания и проживания иностранных граждан на территории России. Устанавливает три режима пребывания иностранных граждан на территории России:

1. временное пребывание иностранных граждан в Российской Федерации.

2. временное проживание иностранных граждан в Российской Федерации.

3. постоянное проживание иностранных граждан в Российской Федерации.232

Наличие перечисленных правовых режимов пребывания и проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации вызвано, как уже говорилось, во введении, уникальной геополитической ситуацией, когда наша страна, оставшись без значительной части укрепленных рубежей и не имея адекватного сложившейся ситуации законодательства, подверглась мощному миграционному напору с соседних территорий, прежде всего, среднеазиатских и закавказских республик бывшего СССР. Во времена существования Советского Союза необходимости в столь детальной регламентации порядка пребывания и проживания иностранцев не было - поток мигрантов был весьма незначительным, иностранные граждане не стремились обосноваться в Советском Союзе и заниматься трудовой деятельностью. Советский Союз был, закрытой во многом страной.

Иная обстановка сложилась в России в середине 90-х гг. Несмотря на все трудности в нашей стране, экономическая ситуация в ней объективно оказалась лучше, а уровень жизни выше, чем, скажем, в Таджикистане или Киргизии. Но в этих республиках населению надо как-то выживать, и поэтому вот уже более 10 лет мы являемся свидетелями неконтролируемого потока нелегальной миграции из перечисленных регионов. А так как эти граждане пребывают в Российскую Федерацию еще и в порядке безвизового въезда, то положение становится катастрофическим. Поэтому срок временного пребывания таких граждан на территории России пришлось ограничить 90 сутками, за исключением случаев, предусмотренных законом233. Таковыми закон признает заключение иностранным гражданином трудового договора либо гражданско-правового договора на выполнение работ или оказание услуг. В таком случае временное пребывание может быть продлено на срок действия договора (но не более чем до одного года, исчисляемого со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию)234.

Временное проживание отличается от временного пребывания тем, что иностранному гражданину надо получить разрешение на временное проживание в пределах квоты, установленной Правительством Российской Федерации. Порядок выдачи иностранным гражданам разрешений на временное проживание установлен Постановлением Правительства Российской Федерации № 789 от 01.11.02. «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание». Данное Постановление, принятое в соответствии с законом, регламентирует применение норм, содержащихся в статье 6-7 Федерального Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Срок действия такого разрешения составляет три года. Однако в разрешении может быть отказано по основаниям, предусмотренным ст. 7 закона. Прежде всего если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, либо иными действиями создает угрозу безопасности России или наших граждан, то в разрешении на временное проживание ему будет отказано. Второе основание в отказе нынче как никогда злободневно – если иностранец финансирует, или планирует, террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов либо сам совершает их, он, не может находиться на территории Российской Федерации.

Другие основания для отказа в выдаче разрешения на временное проживание вызваны необходимостью предотвратить проникновение в Российскую Федерацию преступных элементов, заключение фиктивных браков для получения разрешения на временное проживание и пр.

Впервые в новом законе учитывается изменившаяся со времени принятия прежнего советского закона экономическая ситуация. Теперь важно, может ли иностранец, претендующий на разрешение, содержать себя и членов своей семьи хотя бы в пределах прожиточного минимума, имеет ли он жилье в России. Это как раз тот случай, когда законодательство учитывает реальные обстоятельства. Если иностранец, не имея источника дохода и жилого помещения, стремится получить разрешение даже на временное проживание, то какой будет его цель? Чаще всего всеми правдами и неправдами прописавшись в снимаемую его соотечественниками однокомнатную квартиру, заняться торговлей на рынке, которая рассматривается в качестве источника быстрого обогащения.

Прежде в законе не было и положения о таком основании отказа в разрешении, как наркомания, или отсутствие сертификата, касающегося ВИЧ- инфекции, либо наличие некоторых инфекционных заболеваний. Поскольку подобных проблем у нас теперь достаточно, мы вынуждены предотвращать вероятность ухудшения ситуации. Известны случаи, когда ВИЧ-инфицированные граждане государств СНГ получали разрешение на проживание в РФ, а затем оказавшись дома выдворялись своими же странами в Россию.

В случае отказа иностранный гражданин через год может повторно обратиться за разрешением на временное проживание в России235.

Новым является то, что разрешение на временное проживание выдается с учетом квоты, установленной Правительством Российской Федерации. В соответствии с ч.1 ст. 6 закона принято Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации». Согласно этому Постановлению Министерство внутренних дел Российской Федерации по предложению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежегодно вносит в Правительство Российской Федерации предложения об утверждении на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание. Причем вносить их рекомендуется не позднее 1 ноября текущего года236. Субъектам Российской Федерации рекомендовано вносить в МВД РФ соответствующие предложения не позднее 1 октября.

Без учета квоты разрешение могут получить иностранцы, по условиям установленным в ст. 6 ч.3 : родившиеся на территории РСФСР и состоявшие в прошлом в гражданстве СССР либо родившиеся на территории Российской Федерации. (не просто состоявшие ранее в гражданстве СССР, а родившиеся на территории России.); признанные нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя – гражданина РФ (пожалуй, единственный путь для относительно легкого получения разрешения на проживание нашим соотечественникам из ближнего зарубежья); состоящие в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в РФ (последнее положение направлено на максимальное предотвращение фиктивных браков с целью получить разрешение на проживание; за границей оформить фиктивный брак, видимо, легче, чем в России); осуществившие инвестиции в экономику России в размерах, установленных Правительством РФ, в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом.

На наш взгляд, квотирование числа мигрантов, безусловно, позволит улучшить контроль за пребыванием иностранных граждан в нашей стране и позволит сдержать неконтролируемую миграцию. Более того, считаем, что это шаг к новой ступени миграционного контроля. Было бы целесообразно определять, в каком регионе России и в каком количестве позволить проживать иностранцам, а также из каких стран и регионов мира миграция в нашу страну нежелательна. Примеры такого временного ограничения на въезд из некоторых регионов мира уже существуют237.

Кроме того, можно определить, какие специалисты и в каком количестве нужны сегодня в Российской Федерации, а какие – нет. Для тех специалистов, которые необходимы в стране, можно было бы установить льготный режим для получения ими разрешений на временное и постоянное проживание, ввести другие привилегии.

Допустим, на рынке труда в одном из регионов России в результате начавшегося экономического роста и отсутствия собственных кадров ощущается нехватка инженеров. В то же время в этом же регионе отмечается катастрофический наплыв неквалифицированных иностранных рабочих из стран СНГ. В таком случае следует привлечь из тех же стран квалифицированных инженеров, обеспечив им льготные условия получения права на проживание в России (а в перспективе - гражданства), а избыток неквалифицированных рабочих сократить, запретив физическому или юридическому лицу неправомерно использовать иностранную рабочую силу и выдворив всех нелегалов. Определение же регионов мира, из которых миграция в Россию нежелательна (либо временно ограничена) позволит изолировать страны, поддерживающие международный терроризм или страны с нестабильными режимами и наличием конфликтов.

Необходимо также отрегулировать вопрос о притоке мигрантов в те регионы, где они смогут нарушить доминирование коренного населения чтобы избежать из-за этого, дополнительного роста социальной напряженности. Нежелательный для нас пример – современная Великобритания, где число мигрантов из Азии и Африки приближается к половине населения. Да и в США знаменитый «плавильный котел» уже не работает. Он «взорвался» от колоссального притока мигрантов из Южной Америки и Китая и теперь они сами говорят о так называемом «лоскутном одеяле» - адаптации в принимающем обществе уже не получается и возникают районы компактного проживания мигрантов, плохо контролируемые органами власти. И если вести речь о нежелательных мигрантах, можно упомянуть и о том, что Россия сегодня сдерживает колоссальные миграционные потоки, следующие транзитом в страны Западной Европы. Чтобы облегчить бремя России наши европейские партнеры должны активно включиться в эту работу.

В отличие от временного пребывания и проживания постоянное проживание иностранного гражданина на территории Российской Федерации в корне меняет его правовое положение: во многих вопросах его права тождественны правам российских граждан. Это возлагает на наше государство ответственность за этого гражданина, обязанности по обеспечению его социальных и иных гарантий. А если речь идет о лице без гражданства, то Россия будет считаться единственным его прибежищем. Поэтому вопросы выдачи видов на жительство в Российской Федерации крайне важны. Законом устанавливается обязанность для иностранного гражданина прожить один год на основании разрешения на временное проживание, прежде чем обратиться за видом на жительство238. Причем в соответствии с ч. 1 ст. 8 закона заявление о выдаче вида на жительство должно быть подано иностранным гражданином не позднее чем за полгода до истечения срока разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается сроком на пять лет и по заявлению иностранного гражданина может быть продлен еще на пять лет, количество продлений не ограничено. Порядок выдачи вида на жительство утверждается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации № 794 от 01.11.02. утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства видов на жительство. В разделе III п. 15 этого положения говорится, что порядок прохождения перерегистрации устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации. Соответствующий нормативный акт еще не готов и поэтому нельзя судить об этой процедуре.

Такой жесткой регламентации прежнее законодательство не предусматривало, и любой иностранец после месяца проживания мог относительно легко получить вид на жительство, и в этих условиях говорить о предотвращении проникновения в страну нежелательных и вредоносных элементов не приходилось. В прошлом не существовало надобности в четкой регламентации миграционных процессов – органам государственной безопасности не составляло труда избавить страну от нежелательных гостей, да и такого притока мигрантов, как сегодня не было. Поэтому с распадом Советского Союза наше миграционное законодательство вдруг оказалось самым либеральным в мире. А между тем новые времена потребовали неотложно, законодательно урегулировать данный вопрос и однозначно распределить обязанности государственных органов ответственных за этот участок деятельности. И в этом бесспорный плюс данного закона. Но даже новый закон не дает гарантий надежной регламентации миграционных процессов, хотя бы не принимая в расчет нежелательную трудовую миграцию. И вновь идет речь о национальных интересах России: как привлечь в страну того, кто ей необходим, и не допустить закрепления в ней опасных элементов? Для обоснования отказа в выдаче вида на жительство законом предусмотрены те же основания, что и при выдаче разрешения на временное проживание. Но ведь временное проживание гарантирует выезд иностранца по истечении срока такого проживания, а имея на жительство, иностранец может и навсегда закрепиться в России. В этом не было бы ничего тревожного, если бы все иностранцы относились к числу желательных мигрантов. Однако реальность сегодняшнего дня - экспансия переселенцев из республик Закавказья в регионы Южного федерального округа России, расселение турок на юге Оренбургской области, заселение китайцами российского Дальнего Востока.

Поэтому в отсутствие того, что предложено выше относительно определения регионов желательной и нежелательной миграции было бы целесообразно препятствовать развитию таких процессов.

На первом месте при этом, безусловно, должны быть меры экономического характера – надо создать условия, чтобы излишнее использование иностранной рабочей силы было крайне невыгодно нашим хозяйствующим субъектам, что позволит избежать экономического закрепления иностранных граждан в России. На втором месте – жесткая последовательная государственная политика в отношении нелегальных мигрантов, которую можно сформулировать как «только выдворение». Наконец, на третьем месте меры законодательного характера – запрещение, какого бы то ни было расселения иностранцев в приграничных, либо стратегически важных районах Российской Федерации.

Ко второй группе законов можно отнести закон «О гражданстве РФ» от 19 апреля 2002 г., федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» с из. и доп. от 10.01 03 г. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. с из. и доп. от 15 ноября 1998 г. Эти законы посвящены правовому регулированию отдельных сфер общественных отношений и содержат специальные нормы, закрепляющие особенности правового положения иностранцев, выступающих субъектами данных правоотношений.


Шульга И.В.